Mål T-253/02

Chafiq Ayadi

mot

Europeiska unionens råd

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer och enheter knutna till Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna – Gemenskapens behörighet – Frysning av penningmedel – Subsidiaritetsprincipen – Grundläggande rättigheter – Jus cogens – Domstolsprövning – Talan om ogiltigförklaring”

Sammanfattning av domen

1.      Förfarande – Intervention – Ansökan som inte är ägnad att stödja en av parternas yrkanden

(Domstolens stadga, artikel 40 fjärde stycket; förstainstansrättens rättegångsregler, artiklarna 113 och 116.3)

2.      Talan om ogiltigförklaring – Talan om ogiltigförklaring av en rättsakt som utgör en bekräftelse av en tidigare rättsakt, mot vilken ingen talan har väckts inom fristen

(Artikel 230 EG)

3.      Talan om ogiltigförklaring – Gemenskapsdomstolens behörighet

(Artiklarna 5 andra stycket EG, 60 EG, 230 EG, 301 EG och 308 EG)

4.      Folkrätt – Förenta nationernas stadga – Säkerhetsrådets beslut

5.      Europeiska gemenskaperna – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter

(Rådets förordning nr 881/2002)

6.      Europeiska gemenskaperna – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter

(Rådets förordning nr 881/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 561/2003, artikel 2a)

7.      Europeiska gemenskaperna – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter

(Rådets förordning nr 881/2002)

8.      Talan om ogiltigförklaring – Gemenskapsrättsakt som genomför resolutioner som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd – Förordning nr 881/2002

(Artikel 230 EG; rådets förordning nr 881/2002)

9.      Europeiska gemenskaperna – Rättsakt som genomför resolutioner som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd – Förordning nr 881/2002

(Artikel 6 EU; rådets förordning nr 881/2002)

10.    Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd

(Artikel 253 EG; rådets förordning nr 881/2002)

1.      Enligt artikel 40 fjärde stycket i domstolens stadga får genom yrkanden i interventionsansökan endast ett av parternas yrkanden biträdas. Dessutom måste, enligt artikel 116.3 i förstainstansrättens rättegångsregler, intervenienten godta målet sådant det föreligger vid tidpunkten för hans intervention. Härav följer att en intervenient inte har rätt att framställa en invändning om rättegångshinder som inte har framställts av den part som intervenienten stöder. Förstainstansrätten kan emellertid enligt artikel 113 i rättegångsreglerna när som helst på eget initiativ pröva huruvida talan skall avvisas till följd av att det föreligger ett rättegångshinder som inte kan avhjälpas, däri inbegripet de rättegångshinder som har åberopats av intervenienterna Ett rättegångshinder som rör frågan huruvida talan är av beskaffenhet att upptas till sakprövning ger upphov till en fråga avseende tvingande rätt.

(se punkterna 64, 67 och 68)

2.      En talan om ogiltigförklaring av en rättsakt som enbart utgör en bekräftelse av en tidigare rättsakt, mot vilken ingen talan har väckts inom fristen, kan inte tas upp till prövning. En rättsakt utgör enbart en bekräftelse av en tidigare rättsakt om den inte innehåller någon ny omständighet jämfört med den tidigare rättsakten och den inte har föregåtts av en omprövning av den situation som adressaten för denna tidigare rättsakt befinner sig i.

(se punkt 70)

3.      Gemenskapsdomstolarnas prövning av lagligheten hos gemenskapsrättsakter skall ske med beaktande av den subsidiaritetsprincip som anges i artikel 5 andra stycket EG. Denna allmänna princip kan dock inte åberopas inom tillämpningsområdet för artiklarna 60 EG och 301 EG även om detta inte är ett område där gemenskapen är ensam behörig. När det gäller att avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med tredjeländer anges det nämligen i själva bestämmelserna att gemenskapen skall ingripa för det fall åtgärder från gemenskapens sida ”anses nödvändiga” enligt en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) i EU-fördraget. Inom tillämpningsområdet för artiklarna 60 EG och 301 EG ger EG-fördraget således unionen behörighet att bedöma huruvida åtgärder från gemenskapens sida är nödvändiga. En sådan bedömning omfattas av unionens utrymme för skönsmässig bedömning. Den utesluter de enskildas rätt att med stöd av subsidiaritetsprincipen enligt artikel 5 andra stycket EG bestrida lagenligheten hos de åtgärder som därefter vidtas av gemenskapen i enlighet med unionens utrikespolitiska gemensamma ståndpunkt eller gemensamma åtgärd. Den omständigheten att tillämpningsområdet för artiklarna 60 EG och 301 EG, genom ett åberopande av artikel 308 EG som kompletterande rättslig grund, kan utsträckas till att omfatta ekonomiska och finansiella sanktioner som vidtas mot enskilda inom ramen för kampen mot den internationella terrorismen, trots att inget samband konstaterats med ett tredjeland, innebär för övrigt nödvändigtvis att inte heller lagenligheten av de åtgärder som gemenskapen har vidtagit på denna grund, i enlighet med en av unionens utrikespolitiska gemensamma ståndpunkter eller gemensamma åtgärder, kan bestridas av enskilda med stöd av subsidiaritetsprincipen.

Även om subsidiaritetsprincipen skall anses tillämplig inom tillämpningsområdet för artiklarna 60 EG och 301 EG finns det i vilket fall som helst bättre förutsättningar på gemenskapsnivå än på nationell nivå för att på ett enhetligt sätt i medlemsstaterna genomföra säkerhetsrådets resolutioner vilka gäller för samtliga FN-medlemmar utan åtskillnad.

(se punkterna 107–112)

4.      Enligt folkrätten gäller de skyldigheter som Förenta nationernas medlemsstater har enligt Förenta nationernas stadga framför alla andra skyldigheter enligt nationell rätt och enligt den internationella traktaträtten, inklusive de skyldigheter som de stater som är medlemmar av Europarådet har enligt Europakonventionen, och de skyldigheter som de stater som även är medlemmar av gemenskapen har enligt EG-fördraget. Företrädet gäller även beslut i en resolution från säkerhetsrådet i enlighet med artikel 25 i Förenta nationernas stadga.

Trots att gemenskapen inte är medlem av Förenta nationerna skall den med stöd av själva fördraget om dess upprättande anses vara bunden av skyldigheterna enligt Förenta nationernas stadga på samma sätt som dess medlemsstater. Dels får gemenskapen varken åsidosätta de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt Förenta nationernas stadga eller hindra fullgörandet av dessa, dels är gemenskapen enligt det fördrag varigenom den upprättades skyldig att med utövande av sin behörighet anta de nödvändiga bestämmelserna för att medlemsstaterna skall kunna fullgöra dessa skyldigheter.

(se punkt 116)

5.      Med hänsyn till principen om företräde för FN:s bestämmelser framför gemenskapsrätten saknas stöd såväl i folkrätten som i gemenskapsrätten för påståendet att förstainstansrätten är behörig att indirekt utföra en legalitetskontroll av beslut från säkerhetsrådet eller sanktionskommittén på grundval av skyddet för de grundläggande rättigheterna enligt gemenskapsrätten.

Säkerhetsrådets resolutioner som har antagits med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga är således i princip inte underkastade förstainstansrättens prövning, och förstainstansrätten har inte behörighet att ifrågasätta, om än indirekt, resolutionernas lagenlighet på grundval av gemenskapsrätten. Tvärtom är förstainstansrätten skyldig att i största möjliga utsträckning tolka och tillämpa gemenskapsrätten på ett sätt som är förenligt med medlemsstaternas skyldigheter enligt Förenta nationernas stadga.

Förstainstansrätten har emellertid befogenhet att indirekt kontrollera lagenligheten av de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet i förhållande till jus cogens, vilken utgör en internationell ordre public som samtliga folkrättssubjekt, inklusive FN:s organ, är underkastade och från vilken inga avvikelser kan göras.

(se punkt 116)

6.      Den frysning av penningmedel som föreskrivs i förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter, i dess lydelse enligt förordning nr 561/2003, strider varken mot de berördas grundläggande rätt att förfoga över sin egendom eller mot den allmänna proportionalitetsprincipen i förhållande till den nivå av universellt skydd för grundläggande mänskliga rättigheter som faller under jus cogens.

Dessutom hindrar förordning nr 881/2002 och de resolutioner från säkerhetsrådet som genomförs genom förordningen inte de berörda från att ha ett tillfredsställande privatliv, familjeliv och socialt liv, eftersom användningen av de frysta ekonomiska resurserna för rent personliga ändamål inte i sig är förbjuden enligt dessa rättsakter. Rättsakterna hindrar inte heller i sig de berörda från att utöva yrkesverksamhet i egenskap av anställd eller egenföretagare, utan påverkar huvudsakligen uppbörden av inkomster från sådan verksamhet. Framför allt gör artikel 2a i den aktuella förordningen det möjligt att på de villkor som anges i denna bestämmelse underlåta att tillämpa artikel 2 i förordningen på samtliga typer av penningmedel och ekonomiska resurser, inklusive de ekonomiska resurser som behövs för att utöva yrkesverksamhet, i egenskap av anställd eller egenföretagare, och de penningmedel som har uppburits eller skall uppbäras inom ramen för en sådan verksamhet. Trots att artikel 2a utgör en undantagsbestämmelse i förhållande till artikel 2 kan den inte tolkas restriktivt med hänsyn till att den tjänar ett humanitärt syfte. Det ankommer i första hand på de nationella myndigheterna, vilka är bäst lämpade för att beakta de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall, att bedöma huruvida ett sådant undantag kan beviljas och att därefter ansvara för kontrollen och genomförandet av undantaget med beaktande av frysningen av sökandens penningmedel.

(se punkterna 116, 126–127, 130 och 132)

7.      Sökandenas rätt att yttra sig har inte åsidosatts eftersom säkerhetsrådets resolutioner om åtgärder som skall vidtas mot Usama bin Ladin, medlemmarna av organisationen al-Qaida och talibanerna samt mot andra personer, grupper, företag och enheter med anknytning till dessa, inte innehåller någon sådan rätt för de berörda att yttra sig inför sanktionskommittén före upptagandet av deras namn i förteckningen över de personer vars penningmedel skall frysas, och eftersom det inte förefaller finnas någon tvingande folkrättsnorm enligt vilken de berörda måste höras i förväg. I en sådan situation där det rör sig om en säkerhetsåtgärd som begränsar de berördas rätt att förfoga över sin egendom, innebär säkerställandet av de berördas grundläggande rättigheter inte ett krav på att de skall underrättas om de omständigheter och bevis som görs gällande mot dem, för det fall säkerhetsrådet eller sanktionskommittén anser att det föreligger hinder mot att så sker, av skäl som är hänförliga till världssamfundets säkerhet.

Gemenskapens institutioner var inte heller skyldiga att låta sökandena yttra sig före antagandet av förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter eller med avseende på antagandet och genomförandet av förordningen.

(se punkt 116)

8.      Inom ramen för en talan om ogiltigförklaring av förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter, utövar förstainstansrätten en fullständig legalitetskontroll av förordningen, såvitt gäller gemenskapsinstitutionernas efterlevnad av de behörighetsregler, de regler om formell lagenlighet och de väsentliga formföreskrifter som gäller för institutionernas agerande. Förstainstansrätten kontrollerar även huruvida den omtvistade förordningen är lagenlig i förhållande till de resolutioner från säkerhetsrådet som förordningen är tänkt att genomföra, särskilt vad gäller formell och materiell överensstämmelse, samstämmigheten mellan rättsakterna och frågan huruvida de åtgärder som föreskrivs i förordningen står i proportion till dem som föreskrivs i resolutionerna. Förstainstansrätten kontrollerar dessutom lagenligheten av denna förordning och, indirekt, av de ifrågavarande resolutionerna från säkerhetsrådet, såvitt gäller deras överensstämmelse med de överordnade folkrättsliga normer som ingår i jus cogens, och särskilt de tvingande normerna om ett universellt skydd för de mänskliga rättigheterna.

Däremot ankommer det inte på förstainstansrätten att indirekt kontrollera att säkerhetsrådets resolutioner i sig är förenliga med de grundläggande rättigheterna enligt gemenskapsrätten. Inte heller ankommer det på förstainstansrätten att kontrollera att ingen oriktig bedömning skett av de uppgifter och bevis på vilka säkerhetsrådet har grundat sina åtgärder, och inte heller att, med förbehåll för den begränsade kontrollen som avser jus cogens, indirekt kontrollera huruvida dessa åtgärder är lämpliga och proportionerliga. I denna utsträckning har de berörda inte tillgång till något rättsmedel, eftersom säkerhetsrådet inte har ansett det vara lämpligt att inrätta någon oberoende internationell domstol med uppgift att i faktiskt och rättsligt hänseende pröva de klagomål som riktas mot enskilda beslut som fattats av sanktionskommittén.

En sådan brist i sökandenas rättsliga skydd strider dock inte i sig mot jus cogens. Rätten att få sin sak prövad i domstol är nämligen inte oinskränkt. Det föreligger en ofrånkomlig begränsning av de berördas rätt att få sin sak prövad i domstol, till följd av den immunitet mot domstolsprövning som de resolutioner som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga i princip åtnjuter inom medlemsstaternas nationella rättsordningar. En sådan begränsning är berättigad såväl med hänsyn till beskaffenheten av de beslut som säkerhetsrådet föranleds att fatta med stöd av kapitel VII, som till det legitima eftersträvade målet. Då det saknas en internationell domstol med behörighet att kontrollera lagenligheten av säkerhetsrådets rättsakter, utgör inrättandet av ett sådant organ som sanktionskommittén och den möjlighet som föreskrivs att när som helst vända sig till detta organ för att få till stånd en omprövning av ett enskilt fall, genom ett formaliserat förfarande i vilket de berörda regeringarna deltar, en annan rimlig metod för att på ett lämpligt sätt skydda de berördas grundläggande rättigheter enligt jus cogens.

(se punkt 116)

9.      De berördas rätt att till regeringen i det land där de är bosatta eller är medborgare inge en begäran om omprövning av sitt fall, i syfte att bli strukna i förteckningen över de personer och enheter vars penningmedel skall frysas, skall anses vara säkerställd inte bara av säkerhetsrådets resolutioner, såsom de har tolkats av sanktionskommittén, utan också av gemenskapens rättsordning.

Härav följer att medlemsstaterna i enlighet med artikel 6 EU är skyldiga att, såväl inom ramen för prövningen av en begäran om omprövning som inom ramen för de överläggningar och initiativ mellan stater som denna kan leda till, som allmänna gemenskapsrättsliga principer respektera de berördas grundläggande rättigheter, såsom de garanteras i Europakonventionen och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, under förutsättning att iakttagandet av dessa grundläggande rättigheter inte förefaller kunna hindra dem från att vederbörligen uppfylla sina skyldigheter enligt Förenta nationernas stadga. Medlemsstaterna skall således i möjligaste mån se till att de berörda ges möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter till de behöriga nationella myndigheterna i samband med en begäran om omprövning av deras fall. När dessa myndigheter använder sig av det utrymme för skönsmässig bedömning som de skall tillerkännas i detta sammanhang är de dessutom skyldiga att ta vederbörlig hänsyn till de svårigheter som de berörda kan ha för att skaffa sig ett verksamt skydd för sina rättigheter, med beaktande av bakgrunden till och den speciella karaktär som präglar de åtgärder som riktas mot dem. Således har medlemsstaterna inte rätt att vägra att inleda ett sådant förfarande för omprövning som föreskrivs i riktlinjerna endast av det skälet att de berörda är oförmögna att tillhandahålla preciserade och relevanta uppgifter till stöd för deras begäran, när orsaken till detta är att de inte har kunnat få kännedom om de exakta skälen till varför de har upptagits i den omtvistade förteckningen eller om den bevisning som dessa skäl baseras på, på grund av att handlingarna är konfidentiella. Med hänsyn till den omständigheten att de enskilda inte har någon rätt att själva direkt yttra sig inför sanktionskommittén, vilket medför att de i huvudsak är beroende av det diplomatiska skydd som staterna ger sina medborgare, har medlemsstaterna likaså en skyldighet att göra ansträngningar för att de berördas fall utan dröjsmål skall läggas fram för nämnda kommitté på ett korrekt och opartiskt sätt för en omprövning av deras fall, om det förefaller finnas sakliga skäl för detta med hänsyn till de relevanta uppgifter som har lämnats.

De berörda har dessutom möjlighet att väcka talan med stöd av den nationella rätten i den stat till vars regering deras begäran om strykning lämnades, eller till och med direkt med stöd av förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter, och säkerhetsrådets relevanta resolutioner som förordningen syftar till att genomföra, mot den behöriga nationella myndighetens åsidosättande av de berördas rätt att begära omprövning av sitt fall, i syfte att bli strukna i förteckningen över de personer som är föremål för sanktionsåtgärderna. När en sådan talan har väckts ankommer det på den nationella domstolen att, i princip, tillämpa sin nationella rätt samtidigt som den säkerställer gemenskapsrättens fulla verkan. Det innebär att den nationella domstolen, vid behov, kan vara tvungen att underlåta att tillämpa en nationell bestämmelse som hindrar gemenskapsrättens fulla verkan, som till exempel en regel som utesluter domstolsprövning av nationella myndigheters vägran att vidta åtgärder för att garantera sina medborgare diplomatiskt skydd.

(se punkterna 145–150 och 152)

10.    Av den motivering som krävs enligt artikel 253 EG skall det klart och tydligt framgå hur rådet har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för de vidtagna åtgärderna och så att gemenskapsdomstolarna ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Motiveringsskyldigheten skall för övrigt bedömas inte endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området. När det rör sig om en allmänt tillämplig rättsakt kan motiveringen dessutom begränsas till att ange den helhetssituation som har lett fram till antagandet av rättsakten och de allmänna mål som skall uppnås med den.

Skälen i förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter, och framför allt skälen 1–7, uppfyller fullständigt dessa krav. Detta påverkas inte av den omständigheten att påståendet att det föreligger en risk för snedvridning av konkurrensen, vilket den aktuella förordningen enligt ingressen syftar till att förhindra, inte är övertygande. Om ett skäl i en förordning innehåller en felaktig faktauppgift, kan detta formfel nämligen inte föranleda en ogiltigförklaring av förordningen, om de andra skälen innehåller en i sig tillräcklig motivering.

(se punkterna 164–167)