DESPACHO DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL GERAL
19 de setembro de 2012 (*)
«Processo de medidas provisórias ― Auxílios de Estado ― Compensações pagas em 2008 e 2009 pelo Organismo Grego de Seguros Agrícolas (ELGA) ― Decisão que declara os auxílios incompatíveis com o mercado interno e ordena a sua recuperação ― Pedido de suspensão da execução ― Fumus boni juris ― Urgência ― Ponderação dos interesses»
No processo T‑52/12 R,
República Helénica, representada por I. Chalkias e S. Papaïoannou, na qualidade de agentes,
requerente,
contra
Comissão Europeia, representada por D. Triantafyllou e S. Thomas, na qualidade de agentes,
requerida,
que tem por objeto um pedido de suspensão da execução da Decisão 2012/157/UE da Comissão, de 7 de dezembro de 2011, relativa a auxílios compensatórios pagos pelo Organismo Grego de Seguros Agrícolas (ELGA) em 2008 e 2009 (JO 2012, L 78, p. 21),
O PRESIDENTE DO TRIBUNAL GERAL
profere o presente
Despacho
Antecedentes do litígio, tramitação processual e pedidos das partes
1 Por uma lei de 1988, foi instituído o Organismo Grego de Seguros Agrícolas (ELGA), que pertence integralmente ao Estado e tem por atribuição, nomeadamente, o seguro da produção vegetal e animal e do efetivo vegetal e animal das explorações agrícolas contra danos decorrentes de riscos naturais. O seguro junto do ELGA é obrigatório, provindo as receitas do ELGA, essencialmente, de uma contribuição especial de seguro ― fixada em 3% para os produtos de origem vegetal e em 0,5% para os produtos de origem animal ― que é imposta aos produtores agrícolas beneficiários do regime de seguros.
2 Em 2009, o Governo grego previu o pagamento pelo ELGA de compensações num montante de cerca de 425 milhões de euros para satisfazer as queixas formuladas por um grande número de produtores agrícolas gregos que tinham sofrido perdas de rendimentos devido à diminuição da produção de algumas culturas vegetais, observada durante as campanhas de 2008 e 2009, na sequência de condições climáticas adversas, como a seca, temperaturas elevadas, chuvas excessivas e doenças entomológicas e fitopatológicas das culturas em causa.
3 Informada destas medidas, a Comissão Europeia decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE, o qual conduziu à adoção, em 7 de dezembro de 2011, da Decisão 2012/157/UE, relativa a auxílios compensatórios pagos pelo ELGA em 2008 e 2009 (JO 2012, L 78, p. 21), que qualificou de auxílios de Estado ilegais e incompatíveis com o mercado interno determinados pagamentos de compensação, no montante de cerca de 425 milhões de euros, e ordenou a sua recuperação junto dos beneficiários (a seguir «decisão impugnada»).
4 Na decisão impugnada, a Comissão fixou à República Helénica um prazo de quatro meses, a contar da data da sua notificação, para recuperar, junto dos produtores agrícolas, o montante antes referido, acrescido de juros calculados desde a data em que foi pago, até à data da sua recuperação. Este prazo foi posteriormente prorrogado por dois meses.
5 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 8 de fevereiro de 2012, a República Helénica interpôs recurso de anulação da decisão impugnada.
6 Em requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 18 de maio de 2012, a República Helénica apresentou o presente pedido de medidas provisórias, no qual conclui pedindo, essencialmente, que o presidente do Tribunal Geral se digne:
¾ suspender a execução da decisão impugnada, até que seja proferido o acórdão do Tribunal Geral no recurso principal;
¾ condenar a Comissão nas despesas.
7 Nas suas observações escritas apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de maio de 2012, a Comissão concluiu pedindo, essencialmente, que o presidente do Tribunal Geral se digne:
¾ indeferir o pedido de medidas provisórias;
¾ condenar a requerente nas despesas.
8 Em 18 de junho de 2012, o presidente do Tribunal Geral ordenou, ao abrigo do artigo 105.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, e no interesse da boa administração da justiça, a suspensão da execução da decisão impugnada, na medida em que impunha à República Helénica a recuperação dos auxílios em causa, pelo motivo de as alegações desta última, a serem demonstradas, justificarem que seja mantido o statu quo a fim de permitir um exame aprofundado dos argumentos das partes.
9 Em 11 de setembro de 2012, as partes apresentaram os seus argumentos na audição e responderam às questões orais que lhes foram colocadas pelo presidente do Tribunal Geral.
Questão de direito
10 Resulta da conjugação do previsto nos artigos 278.° TFUE e 279.° TFUE, por um lado, e do artigo 256.°, n.° 1, TFUE, por outro, que o juiz das medidas provisórias, se considerar que as circunstâncias o exigem, pode ordenar a suspensão da execução do ato impugnado ou ordenar as medidas provisórias necessárias.
11 O artigo 104.°, n.° 2, do Regulamento de Processo determina que os pedidos de medidas provisórias devem especificar o objeto do litígio, as razões da urgência, bem como os fundamentos de facto e de direito que, à primeira vista, justificam a concessão da medida provisória requerida. Por conseguinte, a suspensão da execução e as outras medidas provisórias podem ser concedidas pelo juiz das medidas provisórias, quando se prove que, à primeira vista, a sua concessão se justifica de facto e de direito (fumus boni juris) e que são urgentes, no sentido de que é necessário, para evitar um prejuízo grave e irreparável dos interesses do requerente, que sejam decretadas e produzam os seus efeitos antes da decisão no processo principal [despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 19 de julho de 1995, Comissão/Atlantic Container Line e o., C‑149/95 P(R), Colet., p. I‑2165, n.° 22]. Estes requisitos são cumulativos, de modo que as medidas provisórias devem ser indeferidas se um deles não estiver preenchido [despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 14 de outubro de 1996, SCK e FNK/Comissão, C‑268/96 P(R), Colet., p. I‑4971, n.° 30]. O juiz das medidas provisórias procede igualmente, sendo caso disso, à ponderação dos interesses em presença (despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 23 de fevereiro de 2001, Áustria/Conselho, C‑445/00 R, Colet., p. I‑1461, n.° 73, e despacho do presidente do Tribunal Geral de 4 de abril de 2002, Technische Glaswerke Ilmenau/Comissão, T‑198/01 R, Colet., p. II‑2153, n.° 50).
12 No âmbito desta análise de conjunto, o juiz das medidas provisórias dispõe de um vasto poder de apreciação e é livre de determinar, atentas as especificidades do caso, o modo como estes diferentes requisitos devem ser verificados, bem como a ordem dessa análise, uma vez que nenhuma norma de direito comunitário lhe impõe um esquema de análise preestabelecido para apreciar a necessidade de decidir provisoriamente [despachos do presidente do Tribunal de Justiça, Comissão/Atlantic Container Line e o., já referido, n.° 23, e de 3 de abril de 2007, Vischim/Comissão, C‑459/06 P(R), não publicado na Coletânea, n.° 25].
Quanto ao fumus boni juris
13 Segundo jurisprudência assente, o requisito relativo ao fumus boni juris é preenchido quando um, pelo menos, dos fundamentos invocados pelo requerente para alicerçar o recurso principal surge, à primeira vista, como pertinente e, em todo o caso, não desprovido de fundamento, na medida em que revele a existência de uma questão jurídica delicada cuja solução não é imediatamente óbvia e mereça, pois, um exame aprofundado, o qual não pode ser efetuado pelo juiz das medidas provisórias, mas deve ser objeto do processo principal, de modo que, à primeira vista, o recurso não está desprovido de fundamento sério (v., neste sentido, despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 8 de maio de 2003, Comissão/Artegodan e o., C‑39/03 P‑R, Colet., p. I‑4485, n.° 40, bem como do presidente do Tribunal Geral de 10 de março de 1995, Atlantic Container Line e o./Comissão, T‑395/94 R, Colet., p. II‑595, n.° 49, e de 30 de abril de 2010, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, T‑18/10 R, não publicado na Coletânea, n.° 95 e a jurisprudência referida).
14 No caso vertente, no quadro do segundo e terceiro fundamentos invocados para alicerçar o recurso de anulação da decisão impugnada, a República Helénica imputa à Comissão a violação do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, por ter erradamente entendido que os pagamentos controvertidos «afecta[ram] as trocas comerciais entre os Estados‑Membros» e «ameaça[ram] falsear a concorrência», quando o montante da indemnização só ascendia, em média, a cerca de 500 euros por agricultor e todos os pagamentos corresponderam a compensações por perdas reais da produção agrícola, decorrentes de causas não imputáveis aos produtores. Ora, compensações de um valor tão pouco elevado não podiam conferir aos agricultores gregos uma vantagem concorrencial relativamente aos produtores de outros Estados‑Membros.
15 A República Helénica acrescenta que, embora se afirme, no n.° 59 da decisão impugnada, que «[o] setor agrícola está aberto à concorrência ao nível da União, pelo que é sensível a qualquer medida a favor da produção em qualquer Estado‑Membro», nada há que indique que a Comissão tenha levado em consideração as características do mercado em causa e a situação económica dos agricultores gregos beneficiários. A Comissão limitou‑se a remeter para diversos acórdãos do Tribunal de Justiça nos quais se admitiu que o setor agrícola é, de um modo geral, sensível à concorrência. Todavia, no caso vertente, os pagamentos controvertidos, que visam compensar perdas reais sofridas pelos agricultores, restabeleceram a concorrência, em vez de a falsear.
16 A República Helénica alega ainda que a Comissão incluiu erradamente no montante dos pretensos auxílios de Estado a soma de 186 milhões de euros correspondente às contribuições pagas pelos próprios agricultores em 2008 e em 2009 nos termos do regime de seguro obrigatório do ELGA. Esta soma deve ser deduzia do montante dos auxílios a recuperar.
17 A Comissão responde que a finalidade indemnizatória dos pagamentos controvertidos não releva minimamente para a sua qualificação como auxílios de Estado. No tocante aos critérios de distorção da concorrência e de afetação das trocas comerciais entre Estados‑Membros, constitui jurisprudência assente que não existe nenhum limite à sensibilidade abaixo do qual estas condições não estariam preenchidas, visto que os beneficiários de um auxílio de Estado exercem as suas atividades num mercado aberto à concorrência e, portanto, sensível a qualquer medida a favor da produção em qualquer dos Estados‑Membros. Quanto às contribuições obrigatórias pagas pelos agricultores gregos e que passaram para o controlo do Estado helénico, a Comissão considera que este montante, que estima em 145 milhões de euros, não deve ser deduzido do auxílio a recuperar, uma vez que o seu caráter inicialmente privado não obsta a que os pagamentos controvertidos sejam integralmente qualificados de auxílios de Estado.
18 No quadro do seu quarto fundamento de anulação, a República Helénica salienta que a Comissão fez errada aplicação do artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE e do poder de apreciação de que goza em matéria de auxílios de Estado, pois os pagamentos controvertidos deveriam ter sido considerados compatíveis com o mercado interno, devido à perturbação muito grave do conjunto da economia grega. Com efeito, esta disposição do direito primário deve ser aplicada diretamente se as condições nela previstas estivem preenchidas, o que acontece no caso em apreço: a crise financeira e económica internacional que grassa desde 2008 atingiu com violência todos os setores da economia grega e provocou uma crise financeira muito grave que conduziu, nomeadamente, a uma redução significativa da liquidez no mercado grego, a uma recessão que persiste pelo quinto ano consecutivo e a uma depauperação de numerosas categorias da população. A liquidez escassa de que padece o setor agrícola ameaça criar riscos sistémicos para a economia grega no seu conjunto, dado que esta última assenta, em grande parte, na produção primária, representando os produtores agrícolas uma parte importante do tecido produtivo da economia grega, a ponto de o seu número, cerca de 860 000, num total de quase 5 milhões, constituir uma importante percentagem da população ativa.
19 A Comissão responde que o artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE lhe deixa uma margem de apreciação para avaliar a compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado interno, margem de apreciação que utilizou com a adoção da Comunicação que prevê um quadro comunitário temporário relativo às medidas de auxílio estatal destinadas a apoiar o acesso ao financiamento durante a atual crise financeira e económica (JO 2009, C 83, p. 1). Ora, através do seu ponto 4.2.2, terceiro parágrafo, alínea h), esta comunicação excluiu inicialmente as empresas ativas no setor da produção agrícola primária, devido às distorções da concorrência que podem produzir neste setor mesmo os auxílios de fraco montante, razão pela qual a Comissão concluiu que os pagamentos controvertidos não eram conformes à referida comunicação e não podiam beneficiar da derrogação prevista no artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE.
20 Com o sexto fundamento, a República Helénica censura à Comissão o facto de ter efetuado um cálculo errado dos montantes a recuperar, visto que não deduziu os auxílios de minimis cobertos pelo seu Regulamento (CE) n.° 1860/2004, de 6 de outubro de 2004, relativo à aplicação dos artigos 87.° [CE] e 88.° [CE] aos auxílios de minimis nos setores da agricultura e das pescas (JO L 325, p. 4), e pelo seu Regulamento (CE) n.° 1535/2007, de 20 de dezembro de 2007, relativo à aplicação dos artigos 87.° [CE] e 88.° [CE] aos auxílios de minimis no setor da produção de produtos agrícolas (JO L 337, p. 35). Ora, relativamente ao exercício de 2008, o montante de 25 milhões de euros deveria ter sido considerado um auxílio de minimis autorizado e, portanto, não recuperável, ao passo que, relativamente aos três exercícios de 2009 a 2011, o montante correspondente ascende a quase 67 milhões de euros.
21 A Comissão, sem se pronunciar sobre os números apresentados pela República Helénica, responde que de modo algum exclui o princípio de uma dedução dos auxílios de minimis no caso dos agricultores gregos.
22 A este respeito, cabe salientar que, com a sua argumentação, a República Helénica pretende, no essencial, demonstrar que, por um lado, os pagamentos controvertidos não podem ser considerados suscetíveis de afetar as trocas comerciais entre Estados‑Membros e falsear a concorrência, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, e, por outro, que, em todo o caso, a obrigação imposta, em dezembro de 2011, de recuperar junto dos beneficiários as quantias concedidas deve ser qualificada de excessiva. Ora, o exame desta argumentação não pode abstrair das circunstâncias específicas que, desde 2008, caracterizam a situação económica e financeira da Grécia.
23 Neste contexto, no tocante ao impacto dos pagamentos controvertidos na concorrência e nas trocas comerciais entre Estados‑Membros, importa lembrar que, na opinião da Comissão, o montante total destes pagamentos ascende a cerca de 425 milhões de euros. Porém, à primeira vista, verifica‑se que o montante de 425 milhões de euros deve ser revisto no sentido da sua considerável redução.
24 Com efeito, por um lado, está apurado que uma parte deste montante, que ascende a várias dezenas de milhões de euros, pode ser considerada como constituindo auxílios de minimis. Segundo a Comissão, é mesmo muito provável que «numerosos beneficiários» dos pagamentos efetuados pelo ELGA tenham recebido auxílios desta natureza, de modo que estão dispensados da obrigação de reembolso. Além disso, os considerandos 97, 98 e 104 da decisão impugnada preveem expressamente a hipótese de uma não recuperação das quantias suscetíveis de constituir auxílios de minimis. Se os auxílios de minimis não são recuperados junto dos beneficiários e a sua concessão é, pois, autorizada, é porque se considera que não falseiam a concorrência e não afetam as trocas comerciais entre Estados‑Membros.
25 Por outro lado, é pacífico que os agricultores gregos pagaram, nos termos do regime de seguro obrigatório do ELGA, contribuições que alimentaram, pelo menos indiretamente, as receitas do ELGA em 2008 e em 2009, num montante de, no mínimo, 145 milhões de euros. Ora, se o facto de os pagamentos controvertidos pelo ELGA terem sido parcialmente financiados por tais contribuições privadas não obsta a que possam ser qualificados de auxílios de Estado, é também certo que o impacto financeiro destes pagamentos na concorrência e nas trocas comerciais entre Estados‑Membros foi atenuado pelo facto de os próprios agricultores, e, de entre estes, os beneficiários dos auxílios, terem sido obrigados a pagar estas contribuições. Além disso, no n.° 22 da decisão impugnada, a Comissão admitiu que, na medida em que as indemnizações pagas pelo ELGA nos termos do regime de seguro obrigatório tenham sido financiadas graças às receitas provenientes da contribuição de seguro especial, se podia considerar que não proporcionaram uma vantagem indevida aos beneficiários.
26 Parecendo, pois, prima facie, ser o impacto financeiro dos pagamentos controvertidos na concorrência e nas trocas comerciais entre Estados‑Membros substancialmente inferior ao montante de 425 milhões de euros considerado pela Comissão, nada há que permita excluir que estes pagamentos tenham sido utilizados exclusivamente para indemnizar os agricultores gregos que tinham sofrido perdas de rendimentos devido à diminuição da produção de determinadas culturas vegetais na sequência de condições climáticas adversas, e não para favorecer artificialmente a produção e as exportações.
27 Ora, como as partes confirmaram na audição, a República Helénica atravessa, desde há vários anos, uma profunda crise económica e financeira. Esta crise, que colocou o país no estado de um certo isolamento económico, não poupou o setor agrícola grego. A este respeito, a República Helénica esclarece o seguinte, sem ser contradita pela Comissão:
¾ o rendimento agrícola na Grécia baixou 22,6%, entre 2006 e 2011, ao passo que o rendimento correspondente aumentou 19% na União Europeia;
¾ o valor da produção vegetal registou, entre 2005 e 2011, uma quebra que excede os 15%;
¾ os custos de produção aumentaram 11%, em 2008, 4%, em 2010, e 7,5%, em 2011, ao passo que os preços na produção registaram uma baixa importante (33,9% para o tomate, 27,5% para a couve, 11,7% para o algodão, 11% para o tabaco e 21,5% para os espinafres);
¾ a desaceleração do financiamento bancário a favor das empresas agrícolas traduziu‑se numa quebra de 49% e, desde então, os agricultores têm unicamente fracas possibilidades de financiamento.
28 Além disso, verifica‑se que o setor agrícola grego se caracteriza pela preponderância de uma agricultura familiar de pequenas explorações. A Comissão reconheceu implicitamente esta fragmentação do setor, quando admitiu que os pagamentos controvertidos foram repartidos de tal modo que cada agricultor grego recebeu, em média, a quantia de cerca de 500 euros. De resto, não defende que o setor agrícola grego se distingue por uma especial agressividade comercial e exportadora e também não afirma que empresas não gregas ativas no mercado dos produtos agrícolas se tenham queixado de ter ficado expostas a uma concorrência particularmente agressiva por parte de agricultores gregos, na sequência dos pagamentos controvertidos.
29 Conclui‑se, pois, que a argumentação apresentada pela República Helénica suscita a questão jurídica de saber se, nas circunstâncias excecionais do caso vertente, o impacto financeiro dos pagamentos controvertidos, que consistiram na indemnização de agricultores gregos, era realmente de natureza a afetar as trocas comerciais entre Estados‑Membros e a ameaçar falsear a concorrência, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE. Trata‑se de determinar, mais especificamente, se as referidas circunstâncias excecionais tem influência na aplicação de considerações admitidas no contexto do regime dos auxílios de minimis e permitem excluir do âmbito de aplicação desta disposição auxílios desprovidos de repercussão sensível nas trocas comerciais e na concorrência entre Estados‑Membros (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de março de 2002, Itália/Comissão, C‑310/99, Colet., p. I‑2289, n.° 10).
30 Ora, não se verifica que esta questão tenha encontrado uma resposta definitiva na jurisprudência do Tribunal de Justiça. Com efeito, o Tribunal de Justiça utiliza a fórmula prudente segundo a qual a importância relativamente fraca de um auxílio ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária «não impedem a priori a eventualidade» de as trocas comerciais entre Estados‑Membros serem afetadas, sendo um auxílio de importância relativamente reduzida suscetível de afetar a concorrência e as trocas comerciais entre Estados‑Membros quando o setor em que operam as empresas que dele beneficiam se caracteriza por uma forte concorrência (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de abril de 2004, Grécia/Comissão, C‑278/00, Colet., p. I‑3997, n.os 69 e 70, Itália/Comissão, C‑372/97 P, Colet., p. I‑3679, n.os 53 e 54, e C‑298/00 P, Colet., p. I‑4087, n.° 54 e a jurisprudência referida) ou quando a empresa beneficiária está orientada para o comércio internacional (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de setembro de 1980, Philip Morris/Comissão, 730/79, Recueil, p. 2671, n.° 11).
31 Por conseguinte, esta jurisprudência deixa em aberto a questão de saber se, no caso vertente, devido às dificuldades muito específicas e excecionais relacionadas com as medidas de austeridade que caracterizam a realidade da economia grega desde há vários anos, se pode considerar que o setor agrícola grego não está exposto a uma forte concorrência nem está orientado para o comércio internacional, o que pode eventualmente excluir que os pagamentos controvertidos tenham sido de natureza a afetar sensivelmente as trocas comerciais e a concorrência entre Estados‑Membros.
32 Cabe acrescentar que a argumentação desenvolvida pela República Helénica suscita uma outra questão jurídica: a de saber se, mesmo supondo que os pagamentos controvertidos tenham preenchido todas as condições do artigo 107.°, n.° 1, TFUE à data da sua concessão, a decisão impugnada deve ser considerada excessiva, na medida em que impõe, em 7 de dezembro de 2011, a sua recuperação, apesar da situação extremamente difícil do setor agrícola grego se ter degradado ainda mais após a sua concessão.
33 Neste contexto, é certo que a jurisprudência enuncia que a obrigação, imposta a um Estado‑Membro, de suprimir um auxílio de Estado considerado pela Comissão incompatível com o mercado interno visa o restabelecimento da situação anterior (v. acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de junho de 1999, Bélgica/Comissão, C‑75/97, Colet., p. I‑3671, n.° 65, e de 7 de março de 2002, Itália/Comissão, já referido, n.° 98). Porém, o Tribunal de Justiça teve o cuidado de precisar que é unicamente, «regra geral, salvo circunstâncias excecionais», que a Comissão pode legalmente pedir que o Estado‑Membro em questão proceda a tal recuperação a fim de restabelecer a situação anterior (acórdão Bélgica/Comissão, já referido, n.° 66; acórdão de 7 de março de 2002, Itália/Comissão, já referido, n.° 99; e acórdãos, já referidos, de 29 de abril de 2004, Itália/Comissão, C‑372/97 P, n.° 104, e C‑298/00 P, n.° 76).
34 Por conseguinte, esta jurisprudência deixa em aberto a questão de saber se, no caso vertente, a República Helénica pode validamente invocar circunstâncias excecionais de natureza a tornar excessiva a recuperação, como imposta pela decisão impugnada, dos pagamentos controvertidos junto dos beneficiários, dado que a República Helénica se debatia, na data da adoção da decisão impugnada, em 7 de dezembro de 2011, com uma perturbação grave da sua economia nacional, na aceção do artigo 107.°, n.° 3, alínea b), TFUE, inclusive no seu setor agrícola, e se a Comissão, procurando inspiração nesta disposição do direito primário, deveria ter renunciado a exigir qualquer recuperação junto de um setor fortemente enfraquecido por esta perturbação.
35 O juiz das medidas provisórias entende que as respostas às questões jurídicas antes referidas não são imediatamente óbvias e merecem um exame aprofundado, que constitui nomeadamente o objeto do processo principal. Portanto, sem antecipar minimamente a posição que o Tribunal Geral venha a assumir sobre o recurso principal, o juiz das medidas provisórias não pode, nesta fase, considerar este recurso manifestamente desprovido de fundamento. Por conseguinte, as questões em causa surgem, à primeira vista, suficientemente pertinentes e sérias para constituir um fumus boni juris de natureza a justificar a concessão da suspensão da execução pedida, na medida em que a decisão impugnada impõe que a República Helénica proceda à recuperação dos pagamentos controvertidos junto dos produtores agrícolas.
Quanto à urgência e à ponderação dos interesses
36 Segundo jurisprudência assente, o caráter urgente de um pedido de medidas provisórias deve ser apreciado em relação à necessidade de decidir provisoriamente para evitar que se produza um prejuízo grave e irreparável à parte que solicita a medida provisória. Incumbe a esta parte prestar a prova séria de que não pode aguardar pelo resultado do processo relativo ao recurso principal, sem sofrer pessoalmente um prejuízo desta natureza. Embora a iminência do prejuízo não tenha de ser provada com uma certeza absoluta, a sua concretização deve, contudo, ser previsível com um grau de probabilidade bastante. A parte que requer as medidas provisórias está, em todo o caso, obrigada à prova dos factos que alegadamente alicerçam a perspetiva de um prejuízo grave e irreparável e permitem ao juiz das medidas provisórias apreciar as consequências precisas que resultarão, verosimilmente, da falta das medidas requeridas, sendo que um prejuízo de natureza puramente hipotética, por assentar na ocorrência de eventos futuros e incertos, não pode justificar a concessão de medidas provisórias (v. despachos do presidente do Tribunal Geral de 26 de março de 2010, SNF/ECHA, T‑1/10 R, não publicado na Coletânea, n.os 47 e 48 e a jurisprudência referida, e de 7 de maio de 2010, Almamet/Comissão, T‑410/09 R, não publicado na Coletânea, n.° 32 e a jurisprudência referida).
37 Tendo o presente pedido de medidas provisórias sido apresentado pela República Helénica, importa recordar que os Estados‑Membros são responsáveis pelos interesses considerados gerais no plano nacional e têm legitimidade para assegurar a sua defesa em juízo no quadro de um processo de medidas provisórias (v., neste sentido, despachos do Tribunal de Justiça de 29 de junho de 1993, Alemanha/Conselho, C‑280/93 R, Colet., p. I‑3667, n.° 27, e de 12 de julho de 1996, Reino Unido/Comissão, C‑180/96 R, Colet., p. I‑3903, n.° 85). Os Estados‑Membros podem, designadamente, requerer a concessão de medidas provisórias, alegando que a medida impugnada cria o risco de comprometer seriamente o desempenho das suas missões estatais e a ordem pública.
38 No caso vertente, segundo a República Helénica, com a recuperação da soma de 425 milhões de euros junto de todos os agricultores do país, cerca de 800 000 ― que representam, com as suas famílias, um terço da população total da Grécia ―, corre‑se o risco de provocar numerosas reações por parte da população agrícola, que está afetada pela crise e pelas medidas de austeridade excecionais, tanto mais que as greves nos setores público e privado se tornaram moeda corrente e que as tensões sociais muito agudas e os confrontos dos manifestantes com a polícia estão em constante aumento.
39 A República Helénica explicita que, para efeitos da execução da decisão impugnada, as autoridades competentes informaram, em janeiro de 2012, todos os agricultores acerca da recuperação dos auxílios declarados ilegais. Na sua resposta imediata, a confederação pan‑helénica das uniões de cooperativas agrícolas, que representa todos os agricultores gregos, salientou a difícil situação financeira destes últimos e a sua incapacidade para reembolsar atualmente as quantias recebidas, tendo em conta a crise económica e as múltiplas medidas de austeridade adotadas, que oneraram fortemente o rendimento agrícola.
40 A República Helénica acrescenta que o facto de se pedir a cerca de 800 000 agricultores que reembolsem hoje os montantes concedidos e a sua incapacidade real e declarada de o fazer conduzirão obrigatoriamente à contabilização destes montantes pelos serviços fiscais competentes, o que representará um custo administrativo considerável, terá consequências administrativas nefastas e suscitará conflitos com os poderes públicos devido à abertura de milhares de casos de processos de cobrança forçada. Ora, o setor público está atualmente implicado na execução de novas medidas de cobrança de impostos, de tratamento das declarações fiscais e de constatação das obrigações financeiras vencidas.
41 A Comissão conclui pela falta de urgência, salientando que o mal‑estar económico que afeta a população grega no seu conjunto não tem relação alguma com a aplicação da decisão impugnada e que a eventual impossibilidade de os agricultores reembolsarem os auxílios não constitui, por si só, um prejuízo grave e irreparável para a própria República Helénica. Quanto ao prejuízo invocado a respeito da ordem pública, é teórico e incerto. O facto de determinados agricultores estarem obrigados a reembolsar auxílios ilegais não significa automaticamente que irão provocar distúrbios. De resto, não está provado que os agricultores tenham estado na origem dos distúrbios ocorridos em Atenas, no início do ano, tendo muito provavelmente estes distúrbios sido provocados pelos habitantes da cidade, os quais, por definição, não são agricultores. Ora, receios gerais e vagos a respeito de eventos hipotéticos que poderão vir a ocorrer no futuro não podem constituir o prejuízo grave e irreparável que é exigido. Quanto à carga administrativa decorrente da recuperação dos auxílios junto dos numerosos beneficiários, não pode constituir um prejuízo grave e irreparável para a República Helénica, pois é ilógico que as medidas impostas pela própria execução da decisão impugnada sejam consideradas constitutivas de um prejuízo.
42 A este respeito, no tocante às dificuldades administrativas invocadas pela República Helénica, que obstam a uma recuperação imediata dos pagamentos controvertidos, é certo que, segundo jurisprudência assente em matéria de incumprimento de Estado, o receio de dificuldades internas, mesmo insuperáveis, não pode justificar que um Estado‑Membro não respeite as obrigações que lhe incumbem por força do direito da União (acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de junho de 2000, Comissão/Portugal, C‑404/97, Colet., p. I‑4897, n.° 52). Porém, esta jurisprudência não se aplica quando um Estado‑Membro se opõe, pelas vias jurídicas apropriadas, a tal obrigação e toma as diligências necessárias para evitar colocar‑se na ilegalidade.
43 Assim, no quadro do processo de medidas provisórias, trata‑se precisamente de apreciar se é possível concluir, prima facie, que o requerente deve efetivamente respeitar uma obrigação que lhe incumbe por força do direito da União. Ora, no caso vertente, o juiz das medidas provisórias admitiu a existência de um fumus boni juris de natureza a justificar a concessão da suspensão da execução da decisão impugnada, ou seja, o não respeito temporário desta decisão, por parte da República Helénica, na medida em que lhe ordena a recuperação dos pagamentos controvertidos junto dos produtores agrícolas. A República Helénica não está, pois, impedida de alegar que tal recuperação imediata implica dificuldades administrativas suscetíveis de lhe causar um prejuízo grave e irreparável.
44 Neste contexto, a República Helénica indicou na audição, sem ser contradita, que o combate à fraude fiscal constitui uma das suas prioridades absolutas nas circunstâncias económicas atuais. Para esse efeito, a República Helénica está a levar a cabo uma reforma fundamental da Administração Fiscal, que visa modernizar e aperfeiçoar o mecanismo de cobrança dos impostos e superar os importantes obstáculos administrativos que caracterizam este domínio da Administração Pública. Para o fazer, a República Helénica pretende legitimamente concentrar os seus recursos, a curto e médio prazo, na instauração de uma Administração Fiscal eficiente, capaz, designadamente, de identificar e de atuar contra os «grandes evasores fiscais» e de combater a fraude fiscal, cujo volume, em termos de receitas frustradas, foi estimado, na audição, em 20 mil milhões de euros.
45 Nestas condições, com o facto de a Administração grega dever executar a decisão impugnada, cuja legalidade só será definitivamente apurada no termo do processo principal e, sendo caso disso, do processo de recurso para o Tribunal de Justiça, corre‑se o risco, com toda a probabilidade, de ser afetado, pelo menos parcialmente, o combate à fraude fiscal.
46 Efetivamente, como a República Helénica realçou sem ser contradita pela Comissão, a recuperação dos pagamentos controvertidos junto dos agricultores em questão obrigará à intervenção de vários serviços, nomeadamente o ELGA e a Administração Fiscal, isto num momento em que o Estado não dispõe do pessoal necessário para o efeito. Em particular, quando os auxílios a reembolsar não sejam objeto de pagamento voluntário ao ELGA, a Administração Fiscal deve proceder à cobrança forçada das quantias em questão. Mesmo admitindo que tais medidas não serão tomadas contra a totalidade dos 800 000 agricultores gregos, pois convém deduzir o número dos beneficiários de auxílios de minimis, resulta dos dados numéricos disponíveis a este respeito ― a saber, auxílios de minimis, que ascendem a 92 milhões de euros, em 2008 e em 2009 (v. n.° 20, supra), e auxílios recebidos por cada agricultor, que ascendem em média a 500 euros (v. n.os 14 e 28, supra) ― que o número dos agricultores gregos visados ascenderá sempre provavelmente a várias centenas de milhares.
47 Ora, vista a situação financeira geral extremamente difícil atrás descrita e a reação, antes referida, da confederação pan‑helénica das uniões de cooperativas agrícolas, é fortemente previsível que uma proporção significativa das centenas de milhares de beneficiários recuse pagar as quantias reclamadas, o que exigirá a intervenção maciça dos agentes da Administração Fiscal, cujo número, porém, não aumentou. É evidente que tal cobrança forçada em massa impedirá, em medida apreciável, que a Administração Fiscal se consagre a uma das suas missões prioritárias, consistente no combate à evasão fiscal e na cobrança de quantias subtraídas ao imposto, que são cerca de cinquenta vezes superiores aos pagamentos controvertidos.
48 No tocante ao risco de perturbação da ordem pública em caso de recuperação imediata dos pagamentos controvertidos junto do setor agrícola grego, é pacífico que o clima social na Grécia está atualmente marcado por uma deterioração da confiança relativamente aos poderes públicos, um descontentamento generalizado e um sentimento de injustiça. Mais especificamente, como a República Helénica expôs sem ser contradita pela Comissão, as manifestações violentas contra as medidas de austeridade draconianas tomadas pelos poderes públicos gregos estão em constante aumento. Na audição, a República Helénica lembrou ainda a nítida progressão de alguns partidos de extrema‑direita e de extrema‑esquerda, nas últimas eleições legislativas na Grécia.
49 Nestas condições, o risco, invocado pela República Helénica, de que a recuperação imediata dos pagamentos controvertidos junto do setor agrícola possa desencadear manifestações suscetíveis de degenerar em violência não se mostra puramente hipotético nem teórico ou incerto. Com efeito, não é possível descartar a possibilidade de a operação de recuperação dos pagamentos controvertidos ser publicamente utilizada, por alguns meios, como exemplo da injustiça exercida contra a classe agrícola e que, na situação atual, impregnada de emoções intensas, tal discurso público provoque algumas manifestações violentas, sendo que é indiferente determinar qual é a categoria da população que pode estar na origem de violências que requeiram uma intervenção cada vez mais importante das forças da ordem. Ora, é evidente que a perturbação da ordem pública provocada por tais manifestações e pelas degenerações a que os recentes eventos dramáticos demonstraram que podem conduzir causaria um prejuízo grave e irreparável, que a República Helénica pode legitimamente invocar.
50 Tendo em conta os elementos expostos no n.° 48, supra, há que distinguir o presente processo do que esteve na origem do despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 12 de outubro de 2000, Grécia/Comissão (C‑278/00 R, Colet., p. I‑8787, n.os 8, 16 e 18), no qual não foi acolhida a invocação de «perturbações sociais muito graves», devido ao facto de o Estado‑Membro em questão se ter limitado a aduzir considerações gerais desprovidas de elementos concretos e não ter fornecido nenhuma indicação no que respeita à eventualidade dos graves acontecimentos alegados. Com efeito, contrariamente ao contexto do processo C‑278/00 R, é notório que, no caso em apreço, perturbações da ordem pública, tais como as invocadas pela República Helénica como consequências previsíveis da recuperação imposta, já se verificaram em situações semelhantes, a saber, no contexto de movimentos contestatários dirigidos contra as medidas de austeridade tomadas pelos poderes públicos gregos desde que começou a grassar a crise económica.
51 É, pois, forçoso constatar que o caso vertente se caracteriza por especificidades que estabelecem a existência da urgência.
52 Esta solução é coerente com a ponderação dos diversos interesses em presença, no quadro da qual o juiz das medidas provisórias deve examinar, designadamente, se o interesse do requerente em obter as medidas provisórias solicitadas prevalece ou não sobre o interesse que reveste a aplicação imediata da decisão impugnada (v., neste sentido, despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 26 de junho de 2003, Bélgica e Forum 187/Comissão, C‑182/03 R e C‑217/03 R, Colet., p. I‑6887, n.° 142).
53 Efetivamente, a República Helénica demonstrou a urgência e o fumus boni juris do seu pedido de medidas provisórias. Há, pois, que reconhecer que tem interesse legítimo na suspensão da execução pedida, tanto mais que a Comissão se limita a afirmar que a necessidade de respeitar as regras da concorrência deve primar sobre uma ameaça «vaga e incerta» contra a ordem pública. Ora, como foi anteriormente exposto, por um lado, não é evidente que os pagamentos controvertidos preencham todas as condições do artigo 107.° TFUE e, por outro, a urgência constituída pelo risco de uma perturbação da ordem pública não pode ser qualificada de vaga nem de incerta. Quanto ao risco de serem frustrados os esforços da Administração grega para combater eficazmente todas as fraudes fiscais, não é, de resto, possível negligenciar o facto de o sucesso destes esforços ser também indiretamente do interesse da União, na medida em que uma parte das receitas provenientes da cobrança fiscal na Grécia é suscetível, tanto como a execução da decisão impugnada, de alimentar o orçamento geral da União.
54 Nas circunstâncias excecionais que marcam atualmente a situação económica e social na Grécia, importa, pois, reconhecer prioridade aos interesses invocados pela República Helénica, consistentes, por um lado, na preservação da paz social e na prevenção dos distúrbios sociais e, por outro, na possibilidade de concentrar as capacidades da sua Administração Fiscal nas missões que considera primordiais para o país. Em contrapartida, a concessão da suspensão da execução expõe os interesses da União unicamente ao risco da protelação das medidas de cobrança nacionais para data posterior, sem que haja indícios de que, só por si, esta protelação prejudique as hipóteses de sucesso destas medidas.
55 Resulta do conjunto das precedentes considerações que há que deferir o pedido de suspensão da execução da decisão impugnada, na medida em que esta obriga a República Helénica a recuperar junto dos beneficiários os montantes pagos.
56 Além disso, o artigo 108.° do Regulamento de Processo permite que o juiz das medidas provisórias altere ou revogue, a todo o tempo, o seu despacho, em caso de modificação das circunstâncias, devendo esclarecer‑se que por «modificação das circunstâncias» se deve entender, em particular, os elementos de facto suscetíveis de alterar a apreciação do critério da urgência no caso concreto em questão [despacho do Tribunal de Justiça de 14 de fevereiro de 2002, Comissão/Artegodan, C‑440/01 P (R), Colet., p. I‑1489, n.os 62 a 64]. Caberá, pois, eventualmente, à Comissão dirigir‑se ao Tribunal Geral, caso entenda que as circunstâncias se modificaram a ponto de poderem justificar uma alteração do presente despacho de medidas provisórias.
Pelos fundamentos expostos,
O PRESIDENTE DO TRIBUNAL GERAL
decide:
1) É suspensa a execução da Decisão 2012/157/UE da Comissão, de 7 de dezembro de 2011, relativa a auxílios compensatórios pagos pelo Organismo Grego de Seguros Agrícolas (ELGA) em 2008 e 2009, na medida em que esta decisão obriga a República Helénica a recuperar junto dos beneficiários os montantes pagos.
2) Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.
Feito no Luxemburgo, em 19 de setembro de 2012.
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