Věc T-253/02

Chafiq Ayadi

v.

Rada Evropské unie

„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření namířená proti osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al‑Kajdá a Talibanem – Pravomoc Společenství – Zmrazení prostředků – Zásada subsidiarity – Základní práva – Ius cogens – Soudní přezkum – Žaloba na neplatnost“

Shrnutí rozsudku

1.      Řízení – Vedlejší účastenství – Návrh, jehož předmětem není podpora návrhových žádání některého z účastníků řízení

(Statut Soudního dvora, čl. 40 pododstavec 4; jednací řád Soudu, článek 113 a čl. 116 odst. 3)

2.      Žaloba na neplatnost – Žaloba směřující proti aktu potvrzujícímu dřívější, včas nenapadený akt

(Článek 230 ES)

3.      Žaloba na neplatnost – Pravomoc soudu Společenství

(Článek 5 pododstavec 2 ES, články 60 ES, 230 ES, 301 ES a 308 ES)

4.      Mezinárodní právo veřejné – Charta Spojených národů – Rozhodnutí Rady bezpečnosti

5.      Evropská společenství – Soudní přezkum legality aktů orgánů Společenství

(Nařízení Rady č. 881/2002)

6.      Evropská společenství – Soudní přezkum legality aktů orgánů Společenství

(Nařízení Rady č. 881/2002, ve znění nařízení č. 561/2003, článek 2a)

7.      Evropská společenství – Soudní přezkum legality aktů orgánů Společenství

(Nařízení Rady č. 881/2002)

8.      Žaloba na neplatnost – Akt Společenství provádějící rezoluce Rady bezpečnosti Spojených národů – Nařízení č. 881/2002

(Článek 230 ES; nařízení Rady č. 881/2002)

9.      Evropská společenství – Akt Společenství provádějící rezoluce Rady bezpečnosti Spojených národů – Nařízení č.881/2002

(Článek 6 EU; nařízení Rady č. 881/2002)

10.    Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah

(Článek 253 ES; nařízení Rady č. 881/2002)

1.      Podle čl. 40 čtvrtého pododstavce Statutu Soudního dvora se návrhová žádání obsažená v návrhu na vstup vedlejšího účastníka do řízení omezí na podporu návrhových žádání některého z účastníků řízení. Mimoto podle čl. 116 odst. 3 jednacího řádu Soudu musí vedlejší účastník přijmout stav řízení, jaký je tu v době jeho vstupu do něj. Vedlejší účastníci tedy nejsou oprávněni vznést námitku nepřípustnosti, která nebyla vznesena účastníkem řízení, jehož podporují. Nicméně Soud může podle článku 113 svého jednacího řádu kdykoliv bez návrhu zkoumat, zda jsou splněny nepominutelné podmínky řízení včetně těch, kterých se dovolávají vedlejší účastníci. Námitka nepřípustnosti, která se týká přípustnosti žaloby, vyvolává otázku takové podmínky řízení.

(viz body 64, 67–68)

2.      Žaloba na neplatnost proti aktu čistě potvrzujícímu dřívější, včas nenapadený akt, je nepřípustná. Akt pouze potvrzuje dřívější akt, jestliže neobsahuje oproti dřívějšímu aktu žádnou novou skutečnost a jeho přijetí nepředcházelo nové přezkoumání situace adresáta tohoto dřívějšího aktu.

(viz bod 70)

3.      Soud Společenství přezkoumává legalitu aktů Společenství s ohledem na zásadu subsidiarity, zakotvenou v čl. 5 druhém pododstavci ES. Nicméně této obecné zásady se nelze dovolávat v oblasti použití článků 60 ES a 301 ES, dokonce ani za předpokladu, že tato oblast nespadá do výlučné pravomoci Společenství. Pokud jde o pozastavení nebo omezení hospodářských vztahů s třetími zeměmi, tato ustanovení totiž sama předpokládají zásah Společenství, je-li jeho činnost „považována za nezbytnou“ ve společném postoji nebo společné akci, přijatých na základě ustanovení Smlouvy o EU o společné zahraniční a bezpečnostní politice (SZBP). V oblasti použití článků 60 ES a 301 ES tak Smlouva o EU svěřuje Unii pravomoc určit, že činnost Společenství je nezbytná. Takové určení spadá do výkonu diskreční pravomoci Unie. Vylučuje právo jednotlivců zpochybnit s ohledem na zásadu subsidiarity, uvedenou v čl. 5 druhém pododstavci ES, legalitu akce uskutečněné následně Společenstvím v souladu se společným postojem nebo společnou akcí SZBP Unie. Krom toho, vzhledem k tomu, že oblast uplatnění článků 60 ES a 301 ES může být použitím článku 308 ES jako doplňujícího právního základu rozšířena na přijetí hospodářských a finančních sankcí vůči jednotlivcům v rámci boje proti mezinárodnímu terorismu bez prokazování jakéhokoliv vztahu ke třetí zemi, nutně z toho vyplývá, že jednotlivci nemohou zpochybňovat s ohledem na zásadu subsidiarity ani legalitu opatření Společenství přijatých na tomto základě v souladu se společným postojem nebo společnou akcí SZBP Unie.

V každém případě, i za předpokladu, že by se zásada subsidiarity použila v oblasti použití článků 60 ES a 301 ES, jednotné provedení rezolucí Rady bezpečnosti, které jsou závazné pro všechny členy OSN bez rozdílu, v členských státech lze lépe uskutečnit na úrovni Společenství než na vnitrostátní úrovni.

(viz body 107–112)

4.      Z hlediska mezinárodního práva mají závazky členských států Organizace Spojených národů na základě Charty Spojených národů přednost před jakýmkoliv jiným závazkem vnitrostátního práva nebo mezinárodního smluvního práva, včetně závazků na základě Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod pro ty z nich, které jsou členy Rady Evropy, a závazků na základě Smlouvy o ES pro ty z nich, které jsou rovněž členy Společenství. Tato přednost se vztahuje i na rozhodnutí obsažená v rezoluci Rady bezpečnosti, v souladu s článkem 25 Charty Spojených národů.

I když Společenství není členem Spojených národů, je třeba mít za to, že na základě samotné Smlouvy o svém založení je vázáno povinnostmi vyplývajícími z Charty Spojených národů, stejně jako jsou jimi vázány jeho členské státy. Společenství jednak nemůže porušovat povinnosti vyplývající pro jeho členské státy z Charty Spojených národů ani bránit jejich plnění. Kromě toho je povinno, na základě samotné Smlouvy, kterou bylo založeno, přijmout při výkonu svých pravomocí veškerá opatření nezbytná k tomu, aby umožnilo svým členským státům tyto povinnosti splnit.

(viz bod 116)

5.      S ohledem na zásadu přednosti práva OSN před právem Společenství nelze tvrzení o pravomoci Soudu přezkoumávat incidenčně legalitu rozhodnutí Rady bezpečnosti nebo Výboru pro sankce z hlediska standardu ochrany základních práv, jak jsou uznána v právním řádu Společenství, odůvodnit ani na základě mezinárodního práva, ani na základě práva Společenství.

Rezoluce Rady bezpečnosti přijaté na základě kapitoly VII Charty Spojených národů jsou tudíž v zásadě vyloučeny ze soudního přezkumu ze strany Soudu a Soud není oprávněn zpochybňovat, ani incidenčně, jejich legalitu vzhledem k právu Společenství. Naopak, Soud je povinen v co největším možném rozsahu vykládat a uplatňovat toto právo způsobem slučitelným se závazky členských států podle Charty Spojených národů.

Soud je nicméně oprávněn incidenčně přezkoumávat legalitu dotčených rezolucí Rady bezpečnosti s ohledem na ius cogens, chápané jako mezinárodní právní řád, který je závazný pro veškeré subjekty mezinárodního práva, včetně orgánů OSN, a od nějž se nelze odchýlit.

(viz bod 116)

6.      Zmrazení prostředků stanovené nařízením č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al‑Kajdá a Talibanem, ve znění nařízení č. 561/2003, z hlediska standardu univerzální ochrany základních práv lidské osobnosti náležejících k ius cogens neporušuje ani základní právo dotčených osob nakládat se svým majetkem, ani obecnou zásadu proporcionality.

Krom toho, nařízení 881/2002 a rezoluce Rady bezpečnosti, které toto nařízení provádí, nebrání dotčeným osobám vést uspokojivý osobní, rodinný a společenský život, jelikož použití zmrazených hospodářských zdrojů ke striktně osobním účelům není samo o sobě těmito akty zakázáno. Uvedené akty rovněž samy o sobě nebrání vykonávat profesní činnost, ať jako zaměstnanec, nebo osoba samostatně výdělečně činná, nýbrž ovlivňují především pobírání příjmu za takovou činnost. Konkrétně, článek 2a dotyčného nařízení umožňuje, za jím stanovených podmínek, aby se článek 2 tohoto nařízení nepoužil na všechny druhy prostředků nebo hospodářských zdrojů, tedy včetně hospodářských zdrojů nezbytných k výkonu profesní činnosti zaměstnance nebo osoby samostatně výdělečně činné a prostředků přijatých, nebo jež mají být přijaty v rámci takovéto činnosti. Ačkoliv totiž článek 2a představuje odchylku od ustanovení článku 2, nelze jej s ohledem na humanitární cíl, který prokazatelně sleduje, vykládat striktně. Stanovit, zda takovou výjimku lze udělit, a poté dbát na její kontrolu a provádění tak, aby bylo dodrženo zmrazení prostředků dotčené osoby, přísluší především příslušným vnitrostátním orgánům, které mohou lépe zohlednit zvláštní okolnosti každého případu.

(viz body 116, 126–127, 130, 132)

7.      Právo dotčených osob být vyslechnuty nebylo porušeno, jelikož rezoluce Rady bezpečnosti zavádějící sankce proti Usámovi bin Ládinovi, síti Al‑Kajdá a Talibanu a dalším osobám, skupinám, podnikům a subjektům, které jsou s nimi spojeny, nestanoví takové právo na vyslechnutí dotčených osob Výborem pro sankce před jejich zapsáním do seznamu osob, jejichž prostředky mají být zmrazeny, a jelikož žádná imperativní norma mezinárodního právního řádu takové předběžné vyslechnutí nevyžaduje. Konkrétně v případě, kdy jde o zajišťující opatření omezující nakládání s majetkem dotčených osob, dodržení jejich základních práv nevyžaduje, aby jim byly sděleny skutečnosti a důkazní materiály použité proti nim, pokud Rada bezpečnosti nebo její Výbor pro sankce mají za to, že důvody týkající se bezpečnosti mezinárodního společenství tomu brání.

Ani orgány Společenství nebyly povinny vyslechnout dotčené osoby před přijetím nařízení č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al‑Kajdá a Talibanem, nebo v souvislosti s jeho přijetím a uplatňováním.

(viz bod 116)

8.      V rámci žaloby na neplatnost nařízení č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al‑Kajdá a Talibanem Soud provádí úplný přezkum legality tohoto nařízení, pokud jde o dodržení, ze strany orgánů Společenství, pravidel o příslušnosti, jakož i pravidel vnější legality a podstatných formálních náležitostí, které se vztahují na jejich činnost. Soud rovněž přezkoumává legalitu tohoto nařízení s ohledem na rezoluce Rady bezpečnosti, které má toto nařízení provést, zejména z hlediska formální a věcné vhodnosti, vnitřní soudržnosti a přiměřenosti nařízení vzhledem k rezolucím. Soud konečně přezkoumává legalitu nařízení a nepřímo i legalitu dotčených rezolucí Rady bezpečnosti s ohledem na vyšší normy mezinárodního práva náležející k ius cogens, zejména imperativní normy týkající se univerzální ochrany práv lidské osobnosti.

Naproti tomu Soudu nepřísluší přezkoumávat nepřímo soulad samotných dotčených rezolucí Rady bezpečnosti se základními právy chráněnými právním řádem Společenství. Soudu nadto nepřísluší ověřovat neexistenci nesprávného posouzení skutkového stavu a důkazních materiálů, které Rada bezpečnosti použila na podporu opatření, která přijala, a ani, s výhradou omezeného rámce přezkumu prováděného s ohledem na ius cogens, nepřímo přezkoumávat vhodnost a přiměřenost těchto opatření. V tomto rozsahu dotčené osoby nedisponují žádným soudním procesním prostředkem, jelikož Rada bezpečnosti nepovažovala za vhodné zřídit nezávislý mezinárodní soud pověřený rozhodovat, z právního i faktického hlediska, o žalobách směřujících proti individuálním rozhodnutím přijatým Výborem pro sankce.

Nicméně tato mezera v soudní ochraně dotčených osob není sama o sobě v rozporu s ius cogens. Právo na přístup k soudům totiž není absolutní. Omezení práva dotčených osob na přístup k soudu, vyplývající ze soudní imunity, která se ve vnitrostátním právním řádu členských států v zásadě vztahuje na rezoluce Rady bezpečnosti přijaté na základě kapitoly VII Charty Spojených národů, je třeba považovat za inherentní tomuto právu. Takové omezení je odůvodněno jak povahou rozhodnutí, která Rada bezpečnosti přijímá na základě uvedené kapitoly VII, tak sledovaným legitimním cílem. Konečně, zřízení takového orgánu, jako je Výbor pro sankce, a možnost, stanovená právními předpisy, kdykoliv se na něj obrátit s cílem dosáhnout přezkumu kteréhokoliv jednotlivého případu prostřednictvím formalizovaného mechanismu, do nějž jsou zapojeny dotyčné vlády, představují při neexistenci mezinárodního soudu příslušného přezkoumávat legalitu aktů Rady bezpečnosti jiný přiměřený způsob vhodné ochrany základních práv dotčených osob, jak je uznává ius cogens.

(viz bod 116)

9.      Právo dotčených osob podat žádost o přezkum jejich případu vládě země, v níž mají bydliště nebo jejímiž jsou státními příslušníky, za účelem dosažení jejich výmazu ze seznamu osob a subjektů, jejichž prostředky mají být zmrazeny, je třeba kvalifikovat jako právo zaručené nejen rezolucemi Rady bezpečnosti, jak je vykládá Výbor pro sankce, ale rovněž právním řádem Společenství.

Z toho vyplývá, že jak v rámci posouzení takové žádosti o přezkum, tak v rámci mezistátních konzultací a kroků, které z něj mohou vyplynout, jsou členské státy v souladu s článkem 6 EU povinny ctít základní práva dotčených osob zaručená Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a ta, jež vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, jako obecné zásady práva Společenství, pokud dodržování těchto základních práv nemůže bránit řádnému výkonu jejich povinností podle Charty Spojených národů. Členské státy tak musí v co největším možném rozsahu zajistit, aby dotčené osoby mohly v rámci žádosti o přezkum svého případu účinně uplatnit své stanovisko před příslušnými vnitrostátními orgány. Krom toho prostor pro uvážení, který je třeba v této souvislosti přiznat těmto orgánům, musí být využit způsobem, který náležitě zohlední těžkosti, jež mohou dotčené osoby mít se zajištěním účinné ochrany svých práv s ohledem na specifický kontext a povahu opatření, která se na ně vztahují. Členské státy tak nejsou oprávněny odmítnout zahájit řízení o přezkumu stanovené směrnicemi pouze z toho důvodu, že dotčené osoby nejsou s to poskytnout přesné a relevantní informace na podporu své žádosti, protože se nemohly seznámit s přesnými důvody svého zařazení na sporný seznam nebo důkazními materiály, o něž se tyto důvody opírají, z důvodu jejich důvěrné povahy. Stejně tak, s ohledem na okolnost, že jednotlivci nemají právo být vyslechnuti Výborem pro sankce osobně, takže jsou v podstatě závislí na diplomatické ochraně, kterou státy poskytují svým státním příslušníkům, jsou členské státy povinny zajistit, aby byl případ dotčených osob předložen uvedenému výboru bez prodlení, loajálně a nestranně za účelem jeho přezkumu, pokud se to zdá být s ohledem na poskytnuté relevantní informace objektivně odůvodněné.

Krom toho mají dotčené osoby možnost podat, na základě vnitrostátního práva státu, jehož vládě byla jejich žádost o výmaz adresována, nebo přímo na základě nařízení č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al‑Kajdá a Talibanem, jakož i na základě příslušných rezolucí Rady bezpečnosti, které toto nařízení provádí, žalobu k soudu proti jakémukoliv porušení, ze strany příslušného vnitrostátního orgánu, práva dotčených osob požádat o přezkum jejich případu za účelem dosažení výmazu jejich jmen ze seznamu osob, na které se vztahují sankce. V rámci takové žaloby přísluší vnitrostátnímu soudu, aby v zásadě použil své vnitrostátní právo, přičemž musí dbát na to, aby zajistil plnou účinnost práva Společenství, což jej může vést k tomu, aby, pokud je to třeba, nepoužil vnitrostátní pravidlo, které tomu brání, jako je pravidlo, které vylučuje soudní přezkum odmítnutí vnitrostátních orgánů jednat za účelem zajištění diplomatické ochrany jejich státních příslušníků.

(viz body 145–150, 152)

10.    Z odůvodnění vyžadovaného článkem 253 ES musí jasně a jednoznačně vyplývat úvahy Rady, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a soud Společenství mohl vykonávat svůj přezkum. Dodržení povinnosti uvést odůvodnění musí být mimoto posuzováno nejen s ohledem na text aktu, ale také s ohledem na jeho celkovou souvislost, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast. Pokud se jedná o akt s obecnou působností, odůvodnění se může omezit na uvedení jednak celkové situace, jež vedla k jeho přijetí, a jednak obecných cílů, o jejichž dosažení usiluje.

V tomto ohledu právní východiska nařízení č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al‑Kajdá a Talibanem, a zejména body 1 až 7 jeho odůvodnění, tyto požadavky zcela splňují. Skutečnost, že tvrzení o nebezpečí narušení hospodářské soutěže, kterému mělo podle své preambule zabránit dotčené nařízení, není přesvědčivé, nemůže toto zjištění zpochybnit. Formální vada, kterou představuje u nařízení to, že jeden z bodů jeho odůvodnění obsahuje nesprávný skutkový údaj, totiž nemůže vést k jeho zrušení, pokud ostatní body odůvodnění poskytují samy o sobě dostačující odůvodnění.

(viz body 164–167)