Asunto T‑253/02
Chafiq Ayadi
contra
Consejo de la Unión Europea
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra las personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes — Competencia de la Comunidad — Congelación de fondos — Principio de subsidiariedad — Derechos fundamentales — Ius cogens — Control jurisdiccional — Recurso de anulación»
Sumario de la sentencia
1. Procedimiento — Intervención — Demanda que no tiene por objeto apoyar las pretensiones de una de las partes
(Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 40, párr. 4; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, arts. 113 y 116, ap. 3)
2. Recurso de anulación — Recurso contra un acto confirmatorio de un acto anterior no impugnado dentro de plazo
(Art. 230 CE)
3. Recurso de anulación — Competencia del juez comunitario
(Arts. 5 CE, párr. 2, 60 CE, 230 CE, 301 CE y 308 CE)
4. Derecho internacional público — Carta de las Naciones Unidas — Decisiones del Consejo de Seguridad
5. Comunidades Europeas — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones
[Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]
6. Comunidades Europeas — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones
[Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 561/2003, art. 2 bis]
7. Comunidades Europeas — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones
[Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]
8. Recurso de anulación — Acto comunitario de aplicación de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas — Reglamento (CE) nº 881/2002
[Art. 230 CE; Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]
9. Comunidades Europeas — Acto de aplicación de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas — Reglamento (CE) nº 881/2002
[Art. 6 UE; Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]
10. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance
[Art. 253 CE; Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]
1. En virtud del artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia, las pretensiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes. Por otro lado, a tenor del artículo 116, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte coadyuvante aceptará el litigio en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención. Por tanto, las partes coadyuvantes no están legitimadas para proponer una excepción de inadmisibilidad que no haya propuesto la parte a la que apoyan. No obstante, en virtud del artículo 113 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, éste puede examinar de oficio en cualquier momento las causas de inadmisión de la demanda por motivos de orden público, incluidas las invocadas por las partes coadyuvantes. Una causa de inadmisión suscita una cuestión de orden público en la medida en que se refiere a la admisibilidad del recurso.
(véanse los apartados 64, 67 y 68)
2. No procede admitir el recurso de anulación interpuesto contra un acto en virtud del cual únicamente se confirma un acto anterior no impugnado dentro de plazo. Se da una mera confirmación de un acto anterior si el acto impugnado no introduce ningún elemento nuevo en relación con el anterior y no ha sido precedido de una reconsideración de la situación del destinatario de dicho acto anterior.
(véase el apartado 70)
3. El juez comunitario ha de controlar la legalidad de los actos comunitarios a la luz del principio de subsidiariedad, enunciado en el artículo 5 CE, párrafo segundo. No obstante, no cabe invocar este principio general en el ámbito de aplicación de los artículos 60 CE y 301 CE, ni siquiera suponiendo que no sea de competencia exclusiva de la Comunidad. En efecto, en relación con la interrupción o la reducción de las relaciones económicas con países terceros, las propias disposiciones citadas prevén la intervención de la Comunidad cuando la acción de ésta «se considerare necesaria» mediante una posición común o una acción común, adoptadas con arreglo a las disposiciones del Tratado de la Unión Europea relativas a la política exterior y de seguridad común (PESC). En el ámbito de aplicación de los artículos 60 CE y 301 CE, el Tratado CE confiere así a la Unión la facultad de determinar cuándo una acción de la Comunidad es necesaria. Esta decisión es el resultado del ejercicio de una facultad discrecional de la Unión, por lo que queda excluido el derecho de los particulares a impugnar, a la luz del principio de subsidiariedad enunciado en el artículo 5 CE, párrafo segundo, la legalidad de la acción posterior llevada a cabo por la Comunidad con arreglo a la posición común o a la acción común PESC de la Unión. Por otra parte, el ámbito de aplicación de los artículos 60 CE y 301 CE puede extenderse, recurriendo a la base jurídica complementaria del artículo 308 CE, a la adopción de sanciones económicas y financieras a particulares, en el marco de la lucha contra el terrorismo internacional, sin establecer vínculo alguno con países terceros; de lo anterior se deriva necesariamente que los particulares tampoco pueden impugnar a la luz del principio de subsidiariedad la legalidad de las medidas comunitarias adoptadas en virtud de dichos artículos, con arreglo a una posición común o a una acción común PESC de la Unión.
En todo caso, aun suponiendo que el principio de subsidiariedad sea aplicable en el ámbito de aplicación de los artículos 60 CE y 301 CE para lograr la ejecución uniforme en los Estados miembros de las resoluciones del Consejo de Seguridad, que se imponen indistintamente a todos los miembros de la Organización de las Naciones Unidas, es mejor actuar en el ámbito comunitario que en el ámbito nacional.
(véanse los apartados 107 a 112)
4. Desde el punto de vista del Derecho internacional, las obligaciones que la Carta de las Naciones Unidas impone a los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas prevalecen sobre todas las demás obligaciones de Derecho interno o de Derecho internacional convencional, incluidas las obligaciones impuestas con arreglo al Convenio Europeo de Derechos Humanos, en el caso de los Estados que sean miembros del Consejo de Europa, y las impuestas con arreglo al Tratado CE, en el caso de los Estados que sean también miembros de la Comunidad. Disfrutan igualmente de dicha primacía las decisiones contenidas en las resoluciones del Consejo de Seguridad, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 25 de la Carta de las Naciones Unidas.
Aunque no sea miembro de Naciones Unidas, debe considerarse que las obligaciones impuestas por la Carta de las Naciones Unidas vinculan a la Comunidad, al igual que a sus Estados miembros, en virtud de su propio Tratado constitutivo. Por una parte, la Comunidad no puede violar las obligaciones que la Carta de las Naciones Unidas impone a sus Estados miembros ni obstaculizar su cumplimiento. Por otra parte, la Comunidad se encuentra obligada, en virtud del propio Tratado que la creó, a adoptar en el ejercicio de sus competencias todas las disposiciones necesarias para permitir que sus Estados miembros respeten tales obligaciones.
(véase el apartado 116)
5. Conforme al principio de primacía del Derecho de la ONU sobre el Derecho comunitario, ni en Derecho internacional ni en Derecho comunitario resulta aceptable la afirmación de que el Tribunal de Primera Instancia es competente para controlar, de modo incidental, la legalidad de las decisiones del Consejo de Seguridad o del Comité de Sanciones utilizando como criterio de referencia el nivel de protección de los derechos fundamentales reconocido en el ordenamiento jurídico comunitario.
Por tanto, las resoluciones del Consejo de Seguridad adoptadas con arreglo al capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas no están sometidas en principio al control jurisdiccional del Tribunal de Primera Instancia y éste no se encuentra autorizado a cuestionar, ni siquiera de modo incidental, su legalidad desde el punto de vista del Derecho comunitario. Por el contrario, el Tribunal de Primera Instancia está obligado a interpretar y aplicar dicho Derecho, en la medida de lo posible, de tal modo que sea compatible con las obligaciones que la Carta de las Naciones Unidas impone a los Estados miembros.
No obstante, el Tribunal de Primera Instancia está facultado para controlar, de modo incidental, la legalidad de tales resoluciones desde el punto de vista del ius cogens, entendido como un orden público internacional que se impone a todos los sujetos del Derecho internacional, incluidos los órganos de la ONU, y que no tolera excepción alguna.
(véase el apartado 116)
6. La congelación de fondos prevista en el Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes, en su versión modificada por el Reglamento nº 561/2003, no vulnera ni el derecho fundamental de los afectados a disponer de sus bienes ni el principio general de proporcionalidad, utilizando como criterio de referencia el nivel de protección universal de los derechos fundamentales de la persona establecido en el ius cogens.
Por otra parte, ni el Reglamento nº 881/2002 ni las resoluciones del Consejo de Seguridad que dicho Reglamento aplica impiden a los afectados llevar una vida personal, familiar y social satisfactoria, dado que dichos actos no prohíben el uso para fines estrictamente personales de los recursos económicos congelados. Tales actos, por sí solos, tampoco impiden a los afectados ejercer una actividad profesional autónoma o por cuenta ajena, sino que afectan fundamentalmente a los ingresos percibidos como consecuencia de dicha actividad. En concreto, el artículo 2 bis del Reglamento de que se trata permite que no se aplique su artículo 2, en las condiciones que esta misma disposición precisa, a todo tipo de fondos y de recursos económicos, incluidos por tanto los recursos económicos necesarios para ejercer una actividad profesional autónoma o por cuenta ajena y los fondos percibidos o que han de percibirse en el marco de una actividad de este tipo. En efecto, aunque el artículo 2 bis establece una excepción a lo dispuesto por el artículo 2, no puede interpretarse estrictamente, habida cuenta del objetivo de carácter humanitario que persigue. Corresponde a las autoridades nacionales competentes, que se encuentran en mejor situación para tomar en consideración las circunstancias concretas de cada caso, decidir en primer lugar si puede establecerse dicha excepción y, a continuación, proceder a su control y velar por su ejecución, respetando la congelación de fondos del afectado.
(véanse los apartados 116, 126, 127, 130 y 132)
7. No se ha vulnerado el derecho de los afectados a ser oídos, ya que las resoluciones del Consejo de Seguridad que establecen las sanciones contra Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes y otros individuos, grupos, empresas y entidades asociados con ellos no reconocen un derecho de los afectados a ser oídos por el Comité de Sanciones antes de su inscripción en la lista de personas a quienes se aplica la congelación de fondos y que ninguna norma imperativa de las que conforman el orden público internacional parece exigir una audiencia previa de ese tipo. En concreto, cuando se discute una medida cautelar que restringe la disponibilidad de los bienes de los afectados, el respeto de sus derechos fundamentales no exige que se les comuniquen los hechos o pruebas utilizados en su contra, desde el momento en que el Consejo de Seguridad o su Comité de Sanciones estiman que existen razones relacionadas con la seguridad de la comunidad internacional que se oponen a ello.
Las instituciones comunitarias tampoco estaban obligadas a oír a los afectados antes de adoptar el Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes, o en el marco de su adopción y aplicación.
(véase el apartado 116)
8. En el marco de un recurso de anulación del Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes, el Tribunal de Primera Instancia ejerce un control total sobre la legalidad de dicho Reglamento en lo que respecta a la observancia por parte de las instituciones comunitarias de las reglas de competencia, así como de las reglas de legalidad formal y de los requisitos sustanciales de forma a que está sometida su actuación. El Tribunal de Primera Instancia ejerce igualmente un control sobre la legalidad de dicho Reglamento desde el punto de vista de las resoluciones del Consejo de Seguridad que tal Reglamento pretende aplicar, en particular en lo relativo a la adecuación formal y material, a la coherencia interna y a la proporcionalidad existente entre aquél y éstas. El Tribunal de Primera Instancia controla también la legalidad del citado Reglamento e, indirectamente, la legalidad de las resoluciones del Consejo de Seguridad controvertidas desde el punto de vista de las normas superiores del Derecho internacional que conforman el ius cogens, y en particular de las normas imperativas para la protección universal de los derechos de la persona.
En cambio, no corresponde al Tribunal de Primera Instancia controlar indirectamente la conformidad de las propias resoluciones del Consejo de Seguridad controvertidas con los derechos fundamentales protegidos por el ordenamiento jurídico comunitario. Tampoco corresponde al Tribunal de Primera Instancia verificar la inexistencia de error en la apreciación de los hechos y pruebas que el Consejo de Seguridad tuvo en cuenta para adoptar las medidas decididas por él, y ni siquiera controlar indirectamente la oportunidad o la proporcionalidad de tales medidas, salvo en lo que respecta al limitado ámbito del control ejercido con arreglo al ius cogens. En este contexto, los afectados no disponen de ninguna vía de recurso jurisdiccional, ya que el Consejo de Seguridad no ha estimado oportuno crear un tribunal internacional independiente encargado de juzgar los recursos interpuestos contra las decisiones individuales adoptadas por el Comité de Sanciones, tanto en lo relativo a los hechos como a su apreciación jurídica.
Sin embargo, esta laguna en la protección judicial de los demandantes no es en sí contraria al ius cogens. En efecto, el derecho de acceso a los tribunales no constituye un derecho absoluto. La limitación del derecho de acceso a los tribunales de los afectados, que es consecuencia de la inmunidad de jurisdicción de que disfrutan en principio, dentro del ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros, las resoluciones del Consejo de Seguridad adoptadas en virtud del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, debe considerarse inherente a dicho derecho. Esta limitación se justifica tanto por la naturaleza de las decisiones que el Consejo de Seguridad se ve obligado a adoptar en virtud del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas como por el objetivo legítimo que se persigue. Por último, al no existir un tribunal internacional competente para controlar la legalidad de los actos del Consejo de Seguridad, la creación de un órgano como el Comité de Sanciones y la posibilidad, prevista en la normativa, de dirigirse a él en todo momento para obtener la revisión de cualquier caso individual mediante un mecanismo formalizado en el que participan los Gobiernos implicados, constituyen otra vía razonable para proteger adecuadamente los derechos fundamentales de los afectados, tal como son reconocidos por el ius cogens.
(véase el apartado 116)
9. Debe entenderse que el derecho de los afectados a presentar una solicitud de revisión de su caso al Gobierno del país en el que residen o del que son nacionales con el fin de que se excluya su nombre de la lista de personas a quienes se aplica la congelación de fondos no sólo está garantizado por las resoluciones del Consejo de Seguridad, tal y como han sido interpretadas por el Comité de Sanciones, sino también por el ordenamiento jurídico comunitario.
De las consideraciones anteriores resulta que, tanto al examinar dicha solicitud de revisión como en las consultas y negociaciones entre Estados que pueden derivarse de ella, los Estados miembros están obligados, con arreglo al artículo 6 UE, a respetar los derechos fundamentales de los afectados tal y como se garantizan en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, como principios generales del Derecho comunitario, en la medida en que el respeto de tales derechos fundamentales no pueda convertirse en un obstáculo para el adecuado cumplimiento de las obligaciones que les impone la Carta de las Naciones Unidas. Así, los Estados miembros deben velar en la medida de lo posible por que los afectados estén en disposición de defender eficazmente su punto de vista ante las autoridades nacionales competentes, en el marco de una solicitud de revisión de su caso. Por otra parte, el margen de apreciación que es preciso reconocer a tales autoridades, en este contexto, debe ejercerse de modo que tome debidamente en consideración las dificultades con las que los afectados puedan tropezar para procurarse una protección efectiva de sus derechos, habida cuenta del contexto y la naturaleza concretos de las medidas que les son aplicables. De este modo, los Estados miembros no podrán negarse a iniciar el procedimiento de revisión previsto en las directivas sólo porque los afectados no estén en disposición de proporcionar información precisa y pertinente en apoyo de su solicitud, dado que, por su carácter confidencial, no les comunicaron los motivos concretos que justificaron su inclusión en la lista controvertida ni los elementos de prueba que respaldaban dichos motivos. Asimismo, habida cuenta de que los particulares no tienen derecho a ser oídos personalmente por el Comité de Sanciones, de modo que dependen, en lo esencial, de la protección diplomática otorgada por los Estados a sus ciudadanos, los Estados miembros están obligados a actuar con diligencia para que el caso de los afectados se someta sin retraso y de forma leal e imparcial al citado Comité para que éste proceda a su revisión, si ello resulta objetivamente justificado a la luz de la información pertinente aportada.
Además, los afectados tienen la posibilidad de interponer un recurso jurisdiccional, basado en el Derecho interno del Estado del Gobierno al que han dirigido su solicitud de exclusión de la lista o incluso directamente en el Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes, y en las Resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad que dicho Reglamento aplica, contra cualquier vulneración, por la autoridad nacional competente, del derecho de los afectados a solicitar la revisión de su caso con el fin de obtener su exclusión de la lista de personas afectadas por las sanciones. En el marco de un recurso de esta índole, corresponde al juez nacional, en principio, aplicar su Derecho nacional al mismo tiempo que velar por que se garantice la plena eficacia del Derecho comunitario, lo que puede llevarle a no aplicar, en su caso, una norma nacional que lo obstaculice, como una norma que excluya el control jurisdiccional de la negativa de las autoridades nacionales a actuar con el fin de garantizar la protección diplomática de sus ciudadanos.
(véanse los apartados 145 a 150 y 152)
10. La motivación que exige el artículo 253 CE debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento del Consejo, de modo que los afectados puedan conocer la justificación de las medidas adoptadas y el Tribunal de Justicia ejercer su control. Por otra parte, para apreciar el cumplimiento de la obligación de motivación, se debe tener en cuenta no sólo el tenor literal del acto, sino también su contexto, así como el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. Cuando se trata de un acto destinado a una aplicación general, la motivación puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar.
A este respecto, los vistos del Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes, y los considerandos primero a séptimo, en concreto, cumplen tales exigencias. El hecho de que la afirmación relativa a la existencia de un riesgo de distorsión de la competencia que dicho Reglamento, según su exposición de motivos, pretende combatir no resulte convincente no basta para ponerla en cuestión. En efecto, un vicio de forma de un reglamento que consista en una afirmación de hecho errónea contenida en un considerando no puede conducir a la anulación de dicho acto si los demás considerandos proporcionan una motivación suficiente por sí misma.
(véanse los apartados 164 a 167)