Zaak T‑253/02
Chafiq Ayadi
tegen
Raad van de Europese Unie
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, Al-Qaïda-netwerk en Taliban – Bevoegdheid van Gemeenschap – Bevriezing van tegoeden – Subsidiariteitsbeginsel – Fundamentele rechten – Jus cogens – Rechterlijke toetsing – Beroep tot nietigverklaring”
Samenvatting van het arrest
1. Procedure – Interventie – Verzoek dat niet strekt tot ondersteuning van conclusies van een van partijen
(Statuut van het Hof van Justitie, art. 40, vierde alinea; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 113 en 116, lid 3)
2. Beroep tot nietigverklaring – Beroep tegen handeling die eerdere, niet-tijdig bestreden handeling bevestigt
(Art. 230 EG)
3. Beroep tot nietigverklaring – Bevoegdheid van gemeenschapsrechter
(Art. 5, tweede alinea, EG, 60 EG, 230 EG, 301 EG en 308 EG)
4. Internationaal publiekrecht – Handvest van Verenigde Naties – Besluiten van Veiligheidsraad
5. Europese Gemeenschappen – Rechterlijk toezicht op wettigheid van handelingen van instellingen
(Verordening nr. 881/2002 van de Raad)
6. Europese Gemeenschappen – Rechterlijk toezicht op wettigheid van handelingen van instellingen
(Verordening nr. 881/2002 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening nr. 561/2003, art. 2 bis)
7. Europese Gemeenschappen – Rechterlijk toezicht op wettigheid van handelingen van instellingen
(Verordening nr. 881/2002 van de Raad)
8. Beroep tot nietigverklaring – Gemeenschapshandeling waarbij uitvoering wordt gegeven aan resoluties van Veiligheidsraad van Verenigde Naties – Verordening nr. 881/2002
(Art. 230 EG; verordening nr. 881/2002 van de Raad)
9. Europese Gemeenschappen – Handeling waarbij uitvoering wordt gegeven aan resoluties van Veiligheidsraad van Verenigde Naties – Verordening nr. 881/2002
(Art. 6 EU; verordening nr. 881/2002 van de Raad)
10. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang
(Art. 253 EG; verordening nr. 881/2002 van de Raad)
1. Volgens artikel 40, vierde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie kunnen de conclusies van het verzoek tot voeging slechts strekken tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen. Bovendien bepaalt artikel 116, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht dat de interveniënt het geding aanvaardt in de stand op het ogenblik van tussenkomst. Een interveniënt is derhalve niet gerechtigd een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen die niet is opgeworpen door de door hem gesteunde partij. Volgens artikel 113 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht kan het Gerecht echter in iedere stand van het geding ambtshalve middelen van niet-ontvankelijkheid onderzoeken die van openbare orde zijn, daaronder begrepen die welke door de interveniënten worden aangevoerd. Een exceptie van niet-ontvankelijkheid, die de ontvankelijkheid van het beroep betreft, werpt een dergelijke vraag van openbare orde op.
(cf. punten 64, 67-68)
2. Een beroep tot nietigverklaring van een handeling die slechts een bevestiging vormt van een eerdere handeling waartegen niet tijdig is opgekomen, is niet-ontvankelijk. Van een zuiver bevestigende handeling is sprake, wanneer zij geen enkel nieuw element bevat vergeleken met een eerdere handeling en niet is voorafgegaan door een heronderzoek van de situatie van de adressaat van die eerdere handeling.
(cf. punt 70)
3. De gemeenschapsrechter toetst de wettigheid van de gemeenschapshandelingen aan het in artikel 5, tweede alinea, EG neergelegde subsidiariteitsbeginsel. Dit algemene beginsel kan echter niet worden aangevoerd op het toepassingsgebied van de artikelen 60 EG en 301 EG, zelfs indien het niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt. Met betrekking tot de onderbreking of de beperking van de economische betrekkingen met derde landen voorzien die bepalingen zelf in een optreden van de Gemeenschap wanneer haar optreden „noodzakelijk wordt geacht” door een gemeenschappelijk standpunt of een gemeenschappelijk optreden dat is vastgesteld volgens de bepalingen van het EU-Verdrag die betrekking hebben op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB). Op het toepassingsgebied van de artikelen 60 EG en 301 EG verleent het EG-Verdrag dus aan de Unie de bevoegdheid te beslissen dat een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk is. Die beslissing valt onder de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid van de Unie. Zij sluit het recht uit voor particulieren om met een beroep op het in artikel 5, tweede alinea, EG neergelegde subsidiariteitsbeginsel de wettigheid te betwisten van het daaraanvolgende optreden van de Gemeenschap overeenkomstig het gemeenschappelijk standpunt of het gemeenschappelijk optreden GBVB van de Unie. Aangezien voorts het toepassingsgebied van de artikelen 60 EG en 301 EG door het gebruik van de aanvullende rechtsgrondslag van artikel 308 EG kan worden uitgebreid tot de vaststelling van economische en financiële sancties met betrekking tot particulieren in het kader van de strijd tegen het internationale terrorisme, zonder verband met derde landen te leggen, volgt daaruit noodzakelijkerwijs dat ook de wettigheid van de communautaire maatregelen die uit dien hoofde overeenkomstig een gemeenschappelijk standpunt of een gemeenschappelijk optreden GBVB van de Unie zijn vastgesteld, door particulieren niet met een beroep op het subsidiariteitsbeginsel kan worden betwist.
Hoe dan ook, zelfs indien het subsidiariteitsbeginsel van toepassing is op het toepassingsgebied van de artikelen 60 EG en 301 EG, kan de eenvormige uitvoering in de lidstaten van de resoluties van de Veiligheidsraad, die zonder onderscheid voor alle Leden van de Verenigde Naties gelden, beter op communautair dan op nationaal niveau worden verwezenlijkt.
(cf. punten 107‑112)
4. Vanuit het oogpunt van het volkenrecht hebben de verplichtingen van de Leden van de Verenigde Naties krachtens het Handvest van de Verenigde Naties ontegenzeggelijk voorrang boven andere verplichtingen van nationaal recht of internationaal verdragenrecht, voor degenen daarvan die lid zijn van de Raad van Europa ook boven hun verplichtingen krachtens het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en voor degenen daarvan die ook lid zijn van de Gemeenschap ook boven hun verplichtingen krachtens het EG-Verdrag. Die voorrang strekt zich uit tot de besluiten in een resolutie van de Veiligheidsraad overeenkomstig artikel 25 van het Handvest van de Verenigde Naties.
Hoewel de Gemeenschap geen Lid van de Verenigde Naties is, moet zij gebonden worden geacht door de uit het Handvest van de Verenigde Naties voortvloeiende verplichtingen, gelijk haar lidstaten, zulks ingevolge het oprichtingsverdrag zelf van de Gemeenschap. Enerzijds kan zij de krachtens het Handvest van de Verenigde Naties op haar lidstaten rustende verplichtingen niet schenden noch de uitvoering daarvan belemmeren. Anderzijds is zij krachtens het Verdrag waarbij zij is opgericht, verplicht in de uitoefening van haar bevoegdheden alle noodzakelijke bepalingen vast te stellen om haar lidstaten in staat te stellen die verplichtingen na te leven.
(cf. punt 116)
5. In het licht van het beginsel van de voorrang van het recht van de VN boven het gemeenschapsrecht kan niet op grond van het volkenrecht of op grond van het gemeenschapsrecht worden gesteld dat het Gerecht bevoegd is om incidenteel de wettigheid van de besluiten van de Veiligheidsraad of het sanctiecomité te toetsen aan de bescherming van de fundamentele rechten zoals deze in de communautaire rechtsorde worden erkend.
De krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties aangenomen resoluties van de Veiligheidsraad ontsnappen dus in beginsel aan de rechterlijke controle van het Gerecht, en dit is niet bevoegd, ook al zij het incidenteel, de rechtmatigheid daarvan uit het oogpunt van het gemeenschapsrecht te onderzoeken. Het Gerecht is integendeel verplicht dit recht zoveel mogelijk in overeenstemming met de verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van het Handvest van de Verenigde Naties uit te leggen en toe te passen.
Het Gerecht is echter wél bevoegd om incidenteel de rechtmatigheid van die resoluties te toetsen aan het jus cogens, dat wordt verstaan als een internationale publiekrechtelijke rechtsorde die geldt voor alle internationale rechtssubjecten, waaronder de organen van de Verenigde Naties, en waarvan niet kan worden afgeweken.
(cf. punt 116)
6. De bevriezing van de tegoeden als bedoeld bij verordening nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de Taliban, zoals gewijzigd bij verordening nr. 561/2003, schendt noch het fundamentele recht van de belanghebbenden om over hun tegoeden te beschikken noch het algemene beginsel van evenredigheid volgens het criterium van de universele bescherming van de fundamentele rechten van de mens die deel uitmaken van het jus cogens.
Voorts verhinderen verordening nr. 881/2002 en de resoluties van de Veiligheidsraad waaraan die verordening uitvoering geeft, de belanghebbenden niet een bevredigend persoonlijk, gezins‑ en sociaal leven te leiden, aangezien het gebruik van de bevroren economische middelen voor strikt persoonlijke doeleinden op zich door die handelingen niet wordt verboden. Die handelingen beletten op zich de belanghebbenden evenmin een beroepswerkzaamheid al dan niet in loondienst uit te oefenen, maar brengen voornamelijk mee dat zij geen inkomsten uit een dergelijke werkzaamheid kunnen ontvangen. In het bijzonder maakt artikel 2 bis van de betrokken verordening het mogelijk dat artikel 2 van die verordening onder de in die bepaling gestelde voorwaarden niet op alle soorten van tegoeden en economische middelen kan worden toegepast, zoals dus de economische middelen die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van een beroepswerkzaamheid al dan niet in loondienst en de in het kader van die werkzaamheid ontvangen of te ontvangen tegoeden. Hoewel artikel 2 bis een afwijking is van artikel 2, kan het immers niet strikt worden uitgelegd, gelet op het daarmee nagestreefde humanitaire doel. Het staat aan de bevoegde nationale autoriteiten, die zelf het beste de bijzondere omstandigheden van geval tot geval in aanmerking kunnen nemen, om allereerst vast te stellen dat een dergelijke afwijking kan worden verleend, en vervolgens op de controle en de uitvoering daarvan toe te zien met inachtneming van de bevriezing van de tegoeden van de belanghebbende.
(cf. punten 116, 126‑127, 130, 132)
7. Het recht van de belanghebbenden om te worden gehoord is niet geschonden, aangezien de resoluties van de Veiligheidsraad, waarbij sancties zijn opgelegd aan Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk, alsmede de Taliban en andere daarmee verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten, niet voorzien in een dergelijk recht van de belanghebbenden om door het sanctiecomité te worden gehoord vóór hun plaatsing op de lijst van personen wier tegoeden bevroren moeten worden, en geen enkele onder het internationaal publiekrecht vallende dwingende norm dit lijkt te verlangen. In het bijzonder in de situatie waarin het gaat om een conservatoire maatregel die de beschikbaarheid van de tegoeden van de belanghebbenden beperkt, verlangt de eerbiediging van hun fundamentele rechten niet dat de tegen hen in aanmerking genomen feiten en bewijzen aan hen worden meegedeeld, wanneer de Veiligheidsraad of zijn sanctiecomité van mening zijn dat redenen betreffende de veiligheid van de internationale gemeenschap zich daartegen verzetten.
De gemeenschapsinstellingen waren ook niet verplicht de belanghebbenden vóór de vaststelling van verordening nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de Taliban, of in het kader van de vaststelling en uitvoering daarvan te horen.
(cf. punt 116)
8. In het kader van een beroep tot nietigverklaring van verordening nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de Taliban, verricht het Gerecht een volledige toetsing van de wettigheid van de bestreden verordening met betrekking tot de naleving door de gemeenschapsinstellingen van de bevoegdheidsregels alsmede van de formele wettigheidsregels en van de wezenlijke voorschriften die voor hun optreden gelden. Het Gerecht controleert ook de wettigheid van die verordening in het licht van de resoluties van de Veiligheidsraad, waaraan die verordening uitvoering dient te geven, met name vanuit het oogpunt van de formele en materiële geschiktheid, de innerlijke samenhang en de evenredigheid van de verordening ten opzichte van de resoluties. Het Gerecht toetst verder nog de wettigheid van die verordening en indirect de wettigheid van de betrokken resoluties van de Veiligheidsraad aan de hogere normen van het volkenrecht die tot het jus cogens behoren, met name de dwingende normen die strekken tot de universele bescherming van de rechten van de mens.
Het staat daarentegen niet aan het Gerecht om indirect te controleren of de betrokken resoluties van de Veiligheidsraad zelf verenigbaar zijn met de fundamentele rechten zoals zij door de communautaire rechtsorde worden beschermd. Het staat ook niet aan het Gerecht om te controleren of er geen sprake is van een onjuiste beoordeling van de feiten en bewijzen die de Veiligheidsraad in aanmerking heeft genomen tot staving van de door hem getroffen maatregelen, en evenmin, behoudens het beperkte kader van de toetsing aan het jus cogens, om indirect de wenselijkheid en de evenredigheid van die maatregelen te controleren. In zoverre beschikken de belanghebbenden over geen enkele mogelijkheid van beroep in rechte, daar de Veiligheidsraad het niet wenselijk heeft geacht om een onafhankelijke internationale rechterlijke instantie in te stellen die ermee belast is om zowel rechtens als feitelijk te beslissen op beroepen tegen de individuele besluiten van het sanctiecomité.
Die leemte in de rechterlijke bescherming van verzoekers is echter op zich niet in strijd met het jus cogens. Het recht op toegang tot de rechter is namelijk niet absoluut. De beperking van het recht van toegang van de belanghebbenden tot de rechter als gevolg van de immuniteit van jurisdictie die in beginsel in de nationale rechtsorde van de Leden aan de krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties aangenomen resoluties toekomt, moet worden geacht in dit recht besloten te liggen. Een dergelijke beperking vindt haar rechtvaardiging zowel in de aard van de besluiten die de Veiligheidsraad moet nemen in het kader van voornoemd hoofdstuk VII als in het rechtmatige doel dat wordt nagestreefd. Ten slotte vormen bij ontbreken van een bevoegde internationale rechterlijke instantie om de wettigheid van de handelingen van de Veiligheidsraad te controleren, de instelling van een orgaan als het sanctiecomité en de in uitdrukkelijke bewoordingen voorgeschreven mogelijkheid om zich te allen tijde tot hem te wenden voor heronderzoek van elk individueel geval door middel van een geformaliseerd mechanisme waarbij de regeringen in kwestie betrokken zijn, een ander redelijk middel voor een passende bescherming van de fundamentele rechten van de belanghebbenden, zoals zij door het jus cogens worden erkend.
(cf. punt 116)
9. Het recht van de belanghebbenden om bij de regering van het land waar zij wonen of waarvan zij onderdaan zijn, een verzoek om herziening van hun geval in te dienen met het oog op de doorhaling van hun naam op de lijst van de personen en entiteiten wier tegoeden moeten worden bevroren, moet worden gekwalificeerd als een recht dat niet alleen door de resoluties van de Veiligheidsraad, zoals uitgelegd door het sanctiecomité, maar ook door de communautaire rechtsorde wordt gegarandeerd.
Bijgevolg zijn de lidstaten zowel in het kader van het onderzoek van een dergelijk verzoek om herziening als in het kader van de raadpleging en overleg tussen staten die daaruit kunnen voortvloeien, volgens artikel 6 EU verplicht de grondrechten van de belanghebbenden, zoals die worden gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht te eerbiedigen, wanneer de eerbiediging van die grondrechten niet in de weg lijkt te staan aan de juiste nakoming van hun verplichtingen krachtens het Handvest van de Verenigde Naties. De lidstaten moeten er dus zoveel mogelijk op toezien dat de belanghebbenden in staat worden gesteld aan de bevoegde nationale autoriteiten naar behoren hun standpunt kenbaar te maken in het kader van een verzoek om herziening van hun geval. De beoordelingsmarge die in dat verband aan die autoriteiten moet worden toegekend, moet verder worden uitgeoefend op een wijze die naar behoren rekening houdt met de problemen die de belanghebbenden kunnen krijgen om voor een effectieve bescherming van hun rechten te zorgen, gelet op de specifieke context en aard van de jegens hen genomen maatregelen. Zo kunnen de lidstaten niet op goede gronden weigeren de bij de richtsnoeren voorgeschreven heronderzoekprocedure in te leiden op de enkele grond dat de belanghebbenden niet in staat zijn nauwkeurige en relevante informatie tot staving van hun verzoek te verstrekken, omdat zij wegens het vertrouwelijke karakter daarvan geen kennis hebben kunnen nemen van de nauwkeurige redenen waarom hun plaatsing op de litigieuze lijst gerechtvaardigd was, of van de bewijzen waarop die redenen zijn gebaseerd. Gelet op de omstandigheid dat particulieren geen recht hebben om persoonlijk door het sanctiecomité te worden gehoord, zodat zij voornamelijk afhankelijk zijn van de diplomatieke bescherming die de staten aan hun onderdanen verlenen, zijn de lidstaten eveneens verplicht zich te beijveren om het geval van de belanghebbenden onverwijld en op loyale en onpartijdige wijze aan dat comité voor te leggen met het oog op de herziening daarvan, indien dat in het licht van de verstrekte relevante informatie objectief gerechtvaardigd lijkt.
De belanghebbenden hebben bovendien de mogelijkheid om op grond van het nationale recht van de staat van de regering waarbij hun verzoek om doorhaling is ingediend, ja zelfs rechtstreeks op grond van verordening nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de Taliban, alsmede op grond van de relevante resoluties van de Veiligheidsraad waaraan die verordening uitvoering geeft, een beroep in rechte in te stellen tegen elke schending door de bevoegde nationale autoriteit van het recht van de belanghebbenden om te verzoeken om herziening van hun geval met het oog op de doorhaling van hun naam op de lijst van de personen tegen wie sancties zijn genomen. In het kader van een dergelijk beroep dient de nationale rechter in beginsel zijn nationale recht toe te passen, zij het dat daarbij de volle werking van het gemeenschapsrecht moet zijn gewaarborgd. Dit laatste kan hem ertoe brengen, zo nodig een nationale regel buiten toepassing te laten, zoals een regel die de weigering van de nationale autoriteiten om te handelen ten einde de diplomatieke bescherming van hun onderdanen te verzekeren, van de rechterlijke controle zou uitsluiten.
(cf. punten 145‑150, 152)
10. De door artikel 253 EG vereiste motivering moet de redenering van de Raad duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de gemeenschapsrechter zijn toezicht kan uitoefenen. Of de motiveringsplicht is nagekomen, moet overigens niet alleen worden beoordeeld aan de hand van de bewoordingen van de handeling, doch ook van de context ervan, en van het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. Betreft het een handeling die algemene toepassing moet vinden, dan kan in de motivering worden volstaan met de vermelding in het algemeen van de omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid, en van haar algemene doelstellingen.
Dienaangaande voldoen de visa van verordening (EG) nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qaïda-netwerk en de Taliban, alsmede in het bijzonder de punten 1 tot en met 7 van haar considerans ten volle aan die vereisten. Het feit dat de zienswijze dat er een risico van concurrentievervalsing bestond, die de betrokken verordening volgens haar considerans beoogde te voorkomen, niet kan overtuigen, kan die vaststelling niet weer ter discussie stellen. Het vormgebrek dat voor een verordening erin bestaat dat een van haar overwegingen een feitelijk onjuist gegeven bevat, kan immers niet tot nietigverklaring daarvan leiden, indien de andere overwegingen een motivering verschaffen die op zichzelf toereikend is.
(cf. punten 164‑167)