Sprawa T‑487/11
(publikacja fragmentów)
Banco Privado Português, SA
i
Massa Insolvente do Banco Privado Português, SA
przeciwko
Komisji Europejskiej
Pomoc państwa – Sektor finansowy – Gwarancja państwowa zabezpieczająca pożyczkę bankową – Pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Artykuł 107 ust. 3 lit. b) TFUE – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym – Wytyczne dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw – Zgodność z komunikatami Komisji dotyczącymi pomocy dla sektora finansowego w kontekście kryzysu finansowego – Uzasadnione oczekiwania – Obowiązek uzasadnienia
Streszczenie – wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 12 grudnia 2014 r.
1. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Charakter prawny – Interpretacja w oparciu o elementy obiektywne – Kontrola sądowa – Zakres
(art. 107 ust. 1 TFUE)
2. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Przypisane państwu przyznanie korzyści przy użyciu zasobów państwowych – Korzyści pociągające za sobą uszczuplenie budżetu państwowego lub ryzyko takiego uszczuplenia – Gwarancja przyznana przez państwo – Zaliczenie
(art. 107 ust. 1 TFUE)
3. Pomoc przyznawana przez państwa – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Naruszenie konkurencji – Kryteria oceny
(art. 107 ust. 1 TFUE)
4. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc przeznaczona na zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Kontrola sądowa – Granice
[art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE]
5. Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisja stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie – Określenie obowiązków państwa członkowskiego – Obowiązek odzyskania – Zakres – Gwarancja przyznana przez państwo – Zwrot korzyści ekonomicznej
(art. 108 ust. 2 akapit pierwszy TFUE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 14 ust. 1)
6. Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy – Obliczanie kwoty podlegającej odzyskaniu – Pomoc przyznana w formie gwarancji indywidualnej – Ustalenie elementu pomocy w przypadku braku ceny rynkowej danej gwarancji – Obowiązek obliczenia elementu pomocy w taki sam sposób jak równowartości dotacji dla kredytu preferencyjnego
(art. 108 ust. 2 akapit pierwszy TFUE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 14 ust. 1; komunikat Komisji 2008/C 155/02)
7. Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy – Ewentualne uzasadnione oczekiwania beneficjenta – Ochrona – Przesłanki i granice
(art. 108 ust. 2 akapit pierwszy TFUE)
8. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Równość traktowania – Odmienne traktowanie uzasadnione obiektywnie – Kryteria oceny
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 46)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 50–52)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 60–62)
4. Odstępstwo przewidziane w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, a zatem pojęcie „zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego”, należy interpretować zawężająco. Przy wprowadzaniu w życiu tego postanowienia Komisji przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne, których wykonywanie wiąże się z ocenami natury gospodarczej i społecznej, które powinny być dokonywane w kontekście wspólnotowym. Sąd Unii, kontrolując legalność wykonywania tego rodzaju swobody, nie może zastąpić oceny właściwego organu własną oceną, ale powinien jedynie ograniczyć się do zbadania, czy ocena ta nie jest dotknięta oczywistym błędem lub nadużyciem władzy.
Tymczasem nie można zarzucać Komisji, że popełniła ona oczywisty błąd w ocenie lub wykroczyła poza szeroki zakres swych uprawnień dyskrecjonalnych na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, uregulowany komunikatem zatytułowanym „Zastosowanie zasad pomocy państwa do środków podjętych w odniesieniu do instytucji finansowych w kontekście obecnego, globalnego kryzysu finansowego”, a nawet niezgodnie z prawem odeszła od norm, jakimi sama się związała, jeżeli wiernie zastosowała się do zasad wspomnianego komunikatu w celu uznania rozpatrywanej pomocy za niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
(por. pkt 83, 91)
5. Zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, mającym na celu wdrożenie art. 108 ust. 2 akapit pierwszy TFUE, w przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu odzyskania pomocy od beneficjenta, z wyjątkiem sytuacji, w której takie odzyskanie byłoby sprzeczne z ogólną zasadą prawa Unii. Zniesienie bezprawnie przyznanej pomocy poprzez jej odzyskanie jest logiczną konsekwencją stwierdzenia jej bezprawnego charakteru. W konsekwencji państwo członkowskie, do którego została skierowana decyzja nakazująca odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy, jest zobowiązane do przyjęcia wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia wykonania takiej decyzji. W tym względzie zainteresowane państwo winno doprowadzić do skutecznego odzyskania należnych kwot.
Ten obowiązek odzyskania pomocy ma na celu przywrócenie sytuacji, która panowała na rynku przed udzieleniem pomocy. Ściślej rzecz biorąc, odzyskanie pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym ma na celu wyeliminowanie zakłócenia konkurencji spowodowanego przez przewagę konkurencyjną, z której beneficjent tej pomocy skorzystał – w stosunku do swoich konkurentów – w ramach rynku, i przywrócenie sytuacji sprzed wypłacenia rzeczonej pomocy.
W ust. 15 i ust. 25 lit. a) i c) wytycznych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw, których zasady ogólne mają zastosowanie na podstawie ust. 10 komunikatu dotyczącego instytucji finansowych, nie przedstawiono stanowiska ani w przedmiocie celu, ani w przedmiocie zakresu materialnego lub czasowego, ani też w przedmiocie sposobu odzyskania pomocy.
Jednakże ograniczając możliwość zatwierdzania pomocy w celu ratowania „[mającej] formę gwarancji kredytowych lub pożyczek” do pomocy „[o charakterze] czasowym i odwracalnym”, ust. 15 i 25 wytycznych w zakresie ratowania i restrukturyzacji wiążą się z ogólnym założeniem, w myśl którego każda korzyść przyznana tymczasowo tytułem pomocy w celu ratowania w jakiejkolwiek formie powinna zostać zwrócona, jeżeli warunki zatwierdzenia, jakim podlega jej tymczasowe przyznanie, nie zostały spełnione lub nie są już spełnione. Interpretacja ta jest zgodna z odwracalnym charakterem i z duchem pomocy w celu ratowania, która to pomoc ma na celu tylko umożliwienie zagrożonemu przedsiębiorstwu przejście krótkiego okresu kryzysu, po którym przedsiębiorstwo to bądź samo doprowadzi do naprawy, co wiąże się z ciążącym na nim obowiązkiem zwrotu pomocy, bądź przedłoży plan restrukturyzacji lub likwidacji. W wypadku gwarancji państwowej zasada ta wymaga koniecznie zwrotu korzyści ekonomicznej, jaką wspomniana gwarancja oznaczała dla beneficjenta w okresie jej przyznania, ponieważ samo jej uchylenie ze skutkiem ex nunc nie jest w tym względzie wystarczające i, co więcej, jest sprzeczne z pojęciem odzyskania.
(por. pkt 97, 98, 101, 102)
6. W dziedzinie pomocy państwa z pkt 4.2 komunikatu Komisji w sprawie stosowania art. 87 WE i 88 WE do pomocy państwa przyznawanej w formie gwarancji wynika, że jeżeli Komisja podnosi brak ceny rynkowej rozpatrywanej gwarancji, to jest ona zobowiązana do obliczenia elementu pomocy „w taki sam sposób jak równowartoś[ci] dotacji dla kredytu preferencyjnego (soft loan)” i nie może ze względu na samodzielne ograniczenie w ramach wykonywania swych uprawnień dyskrecjonalnych odstąpić od tego obowiązku lub metody obliczania.
(por. pkt 109)
7. W dziedzinie odzyskania pomocy państwa, biorąc pod uwagę imperatywny charakter kontroli pomocy państwa dokonywanej przez Komisję, przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy mogą w zasadzie mieć uzasadnione oczekiwania co do prawidłowości pomocy jedynie wtedy, gdy pomoc została przyznana z poszanowaniem procedury przewidzianej w art. 108 WE, a staranny podmiot gospodarczy powinien normalnie być w stanie upewnić się, że procedura ta została zachowana. W szczególności gdy pomoc została udzielona bez uprzedniego zgłoszenia Komisji, tak iż jest ona bezprawna w świetle art. 108 ust. 3 TFUE, beneficjent pomocy nie może mieć w tym momencie uzasadnionych oczekiwań co do prawidłowości przyznania tej pomocy.
W tym kontekście sam fakt, że w decyzji zatwierdzającej nadzwyczajny środek ratunkowy mający ocalić niewypłacalną instytucję nie wskazano wyraźnie możliwości późniejszego stwierdzenia niezgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, które może stanowić podstawę do odzyskania ex tunc przyznanej korzyści, nie jest wystarczający w celu uzasadnienia takich uzasadnionych oczekiwań, ponieważ późniejsze podejście Komisji było zgodne z właściwymi przepisami dotyczącymi tymczasowego i odwracalnego charakteru pomocy w celu ratowania, a w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego wskazano w sposób jednoznaczny, że wobec braku planu restrukturyzacji niewypłacalnej instytucji finansowej tymczasowe zatwierdzenie rozpatrywanej pomocy udzielone w decyzji zatwierdzającej nadzwyczajny środek ratunkowy mający ocalić niewypłacalną instytucję nie mogło zostać utrzymane w mocy lub utrwalone decyzją, którą należy wydać po zakończeniu rozpatrywanego postępowania administracyjnego.
Ponadto nie można także uwzględnić argumentu beneficjenta pomocy, w myśl którego brak przedłożenia planu restrukturyzacji należy w pełni przypisać państwu członkowskiemu. Nawet przy założeniu, że jest tak w niniejszej sprawie, i niezależnie od powodów, dla jakich taki plan nie został zgłoszony Komisji, Komisja nie może bowiem ponosić odpowiedzialności za to zaniechanie lub za spowodowanie powstania po stronie beneficjenta jakichkolwiek uzasadnionych nadziei w tym kontekście, zwłaszcza gdy Komisja podjęła wszelkie odpowiednie środki służące zachęceniu danego państwa członkowskiego do przedstawienia jej planu restrukturyzacji tak szybko, jak to jest możliwe.
Równie nieistotny, a w każdym wypadku pozbawiony podstawy prawnej jest argument, w myśl którego nakaz odzyskania pomocy jest „sankcją” wobec beneficjenta pomocy i poważnie szkodzi interesom inwestorów i wierzycieli. Nakaz odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy nie stanowi bowiem sankcji w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz ma na celu jedynie przywrócenie sytuacji sprzed udzielenia pomocy.
Ponadto beneficjent pomocy nie może zasadniczo żywić uzasadnionych oczekiwań co do legalności pomocy, jeżeli została ona mu przyznana z naruszeniem obowiązku uprzedniego zgłoszenia Komisji i zakazu wprowadzania w życie wspomnianej pomocy na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE, a w konsekwencji była przyznana bezprawnie.
Wreszcie ciążącego na państwach członkowskich obowiązku odzyskania bezprawnie przyznanej i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy nie ogranicza lub nie podważa fakt, że beneficjent jest niewypłacalny.
(por. pkt 125, 129, 130, 132–134)
8. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 139)