Affaire T-253/02

Chafiq Ayadi

contre

Conseil de l'Union européenne

« Politique étrangère et de sécurité commune — Mesures restrictives prises à l'encontre de personnes et d'entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban — Compétence de la Communauté — Gel des fonds — Principe de subsidiarité — Droits fondamentaux — Jus cogens — Contrôle juridictionnel — Recours en annulation »

Sommaire de l'arrêt

1.      Procédure — Intervention — Requête n'ayant pas pour objet le soutien des conclusions de l'une des parties

(Statut de la Cour de justice, art. 40, al. 4; règlement de procédure du Tribunal, art. 113 et 116, § 3)

2.      Recours en annulation — Recours dirigé contre un acte confirmatif d'un acte antérieur non attaqué dans les délais

(Art. 230 CE)

3.      Recours en annulation — Compétence du juge communautaire

(Art. 5, al. 2, CE, 60 CE, 230 CE, 301 CE et 308 CE)

4.      Droit international public — Charte des Nations unies — Décisions du Conseil de sécurité

5.      Communautés européennes — Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions

(Règlement du Conseil nº 881/2002)

6.      Communautés européennes — Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions

(Règlement du Conseil nº 881/2002, tel que modifié par le règlement nº 561/2003, art. 2 bis)

7.      Communautés européennes — Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions

(Règlement du Conseil nº 881/2002)

8.      Recours en annulation — Acte communautaire donnant effet à des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies — Règlement nº 881/2002

(Art. 230 CE; règlement du Conseil nº 881/2002)

9.      Communautés européennes — Acte donnant effet à des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies — Règlement nº 881/2002

(Art. 6 UE; règlement du Conseil nº 881/2002)

10.    Actes des institutions — Motivation — Obligation — Portée

(Art. 253 CE; règlement du Conseil nº 881/2002)

1.      En vertu de l'article 40, quatrième alinéa, du statut de la Cour de justice, les conclusions de la requête en intervention ne peuvent avoir d'autre objet que le soutien des conclusions de l'une des parties. En outre, aux termes de l'article 116, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, la partie intervenante accepte le litige dans l'état dans lequel il se trouve lors de son intervention. Une partie intervenante n'a dès lors pas qualité pour soulever une fin de non-recevoir non soulevée par la partie qu'elle soutient. Toutefois, en vertu de l'article 113 du règlement de procédure du Tribunal, ce dernier peut, à tout moment, examiner d'office les fins de non-recevoir d'ordre public, y compris celles invoquées par les parties intervenantes. Une fin de non-recevoir concernant la recevabilité du recours soulève une telle question d'ordre public.

(cf. points 64, 67-68)

2.      Un recours en annulation formé contre un acte purement confirmatif d'un acte antérieur non attaqué dans les délais est irrecevable. Un acte est purement confirmatif d'un acte antérieur s'il ne contient aucun élément nouveau par rapport à celui-ci et n'a pas été précédé d'un réexamen de la situation du destinataire de cet acte antérieur.

(cf. point 70)

3.      Le juge communautaire contrôle la légalité des actes communautaires au regard du principe de subsidiarité, énoncé à l'article 5, deuxième alinéa, CE. Toutefois, ce principe général ne saurait être invoqué dans le domaine d'application des articles 60 CE et 301 CE, à supposer même que celui-ci ne relève pas de la compétence exclusive de la Communauté. En effet, s'agissant de l'interruption ou de la réduction des relations économiques avec les pays tiers, ces dispositions elles-mêmes prévoient une intervention de la Communauté lorsque l'action de celle-ci est « jugée nécessaire » par une position commune ou une action commune adoptées en vertu des dispositions du traité UE relatives à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Dans le domaine d'application des articles 60 CE et 301 CE, le traité CE confère ainsi à l'Union le pouvoir de déterminer qu'une action de la Communauté est nécessaire. Une telle détermination relève de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire de l'Union. Elle exclut le droit pour les particuliers de contester, au regard du principe de subsidiarité énoncé à l'article 5, deuxième alinéa, CE, la légalité de l'action subséquemment exercée par la Communauté conformément à la position commune ou à l'action commune PESC de l'Union. Par ailleurs, dès lors que le domaine d'application des articles 60 CE et 301 CE peut être étendu, par le recours à la base juridique complémentaire de l'article 308 CE, à l'adoption de sanctions économiques et financières à l'encontre de particuliers, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme international, sans établir de lien avec les pays tiers, il s'ensuit nécessairement que la légalité des mesures communautaires adoptées à ce titre, conformément à une position commune ou à une action commune PESC de l'Union, ne peut davantage être contestée par les particuliers au regard du principe de subsidiarité.

En tout état de cause, à supposer même que le principe de subsidiarité trouve à s'appliquer dans le domaine d'application des articles 60 CE et 301 CE, la mise en oeuvre uniforme dans les États membres de résolutions du Conseil de sécurité, qui s'imposent indistinctement à tous les membres de l'Organisation des Nations unies, peut être mieux réalisée au niveau communautaire qu'au niveau national.

(cf. points 107-112)

4.      Du point de vue du droit international, les obligations des États membres de l'Organisation des Nations unies au titre de la charte des Nations unies l'emportent sur toute autre obligation de droit interne ou de droit international conventionnel, y compris, pour ceux d'entre eux qui sont membres du Conseil de l'Europe, sur leurs obligations au titre de la convention européenne des droits de l'homme et, pour ceux d'entre eux qui sont également membres de la Communauté, sur leurs obligations au titre du traité CE. Cette primauté s'étend aux décisions contenues dans une résolution du Conseil de sécurité, conformément à l'article 25 de la charte des Nations unies.

Bien qu'elle ne soit pas membre des Nations unies, la Communauté doit être considérée comme liée par les obligations résultant de la charte des Nations unies, de la même façon que le sont ses États membres, en vertu même du traité l'instituant. D'une part, elle ne peut violer les obligations incombant à ses États membres en vertu de cette charte ni entraver leur exécution. D'autre part, elle est tenue, en vertu même du traité par lequel elle a été instituée, d'adopter, dans l'exercice de ses compétences, toutes les dispositions nécessaires pour permettre à ses États membres de se conformer à ces obligations.

(cf. point 116)

5.      Au regard du principe de primauté du droit de l'ONU sur le droit communautaire, l'affirmation d'une compétence du Tribunal pour contrôler de manière incidente la légalité des décisions du Conseil de sécurité ou du comité des sanctions à l'aune du standard de protection des droits fondamentaux tels qu'ils sont reconnus dans l'ordre juridique communautaire ne saurait se justifier ni sur la base du droit international ni sur la base du droit communautaire.

Dès lors, les résolutions du Conseil de sécurité adoptées au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies échappent en principe au contrôle juridictionnel du Tribunal et celui-ci n'est pas autorisé à remettre en cause, fût-ce de manière incidente, leur légalité au regard du droit communautaire. Au contraire, le Tribunal est tenu, dans toute la mesure du possible, d'interpréter et d'appliquer ce droit d'une manière qui soit compatible avec les obligations des États membres au titre de la charte des Nations unies.

Le Tribunal est néanmoins habilité à contrôler, de manière incidente, la légalité de telles résolutions au regard du jus cogens, entendu comme un ordre public international qui s'impose à tous les sujets du droit international, y compris les instances de l'ONU, et auquel il est impossible de déroger.

(cf. point 116)

6.      Le gel des fonds prévu par le règlement nº 881/2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, tel que modifié par le règlement nº 561/2003, ne viole ni le droit fondamental des intéressés à disposer de leurs biens ni le principe général de proportionnalité, à l'aune du standard de protection universelle des droits fondamentaux de la personne humaine relevant du jus cogens.

Par ailleurs, le règlement nº 881/2002 et les résolutions du Conseil de sécurité que ce règlement met en oeuvre n'empêchent pas les intéressés de mener une vie personnelle, familiale et sociale satisfaisante, étant donné que l'usage à des fins strictement personnelles des ressources économiques gelées n'est pas en soi interdit par ces actes. De même, lesdits actes n'empêchent pas en soi les intéressés d'exercer une activité professionnelle salariée ou indépendante, mais affectent essentiellement la perception des revenus d'une telle activité. En particulier, l'article 2 bis du règlement concerné permet de rendre l'article 2 dudit règlement inapplicable, aux conditions que cette disposition détermine, à tout type de fonds ou de ressources économiques, y compris donc les ressources économiques nécessaires à l'exercice d'une activité professionnelle salariée ou indépendante et les fonds perçus ou à percevoir dans le cadre d'une telle activité. En effet, bien que l'article 2 bis constitue une disposition dérogatoire à celle de l'article 2, il ne saurait être interprété strictement au regard de l'objectif d'ordre humanitaire qu'il poursuit. C'est aux autorités nationales compétentes, qui sont les mieux placées pour prendre en compte les circonstances particulières de chaque cas d'espèce, qu'il incombe, au premier chef, d'établir qu'une telle dérogation peut être octroyée et de veiller, ensuite, à son contrôle et à sa mise en oeuvre, dans le respect du gel des fonds de l'intéressé.

(cf. points 116, 126-127, 130, 132)

7.      Le droit des intéressés d'être entendus n'a pas été violé dès lors que les résolutions du Conseil de sécurité instituant les sanctions à l'encontre d'Oussama ben Laden, du réseau Al-Qaida ainsi que des Taliban et autres personnes, groupes, entreprises et entités associés ne prévoient pas un tel droit d'audition des intéressés par le comité des sanctions avant leur inscription sur la liste des personnes dont les fonds doivent être gelés et qu'aucune norme impérative relevant de l'ordre public international ne paraît exiger une telle audition préalable. En particulier, dans la situation où est en cause une mesure conservatoire limitant la disponibilité des biens des intéressés, le respect de leurs droits fondamentaux n'impose pas que les faits et éléments de preuve retenus à leur charge leur soient communiqués, dès lors que le Conseil de sécurité ou son comité des sanctions estiment que des motifs intéressant la sûreté de la communauté internationale s'y opposent.

Les institutions communautaires n'étaient pas non plus tenues d'entendre les intéressés avant l'adoption du règlement nº 881/2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, ou dans le contexte de son adoption et de sa mise en oeuvre.

(cf. point 116)

8.      Dans le cadre d'un recours en annulation du règlement nº 881/2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, le Tribunal exerce un entier contrôle de la légalité dudit règlement quant au respect, par les institutions communautaires, des règles de compétence ainsi que des règles de légalité externe et des formes substantielles qui s'imposent à leur action. Le Tribunal contrôle également la légalité de ce même règlement au regard des résolutions du Conseil de sécurité que ce règlement est censé mettre en oeuvre, notamment sous l'angle de l'adéquation formelle et matérielle, de la cohérence interne et de la proportionnalité du premier par rapport aux secondes. Le Tribunal contrôle encore la légalité de ce règlement et, indirectement, la légalité des résolutions en cause du Conseil de sécurité, au regard des normes supérieures du droit international relevant du jus cogens, notamment les normes impératives visant à la protection universelle des droits de la personne humaine.

En revanche, il n'incombe pas au Tribunal de contrôler indirectement la conformité des résolutions en cause du Conseil de sécurité elles-mêmes avec les droits fondamentaux tels qu'ils sont protégés par l'ordre juridique communautaire. Il n'appartient pas davantage au Tribunal de vérifier l'absence d'erreur d'appréciation des faits et des éléments de preuve que le Conseil de sécurité a retenus à l'appui des mesures qu'il a prises ni encore, sous réserve du cadre limité du contrôle exercé au regard du jus cogens, de contrôler indirectement l'opportunité et la proportionnalité de ces mesures. Dans cette mesure, les intéressés ne disposent d'aucune voie de recours juridictionnel, le Conseil de sécurité n'ayant pas estimé opportun d'établir une juridiction internationale indépendante chargée de statuer, en droit comme en fait, sur les recours dirigés contre les décisions individuelles prises par le comité des sanctions.

Toutefois, cette lacune dans la protection juridictionnelle des requérants n'est pas en soi contraire au jus cogens. En effet, le droit d'accès aux tribunaux n'est pas absolu. La limitation du droit d'accès des intéressés à un tribunal résultant de l'immunité de juridiction dont bénéficient en principe, dans l'ordre juridique interne des États membres, les résolutions du Conseil de sécurité adoptées au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies doit être tenue pour inhérente à ce droit. Une telle limitation est de plus justifiée tant par la nature des décisions que le Conseil de sécurité est amené à prendre au titre dudit chapitre VII que par le but légitime poursuivi. Enfin, en l'absence d'une juridiction internationale compétente pour contrôler la légalité des actes du Conseil de sécurité, l'instauration d'un organe tel que le comité des sanctions et la possibilité, prévue par les textes, de s'adresser à lui à tout moment pour obtenir le réexamen de tout cas individuel, au travers d'un mécanisme formalisé impliquant les gouvernements concernés, constituent une autre voie raisonnable pour protéger adéquatement les droits fondamentaux des intéressés tels qu'ils sont reconnus par le jus cogens.

(cf. point 116)

9.      Le droit des intéressés de soumettre une demande de réexamen de leur cas au gouvernement du pays dans lequel ils résident ou dont ils sont ressortissants, en vue d'obtenir leur radiation de la liste des personnes et entités dont les fonds doivent être gelés, doit être qualifié de droit garanti non seulement par les résolutions du Conseil de sécurité, telles qu'interprétées par le comité des sanctions, mais également par l'ordre juridique communautaire.

Il s'ensuit que, tant dans le cadre de l'examen d'une telle demande de réexamen que dans le cadre des consultations et démarches entre États qui peuvent en résulter, les États membres sont tenus, conformément à l'article 6 UE, de respecter les droits fondamentaux des intéressés, tels qu'ils sont garantis par la convention européenne des droits de l'homme et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire, dès lors que le respect de ces droits fondamentaux ne paraît pas susceptible de faire obstacle à la bonne exécution de leurs obligations au titre de la charte des Nations unies. Les États membres doivent ainsi veiller, dans toute la mesure du possible, à ce que les intéressés soient mis en mesure de faire valoir utilement leur point de vue devant les autorités nationales compétentes, dans le cadre d'une demande de réexamen de leur cas. Par ailleurs, la marge d'appréciation qu'il convient de reconnaître à ces autorités, dans ce contexte, doit être exercée d'une manière qui tienne dûment compte des difficultés que peuvent avoir les intéressés à se ménager une protection effective de leurs droits, eu égard au contexte et à la nature spécifiques des mesures qui les visent. Ainsi, les États membres ne seraient pas fondés à refuser d'engager la procédure de réexamen prévue par les directives au seul motif que les intéressés ne sont pas en mesure de fournir des informations précises et pertinentes à l'appui de leur demande, faute pour eux d'avoir pu prendre connaissance, en raison de leur caractère confidentiel, des motifs précis ayant justifié leur inclusion dans la liste litigieuse ou des éléments de preuve sur lesquels ces motifs se fondent. De même, eu égard au fait que les particuliers n'ont pas le droit de se faire entendre personnellement par le comité des sanctions, de sorte qu'ils dépendent, pour l'essentiel, de la protection diplomatique que les États accordent à leurs ressortissants, les États membres sont-ils tenus de faire diligence pour que le cas des intéressés soit présenté sans retard et de façon loyale et impartiale audit comité, en vue de son réexamen, si cela apparaît objectivement justifié au regard des informations pertinentes fournies.

De plus, les intéressés ont la possibilité d'introduire un recours juridictionnel fondé sur le droit interne de l'État du gouvernement auquel leur demande de radiation a été adressée, voire directement sur le règlement nº 881/2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, ainsi que sur les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité que celui-ci met en oeuvre, contre toute violation, par l'autorité nationale compétente, du droit des intéressés de demander le réexamen de leur cas en vue d'obtenir leur radiation de la liste des personnes visées par les sanctions. Dans le cadre d'un tel recours, il appartient au juge national d'appliquer, en principe, son droit national tout en veillant à assurer la pleine efficacité du droit communautaire, ce qui peut le conduire à écarter, si besoin est, une règle nationale y faisant obstacle, telle une règle qui exclurait du contrôle juridictionnel le refus des autorités nationales d'agir en vue d'assurer la protection diplomatique de leurs ressortissants.

(cf. points 145-150, 152)

10.    La motivation exigée par l'article 253 CE doit faire apparaître d'une façon claire et non équivoque le raisonnement du Conseil, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications des mesures prises et au juge communautaire d'exercer son contrôle. Le respect de l'obligation de motivation doit par ailleurs être apprécié au regard non seulement du libellé de l'acte, mais aussi de son contexte, ainsi que de l'ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. Lorsqu'il s'agit d'un acte destiné à une application générale, la motivation peut se borner à indiquer, d'une part, la situation d'ensemble qui a conduit à son adoption et, d'autre part, les objectifs généraux qu'il se propose d'atteindre.

À cet égard, les visas du règlement nº 881/2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, ainsi que ses considérants 1 à 7, en particulier, satisfont pleinement à ces exigences. Le fait que l'affirmation d'un risque de distorsion de la concurrence, que d'après son préambule le règlement en cause aurait pour objet de prévenir, n'emporte pas la conviction ne saurait remettre en question cette constatation. En effet, le vice de forme que constitue pour un règlement le fait que l'un de ses considérants contienne une mention erronée en fait ne peut conduire à son annulation dès lors que ses autres considérants fournissent une motivation suffisante en elle-même.

(cf. points 164-167)