Language of document : ECLI:EU:T:2014:1077

Zaak T‑487/11

(gedeeltelijke publicatie)

Banco Privado Português, SA
en
Massa Insolvente do Banco Privado Português, SA

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun – Financiële sector – Staatsgarantie ter dekking van een banklening – Steun die bedoeld is om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen – Artikel 107, lid 3, sub b, VWEU – Besluit waarbij de steun onverenigbaar wordt verklaard met de interne markt – Richtsnoeren inzake reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden – Conformiteit met de mededelingen van de Commissie inzake steun aan de financiële sector in de context van de financiële crisis – Gewettigd vertrouwen – Motiveringsplicht”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Vierde kamer) van 12 december 2014

1.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Rechtskarakter – Uitlegging aan de hand van objectieve criteria – Rechterlijke toetsing – Draagwijdte

(Art. 107, lid 1, VWEU)

2.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Aan de staat toerekenbare toekenning van een met staatsmiddelen bekostigd voordeel – Voordelen die de staatsbegroting verminderen of gevaar daarvoor inhouden – Staatsgarantie – Daaronder begrepen

(Art. 107, lid 1, VWEU)

3.      Steunmaatregelen van de staten – Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten – Aantasting van de mededinging – Beoordelingscriteria

(Art. 107, lid 1, VWEU)

4.      Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die verenigbaar kan worden geacht met de interne markt – Steun om een ernstige verstoring van de economie van een lidstaat te verhelpen – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Rechterlijke toetsing – Grenzen

(Art. 107, lid 3, sub b, VWEU)

5.      Steunmaatregelen van de staten – Besluit van de Commissie waarbij wordt vastgesteld dat steun onverenigbaar is met de interne markt en de terugvordering ervan wordt gelast – Bepaling van de verplichtingen van de lidstaat – Verplichting tot terugvordering – Draagwijdte – Staatsgarantie – Teruggaaf van het economisch voordeel

(Art. 108, lid 2, eerste alinea, VWEU; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 14, lid 1)

6.      Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Berekening van het terug te vorderen bedrag – Steun die is toegekend in de vorm van een individuele garantie – Bepaling van het steunbestanddeel wanneer er voor de garantie geen marktprijs bestaat – Verplichting om het steunbestanddeel te berekenen op dezelfde wijze als bij het subsidie-equivalent van een zachte lening

(Art. 108, lid 2, eerste alinea, VWEU; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 14, lid 1; mededeling 2008/C 155/02 van de Commissie)

7.      Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Eventueel gewettigd vertrouwen van de begunstigde – Bescherming – Voorwaarden en grenzen

(Art. 108, lid 2, eerste alinea, VWEU)

8.      Recht van de Europese Unie – Beginselen – Gelijke behandeling – Verschil in behandeling dat objectief gerechtvaardigd is – Beoordelingscriteria

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 46)

2.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 50‑52)

3.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 60‑62)

4.      De in artikel 107, lid 3, sub b, VWEU bedoelde afwijking en dus ook het begrip „ernstige verstoring in de economie van een lidstaat” moeten strikt worden uitgelegd. De Commissie beschikt bij de uitvoering van deze bepaling over een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader. Bij zijn toetsing of die bevoegdheid rechtmatig is uitgeoefend, mag de rechter van de Unie zijn oordeel ter zake niet in de plaats stellen van dat van het bevoegde orgaan, maar dient hij zich te beperken tot het onderzoek of deze beoordeling niet is aangetast door een kennelijke beoordelingsfout of door misbruik van bevoegdheid.

De Commissie kan niet met succes worden verweten dat zij een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, dat zij de grenzen heeft overschreden van de haar krachtens artikel 107, lid 3, sub b, VWEU toekomende ruime beoordelingsbevoegdheid zoals die wordt afgebakend door de mededeling met als titel „De toepassing van de staatssteunregels op maatregelen met betrekking tot financiële instellingen”, of dat zij op onrechtmatige wijze is afgeweken van de regels die zij zichzelf in dit verband heeft opgelegd, wanneer zij in nauwe overeenstemming met de regels van deze mededeling tot het besluit is gekomen dat de betrokken steun onverenigbaar is met de interne markt.

(cf. punten 83, 91)

5.      Artikel 14, lid 1, van verordening nr. 659/1999, dat strekt tot uitvoering van artikel 108, lid 2, eerste alinea, VWEU, bepaalt dat de Commissie, wanneer zij een negatief besluit geeft in gevallen van onrechtmatige steun, beslist dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen, tenzij die terugvordering in strijd is met een algemeen beginsel van Unierecht. De intrekking van onrechtmatige steun door terugvordering ervan is het logische gevolg van de vaststelling dat de steun onrechtmatig is. Een lidstaat die bij besluit wordt gelast onrechtmatige steun terug te vorderen, is dus verplicht om alle nodige maatregelen te nemen om dat besluit uit te voeren. In dit verband dient de betrokken staat de verschuldigde bedragen daadwerkelijk terug te vorderen.

Deze terugvorderingsplicht heeft tot doel de situatie te herstellen die vóór de toekenning van de steun op de markt bestond. Meer in het bijzonder strekt de terugvordering van met de interne markt onverenigbare steun ertoe de verstoring van de mededinging als gevolg van het concurrentievoordeel dat de begunstigde van die steun op de markt ten opzichte van zijn concurrenten heeft genoten, ongedaan te maken en aldus de toestand van vóór de steunverlening te herstellen.

De punten 15 en 25, sub a en c, van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, waarvan de algemene beginselen toepasselijk zijn verklaard bij punt 10 van de mededeling inzake financiële instellingen, zeggen niets over het doel, de inhoudelijke draagwijdte, de tijdshorizon of de specifieke voorwaarden van een bevel tot terugvordering.

Voor zover de punten 15 en 25 van de richtsnoeren inzake redding en herstructurering bepalen dat reddingssteun „in de vorm van leninggaranties of leningen” slechts kan worden goedgekeurd indien hij „[tijdelijk] en [omkeerbaar]” is, berusten deze punten evenwel op de algemene premisse dat ieder bij wijze van reddingssteun voorlopig toegekend voordeel, ongeacht de vorm ervan, moet worden terugbetaald indien niet of niet langer is voldaan aan de voorwaarden waarop het voorlopig is verleend. Die uitlegging strookt met de omkeerbaarheid en de strekking van de reddingssteun, die enkel tot doel heeft de onderneming in moeilijkheden in staat te stellen een korte periode van crisis te doorstaan, na afloop waarvan zij er ofwel weer bovenop komt – in welk geval zij verplicht is de steun terug te betalen – ofwel een herstructurerings‑ of liquidatieplan indient. Bij staatsgaranties brengt dit beginsel mee dat de begunstigde gehouden is het economische voordeel terug te geven dat de garantie hem heeft opgeleverd tijdens de periode waarin zij gold. De loutere intrekking „ex nunc” van de garantie volstaat in dit verband niet en zou bovendien in strijd zijn met het begrip terugvordering.

(cf. punten 97, 98, 101, 102)

6.      Op het gebied van staatssteun volgt uit punt 4.2 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 EG en 88 EG op staatssteun in de vorm van garanties dat de Commissie, indien zij tot de conclusie komt dat er voor de betrokken garantie geen marktprijs bestaat, het steunbestanddeel moet berekenen „op dezelfde wijze [...] als bij het subsidie-equivalent van een zachte lening”. Aangezien de Commissie zich er zelf toe heeft verbonden om bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid bepaalde grenzen te respecteren, moet zij deze verplichting en deze berekeningsregels naleven.

(cf. punt 109)

7.      Op het gebied van terugvordering van staatssteun kunnen ondernemingen die steun genieten, gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, in beginsel slechts een gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de steun, wanneer deze met inachtneming van de procedure van artikel 108 VWEU is toegekend. Een behoedzame marktdeelnemer moet normaliter in staat zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd. In het bijzonder kan de steunontvanger, indien een steunmaatregel ten uitvoer is gelegd die niet vooraf bij de Commissie is aangemeld, zodat hij op grond van artikel 108, lid 3, VWEU onrechtmatig is, op dat tijdstip geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van die steun.

Het feit dat in het besluit tot goedkeuring van een urgente reddingsmaatregel die was bedoeld om een insolvabele financiële instelling drijvende te houden, niet uitdrukkelijk was vermeld dat later eventueel een besluit kon worden vastgesteld waarbij de steun onverenigbaar werd verklaard en de terugvordering ex tunc ervan werd gelast, volstaat op zich niet om dergelijke legitieme verwachtingen te wekken, wanneer de Commissie bij alle latere stappen die zij heeft gezet de relevante regels betreffende de tijdelijke en omkeerbare aard van de reddingssteun heeft nageleefd en in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure ondubbelzinnig is vermeld dat de voorlopige goedkeuring van de betrokken steun, die was gegeven bij het besluit tot goedkeuring van een urgente reddingsmaatregel die was bedoeld om de insolvabele instelling drijvende te houden, niet zou kunnen worden bevestigd of bestendigd bij het besluit tot afsluiting van de administratieve procedure, indien geen plan voor de herstructurering van de insolvabele financiële instelling werd ingediend.

Ook moet het argument van de steunontvanger worden afgewezen dat het volledig aan de lidstaat te wijten is dat geen herstructureringsplan is ingediend. Gesteld al dat dit het geval is, kan de Commissie immers, ongeacht de redenen waarom een dergelijk plan niet bij haar is aangemeld, niet aansprakelijk worden gesteld voor dat verzuim en evenmin worden geacht in dit verband gewettigde verwachtingen te hebben gewekt bij de begunstigde. Dit geldt in het bijzonder wanneer de Commissie alle passende maatregelen heeft genomen om de lidstaat ertoe te bewegen zo spoedig mogelijk een herstructureringsplan bij haar in te dienen.

Het argument dat het terugvorderingsbevel voor de begunstigde van de steun een „sanctie” inhoudt en de belangen van haar investeerders en schuldeisers ernstig schaadt, is evenmin ter zake dienend en is in ieder geval rechtens ongegrond. Een bevel tot terugvordering van onrechtmatige steun vormt immers geen sanctie in strikte zin, maar strekt er uitsluitend toe de situatie te herstellen die vóór de steunverlening bestond.

Voorts kan de begunstigde van steun in beginsel geen gewettigd vertrouwen koesteren in de rechtmatigheid van steun wanneer deze is verleend in strijd met de in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde verplichting om deze steun vooraf bij de Commissie aan te melden en met het in die bepaling opgenomen verbod om hem uit te voeren, en dus onrechtmatig was.

Tot slot wordt de verplichting voor de lidstaten om onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun terug te vorderen niet beperkt of komt zij niet op losse schroeven te staan door de insolventie van de steunontvanger.

(cf. punten 125, 129, 130, 132‑134)

8.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 139)