AUTO DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
de 19 de septiembre de 2012 (*)
«Procedimiento sobre medidas provisionales — Ayudas de Estado — Pagos compensatorios abonados en 2008 y en 2009 por el Instituto Griego de Seguros Agrarios (ELGA) — Decisión por la que se declaran las ayudas incompatibles con el mercado interior y se ordena su recuperación — Demanda de suspensión de la ejecución — Fumus boni iuris — Urgencia — Ponderación de los intereses»
En el asunto T‑52/12 R,
República Helénica, representada por el Sr. I. Chalkias y la Sra. S. Papaïoannou, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. D. Triantafyllou y S. Thomas, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto una demanda de suspensión de la ejecución de la Decisión 2012/157/UE de la Comisión, de 7 de diciembre de 2011, relativa a determinadas ayudas compensatorias pagadas por el Instituto Griego de Seguros Agrarios (ELGA) durante los años 2008 y 2009 (DO 2012, L 78, p. 21),
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
dicta el siguiente
Auto
Antecedentes del litigio, procedimiento y pretensiones de las partes
1 Mediante una Ley de 1988, se creó el Instituto Griego de Seguros Agrarios (ELGA) que pertenece íntegramente al Estado y tiene por objeto asegurar la producción agrícola y ganadera así como el capital vegetal y pecuario de las explotaciones agrícolas frente a los daños resultantes de riesgos naturales. La suscripción de un seguro con ELGA es obligatoria, los ingresos de ELGA proceden esencialmente de una tasa especial de seguro —fijada en el 3 % para los productos de origen vegetal y en el 0,5 % para los productos de origen animal—, que se impone a los productores agrícolas beneficiarios del régimen de seguro.
2 En 2009, el Gobierno griego previó el abono por ELGA de compensaciones por un importe aproximado de 425 millones de euros para dar respuesta a las quejas formuladas por un gran número de productores agrícolas griegos que habían sufrido pérdidas de ingresos debido a la disminución de la producción de algunos cultivos vegetales observada durante las campañas 2008 y 2009 a causa de condiciones climáticas adversas, como la sequía, altas temperaturas, lluvias y enfermedades entomológicas y fitopatológicas de los cultivos afectados.
3 Informada de estas medidas, la Comisión Europea incoó el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, que llevó a la adopción, el 7 de diciembre de 2011, de la Decisión 2012/157/UE, relativa a determinadas ayudas compensatorias pagadas por ELGA en 2008 y 2009 (DO 2012, L 78, p. 21), calificando como ayudas estatales ilegales e incompatibles con el mercado interior algunos pagos compensatorios, por importe de aproximadamente 425 millones de euros y ordenando su recuperación de los beneficiarios (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
4 En la Decisión impugnada, la Comisión fijó a la República Helénica un plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación, para recuperar, de los productores agrícolas, el importe antes mencionado, más los intereses calculados desde la fecha en que se abonaron hasta la de su reintegro. Este plazo se prorrogó dos meses posteriormente.
5 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 8 de febrero de 2012, la República Helénica interpuso un recurso solicitando la anulación de la Decisión impugnada.
6 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal General el 18 de mayo de 2012, la República Helénica formuló la presente demanda de medidas provisionales, en la que solicita, en esencia, al Presidente del Tribunal General que:
– Suspenda la ejecución de la Decisión impugnada hasta que se pronuncie la sentencia del Tribunal General sobre el recurso principal.
– Condene en costas a la Comisión.
7 En sus observaciones, presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 30 de mayo de 2012, la Comisión solicita, en esencia, al Presidente del Tribunal General que:
– Desestime la demanda de medidas provisionales.
– Condene en costas a la demandante.
8 El 18 de junio de 2012, el Presidente del Tribunal General ordenó, en virtud del artículo 105, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General y en interés de una buena administración de la justicia, la suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada, en la medida en que imponía a la República Helénica recuperar las ayudas controvertidas, debido a que las alegaciones de ésta, de ser demostradas, justificarían que se mantenga el statu quo a fin de permitir un examen en profundidad de los argumentos de las partes.
9 El 11 de septiembre de 2012, las partes presentaron sus alegaciones en la audiencia y respondieron a las preguntas orales formuladas por el Presidente del Tribunal General.
Fundamentos jurídicos
10 De lo dispuesto en los artículos 278 TFUE y 279 TFUE, por un lado, en relación con el artículo 256 TFUE, apartado 1, por otro, resulta que el juez de medidas provisionales puede, si estima que las circunstancias así lo exigen, ordenar la suspensión de la ejecución de un acto impugnado u ordenar las medidas provisionales necesarias.
11 El artículo 104, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento dispone que las demandas de medidas provisionales deben especificar el objeto del litigio, las circunstancias que den lugar a la urgencia, así como los antecedentes de hecho y los fundamentos de Derecho que justifiquen a primera vista la concesión de la medida provisional solicitada. Por consiguiente, el juez de medidas provisionales podrá ordenar la suspensión de la ejecución y otras medidas provisionales si se demuestra que su concesión está justificada a primera vista de hecho y de Derecho (fumus boni iuris) y que son urgentes, en el sentido de que para evitar que los intereses de la parte que las solicita sufran un perjuicio grave e irreparable es necesario que tales medidas sean acordadas y surtan efectos desde antes de que se resuelva sobre el recurso principal [auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de julio de 1995, Comisión/Atlantic Container Line y otros, C‑149/95 P(R), Rec. p. I‑2165, apartado 22]. Estos requisitos son acumulativos, de manera que las medidas provisionales deben ser desestimadas cuando no se dé alguno de ellos [auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 14 de octubre de 1996, SCK y FNK/Comisión, C‑268/96 P(R), Rec. p. I‑4971, apartado 30]. El Juez de medidas provisionales debe proceder asimismo, en su caso, a ponderar los intereses en juego (auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 2001, Austria/Consejo, C‑445/00 R, Rec. p. I‑1461, apartado 73 y auto del Presidente del Tribunal General de 4 de abril de 2002, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, T‑198/01 R, Rec. p. II‑2153, apartado 50).
12 En el marco de este examen de conjunto, el juez de medidas provisionales dispone de una amplia facultad de apreciación y puede determinar libremente, a la vista de las particularidades del asunto, de qué manera debe verificarse la existencia de los diferentes requisitos y el orden que debe seguirse en este examen, puesto que ninguna norma de Derecho le impone un esquema de análisis preestablecido para apreciar si es necesario pronunciarse con carácter provisional [autos del Presidente del Tribunal de Justicia Comisión/Atlantic Container Line y otros, antes citado, apartado 23, y de 3 de abril de 2007, Vischim/Comisión, C‑459/06 P(R), no publicado en la Recopilación, apartado 25].
Sobre el fumus boni iuris
13 Según una jurisprudencia muy consolidada, se cumple el requisito del fumus boni iuris cuando al menos uno de los motivos invocados por la parte demandante en apoyo de su recurso principal parezca pertinente, a primera vista o, en cualquier caso, no carente de fundamento, en tanto revela la existencia de una cuestión jurídica delicada cuya solución no se evidencia de manera inmediata y requiere, por tanto un examen más profundo, que no puede realizar el juez de medidas provisionales, sino que debe ser objeto del procedimiento principal, de modo que, a primera vista, el recurso no carece de fundamento válido (véanse, en este sentido, los autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 8 de mayo de 2003, Comisión/Artegodan y otros, C‑39/03 P‑R, Rec. p. I‑4485, apartado 40, así como del Presidente del Tribunal General de 10 de marzo de 1995, Atlantic Container Line y otros/Comisión, T‑395/94 R, Rec. p. II‑595, apartado 49, y de 30 de abril de 2010, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, T‑18/10 R, no publicado en la Recopilación, apartado 95, y la jurisprudencia citada).
14 En el presente caso, en el segundo y tercer motivos formulados para fundamentar el recurso dirigido a la anulación de la Decisión impugnada, la República Helénica reprocha a la Comisión que haya infringido el artículo 107 TFUE, apartado 1, estimando erróneamente que los pagos controvertidos «afectaban a los intercambios entre Estados miembros» y «amenazaban con falsear la competencia», pese a que el importe de la indemnización únicamente tenía un valor medio aproximado de 500 euros por agricultor y que todos los pagos eran compensaciones por pérdidas reales de producción agrícola debidos a causas no imputables a los productores. Pues bien, compensaciones de un valor tan escaso no pueden conferir a los agricultores griegos una ventaja competitiva en relación con los productores de otros Estados miembros.
15 La República Helénica añade que, si bien se afirma en el apartado 59 de la Decisión impugnada, que «el sector agrario es un sector abierto a la competencia a escala de la Unión y, por ello, es sensible a cualquier medida en favor de la producción que se adopte en cualquier Estado miembro», nada indica que la Comisión haya tomado en consideración las características del mercado afectado y la situación económica de los agricultores griegos beneficiarios. La Comisión se limita a remitirse a diferentes sentencias del Tribunal de Justicia en las que se admitió que el sector agrario es en general sensible a la competencia. No obstante, en el presente caso, los pagos controvertidos dirigidos a compensar pérdidas reales sufridas por los agricultores restablecieron la competencia, en vez de falsearla.
16 La República Helénica añade que la Comisión incluyó incorrectamente en el importe de las supuestas ayudas de Estado la cantidad de 186 millones de euros correspondiente a las cotizaciones pagadas por los propios agricultores en 2008 y en 2009 en concepto del régimen de seguro obligatorio de ELGA. Esta cantidad debería deducirse del importe de las ayudas que deben recuperarse.
17 La Comisión responde que la finalidad indemnizatoria de los pagos controvertidos no tiene ninguna importancia a efectos de su calificación como ayuda de Estado. Por lo que respecta a los criterios de distorsión de la competencia y de incidencia en los intercambios entre Estados miembros, resulta de jurisprudencia reiterada que no existe ningún umbral de sensibilidad por debajo del cual no se cumplan estos requisitos, dado que los beneficiarios de una ayuda estatal realizan sus actividades en un mercado abierto a la competencia y, por tanto, sensible a cualquier medida en favor de la producción que se adopte en cualquier Estado miembro. En cuanto a las cotizaciones obligatorias pagadas por los agricultores griegos y que pasaron a ser controladas por el Estado griego, la Comisión estima que dicho importe, que evalúa en 145 millones de euros, no debe deducirse de la ayuda que hay que recuperar, ya que su carácter inicialmente privado no se opone a que los pagos controvertidos sean calificados íntegramente como ayudas de Estado.
18 En su cuarto motivo de anulación, la República Helénica subraya que la Comisión hizo una aplicación incorrecta del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y de la facultad de apreciación de la que dispone en materia de ayudas de Estado, toda vez que los pagos controvertidos deberían haberse considerado compatibles con el mercado interior debido a las muy graves perturbaciones del conjunto de la economía griega. En efecto, esta disposición del Derecho primario debe aplicarse directamente si se cumplen los requisitos previstos en ésta, lo que sucede en el presente caso: la crisis financiera y económica internacional que hace estragos desde 2008 ha golpeado duramente a todos los sectores de la economía griega y provocado una crisis financiera muy grave que provoca, en particular, una reducción significativa de la liquidez en el mercado griego, una recesión persistente por quinto año consecutivo y un empobrecimiento de numerosos sectores de la población. La falta de liquidez que padece el sector agrícola amenaza con crear riesgos sistémicos para el conjunto de la economía griega, ya que ésta se basa en gran parte en la producción primaria, los productores agrícolas representan una parte importante del tejido productivo de la economía griega hasta el punto de que su número, aproximadamente 860.000 de un total de casi 5 millones, constituye un porcentaje importante de la población activa.
19 La Comisión responde que el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), le deja un margen de apreciación para evaluar la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado interior, margen de apreciación que utilizó al adoptar la comunicación que establece un marco temporal aplicable a las medidas de ayuda estatal para facilitar el acceso a la financiación en el actual contexto de crisis económica y financiera (DO 2009, C 83, p. 1). Pues bien, en su apartado 4.2.2, tercer párrafo, letra h), esta comunicación excluyó inicialmente a las empresas que operan en el sector de la producción agrícola primaria debido a las distorsiones de competencia que pueden producirse en ese sector incluso para importes de ayudas poco elevados, razón por la cual la Comisión concluyó que los pagos controvertidos no eran conformes a la citada comunicación y no podían acogerse a la excepción prevista en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).
20 En el sexto motivo, la República Helénica reprocha a la Comisión haber realizado un cálculo incorrecto de las cantidades que debían recuperarse, ya que no sustrajo las ayudas de minimis, previstas por sus Reglamentos (CE) nº 1860/2004, de 6 de octubre 2004, relativo a la aplicación de los artículos 87 [CE] y 88 [CE] a las ayudas de minimis en los sectores agrario y pesquero (DO L 325, p. 4) y (CE) nº 1535/2007, de 20 de diciembre de 2007, relativo a la aplicación de los artículos 87 [CE] y 88 [CE] a las ayudas de minimis en el sector de la producción de productos agrícolas (DO L 337, p. 35). Pues bien, para el ejercicio 2008, el importe de 25 millones de euros debería considerarse una ayuda de minimis autorizada y, por tanto, no recuperable, mientras que, para los tres ejercicios de 2009 a 2011, el importe correspondiente asciende a casi 67 millones de euros.
21 La Comisión, sin pronunciarse sobre las cifras presentadas por la República Helénica, responde que no excluye en absoluto el principio de una deducción de las ayudas de minimis en el caso de los agricultores griegos.
22 A este respecto, procede señalar que, mediante su alegación, la República Helénica pretende, en esencia, demostrar que, por una parte, los pagos controvertidos no pueden considerarse como susceptibles de afectar a los intercambios entre Estados miembros y de falsear la competencia, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y, por otra parte, en cualquier caso, la obligación, impuesta en diciembre de 2011, de recuperar los importes concedidos de los beneficiarios debe calificarse de excesiva. Pues bien, el examen de esta alegación no puede hacer abstracción de las circunstancias particulares que caracterizan la situación económica y financiera en Grecia desde 2008.
23 En este contexto, en relación con el impacto de los pagos controvertidos sobre la competencia y sobre los intercambios entre Estados miembros, procede recordar que, a juicio de la Comisión, el importe total de dichos pagos se eleva aproximadamente a 425 millones de euros. No obstante, a primera vista resulta que el importe de 425 millones de euros debe revisarse considerablemente a la baja.
24 En efecto, por un lado, consta que una parte de este importe que se eleva a varias decenas de millones de euros puede considerarse como una ayuda de minimis. Según la Comisión, es incluso muy probable que «muchos beneficiarios» de los pagos abonados por ELGA hayan recibido ayudas de esta naturaleza, de modo que están exentos de la obligación de reembolso. Además, los considerandos 97, 98 y 104 de la Decisión impugnada prevén expresamente el supuesto de no recuperar cantidades que puedan constituir ayudas de minimis. Si las ayudas de minimis no se recuperan de los beneficiarios y, por tanto, se autoriza su concesión, es porque se considera que no falsean la competencia y no afectan a los intercambios entre Estados miembros.
25 Por otra parte, consta que los agricultores griegos abonaron, en concepto del régimen de seguro obligatorio al ELGA, cotizaciones que fueron a parar, al menos indirectamente, a los ingresos de ELGA en 2008 y en 2009 por un importe de al menos 145 millones de euros. Es decir, si bien el hecho de que los pagos controvertidos por ELGA hayan sido financiados parcialmente por tales cotizaciones privadas no se opone a que puedan calificarse de ayudas de Estado, no es menos cierto que el impacto financiero de estos pagos sobre la competencia y sobre los intercambios entre Estados miembros se ve disminuida por el hecho de que los propios agricultores, y entre ellos los beneficiarios de las ayudas, hayan tenido que pagar estas cotizaciones. Además, en el considerando 22 de la Decisión impugnada, la Comisión ha admitido que, en la medida en que las indemnizaciones pagadas por ELGA en concepto del régimen de seguro obligatorio se financiaron gracias a los ingresos procedentes de la tasa especial de seguro, podía considerarse que tales indemnizaciones no otorgaban a los beneficiarios una ventaja indebida.
26 El impacto financiero de los pagos controvertidos sobre la competencia y sobre los intercambios entre Estados miembros parece, por tanto, prima facie, sustancialmente inferior al del importe de 425 millones de euros considerado por la Comisión, nada permite excluir que estos pagos se hayan utilizado exclusivamente para indemnizar a los agricultores griegos que habían sufrido pérdidas de ingresos debido a la disminución de la producción de algunos cultivos vegetales a causa de las condiciones climáticas adversas, y no para favorecer artificialmente la producción y las exportaciones.
27 Pues bien, cómo confirmaron las partes en la audiencia, la República Helénica atraviesa, desde hace varios años, una crisis económica y financiera profunda. Esta crisis, que ha colocado al país en una situación de aislamiento económico, no ha dejado indemne al sector agrícola griego. A este respecto, la República Helénica precisa, sin que la Comisión lo niegue, lo siguiente:
– la renta agrícola en Grecia entre 2006 y 2011 ha bajado un 22,6 %, mientras que la renta correspondiente en la Unión Europea ha aumentado un 19 %;
– el valor de la producción agrícola entre 2005 y 2011 ha registrado una caída que supera el 15 %;
– los costes de producción han aumentado un 11 % en 2008, un 4 % en 2010 y un 7,5 % en 2011, mientras que los precios de producción han registrado una considerable baja (33,9 % para el tomate, 27,5 % para la col, 11,7 % para el algodón, 11 % para el tabaco y 21,5 % para las espinacas);
– la financiación bancaria a favor de las empresas agrícolas registró una caída del 49 % y los agricultores tienen ahora escasas posibilidades de financiación.
28 Asimismo, resulta patente que el sector agrícola griego se caracteriza por la preponderancia de una agricultura familiar de pequeñas explotaciones. La Comisión ha reconocido implícitamente esta fragmentación del sector admitiendo que los pagos controvertidos estaban repartidos de manera que cada agricultor griego ha percibido un importe aproximado de 500 euros de media. Por lo demás, la Comisión no sostiene que el sector agrícola griego se distinga por una agresividad comercial y exportadora especial y tampoco afirma que empresas no griegas que operen en el mercado de los productos agrícolas se hayan quejado de verse expuestas, a raíz de los pagos controvertidos, a una competencia particularmente feroz por parte de los agricultores griegos.
29 Por tanto, se evidencia que la alegación presentada por la República Helénica suscita la cuestión jurídica de si, en las circunstancias excepcionales del caso de autos, el impacto financiero de los pagos controvertidos, que consistían en la indemnización de agricultores griegos, podía realmente afectar a los intercambios entre Estados miembros y amenazar con falsear la competencia en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Se trata de determinar, concretamente, si las citadas circunstancias excepcionales influyen en la aplicación de consideraciones que se tienen en cuenta en el contexto del régimen de ayudas de minimis y que permiten excluir del ámbito de aplicación de esta disposición ayudas que carecen de repercusión considerable sobre los intercambios comerciales y la competencia entre Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, C‑310/99, Rec. p. I‑2289, apartado 10).
30 Pues bien, no se aprecia que se haya dado una respuesta definitiva a esta cuestión en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En efecto, el Tribunal de Justicia utiliza la fórmula prudente según la cual la cuantía relativamente reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria «no excluyen a priori la posibilidad» de que se vean afectados los intercambios comerciales entre Estados miembros, una ayuda de importancia relativamente escasa puede afectar a estos intercambios comerciales cuando el sector en el que operan las empresas beneficiarias se caracteriza por una fuerte competencia (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004, Grecia/Comisión, C‑278/00, Rec. p. I‑3997, apartados 69 y 70, así como Italia/Comisión, C‑372/97, Rec. p. I‑3679, apartados 53 y 54, y C‑298/00 P, Rec. p. I‑4087, apartado 54, y la jurisprudencia citada) o cuando la empresa beneficiaria está orientada hacia el comercio internacional (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris/Comisión, 730/79, Rec. p. 2671, apartado 11).
31 Por consiguiente, esta jurisprudencia deja abierta la cuestión de si, en el presente caso, debido a las dificultades particulares y excepcionales relacionadas con las medidas de austeridad que caracterizan la realidad de la economía griega desde hace varios años, el sector agrícola griego podía no considerarse expuesto a una fuerte competencia ni orientado hacia el comercio internacional, lo que excluye eventualmente que los pagos controvertidos puedan afectar sensiblemente a los intercambios comerciales y a la competencia entre Estados miembros.
32 Debe añadirse que la alegación expuesta por la República Helénica suscita otra cuestión jurídica: la de si, aun suponiendo que los pagos controvertidos hayan reunido todos los requisitos del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la fecha de su concesión, la Decisión impugnada debe considerarse excesiva, en la medida en que impone el 7 de diciembre de 2011 su recuperación, pese a que la situación extremadamente difícil del sector agrícola griego se ha degradado aún más después de su concesión.
33 En este contexto, constituye ciertamente jurisprudencia que la obligación del Estado miembro de suprimir una ayuda estatal que la Comisión considera incompatible con el mercado interior tiene por objeto restablecer la situación anterior (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, C‑75/97, Rec. p. I‑3671, apartado 65, y de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, antes citada, apartado 98). No obstante, el Tribunal de Justicia tomo la precaución de precisar que únicamente, «como norma general, salvo circunstancias excepcionales», la Comisión puede legalmente exigir al Estado miembro de que se trate proceder a tal recuperación para restablecer la situación anterior (sentencias Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 66, de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, antes citada, apartado 99, así como de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión, C‑372/97, antes citada, apartado 104, y C‑298/00 P, antes citada, apartado 76).
34 Por consiguiente, esta jurisprudencia deja abierta la cuestión de si, en el presente caso, la República Helénica puede invocar válidamente circunstancias excepcionales que hagan excesiva la recuperación, tal como la ha impuesto la Decisión impugnada, de los pagos controvertidos de los beneficiarios, teniendo en cuenta que la República Helénica debía afrontar, en la fecha de la adopción de la Decisión impugnada, el 7 de diciembre de 2011, una grave perturbación de su economía nacional, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), incluido su sector agrícola, y si la Comisión, inspirándose en esta disposición del Derecho primario, debería haber renunciado a exigir cualquier recuperación de un sector muy debilitado por esta perturbación.
35 El juez de medidas provisionales estima que las respuestas a las cuestiones jurídicas antes mencionadas no son evidentes de entrada y requieren un examen en profundidad, que es objeto del procedimiento principal. Por ello, sin prejuzgar en absoluto la postura que el Tribunal General pueda adoptar en el recurso principal, el juez de medidas provisionales no puede, en esta fase, considerar este recurso como manifiestamente carente de todo fundamento. Por consiguiente, las cuestiones controvertidas resultan, a primera vista, suficientemente pertinentes y de entidad para constituir un fumus boni iuris que justifique la concesión de la suspensión de la ejecución solicitada, en la medida en que la Decisión impugnada impone a la República Helénica proceder a recuperar los pagos controvertidos de los productores agrícolas.
Sobre la urgencia y la ponderación de intereses
36 Según reiterada jurisprudencia, el carácter urgente de una demanda de medidas provisionales debe estimarse a la luz de la necesidad que haya de adoptar una resolución provisional para evitar que la parte que solicita la medida provisional sufra un daño grave e irreparable. Esta parte está obligada a aportar la prueba de que no puede esperar el resultado del procedimiento principal sin sufrir un perjuicio personal de esta naturaleza. Si bien no es necesario que la inminencia del perjuicio sea probada con absoluta certeza, su realización debe, no obstante, poder preverse con un grado de probabilidad suficiente. La parte que solicita las medidas provisionales sigue, en cualquier caso, estando obligada a probar los hechos sobre los que se basa la creencia de que se producirá un perjuicio grave e irreparable y permiten al juez de medidas provisionales apreciar las consecuencias precisas que se producirían con toda probabilidad si no se adoptaran las medidas solicitadas, teniendo en cuenta que un perjuicio de naturaleza puramente hipotética, en la medida en que se basa en sucesos futuros e inciertos, no puede dar lugar a la concesión de medidas provisionales (véanse los autos del Presidente del Tribunal General de 26 de marzo de 2010, SNF/ECHA, T‑1/10 R, no publicado en la Recopilación, apartados 47 y 48, y la jurisprudencia citada, y de 7 de mayo de 2010, Almamet/Comisión, T‑410/09 R, no publicado en la Recopilación, apartado 32, y la jurisprudencia citada).
37 Dado que la presente demanda de medidas provisionales procede de la República Helénica, es necesario recordar que los Estados miembros son responsables de los intereses considerados como generales a nivel nacional y pueden garantizar su defensa en el marco de un procedimiento de medidas provisionales (véanse, en este sentido, los autos del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 1993, Alemania/Consejo, C‑280/93 R, Rec. p. I‑3667, apartado 27, y de 12 de julio de 1996, Reino Unido/Comisión, C‑180/96 R, Rec. p. I‑3903, apartado 85). Los Estados miembros pueden, en particular, solicitar la concesión de medidas provisionales alegando que la medida controvertida puede comprometer seriamente el cumplimiento de sus misiones estatales y el orden público.
38 En el presente caso, según la República Helénica, la recuperación del importe de 425 millones de euros de todos los agricultores del país, un número aproximado de 800.000 —que representan con sus familias un tercio de la población total de Grecia—, puede provocar numerosas reacciones por parte de la población agrícola, que está afectada por la crisis y por medidas de austeridad excepcionales, en la medida en que las huelgas en los sectores público y privado se han convertido en moneda corriente y que las tensiones sociales muy agudas así como las confrontaciones de los manifestantes con la policía están en constante aumento.
39 La República Helénica precisa que, para la ejecución de la Decisión impugnada, las autoridades competentes informaron, en enero de 2012, a todos los agricultores de la recuperación de las ayudas declaradas ilegales. En su respuesta inmediata, la Confederación Panhelénica de Cooperativas Agrícolas, que representa a todos los agricultores griegos, subrayó la difícil situación financiera de éstos y su incapacidad para reembolsar actualmente las cantidades percibidas, habida cuenta de la crisis económica y de las múltiples medidas de austeridad adoptadas, que han gravado fuertemente las rentas agrícolas.
40 La República Helénica añade que reclamar a cerca de 800.000 agricultores que reembolsen a día de hoy los importes concedidos y su incapacidad acreditada y declarada para hacerlo llevaran ineludiblemente a la contabilización de dichos importes por los servicios fiscales competentes, lo que representará un coste administrativo considerable, tendrá consecuencias administrativas nefastas y suscitará conflictos con los poderes públicos debido a la incoación de miles de procedimientos de recuperación forzosa. Pues bien, el sector público debe aplicar nuevas medidas de percepción de impuestos, de tratamiento de las declaraciones fiscales y de declaración de obligaciones financieras pendientes.
41 La Comisión afirma que no existe urgencia señalando que el malestar económico que afecta al conjunto de la población griega no tiene ninguna relación con la aplicación de la Decisión impugnada y que la eventual imposibilidad de los agricultores de reembolsar las ayudas no constituye en sí un perjuicio grave e irreparable para la propia República Helénica. En cuanto al perjuicio invocado a la vista del orden público, es teórico e incierto. El hecho de que algunos agricultores deban reembolsar ayudas ilegales no significa automáticamente que vayan a provocar disturbios. Tampoco se ha acreditado que los agricultores provocaran los disturbios que se produjeron en Atenas a principios de año, dichos disturbios fueron provocados muy probablemente por los habitantes de la ciudad, que, por definición, no son agricultores. Pues bien, los temores generales y vagos sobre los hipotéticos acontecimientos que podrían producirse en el futuro no pueden constituir el perjuicio grave e irreparable requerido. En cuanto a la carga administrativa que se deriva del cobro de las ayudas a los numerosos beneficiarios, no constituye un perjuicio grave e irreparable para la República Helénica, porque sería ilógico que se considerase un perjuicio las medidas exigidas para la propia ejecución de la Decisión impugnada.
42 A este respecto, en lo que atañe a las dificultades administrativas invocadas por la República Helénica, que se oponen a la recuperación inmediata de los pagos controvertidos, es cierto que, según reiterada jurisprudencia en materia de incumplimiento de Estado, el mero temor de que puedan surgir dificultades internas, incluso insuperables, no justifica el incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión (sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2000, Comisión/Portugal, C‑404/97, Rec. p. I‑4897, apartado 52). Sin embargo, esta jurisprudencia no se aplica cuando un Estado miembro se opone, por las vías de derecho apropiadas, a tal obligación y hace lo que es necesario para evitar caer en la ilegalidad.
43 Así, en el marco del procedimiento de medidas provisionales, se trata precisamente de apreciar si resulta, prima facie, que la parte demandante debe efectivamente cumplir una obligación que le incumbe en virtud del Derecho de la Unión. Pues bien, en el presente caso, el juez de medidas provisionales ha admitido la existencia de fumus boni iuris que justifica la suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada, es decir, el incumplimiento temporal, por la República Helénica, de esta Decisión, en la medida en que ésta ordena la recuperación de los pagos controvertidos de los productores agrícolas. Por tanto, no se impide a la República Helénica alegar que tal recuperación inmediata implicaría dificultades administrativas que pueden causarle un perjuicio grave e irreparable.
44 En este contexto, la República Helénica indicó en la audiencia, sin que haya sido refutado, que la lucha contra el fraude fiscal es una de sus prioridades absolutas en las circunstancias económicas actuales. Para ello, la República Helénica está aplicando una reforma fundamental de la administración fiscal dirigida a modernizar y mejorar el mecanismo de recaudación de los impuestos y a superar los importantes obstáculos administrativos que caracterizan este ámbito de la administración pública. De este modo, la República Helénica pretende legítimamente concentrar, a corto y medio plazo, sus recursos en el establecimiento de una administración fiscal eficiente y capaz, en particular, de identificar y perseguir a los «grandes evasores fiscales» y combatir el fraude fiscal cuyo volumen, en forma de pérdidas de ingresos, fue evaluada en la audiencia en 20 millardos de euros.
45 En estas condiciones, el hecho de que la administración griega tenga que ejecutar la Decisión impugnada, cuya legalidad sólo será definitivamente resuelta al final del procedimiento principal y, en su caso, del procedimiento de casación ante el Tribunal de Justicia, podría, con toda probabilidad, afectar, al menos parcialmente, a la lucha contra el fraude fiscal.
46 En efecto, como señaló la República Helénica sin que la Comisión lo haya negado, la recuperación de los pagos controvertidos de los agricultores de que se trata obligaría a intervenir a varios servicios, especialmente ELGA y la administración fiscal, y ello en un período en el que el Estado no dispone del personal necesario para dicho fin. En particular, cuando las ayudas que deben reembolsarse no son objeto de un pago voluntario a ELGA, la administración fiscal debe proceder al cobro coercitivo de las cantidades en cuestión. Aun admitiendo que tales medidas no se apliquen contra la totalidad de los 800.000 agricultores griegos, ya que debería deducirse de éstas a los beneficiarios de ayudas de minimis, de las cifras disponibles a este respecto resulta que —a saber, ayudas de minimis por un importe de 92 millones de euros en 2008 y en 2009 (véase apartado 20 anterior) y ayudas percibidas por cada agricultor por importe de 500 euros de media (véanse apartados 14 y 28 anteriores)— que el número de agricultores griegos afectados se elevaría probablemente a varios cientos de miles.
47 Pues bien, habida cuenta de la situación financiera general extremadamente difícil descrita anteriormente y de la reacción antes mencionada de la Confederación Panhelénica de Cooperativas Agrícolas, es altamente previsible que una proporción significativa de los cientos de miles de beneficiarios se negaría a pagar las cantidades reclamadas, lo que requeriría la intervención masiva de agentes de la administración fiscal, cuyo número, sin embargo, no ha aumentado. Es evidente que tal recaudación coercitiva en masa impediría, de manera apreciable, a la administración fiscal ocuparse de sus tareas prioritarias consistentes en luchar contra la evasión fiscal y recaudar cantidades sustraídas al impuesto cerca de cincuenta veces superiores a los pagos controvertidos.
48 Por lo que se refiere al riesgo de una perturbación del orden público en caso de recuperación inmediata de los pagos controvertidos del sector agrícola griego, consta que el clima social en Grecia está marcado actualmente por un deterioro de la confianza respecto a los poderes públicos, por un descontento generalizado y por un sentimiento de injusticia. En particular, como expuso la República Helénica sin que la Comisión lo niegue, las manifestaciones violentas contra las medidas de austeridad draconianas adoptadas por los poderes públicos griegos están en constante aumento. En la audiencia, la República Helénica recordó además el claro progreso de ciertos partidos de extrema derecha y extrema izquierda en las últimas elecciones legislativas en Grecia.
49 En estas condiciones, el riesgo, invocado por la República Helénica, de que la recuperación inmediata de los pagos controvertidos en el sector agrícola pueda desencadenar manifestaciones que degeneren en violencia no parece ni puramente hipotético ni teórico o incierto. En efecto, no puede desdeñarse la posibilidad de que la operación de recuperación de los pagos controvertidos se utilice públicamente, por determinados medios, como ejemplo de la injusticia ejercida contra la clase agrícola y que, en la situación actual cargada de emociones intensas, tal discurso público genere manifestaciones violentas, mientras es indiferente determinar qué sector de la población podría provocar la violencia que requiera el despliegue aún más importante de fuerzas del orden. Pues bien, es evidente que la perturbación del orden provocada por tales manifestaciones y por los excesos a los que los dramáticos acontecimientos recientes han mostrado que podían provocar un perjuicio grave e irreparable, que la República Helénica puede invocar legítimamente.
50 Habida cuenta de los elementos expuestos en el apartado 48 anterior, el presente asunto debe distinguirse del que dio lugar al auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 12 de octubre de 2000, Grecia/Comisión (C‑278/00 R, Rec. p. I‑8787, apartados 8, 16 y 18), en el que la invocación de «problemas sociales muy graves» se rechazó debido a que el Estado miembro afectado se limitó a realizar consideraciones generales sin invocar datos concretos ni proporcionar indicación alguna sobre la posibilidad de que se produjesen los acontecimientos graves alegados. En efecto, a diferencia del contexto del asunto C‑278/00 R, es notorio que, en el presente caso, ya se han producido perturbaciones del orden público, como las invocadas por la República Helénica como consecuencia previsible de la recuperación impuesta, en situaciones similares, a saber en el contexto de movimientos de protesta dirigidos contra las medidas de austeridad adoptadas por los poderes públicos griegos desde la crisis económica.
51 Por tanto, debe señalarse que el presente caso se caracteriza por particularidades que acreditan la existencia de urgencia.
52 Esta solución es coherente con la ponderación de los diferentes intereses en juego, en el marco de la cual el juez de medidas provisionales debe examinar, en particular, si el interés de la parte demandante de obtener las medidas provisionales solicitadas prevalece o no sobre el interés que presente la aplicación inmediata de la Decisión impugnada (véase, en este sentido, el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 26 de junio de 2003, Bélgica y Forum 187/Comisión, C‑182/03 R y C‑217/03 R, Rec. p. I‑6887, apartado 142).
53 En efecto, la República Helénica ha demostrado la urgencia y el fumus boni iuris de su demanda de medidas provisionales. Por ello, procede reconocer que tiene un interés legítimo en la suspensión de la ejecución solicitada, en tanto la Comisión se limita a afirmar que la necesidad de respetar las normas de la competencia debe primar sobre la amenaza «vaga e incierta» contra el orden público. Pues bien, como se ha expuesto anteriormente, por una parte, no es evidente que los pagos controvertidos reúnan todos los requisitos del artículo 107 TFUE y, por otra parte, la urgencia que supone el riesgo de una perturbación del orden público no puede calificarse de vaga e incierta. En cuanto al riesgo de un perjuicio a los esfuerzos de la administración griega de combatir eficazmente todo fraude fiscal, tampoco puede minusvalorarse que el éxito de estos esfuerzos es también indirectamente en interés de la Unión, en la medida en que una parte de los ingresos de la recaudación fiscal en Grecia será, al igual que la ejecución de la Decisión impugnada, susceptible de incrementar el presupuesto general de la Unión.
54 En las circunstancias excepcionales que caracterizan actualmente la situación económica y social en Grecia, debe, por tanto, reconocerse la prioridad a los intereses invocados por la República Helénica consistentes, por una parte, en preservar la paz social y en prevenir los conflictos sociales y, por otra parte, en poder concentrar la capacidad de su administración fiscal en las misiones que ésta considera primordiales para el país. En cambio, la concesión de la suspensión de la ejecución expondría los intereses de la Unión al mero riesgo de retraso de las medidas de cobro nacionales a una fecha posterior, sin que haya indicios de que este aplazamiento perjudique, en sí, las posibilidades de éxito de dichas medidas.
55 De todo lo anterior resulta que procede estimar la demanda de suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada, en la medida en que obliga a la República Helénica a recuperar los importes pagados de los beneficiarios.
56 Por lo demás, el artículo 108 del Reglamento de procedimiento permite al juez de medidas provisionales que modifique o revoque, en cualquier momento, su auto en el supuesto de que varíen las circunstancias, precisándose que, por «si varían las circunstancias», hay que entender, en particular, elementos de hecho que puedan modificar la apreciación del criterio de la urgencia en el caso concreto [auto del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 2002, Comisión/Artegodan, C‑440/01 P(R), Rec. p. I‑1489, apartados 62 a 64]. Por tanto, corresponde, en su caso, a la Comisión dirigirse al Tribunal General si estima que las circunstancias han variado de tal manera que puedan justificar una modificación del presente auto de medidas provisionales.
En virtud de todo lo expuesto,
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
resuelve:
1) Suspender la ejecución de la Decisión 2012/157/UE de la Comisión, de 7 de diciembre de 2011, relativa a determinadas ayudas compensatorias pagadas por el Instituto Griego de Seguros Agrarios (ELGA) en 2008 y 2009, en la medida en que esta Decisión obliga a la República Helénica a recuperar los importes pagados de los beneficiarios.
2) Reservar la decisión sobre las costas.
Dictado en Luxemburgo, a 19 de septiembre de 2012.
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