USNESENÍ PŘEDSEDY TRIBUNÁLU
19. září 2012(*)
„Řízení o předběžných opatřeních – Státní podpory – Vyrovnávací platby uhrazené v roce 2008 a 2009 řeckým subjektem pro zemědělská pojištění (ELGA) – Rozhodnutí prohlašující podpory za neslučitelné s vnitřním trhem a nařizující jejich navrácení – Návrh na odklad vykonatelnosti – Fumus boni juris – Naléhavost – Zvážení zájmů“
Ve věci T‑52/12 R,
Řecká republika, zastoupená I. Chalkiasem a S. Papaïoannou, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené D. Triantafyllouem a S. Thomasem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na odklad vykonatelnosti rozhodnutí Komise 2012/157/EU ze dne 7. prosince 2011 o vyrovnávacích platbách uhrazených řeckým subjektem pro zemědělská pojištění (ELGA) během let 2008 a 2009 (Úř. věst. L 78, s. 21),
PŘEDSEDA TRIBUNÁLU
vydává toto
Usnesení
Skutečnosti předcházející sporu, řízení a návrhová žádání účastnic řízení
1 Zákonem z roku 1988 byl zřízen řecký subjekt pro zemědělská pojištění (ELGA), který je v plném vlastnictví státu a jehož cílem je pojistit rostlinnou a živočišnou produkci, jakož i rostlinstvo a hospodářská zvířata zemědělských podniků proti škodám vyplývajícím z přírodních rizik. Pojištění u ELGA je povinné, přičemž příjmy subjektu ELGA pocházejí především ze zvláštního pojišťovacího příspěvku – stanoveného na 3 % za výrobky rostlinného původu a 0,5 % za výrobky živočišného původu – který se ukládá zemědělským producentům, na které se vztahuje režim pojištění.
2 V roce 2009 řecká vláda stanovila, že ELGA uhradí vyrovnávací platby ve výši přibližně 425 milionů eur, aby vyhověla stížnostem, které podala řada řeckých zemědělských producentů, kteří utrpěli ztráty v příjmech, jelikož produkce některých zemědělských kultur se v letech 2008 a 2009 snížila v důsledku nepříznivých klimatických podmínek, jako je sucho, vysoké teploty, deště a onemocnění přenášené hmyzem a fytopatologická onemocnění dotčených kultur.
3 Poté, co byla Evropská komise informována o těchto opatřeních, zahájila řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU, které vedlo k přijetí rozhodnutí 2012/157/EU ze dne 7. prosince 2011 o vyrovnávacích platbách uhrazených řeckým subjektem pro zemědělská pojištění (ELGA) během let 2008 a 2009 (Úř. věst. 2012, L 78, s. 21), které kvalifikovalo některé vyrovnávací platby ve výši přibližně 425 milionů eur jako protiprávní státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem a nařídila jejich navrácení od příjemců (dále jen „napadené rozhodnutí“).
4 V napadeném rozhodnutí Komise stanovila Řecké republice lhůtu čtyř měsíců od okamžiku oznámení za účelem navrácení výše uvedené částky od zemědělských producentů, navýšené o úroky vypočtené ode dne, kdy byla částka poskytnuta až do dne jejího navrácení. Tato lhůta byla později prodloužena o dva měsíce.
5 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 8. února 2012 podala Řecká republika žalobu na neplatnost napadeného rozhodnutí.
6 Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 18. května 2012 podala Řecká republika tento návrh na předběžné opatření, v němž v podstatě navrhuje, aby předseda Tribunálu:
– nařídil odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí do vyhlášení rozsudku Tribunálu v hlavním řízení;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
7 V písemném vyjádření došlém kanceláři Tribunálu dne 30. května 2012 Komise v podstatě navrhuje, aby předseda Tribunálu:
– zamítl návrh na předběžné opatření;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
8 Dne 18. června 2012 nařídil předseda Tribunálu podle čl. 105 odst. 2 jednacího řádu Tribunálu a v zájmu řádného výkonu spravedlnosti odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž uložilo Řecké republice povinnost vymáhat navrácení dotčených podpor a to z důvodu, že tvrzení posledně uvedené – za předpokladu, že by se prokázalo – odůvodňovalo zachování status quo, aby mohl být proveden důkladný přezkum argumentů účastnic řízení.
9 Dne 11. září 2012 předložily účastnice řízení své argumenty na jednání a zodpověděly ústní otázky položené předsedou Tribunálu.
Právní otázky
10 Z článku 278 SFEU a 279 SFEU ve spojení s čl. 256 odst. 1 SFEU vyplývá, že soudce rozhodující o návrhu je oprávněn – má‑li za to, že to okolnosti vyžadují – nařídit odklad provádění napadeného aktu nebo nařídit nezbytná předběžná opatření.
11 Článek 104 odst. 2 jednacího řádu stanoví, že návrh na předběžné opatření musí označit předmět sporu, okolnosti, které dokládají naléhavost, jakož i skutkové i právní důvody, které prima facie odůvodňují nařízení navrhovaného předběžného opatření. Soudce rozhodující o návrhu tudíž může nařídit odklad provádění aktu nebo jiné předběžné opatření, pokud bylo prokázáno, že jejich nařízení je prima facie odůvodněno skutkově i právně (fumus boni juris) a je naléhavé v tom smyslu, že k zabránění vážné a nenapravitelné újmy na zájmech navrhovatele je nezbytné, aby byly nařízeny a nabyly účinnosti před rozhodnutím v hlavní věci [usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 19. července 1995, Komise v. Atlantic Container Line a další, C‑149/95 P(R), Recueil, s. I‑2165, bod 22]. Tyto podmínky jsou kumulativní, takže návrh na předběžné opatření musí být zamítnut, není-li některá z nich splněna [usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 14. října 1996, SCK a FNK v. Komise, C‑268/96 P(R), Recueil, s. I‑4971, bod 30]. Soudce rozhodující o návrhu musí rovněž v případě potřeby zvážit proti sobě stojící dotčené zájmy (usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 23. února 2001, Rakousko v. Rada, C‑445/00 R, Recueil, s. I‑1461, bod 73 a usnesení předsedy Tribunálu ze dne 4. dubna 2002, Technische Glaswerke Ilmenau v. Komise, T‑198/01 R, Recueil, s. II‑2153, bod 50).
12 V rámci tohoto celkového přezkumu má soudce rozhodující o návrhu širokou posuzovací pravomoc, a protože neexistuje žádné pravidlo ukládající mu předem určený postup analýzy pro posuzování nutnosti vydat předběžná opatření, je na něm, aby s ohledem na okolnosti projednávaného případu určil způsob, jakým musí být tyto jednotlivé podmínky ověřeny, a stanovil pořadí tohoto přezkumu (výše uvedená usnesení předsedy Soudního dvora, Komise v. Atlantic Container Line a další, bod 23, a ze dne 3. dubna 2007, Vischim v. Komise, C‑459/06 P(R), nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 25).
K fumus boni juris
13 Podle ustálené judikatury podmínka týkající se fumus boni juris je splněna, jestliže se alespoň jeden žalobní důvod uplatněný žalobcem na podporu jeho žaloby jeví prima facie relevantní a v každém případě nikoli neopodstatněný v rozsahu, v němž ukazuje na existenci citlivého právního problému, jehož řešení není jednoznačné, a vyžaduje tedy důkladný přezkum, který nemůže provést soudce rozhodující o návrhu na předběžné opatření, nýbrž musí být předmětem hlavního řízení, takže žaloba není prima facie neopodstatněná (v tomto smyslu viz usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 8. května 2003, Komise v. Artegodan a další, C‑39/03 P R, Recueil, s. I‑4485, bod 40, jakož i předsedy Tribunálu ze dne 10. března 1995, Atlantic Container Line a další v. Komise, T‑395/94 R, Recueil, s. II‑595, bod 49, a ze dne 30. dubna 2010, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada, T‑18/10 R, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, bod 95 a citovaná judikatura).
14 V projednávaném případě vytýká Řecká republika Komisi v rámci druhého a třetího žalobního důvodu uplatněného na podporu žaloby směřující ke zrušení napadeného rozhodnutí, že porušila čl. 107 odst. 1 SFEU tím, že měla nesprávně za to, že sporné platby „ovlivňují obchod mezi členskými státy“ a „mohou narušit hospodářskou soutěž“, jelikož výše odškodnění byla průměrně pouze 500 eur na zemědělce a všechny platby byly vyrovnávacími platbami za skutečné ztráty v zemědělské produkci, které vyplývaly z příčin nepřičitatelných producentům. Vyrovnávací platba takto nízké hodnoty tedy nemůže poskytnout řeckým zemědělcům konkurenční výhodu vůči producentům jiných členských států.
15 Řecká republika dodává, že zatímco se v bodě 59 napadeného rozhodnutí tvrdí, že „odvětví zemědělství je na úrovni Unie otevřeno hospodářské soutěži, a je proto citlivé na každé opatření ve prospěch produkce v jednom či druhém členském státě“, nic nenaznačuje, že Komise zohlednila zvláštní charakteristiky dotčeného trhu a hospodářskou situaci řeckých zemědělců, kteří získali vyrovnávací platbu. Komise pouze odkázala na různé rozsudky Soudního dvora, v nichž posledně uvedený připustil, že zemědělské odvětví je obecně citlivé na hospodářskou soutěž. V projednávaném případě však sporné platby směřující k náhradě skutečných ztrát, které utrpěli zemědělci, spíše obnovily hospodářskou soutěž, než ji narušily.
16 Řecká republika dále uvádí, že Komise nesprávně zahrnula do výše údajných státních podpor částku 186 milionů eur odpovídající příspěvkům zaplaceným samotnými zemědělci v roce 2008 a 2009 v rámci režimu povinného pojištění ELGA. Tato částka musí být odečtena z výše podpor, které je třeba vrátit.
17 Komise odpovídá, že odškodňovací účel sporných plateb není pro jejich kvalifikaci jako státní podpory relevantní. Co se týče kritérií narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy, neexistuje podle ustálené judikatury žádný práh citelnosti, pod nímž by tyto podmínky nebyly splněny, jelikož příjemci státní podpory uskutečňují své činnosti na trhu otevřeném hospodářské soutěži, a tedy citlivém na jakékoli opatření ve prospěch produkce v jakémkoli členském státě. Pokud jde o povinné příspěvky, které zaplatili řečtí zemědělci a které se staly prostředky kontrolovanými řeckým státem, Komise se domnívá, že tato částka, kterou odhaduje na 145 milionů eur, nemusí být odečtena z podpory, kterou je třeba vrátit, jelikož její původně soukromá povaha nebrání tomu, aby byly sporné platby kvalifikovány v plném rozsahu jako státní podpory.
18 V rámci svého čtvrtého žalobního důvodu na neplatnost Řecká republika uvádí, že Komise nesprávně použila čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a uplatnila posuzovací pravomoc, kterou disponuje v oblasti státních podpor, jelikož sporné platby měly být považovány za platby slučitelné s vnitřním trhem z důvodu velmi závažných problémů celého řeckého hospodářství. Toto ustanovení primárního práva totiž musí být použito přímo, pokud podmínky, které stanoví, jsou splněny, jak tomu v projednávaném případě bylo: mezinárodní finanční a hospodářská krize, která trvá od roku 2008, se vážně dotkla všech odvětví řeckého hospodářství a vyvolala velmi vážnou finanční krizi, která způsobila zejména významné snížení likvidity na řeckém trhu, trvalou recesi na dalších pět let a zchudnutí několika skupin obyvatelstva. Nedostatek likvidity, kterým trpí zemědělské odvětví, může vést ke vzniku systémových rizik pro celé řecké hospodářství, jelikož posledně uvedené je založeno převážně na primární produkci, přičemž zemědělští producenti představují významnou část produkční sítě řeckého hospodářství, jelikož jejich počet, přibližně 860 000 z celkově téměř 5 milionů, představuje významný podíl v aktivní populaci.
19 Komise odpovídá, že čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU jí přiznává diskreční pravomoc pro posouzení slučitelnosti státní podpory s vnitřním trhem, tj. diskreční pravomoc, kterou uplatnila přijetím sdělení, které stanoví dočasný rámec Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize (Úř. věst. 2009, C 83, s. 1). Ve svém bodě 4.2.2. třetím pododstavci písm. h) toto sdělení původně vyloučilo podniky činné v prvovýrobě zemědělských produktů z důvodu narušení hospodářské soutěže, ke kterému by mohlo dojít v tomtéž odvětví i v případě malých částek podpor, což byl důvod, proč Komise dospěla k závěru, že sporné platby nejsou v souladu s uvedeným sdělením a nemůže se na ně vztahovat výjimka uvedená v čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU.
20 Šestým žalobním důvodem Řecká republika vytýká Komisi, že nesprávně vypočetla částky, které je třeba vrátit, jelikož neodečetla podpory de minimis, na které se vztahuje nařízení Komise (ES) č. 1860/2004 ze dne 6. října 2004 o použití článků 87 [ES] a 88 [ES] na podporu de minimis v zemědělském odvětví a v odvětví rybolovu (Úř. věst. L 325, s. 4) a nařízení Komise (ES) č. 1535/2007 ze dne 20. prosince 2007 o použití článků 87 [ES] a 88 [ES] na podporu de minimis v produkčním odvětví zemědělských produktů (Úř. věst. L 337, s. 35). Pro finanční rok 2008 musí být částka 25 milionů eur považována za povolenou podporu de minimis, a tedy nevratnou, zatímco za tři finanční roky 2009 až 2011 činí příslušná částka téměř 67 milionů eur.
21 Komise se sice nevyjádřila k číselným údajům předloženým Řeckou republikou, avšak odpovídá, že nevylučuje v žádném případě zásadu odpočtu podpor de minimis v případě řeckých zemědělců.
22 V tomto ohledu je třeba uvést, že se svou argumentací Řecká republika v podstatě snaží prokázat, že sporné platby nemohou být považovány za platby, které mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy a narušit hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a že v každém případě povinnost uložená v prosinci 2011 vymáhat navrácení částek poskytnutých příjemcům musí být kvalifikována jako nepřiměřená. Přezkum této argumentace nemůže ignorovat zvláštní okolnosti charakterizující hospodářskou a finanční situaci v Řecku od roku 2008.
23 Co se týče vlivu sporných plateb na hospodářskou soutěž a na obchod mezi členskými státy, je třeba v tomto kontextu připomenout, že podle názoru Komise činí celková částka těchto plateb přibližně 425 milionů eur. Ukazuje se však prima facie, že částka 425 milionů eur musí být značně snížena.
24 Je nesporné, že část této částky ve výši několika desítek milionů eur může být považována za podpory de minimis. Podle Komise je dokonce velmi pravděpodobné, že „několik příjemců“ plateb zaplacených ELGA přijali podpory této povahy, takže jsou vyloučeni z povinnosti je vrátit. Kromě toho se body 97, 98 a 104 odůvodnění napadeného rozhodnutí týkají výslovně hypotetické situace nenavrácení částek, které mohou představovat podpory de minimis. Pokud podpory de minimis nejsou odebrány příjemcům, a jejich poskytnutí je tedy povoleno, je to z toho důvodu, že se má za to, že nenarušují hospodářskou soutěž a neovlivňují obchod mezi členskými státy.
25 Kromě toho je nesporné, že řečtí zemědělci zaplatili v rámci režimu povinného pojištění subjektu ELGA příspěvky, které přinesly, alespoň nepřímo, v roce 2008 a 2009 ELGA příjmy ve výši 145 milionů eur. Skutečnost, že sporné platby uhrazené subjektem ELGA byly částečně financovány takovými soukromými příspěvky, sice nebrání tomu, aby tyto příspěvky mohly být kvalifikovány jako státní podpory, avšak nic to nemění na tom, že finanční dopad těchto plateb na hospodářskou soutěž a na obchod mezi členskými státy je omezen skutečností, že samotní zemědělci, včetně příjemců podpor, museli zaplatit tyto příspěvky. Dále v bodě 22 napadeného rozhodnutí Komise připustila, že jestliže vyrovnávací platby uhrazené subjektem ELGA jako součást režimu povinného pojištění byly financovány z příjmů pocházejících ze zvláštního pojišťovacího příspěvku, lze mít za to, že tyto platby neposkytly příjemcům neoprávněnou výhodu.
26 Jelikož se jeví, že finanční dopad sporných plateb na hospodářskou soutěž a na obchod mezi členskými státy je tedy prima facie podstatně menší, než je finanční dopad částky 425 milionů eur, z níž vycházela Komise, nic neumožňuje vyloučit, že tyto platby byly využity výhradně pro odškodnění řeckých zemědělců, kteří utrpěli ztráty v příjmech kvůli snížení produkce některých rostlinných kultur v důsledku nepříznivých klimatických podmínek, nikoli pro umělé zvýhodnění produkce a vývozu.
27 Jak přitom účastnice řízení potvrdily na jednání, Řecká republika prochází několik let hospodářskou a finanční krizí. Tato krize, která uvedla zemi do určitého stavu hospodářské izolace, neušetřila odvětví řeckého zemědělství. V tomto ohledu Řecká republika upřesňuje – s čímž Komise nesouhlasí – následující:
– příjem ze zemědělské činnosti v Řecku mezi roky 2006 a 2011 se snížil o 22,6 %, zatímco odpovídající příjem v Evropské unii se zvýšil o 19 %;
– hodnota rostlinné produkce mezi roky 2005 a 2011 zaznamenala úpadek převyšující 15 %;
– náklady na produkci se zvýšily o 11 % v roce 2008, o 4 % v roce 2010 a o 7,5 % v roce 2011, zatímco ceny v produkci se významně snížily (33,9 % pro rajčata, 27,5 % pro zelí, 11,7 % pro bavlnu, 11 % pro tabák a 21,5 % pro špenát);
– bankovní financování ve prospěch zemědělských podniků se snížilo o 49 % a zemědělci mají v současné době pouze malé možnosti financování.
28 Kromě toho se jeví, že se odvětví řeckého zemědělství vyznačuje převahou malých rodinných zemědělských podniků. Komise výslovně uznala tuto strukturu odvětví, když připustila, že sporné platby byly rozděleny tak, že každý řecký zemědělec obdržel průměrně částku přibližně 500 eur. Ostatně netvrdí, že se odvětví řeckého zemědělství vyznačuje obzvláštní obchodní a vývozní agresivitou, ani netvrdí, že podniky, které nejsou řeckými podniky a jsou činnými na trhu se zemědělskými produkty, si stěžovaly, že byly vystaveny v důsledku sporných plateb obzvláště nelítostné konkurenci ze strany řeckých zemědělců.
29 Ukazuje se tedy, že argumentace předložená Řeckou republikou vznáší právní otázku, zda za mimořádných okolností v projednávaném případě mohl finanční dopad sporných plateb, které představovaly odškodnění řeckých zemědělců, skutečně ovlivnit obchod mezi členskými státy a mohl narušit hospodářskou soutěž ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně se jedná o určení, zda uvedené výjimečné okolnosti mají vliv na uplatnění úvah, které byly přijaty v kontextu režimu podpor de minimis a umožňují vyloučit z rozsahu použití tohoto ustanovení podpory, které nemohou citlivě ovlivnit obchod a hospodářskou soutěž mezi členskými státy (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 7. března 2002, Itálie v. Komise, C‑310/99, Recueil, s. I‑2289, bod 10).
30 Nejeví se, že tato otázka byla s konečnou platností zodpovězena v judikatuře Soudního dvora. Soudní dvůr totiž používá obezřetnou úvahu, podle níž poměrně malá výše podpory nebo poměrně malá velikost podniku, který je příjemcem, totiž „a priori nevylučují, že může být ovlivněn“ obchod mezi členskými státy, jelikož podpora v poměrně malé výši může tento obchod ovlivnit a narušit hospodářskou soutěž, zvláště pokud v odvětví, v němž působí podniky, které jsou jejími příjemci, panuje silná konkurence (v tomto smyslu viz rozsudky Soudního dvora ze dne 29. dubna 2004, Řecko v. Komise, C‑278/00, Recueil, s. I‑3997, body 69 a 70, jakož i Itálie v. Komise, C‑372/97 P, Recueil, s. I‑3679, body 53 a 54, a C‑298/00 P, Recueil, s. I‑4087, bod 54 a citovaná judikatura) nebo jestliže podnik – příjemce se zaměřuje na mezinárodní obchod (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 17. září 1980, Philip Morris v. Komise, 730/79, Recueil, s. 2671, bod 11).
31 V důsledku toho ponechává tato judikatura otevřenou otázku, zda v projednávaném případě by kvůli všem zvláštním a mimořádným obtížím spojeným s úspornými opatřeními, kterými se vyznačuje stav řeckého hospodářství již několik let, mohlo být odvětví řeckého zemědělství považováno za odvětví, které nebylo vystaveno účinné hospodářské soutěži ani se nezaměřovalo na mezinárodní obchod, což by případně vyloučilo, že sporné platby mohly podstatně ovlivnit obchod a hospodářskou soutěž mezi členskými státy.
32 Je třeba dodat, že argumentace předložená Řeckou republikou vznáší další právní otázku: totiž zda i za předpokladu, že by sporné platby splnily všechny podmínky stanovené čl. 107 odst. 1 SFEU v okamžiku jejich poskytnutí, muselo být napadené rozhodnutí považováno za nepřiměřené, jelikož ukládá dne 7. prosince 2011 povinnost jejich navrácení, ačkoli obzvláště obtížná situace odvětví řeckého zemědělství se od jejich poskytnutí ještě zhoršila.
33 V této souvislosti je podle ustálené judikatury cílem povinnosti členského státu zrušit státní podporu považovanou Komisí za neslučitelnou s vnitřním trhem obnovení předchozí situace (viz rozsudky Soudního dvora ze dne 17. června 1999, Belgie v. Komise, C‑75/97, Recueil, s. I‑3671, bod 65, a výše uvedený rozsudek ze dne 7. března 2002, Itálie v. Komise, bod 98). Soudní dvůr však upřesnil, že Komise může pouze „obecně a kromě výjimečných okolností“ legálně požadovat, aby dotčený členský stát přistoupil k takovému navrácení za účelem obnovení dřívější situace (výše uvedený rozsudek Belgie v. Komise, bod 66, ze dne 7. března 2002, výše uvedený rozsudek Itálie v. Komise, bod 99, jakož i výše uvedený rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Itálie v. Komise, C‑372/97 P, bod 104, a výše uvedený C‑298/00 P, bod 76).
34 V důsledku toho ponechává tato judikatura otevřenou otázku, zda se v projednávaném případě Řecká republika může platně odvolávat na takové výjimečné okolnosti, které činí navrácení sporných částek, tak jak je uloženo v napadeném rozhodnutí, příjemci nepřiměřeným, jelikož Řecká republika musela v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí dne 7. prosince 2011 čelit vážným problémům svého národního hospodářství ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a zda Komise tím, že vycházela z tohoto ustanovení primárního práva, měla upustit od požadování jakéhokoli navrácení v odvětví silně oslabeného těmito problémy.
35 Soudce rozhodující o návrhu na předběžné opatření má za to, že odpovědi na výše uvedené právní otázky nejsou jednoznačné a vyžadují důkladný přezkum, který je zejména předmětem hlavního řízení. Soudce rozhodující o návrhu na předběžné opatření tedy v této fázi nemůže považovat tuto žalobu za zjevně neopodstatněnou a přitom nepředjímat názor Tribunálu na žalobu v hlavním řízení. V důsledku toho se jeví, že dotčené otázky jsou prima facie dostatečně relevantní a závažné pro to, aby představovaly fumus boni juris, které může odůvodnit přiznání požadovaného odkladu vykonatelnosti, jelikož napadené rozhodnutí ukládá Řecké republice povinnost vymáhat navrácení sporných částek od zemědělských producentů.
K naléhavosti a rovnováze zájmů
36 Podle ustálené judikatury je třeba naléhavost návrhu na předběžné opatření posuzovat podle toho, zda je vydání rozhodnutí o předběžném opatření nezbytné pro zajištění toho, aby straně, která podává návrh na předběžné opatření, nevznikla vážná a nenapravitelná škoda. Navrhovatel musí prokázat, že nemůže čekat do dne vydání rozhodnutí v hlavním řízení, aniž utrpí takovouto škodu. Hrozba újmy sice nemusí být prokázána s absolutní jistotou, způsobení újmy však musí být předvídatelné s dostatečnou mírou pravděpodobnosti. Strana, která podává návrh na předběžné opatření, je v každém případě povinna prokázat skutečnosti, které mají odůvodňovat očekávání takové vážné a nenapravitelné újmy a umožnit soudci rozhodujícímu o návrhu na předběžné opatření, aby posoudil přesné následky, které by pravděpodobně nastaly, kdyby požadovaná opatření nebyla přijata, přičemž čistě hypotetická újma, v rozsahu, v němž závisí na vzniku budoucích a nejistých událostí, nemůže odůvodnit vydání předběžných opatření (viz usnesení předsedy Tribunálu ze dne 26. března 2010, SNF v. ECHA, T‑1/10R, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, body 47 a 48 a citovaná judikatura, a ze dne 7. května 2010, Almamet v. Komise, T‑410/09 R, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, bod 32 a citovaná judikatura).
37 Jelikož projednávaný návrh na předběžné opatření podala Řecká republika, je třeba připomenout, že členské státy jsou odpovědné za zájmy, které jsou považovány za obecné na vnitrostátní úrovni a mohou zajistit jejich ochranu v rámci řízení o předběžném opatření (v tomto smyslu viz usnesení Soudního dvora ze dne 29. června 1993, Německo v. Rada, C‑280/93 R, Recueil, s. I‑3667, bod 27, a ze dne 12. července 1996, Spojené království v. Komise, C‑180/96 R, Recueil, s. I‑3903, bod 85). Členské státy mohou zejména požadovat uložení předběžných opatření a tvrdit, že napadené opatření by mohlo vážně ohrozit splnění jejich státních úkolů a úkolů veřejného pořádku.
38 V projednávaném případě hrozí podle Řecké republiky, že vymáhání navrácení částky 425 milionů eur od všech zemědělců této země, jejichž počet je přibližně 800 000 – kteří představují se svými rodinami třetinu celkového obyvatelstva Řecka – by vedlo k četným reakcím zemědělského obyvatelstva, které je negativně dotčeno krizí a výjimečnými spořicími opatřeními, a to tím spíše že se stávky ve veřejném a soukromém odvětví staly běžné a sociální napětí, jakož i střety manifestujících s policií se neustále zvyšují.
39 Řecká republika upřesňuje, že za účelem provedení napadeného rozhodnutí informovaly příslušné orgány v lednu 2012 všechny zemědělce o navrácení podpor považovaných za protiprávní. Ve své okamžité odpovědi řecká konfederace sdružení zemědělských družstev, která zastupuje všechny řecké zemědělce, zdůraznila, že posledně uvedení se nacházejí v obtížné finanční situaci a vzhledem k hospodářské krizi a řadě přijatých spořících opatření, která velice zatížila příjem ze zemědělské činnosti, nejsou schopni v současné době vrátit obdržené částky.
40 Řecká republika dodává, že skutečnost, že se po přibližně 800 000 zemědělcích vyžaduje, aby v současné době vrátili poskytnuté částky a skutečnost, že prokazatelně a jasně nejsou schopni tak učinit, budou vést nezbytně k zaúčtování těchto částek příslušnými daňovými orgány, což bude znamenat značnou administrativní zátěž, bude mít negativní správní důsledky a vyvolá konflikty s veřejnou mocí kvůli zahájení řízení o nuceném vymáhání v tisících případech. Veřejná správa by měla v současné době provést nová opatření týkající se vybírání daní, zpracování daňových prohlášení a zjištění neuhrazených splatných finančních závazků.
41 Komise dospívá k závěru, že neexistuje naléhavost, a uvádí, že hospodářská krize, která se dotýká veškeré řecké veřejnosti, nesouvisí v žádném případě s uplatněním napadeného rozhodnutí a že případná nemožnost pro zemědělce navrátit podpory nepředstavuje jako taková závažnou a nenahraditelnou újmu pro samotnou Řeckou republiku. Pokud jde o uplatněnou újmu s ohledem na veřejný pořádek, jedná se o teoretickou a nejistou možnost. Skutečnost, že někteří zemědělci jsou povinni navrátit protiprávní podpory, automaticky neznamená, že vyvolají nepokoje. Nebylo ani prokázáno, že zemědělci způsobili nepokoje, k nimž došlo v Aténách na začátku roku, jelikož tyto nepokoje byly pravděpodobně vyvolány obyvateli města, kteří nejsou z povahy věci zemědělci. Obecné a nejasné obavy ohledně hypotetických událostí, které by mohly v budoucnosti nastat, nemohou představovat vyžadovanou vážnou a nenahraditelnou újmu. Pokud jde o administrativní zátěž vyplývající z vymáhání navrácení podpor od řady příjemců, nemůže pro Řeckou republiku představovat vážnou a nenahraditelnou újmu, jelikož by bylo nelogické, aby opatření nezbytná pro samotný výkon napadeného rozhodnutí byla považována za újmu.
42 Co se týče administrativních obtíží uplatněných Řeckou republikou, které by bránily okamžitému navrácení sporných plateb, je v tomto ohledu pravda, že podle ustálené judikatury v oblasti nesplnění povinnosti členským státem, nemůže obava z interních obtíží, byť nepřekonatelných, odůvodnit, že tento stát neplní své povinnosti vyplývající z unijního práva (rozsudek Soudního dvora ze dne 27. června 2000, Komise v. Portugalsko, C‑404/97, Recueil, s. I‑4897, bod 52). Tato judikatura se však nepoužije, jestliže se členský stát brání takové povinnosti přiměřenými právními prostředky a podnikne kroky nezbytné k tomu, aby nejednal protiprávně.
43 V rámci řízení o předběžných opatřeních se tak jedná přesně o posouzení, zda se prima facie jeví, že žalobce musí skutečně splnit povinnost, která mu přísluší podle unijního práva. V projednávaném případě soudce rozhodující o návrhu na předběžné opatření připustil existenci fumus boni juris, která může odůvodnit nařízení odkladu vykonatelnosti napadeného rozhodnutí, tj. přechodné nedodržení tohoto rozhodnutí Řeckou republikou v rozsahu, v němž ji toto rozhodnutí ukládá vymáhání navrácení sporných plateb od zemědělských producentů. Řecká republika se tedy může odvolávat na to, že by takové okamžité navrácení znamenalo administrativní problémy, které by jí mohly způsobit vážnou a nenapravitelnou újmu.
44 V této souvislosti Řecká republika na jednání uvedla, a nebylo jí oponováno, že boj proti daňovým únikům je za současné hospodářské situace jednou z jejích absolutních priorit. Za tímto účelem uskutečňuje Řecká republika zásadní reformu daňové správy, jejímž cílem je modernizovat a zlepšit systém vybírání daní a odstranit závažné správní překážky, které jsou typické pro toto odvětví veřejné správy. Řecká republika tímto zamýšlí legitimně soustředit krátkodobě i střednědobě své zdroje na zavedení účinné daňové správy, která bude schopna zejména identifikovat a sledovat „závažné daňové úniky“ a bojovat s daňovými podvody, jejichž objem byl ohodnocen na jednání jako ztráta ve výši 20 miliard eur.
45 Za těchto podmínek skutečnost, že řecká správa musí provést napadené rozhodnutí, o jehož legalitě bude rozhodnuto teprve v rámci hlavního řízení a případně řízení o kasačním opravném prostředku před Soudním dvorem, by mohla ohrozit s největší pravděpodobností alespoň částečně boj proti daňovým únikům.
46 Jak totiž Řecká republika uvedla – a Komise nezpochybnila – vymáhání navrácení sporných plateb od dotčených zemědělců by se účastnilo několik služeb, zejména ELGA a daňová správa, a to v době, kdy stát nemá k dispozici zaměstnance nezbytné za tímto účelem. Konkrétně, pokud podpory, které je třeba navrátit, nejsou předmětem dobrovolné platby určené ELGA, musí daňová správa provést nucené vymáhání dotčených částek. I kdybychom připustili, že taková opatření nemohou být provedena vůči všem 800 000 řeckých zemědělců, jelikož by z tohoto údaje bylo třeba odečíst řadu příjemců podpor de minimis, z dostupných údajů v tomto ohledu vyplývá – s ohledem na podpory de minimis ve výši 92 milionů eur v roce 2008 a 2009 (viz bod 20 výše) a podpory přijaté každým zemědělcem ve výši průměrně 500 eur (viz body 14 a 28 výše) – že počet dotčených řeckých zemědělců by pravděpodobně činil vždy několik set tisíc.
47 Vzhledem k obecně velmi závažné finanční situaci popsané výše a k výše uvedené reakci panhelénské konfederace svazů zemědělských družstev je vysoce pravděpodobné, že by velmi mnoho z několika set tisíc příjemců odmítlo zaplatit požadované částky, což by vyžadovalo rozsáhlý zásah úředníků daňové správy, jejichž počet se však nezvýšil. Je zjevné, že by takové vymáhání ve velkém rozsahu značně bránilo daňové správě, aby se věnovala jednomu ze svých nejdůležitějších úkolů, které spočívají v boji proti daňovým únikům a výběru zdanitelných částek, které jsou padesátkrát vyšší než sporné platby.
48 Co se týče možného ohrožení veřejného pořádku v případě okamžitého vymáhání navrácení sporných plateb v odvětví řeckého zemědělství, je nesporné, že se sociální prostředí v Řecku v současné době vyznačuje zhoršením důvěry vůči veřejné moci, všeobecnou nespokojeností a pocitem nespravedlnosti. Konkrétně, jak Řecká republika uvedla – a Komise to nezpochybnila – počet násilných demonstrací proti velmi přísným úsporným opatřením přijatým řeckou veřejnou správou se neustále zvyšuje. Na jednání Řecká republika ještě připomenula náhlý nárůst některých extrémně pravicových a levicových stran v posledních parlamentních volbách v Řecku.
49 Za těchto podmínek riziko uplatněné Řeckou republikou, že by okamžité navrácení sporných plateb v odvětví zemědělství mohlo vyvolat demonstrace, které by mohly vyvolat násilí, se nejeví hypotetické, teoretické ani neurčité. Nelze totiž ignorovat možnost, že by procesu navrácení sporných plateb některé subjekty veřejně využily jako příkladu nespravedlnosti učiněné na zemědělské populaci a že za současné situace plné silných emocí by takový veřejný projev vyvolal násilné demonstrace, zatímco není relevantní, která skupina obyvatelstva by mohla být původcem násilí, které by si vyžádalo stále větší nasazení pořádkových sil. Je zřejmé, že ohrožení veřejného pořádku vyvolané takovými demonstracemi a vystoupeními, k nimž by mohlo, jak ukazují nedávné dramatické události, dojít, by způsobilo vážnou a nenapravitelnou újmu, na kterou se Řecká republika může legitimně odvolávat.
50 Vzhledem ke skutečnostem uvedeným v bodě 48 výše musí být tato věc rozlišena od věci, v níž bylo vydáno usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 12. října 2000, Řecko v. Komise (C‑278/00 R, s. I‑8787, body 8, 16 a 18), v němž bylo uplatnění „velmi závažných sociálních problémů“ zamítnuto z důvodu, že dotčený členský stát pouze uvedl obecné úvahy bez konkrétních skutečností a neposkytl žádný údaj stran možnosti tvrzených závažných událostí. Na rozdíl od kontextu věci C‑278/00 R je totiž všeobecně známo, že v projednávaném případě takové ohrožení veřejného pořádku, jaké uplatňuje Řecká republika, stejně jako předvídatelné následky uloženého navrácení již vzniklo v podobných situacích, a to v souvislosti s protestním hnutím proti úsporným opatřením, která přijala řecká veřejná správa od hospodářské krize.
51 Je tedy třeba konstatovat, že se projednávaný případ vyznačuje zvláštnostmi, které odůvodňují existenci naléhavosti.
52 Toto řešení je koherentní v rámci vyvážení dotčených zájmů, v jehož rámci soud rozhodující o návrhu na předběžné opatření musí zejména přezkoumat, zda zájem žalobce na nařízení požadovaných předběžných opatření převládá nad zájmem, který představuje okamžité provedení napadeného rozhodnutí, či nikoli (v tomto smyslu viz usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 26. června 2003, Belgie a Forum 187 v. Komise, C‑182/03 R a C‑217/03 R, Recueil, s. I‑6887, bod 142).
53 Řecká republika totiž prokázala naléhavost a fumus boni juris svého návrhu na předběžné opatření. Je tedy třeba uznat, že má legitimní zájem na požadovaném odkladu vykonatelnosti, a to tím spíše že Komise pouze tvrdí, že nezbytnost dodržet pravidla hospodářské soutěže musí převládat nad „neurčitým a nejasným“ ohrožením veřejného pořádku. Jak bylo uvedeno výše, není zřejmé, že sporné platby splňují všechny podmínky článku 107 SFEU a kromě toho naléhavost, kterou představuje riziko ohrožení veřejného pořádku, nemůže být kvalifikována ani jako neurčitá či nejasná. Pokud jde o riziko narušení úsilí řecké správy bojovat účinně proti všem daňovým únikům, nelze ani opomenout, že úspěch tohoto úsilí je nepřímo rovněž v zájmu Unie, jelikož část příjmů pocházejících z vybírání daní v Řecku bude, stejně jako provedení napadeného rozhodnutí, plynout do obecného rozpočtu Unie.
54 Za výjimečných okolností, kterými se vyznačuje v současně době hospodářská a sociální situace v Řecku, je tedy třeba uznat přednost zájmů uplatněných Řeckou republikou, které na jedné straně spočívají v zachování sociálního míru a předcházení sociálním problémům a na straně druhé v soustředění možností své daňové správy na úkoly, které považuje za přednostní pro zemi. Naproti tomu by nařízení odkladu vykonatelnosti vystavilo zájmy Unie pouhému riziku odkladu vnitrostátních opatření navrácení na pozdější okamžik, ačkoli neexistují indicie, že by odklad jako takový negativně ovlivnil šance na úspěch těchto opatření.
55 Z výše uvedeného vyplývá, že je třeba vyhovět návrhu na odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž posledně uvedené ukládá Řecké republice povinnost vymáhat navrácení uhrazených částek od příjemců.
56 Ostatně článek 108 jednacího řádu umožňuje soudci příslušnému pro rozhodování o předběžných opatřeních kdykoliv v důsledku změny okolností změnit nebo zrušit usnesení o předběžných opatřeních, přičemž za „změnu okolností“ je třeba považovat zejména okolnosti faktické povahy, které mohou změnit posouzení kritéria naléhavosti v konkrétním případě [usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 14. února 2002, Komise v. Artegodan, C‑440/01 P(R), Recueil, s. I‑1489, body 62 až 64]. Komisi tedy případně přísluší, aby se obrátila na Tribunál, pokud se domnívá, že se okolnosti změnily tak, že mohou odůvodnit změnu tohoto usnesení o předběžném opatření.
Z těchto důvodů
PŘEDSEDA TRIBUNÁLU
rozhodl takto:
1) Vykonatelnost rozhodnutí Komise 2012/157/EU ze dne 7. prosince 2011 o vyrovnávacích platbách uhrazených řeckým subjektem pro zemědělská pojištění (ELGA) během let 2008 a 2009 v rozsahu, v němž ukládá Řecké republice povinnost vymáhat navrácení uhrazených částek od příjemců, se odkládá.
2) O nákladech řízení bude rozhodnuto později.
V Lucemburku dne 19. září 2012.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |