Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. LAILA MEDINA
presentadas el 7 de marzo de 2024 (1)
Asuntos acumulados C‑771/22 y C‑45/23
Bundesarbeitskammer
contra
HDI Global SE
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Bezirksgericht für Handelssachen Wien (Tribunal de Distrito de lo Mercantil de Viena, Austria)]
y
A,
B,
C,
D
contra
MS Amlin Insurance SE
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Nederlandstalige Ondernemingsrechtbank Brussel (Tribunal de Empresas neerlandófono de Bruselas, Bélgica)]
«Petición de decisión prejudicial — Protección de los consumidores — Viajes combinados y servicios de viaje vinculados — Directiva (UE) 2015/2302 — Circunstancias inevitables y extraordinarias — Pandemia de COVID-19 — Insolvencia del organizador — Artículo 17, apartado 1 — Terminación del contrato de viaje combinado antes de la insolvencia — Garantía que permita el reembolso de todos los pagos realizados por los viajeros o en su nombre — Alcance de la protección frente a la insolvencia»
I. Introducción
1. El sector de los viajes y el turismo fue uno de los más afectados por la pandemia de COVID-19, puesto que esta tuvo en la industria del turismo en su conjunto un impacto sin precedentes. (2) El brote de la pandemia provocó cancelaciones masivas de vacaciones combinadas, mientras que no se efectuaban nuevas reservas. Esto generó graves problemas de liquidez para los organizadores de viajes combinados, que tuvieron que hacer frente a un gran número de solicitudes de reembolso. Con este telón de fondo, el presente asunto plantea la cuestión del alcance de la protección de los viajeros en caso de insolvencia de los operadores turísticos comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 17, apartado 1, de la Directiva (UE) 2015/2302. (3)
II. Marco jurídico
Derecho de la Unión
2. Tal como exponen los considerandos 39 y 40 de la Directiva 2015/2302:
«(39) Los Estados miembros deben garantizar que los viajeros que contratan un viaje combinado estén plenamente protegidos frente a la insolvencia del organizador. Los Estados miembros en los que estén establecidos los organizadores deben asegurarse de que estos garanticen el reembolso de todos los pagos realizados por los viajeros o en su nombre y, en caso de que el viaje combinado incluya el transporte de pasajeros, la repatriación del viajero en caso de insolvencia del organizador. No obstante, ha de ser posible ofrecer a los viajeros la continuación del viaje combinado. Aun conservando su discrecionalidad en cuanto a la forma que revista la protección frente a la insolvencia, los Estados miembros deben garantizar que la protección sea efectiva. Por “efectiva” se entiende que la protección debe estar disponible tan pronto como, a consecuencia de los problemas de liquidez del organizador, los servicios de viaje dejen de ejecutarse, no vayan a ejecutarse, o vayan a ejecutarse solo en parte, o cuando los prestadores de servicios exijan su pago a los viajeros. Los Estados miembros deben poder exigir que los organizadores faciliten a los viajeros un certificado que acredite el derecho a reclamar directamente al que sea garante en caso de insolvencia.
(40) A fin de que la protección frente a la insolvencia sea efectiva, debe cubrir los importes previsibles que puedan generarse por la insolvencia de un organizador y, en su caso, el coste previsible de la repatriación. Esto significa que la protección ha de ser suficiente para cubrir todos los pagos previsibles realizados por los viajeros o en su nombre respecto de viajes combinados en temporada alta, teniendo en cuenta el período transcurrido entre la recepción de los pagos y la finalización del viaje o vacación, así como, en su caso, el coste previsible de la repatriación. […] No obstante, no procede que la protección efectiva frente a la insolvencia deba tener en cuenta riesgos extremadamente remotos, por ejemplo la insolvencia simultánea de varios de los organizadores más importantes, porque ello afectaría desproporcionadamente al coste de la protección, obstaculizando así su efectividad. En tales casos, la garantía de los reembolsos puede ser limitada.»
3. El artículo 12 de la Directiva 2015/2302, que lleva por epígrafe «Terminación del contrato de viaje combinado y derecho de desistimiento antes del inicio del viaje», establece:
«1. Los Estados miembros garantizarán que el viajero pueda poner fin al contrato de viaje combinado en cualquier momento antes del inicio del viaje. Cuando el viajero ponga fin a dicho contrato de conformidad con el presente apartado, podrá exigírsele que pague al organizador una penalización por terminación que sea adecuada y justificable. […]
2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, el viajero tendrá derecho a poner fin al contrato de viaje combinado antes del inicio del viaje sin pagar ninguna penalización de concurrir circunstancias inevitables y extraordinarias en el lugar de destino o en las inmediaciones que afecten de forma significativa a la ejecución del viaje combinado o al transporte de pasajeros al lugar de destino. En caso de terminación del contrato de viaje combinado con arreglo al presente apartado, el viajero tendrá derecho al reembolso completo de cualesquiera pagos realizados por el viaje combinado, pero no a una indemnización adicional.
3. El organizador podrá poner fin al contrato de viaje combinado y reembolsar al viajero la totalidad de los pagos que este haya realizado por el viaje combinado, pero no será responsable de ninguna indemnización adicional, si:
[…]
b) el organizador se ve en la imposibilidad de ejecutar el contrato por circunstancias inevitables y extraordinarias y notifica su terminación al viajero sin demora indebida antes del inicio del viaje combinado.
4. El organizador proporcionará cualesquiera reembolsos exigidos en los apartados 2 y 3, o, con respecto al apartado 1, reembolsará cualquier pago realizado por el viajero o en su nombre por el viaje combinado menos la penalización adecuada por terminación. Dichos reembolsos o devoluciones se realizarán al viajero sin demora indebida y, en cualquier caso, en un plazo no superior a catorce días después de la terminación del contrato de viaje combinado.
[…]»
4. El artículo 17 de la Directiva 2015/2302, cuyo epígrafe es «Efectividad y alcance de la protección frente a la insolvencia», dispone lo siguiente:
«1. Los Estados miembros garantizarán que los organizadores establecidos en su territorio constituyan una garantía que permita reembolsar todos los pagos realizados por los viajeros o en su nombre en la medida en que los servicios correspondientes no se hayan ejecutado por causa de la insolvencia del organizador. Si el transporte de pasajeros está incluido en el contrato de viaje combinado, los organizadores constituirán asimismo una garantía para la repatriación de los viajeros. Podrá ofrecerse la continuación del viaje combinado.
[…]
2. La garantía a que se refiere el apartado 1 será efectiva y cubrirá los costes que sean previsibles de manera razonable. Cubrirá los importes de los pagos realizados por los viajeros o en su nombre en relación con viajes combinados, teniendo en cuenta la duración del período comprendido entre los pagos de la entrada y los pagos finales y la terminación de los viajes combinados, así como el coste estimado de las repatriaciones en caso de insolvencia del organizador.
[…]
5. Los reembolsos correspondientes a servicios de viaje no ejecutados se efectuarán sin demora indebida previa solicitud del viajero.»
Derecho nacional
Derecho austriaco
5. El artículo 3 de la Verordnung der Bundesministerin für Digitalisierung und Wirtschaftsstandort über Pauschalreisen und verbundene Reiseleistungen (Pauschalreiseverordnung — PRV) (Decreto del Ministerio Federal de Digitalización y Asuntos Económicos sobre Viajes Combinados y Servicios de Viajes Vinculados) está redactado en los siguientes términos:
«1. Las personas autorizadas a prestar servicios de viaje combinado deberán garantizar que se reembolsen al viajero:
los pagos ya efectuados (pagos anticipados y pagos del remanente), en la medida en que, como consecuencia de la insolvencia de la persona autorizada para prestar servicios de viaje combinado, no se ejecuten total o parcialmente los servicios de viaje o el proveedor de servicios exija su pago al viajero,
[…]»
Derecho belga
6. El artículo 54, primera frase, de la Loi relative à la vente de voyages à forfait, de prestations de voyage liées et de services de voyage (Ley belga relativa a la venta de viajes combinados y servicios de viaje vinculados), de 21 de noviembre de 2017 (Moniteur belge n.º 2017014061, de 1 de diciembre de 2017, p. 106673) (en lo sucesivo, «Ley sobre viajes combinados»)], preceptúa lo siguiente:
«Los organizadores y los minoristas establecidos en Bélgica constituirán una garantía que permita reembolsar todos los pagos realizados por los viajeros o en su nombre, en la medida en que los servicios correspondientes no se hayan ejecutado por causa de la insolvencia del organizador.»
7. El Arrêté Royal relatif à la protection contre l’insolvabilité lors de la vente de voyages à forfait, de prestations de voyage liées et de services de voyage [Real Decreto relativo a la protección frente a la insolvencia en los casos de venta de viajes combinados y servicios de viaje vinculados], de 29 de mayo de 2018 (Moniteur belge n.º 2018012508, de 11 de junio de 2018, p. 48438) (en lo sucesivo, «Real Decreto») define el modo en que debe constituirse la garantía a que se refiere el artículo 54 de la Ley sobre viajes combinados.
8. De conformidad con el artículo 12, apartado 1, del Real Decreto:
«En caso de insolvencia del organizador, la póliza de seguro ofrecerá la siguiente garantía:
1) la continuación del viaje combinado, cuando sea posible;
2) el reembolso de todos los pagos realizados con ocasión de la celebración del contrato con el profesional;
3) el reembolso de los pagos realizados por los servicios del viaje combinado que no puedan ejecutarse a causa de la insolvencia del profesional;
4) la repatriación de los viajeros cuando ya se haya iniciado la ejecución del contrato con el empresario […]»
9. El artículo 13, primera frase, del Real Decreto establece lo siguiente:
«El reembolso cubrirá todos los pagos realizados por el beneficiario al organizador por el contrato de viaje combinado cuando este no se ejecute por causa de la insolvencia de este último, o bien todos los pagos realizados por los servicios de viaje que no se presten a causa de su insolvencia».
III. Litigios principales y cuestiones prejudiciales
Asunto C‑771/22
10. El 3 de marzo de 2020, un consumidor austriaco celebró con el organizador de viajes Flamenco Sprachreisen GmbH (en lo sucesivo, «Flamenco») un contrato de viaje combinado para España. El viaje debía tener lugar del 3 de mayo de 2020 al 2 de junio de 2020. El consumidor pagó la totalidad del precio del viaje el 9 de marzo de 2020.
11. El 16 de marzo de 2020, el consumidor desistió del contrato de viaje combinado por concurrir las circunstancias inevitables y extraordinarias relacionadas con el brote de COVID-19. El derecho de desistimiento del contrato no fue cuestionado en el procedimiento principal.
12. El 20 de mayo de 2020, se abrió el procedimiento concursal sobre el patrimonio de Flamenco en el Landesgericht Linz (Tribunal Regional de Linz, Austria). Se procedió al cierre de la empresa. Se declaró la conclusión del concurso, una vez repartido el resultado de la liquidación, mediante resolución firme de 9 de junio de 2022.
13. El 8 de junio de 2020, el administrador concursal declaró formalmente la terminación del contrato de viaje combinado.
14. El consumidor cedió su derecho al reembolso de las cantidades pagadas por el viaje combinado a la Bundesarbeitskammer (Cámara Federal de Trabajo, Austria), que es la demandante en el litigio principal.
15. La demandante presentó una demanda contra HDI Global SE, la compañía aseguradora de Flamenco. HDI Global objetó que no estaba obligada a efectuar el reembolso al consumidor puesto que la insolvencia no había sido la causa de la falta de ejecución de los servicios de viaje. La demandante arguyó que el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 no exige la existencia de tal relación de causalidad.
16. El órgano jurisdiccional remitente indica que tanto el tenor del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 como la disposición nacional de transposición apuntan a la necesidad de un nexo causal entre la insolvencia y la falta de ejecución de los servicios de viaje. Ello tendría como consecuencia que las solicitudes de reembolso derivadas del desistimiento del contrato antes de la insolvencia del organizador no queden comprendidas en la protección frente a la insolvencia. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente señala que el considerando 39 de la Directiva 2015/2302 apunta en sentido contrario, puesto que insta a los Estados miembros a constituir una garantía para el reembolso de «todos los pagos realizados por los viajeros o en su nombre». Una interpretación según la cual el artículo 17, apartado 1, garantiza el reembolso de todos los pagos realizados viene respaldada por el objetivo de alcanzar un nivel de protección elevado del consumidor establecido en los artículos 114 TFUE, apartado 3, y 169 TFUE y el artículo 38 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
17. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta asimismo si el hecho de que el organizador deviniera insolvente cuando estaba previsto que tuviera lugar el viaje o el hecho de que el fundamento del desistimiento del contrato e, indirectamente, también de la insolvencia se debiera a la misma circunstancia extraordinaria, a saber, la pandemia de COVID-19, son pertinentes para la interpretación del artículo 17, apartado 1. de la Directiva 2015/2302.
18. Al considerar que la resolución del litigio de que conoce depende de la interpretación de la Directiva 2015/2302, el Bezirksgericht für Handelssachen Wien (Tribunal de Distrito de lo Mercantil de Viena, Austria) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 17 de la [Directiva 2015/2302] en el sentido de que los pagos que el viajero haya abonado al organizador antes del inicio del viaje están garantizados únicamente cuando el viaje no tiene lugar como consecuencia de la insolvencia, o están también garantizados los pagos abonados al organizador antes de la apertura del procedimiento de insolvencia cuando el viajero desiste, antes de la declaración de insolvencia, por concurrir circunstancias extraordinarias en el sentido del artículo 12 de la citada Directiva 2015/2302?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 17 de la Directiva [2015/2302] en el sentido de que los pagos que el viajero haya abonado al organizador antes del inicio del viaje están garantizados si el viajero desiste del viaje antes de la declaración de insolvencia, por concurrir circunstancias extraordinarias en el sentido del artículo 12 de la citada Directiva 2015/2302, pero la insolvencia se declara durante el viaje reservado?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 17 de la Directiva [2015/2302] en el sentido de que los pagos que el viajero haya abonado al organizador antes del inicio del viaje están garantizados si el viajero desiste del viaje antes de la declaración de insolvencia, por concurrir circunstancias extraordinarias en el sentido del artículo 12 de la citada Directiva 2015/2302, y la insolvencia del organizador se ha debido a estas circunstancias extraordinarias?»
19. Han presentado observaciones escritas la partes en el procedimiento principal, el Gobierno griego y la Comisión Europea. Dichas partes expusieron sus alegaciones orales en la vista que tuvo lugar el 7 de diciembre de 2023.
Asunto C‑45/23
20. Los demandantes son consumidores, mientras que la demandada, MS Amlin Insurance SE, es la aseguradora de la insolvencia de Exclusive Destinations NV, el organizador de viajes.
21. El 13 de noviembre de 2019, el demandante n.º 1 celebró un contrato de viaje combinado con Exclusive Destinations a través de un minorista. El viaje combinado debía tener lugar en marzo de 2020.
22. La reserva del viaje se trasladó a noviembre de 2020, como consecuencia de la pandemia de COVID-19, y por un precio más elevado. El precio original ya se le había abonado al organizador.
23. En octubre de 2020, el minorista, a petición de los consumidores, notificó al organizador la decisión de los consumidores de poner fin al contrato y obtener el reembolso de la totalidad del importe. El organizador confirmó que haría lo necesario a este respecto.
24. Mediante resolución de 8 de diciembre de 2020, el ondernemingsrechtbank Gent (Tribunal de Empresas de Gante, Bélgica) declaró la insolvencia del organizador.
25. El 9 de diciembre de 2020, el minorista reembolsó a los consumidores la parte del precio del viaje combinado que no se había abonado todavía al organizador.
26. El 22 de enero de 2021, se requirió a MS Amlin Insurance el reembolso de la totalidad del precio del viaje. Dicha entidad rechazó el requerimiento basándose en que el desistimiento del contrato no se había producido como consecuencia de la insolvencia del organizador de viajes, Exclusive Destinations.
27. Los consumidores interpusieron ante el órgano jurisdiccional remitente una demanda por la que reclaman la devolución del importe del precio pagado. En apoyo de sus pretensiones, alegaron que las condiciones generales del contrato de seguro celebrado entre MS Amlin Insurance y Exclusive Destinations garantizan claramente el reembolso al viajero de las cantidades abonadas al organizador asegurado con ocasión de la celebración del contrato o en un momento posterior.
28. MS Amlin Insurance niega que la situación de los demandantes quede cubierta por el contrato de seguro, debido a que la cobertura de este únicamente comprende los reembolsos correspondientes a un viaje que no haya tenido lugar como consecuencia de la insolvencia del organizador.
29. El órgano jurisdiccional remitente deduce de todo lo anterior que la garantía contemplada en el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 solo es obligatoria en la medida en que los servicios correspondientes no se hayan ejecutado por causa de la insolvencia del organizador. A su juicio, la Directiva 2015/2302 no prevé una garantía obligatoria cuando los servicios no hayan sido ejecutados por causas distintas de la insolvencia del organizador, como es el desistimiento del contrato de viaje combinado por el viajero por concurrir circunstancias inevitables y extraordinarias, en virtud del artículo 12, apartado 1, de dicha Directiva.
30. El órgano jurisdiccional remitente señala que el tenor del artículo 54 de la Ley sobre viajes combinados, por la que se transpone la Directiva 2015/2302, coincide en gran medida con el del artículo 17, apartado 1, de la Directiva, sin que dicha disposición contemple una protección más amplia.
31. Habida cuenta del tenor literal de la Directiva 2015/2302 y de su transposición nacional, el órgano jurisdiccional remitente considera que la reclamación de los consumidores en el procedimiento principal no constituye un siniestro asegurado y que, en principio, debe ser rechazada.
32. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente duda si tal resultado es compatible con el objetivo de garantizar un nivel de protección elevado de los consumidores y si puede dar lugar a un trato desigual.
33. Más concretamente, el órgano jurisdiccional remitente señala, en primer lugar, que, durante la vigencia de la Directiva 90/314/CEE, (4) el Tribunal de Justicia declaró que el objetivo de protección frente a la insolvencia consiste en proteger al consumidor frente a los riesgos económicos vinculados a la insolvencia del organizador. (5)
34. En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente observa que, en caso de insolvencia, existen a grandes rasgos dos categorías de viajeros que soportan un riesgo económico vinculado al importe abonado. La primera categoría comprende a los viajeros cuyo viaje no puede realizarse de resultas de la insolvencia del organizador. Estos viajeros sufren una pérdida económica, puesto que pierden el precio del viaje pagado. La segunda categoría comprende a los viajeros que tienen derecho al reembolso completo del importe del viaje pagado por la finalización del contrato de viaje combinado en virtud de circunstancias inevitables y extraordinarias. Estos viajeros también sufren una pérdida económica cuando la insolvencia del organizador se declara una vez se ha puesto fin al contrato de viaje combinado, pero antes de que el importe del viaje se les haya reembolsado.
35. El órgano jurisdiccional remitente señala que ambas categorías de viajeros soportan el mismo riesgo económico. Reconoce que la situación de ambas categorías de viajeros diverge en otros aspectos. Así, la insolvencia del organizador impide de forma definitiva la ejecución del contrato de viaje combinado, mientras que las circunstancias inevitables y extraordinarias son, por regla general, de carácter temporal. Además, la primera categoría de viajeros tiene un contrato de viaje en vigor cuando el organizador incurre en insolvencia, mientras que la segunda categoría de viajeros ha desistido del contrato antes de la insolvencia. Pues bien, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta en qué medida pueden estos elementos justificar una diferencia de trato.
36. Al considerar que la resolución del litigio de que conoce depende de la interpretación de la Directiva 2015/2302, el Nederlandstalige ondernemingsrechtbank Brussel (Tribunal de Empresas neerlandófono de Bruselas, Bélgica) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 17, apartado 1, de la [Directiva 2015/2302] en el sentido de que la garantía exigida en el mismo se aplica también al reembolso de todos los pagos realizados por los viajeros o en su nombre cuando el viajero pone fin al contrato de viaje combinado en virtud de circunstancias inevitables y extraordinarias en el sentido del artículo 12, apartado 2, de dicha Directiva, y se declara la insolvencia del organizador una vez que se ha puesto fin al contrato de viaje combinado por tal causa, pero antes de que dichos importes se hayan reembolsado efectivamente al viajero, de resultas de lo cual el viajero sufre una pérdida económica y, por consiguiente, soporta un riesgo económico en caso de insolvencia del organizador de viajes?»
37. Han presentado observaciones escritas la partes en el procedimiento principal, los Gobiernos belga, danés y griego, el Consejo de la Unión Europea, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea. A excepción del Gobierno danés, dichas partes expusieron sus alegaciones orales en la vista celebrada el 7 de diciembre de 2023.
38. Mediante decisión del Tribunal de Justicia de 24 de octubre de 2023, se acordó la acumulación de los asuntos C‑771/22 y C‑45/23 a efectos de las fases oral y escrita del procedimiento y de la sentencia.
IV. Análisis jurídico
Sobre la primera cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑771/22 y la única cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑45/23
39. Mediante sendas cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, los órganos jurisdiccionales remitentes pretenden que se determine, en esencia, el alcance de la protección frente a la insolvencia para el reembolso de todos los pagos realizados por los viajeros contemplada en el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302.
40. Más concretamente, mediante la primera cuestión prejudicial en el asunto C‑771/22 y la única cuestión prejudicial en el asunto C‑45/23, los órganos jurisdiccionales remitentes preguntan, en esencia, si la garantía de reembolso cubre únicamente los pagos realizados por los viajeros o en su nombre cuando el viaje no haya tenido lugar como consecuencia de la insolvencia del organizador o si garantiza también los pagos realizados por los viajeros o en su nombre cuando el viajero desiste del contrato de viaje combinado en virtud de circunstancias inevitables y extraordinarias, en el sentido del artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2015/2302, antes de la insolvencia del organizador.
41. Con carácter preliminar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, es preciso tener en cuenta no solo los términos empleados en ella, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte y, en su caso, su génesis. (6)
42. También es jurisprudencia reiterada que la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión no puede conducir a vaciar de toda eficacia el tenor claro y preciso de esa disposición. Por lo tanto, cuando el sentido de una disposición del Derecho de la Unión se desprende sin ambigüedad de su propio tenor literal, el Tribunal de Justicia no puede apartarse de esta interpretación. (7)
43. Por último, en la medida en que el órgano jurisdiccional remitente en el asunto C‑45/23 cuestiona la validez del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302, procede recordar que, según un principio general de interpretación, todo acto de la Unión debe interpretarse, en la medida de lo posible, de un modo que no cuestione su validez y de conformidad con el conjunto del Derecho primario y, en particular, con las disposiciones de la Carta. Así, cuando un texto de Derecho derivado de la Unión es susceptible de varias interpretaciones, procede dar preferencia a aquella que hace que la disposición se ajuste al Derecho primario, y no a la que conduce a considerarla incompatible con él. (8)
44. Por consiguiente, procede comprobar, con carácter preliminar, si el tenor literal del artículo 17, apartado 1, admite más de una interpretación.
a) ¿Admite el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 más de una interpretación?
45. El artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 establece que los organizadores deben constituir una garantía que permita reembolsar todos los pagos realizados por los viajeros o en su nombre «en la medida en que los servicios correspondientes no se hayan ejecutado por causa de la insolvencia del organizador».
46. Los órganos jurisdiccionales remitentes que conocen de sendos asuntos consideran que el tenor del artículo 17, apartado 1, apunta a la necesidad de un nexo causal entre la insolvencia y la falta de ejecución de los servicios que supedita la cobertura de las solicitudes de reembolso a la falta de ejecución del contrato como consecuencia de la insolvencia. Dicho nexo causal o supeditación tendría como resultado excluir de la protección las solicitudes de reembolso impagadas (no impugnadas) basadas en el desistimiento del contrato antes de la declaración de insolvencia.
47. En sus observaciones escritas, las partes expresan opiniones divergentes en cuanto a si el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2006/112 excluye claramente estas solicitudes de reembolso impagadas o bien esta disposición admite más de una interpretación. Expresado de forma esquemática, HDI Global, MS Amlin Insurance, los Gobiernos belga y danés y la Comisión consideran que el tenor literal del artículo 17, apartado 1, apunta a la necesidad de un nexo causal claro entre la insolvencia y la falta de ejecución del contrato (o ejecución defectuosa de este). La Cámara Federal de Trabajo, A y el Gobierno griego opinan lo contrario. El Parlamento alegó que es posible interpretar el artículo 17, apartado 1, a la luz del principio de igualdad de trato, en el sentido de que protege las solicitudes de reembolso de todos los viajeros, de modo que la cuestión de validez ni siquiera se plantea. El Consejo no se ha pronunciado sobre este particular.
48. A este respecto, procede señalar que la frase «en la medida en que los servicios correspondientes no se hayan ejecutado por causa de la insolvencia del organizador», y más concretamente la locución preposicional «por causa de», podrían interpretarse, a primera vista, en el sentido de que, para que se aplique la garantía de reembolso, es necesario que exista un nexo causal entre la falta de ejecución del contrato y la insolvencia. También podrían interpretarse de este modo la versión en francés de esta disposición (9) y otras versiones lingüísticas, (10) puesto que todas ellas señalan que la falta de ejecución del contrato debe ser una consecuencia directa de la insolvencia.
49. Según sostuvo la Cámara Federal de Trabajo, cuya argumentación fue respaldada por el Gobierno griego en la vista, la cuestión de la interpretación de esta disposición podría resolverse atendiendo al significado del término «servicios correspondientes». En las observaciones escritas de la Cámara Federal de Trabajo y del Gobierno griego, la expresión «servicios correspondientes» debe entenderse de manera amplia en el sentido de que abarca toda obligación del organizador relacionada con el contrato de viaje, incluido el reembolso.
50. No estoy convencido de que el término «servicios» deba entenderse en el sentido de que comprende la solicitud de un reembolso. En primer lugar, la naturaleza jurídica de la solicitud de reembolso es una pretensión que el viajero puede formular contra el organizador. La solicitud de reembolso del viajero no puede calificarse de «servicio» que deba prestarse.
51. En segundo término, del contexto en el que se inscribe el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 se desprende claramente que debe considerarse que los «servicios correspondientes» son «servicios de viaje». El artículo 3, apartado 1, define «servicio de viaje» como el transporte de pasajeros, el alojamiento, el alquiler de turismos y cualquier otro servicio turístico que no forme parte intrínseca de un servicio de viaje. El artículo 17, apartado 5, establece que los reembolsos correspondientes a «servicios de viaje» no ejecutados deben efectuarse sin demora indebida. El considerando 39 también hace referencia a «los servicios de viaje [que] dejen de ejecutarse […]» El artículo 19, apartado 1, que regula la protección frente a la insolvencia para servicios de viaje vinculados hace referencia a la falta de ejecución de «un servicio de viaje». En términos más generales, el artículo 13, apartado 1, que regula la responsabilidad por la ejecución del viaje combinado, hace referencia a la ejecución de los «servicios de viaje» incluidos en el contrato de viaje combinado. De ello se deduce que, en el contexto de la Directiva 2015/2302, el concepto de «servicios» debe interpretarse en el contexto de un contrato de viaje combinado que incluya servicios de viaje.
52. Dicho esto, procede observar que, aun cuando la pretensión que tiene por objeto el reembolso no pueda considerarse un «servicio correspondiente», presenta una relación intrínseca con la ejecución del contrato de viaje. Ello podría indicar que las consecuencias derivadas de la solicitud de reembolso para la cobertura del seguro no pueden ser distintas en función de que la solicitud en cuestión haya dimanado de la terminación del contrato de viaje o de la falta de ejecución de los servicios de viaje.
53. Por otro lado, debe señalarse que, como defendió, en esencia, la Cámara Federal de Trabajo, el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2303 podría interpretarse simplemente en el sentido de que, en caso de insolvencia, no se reembolsan los importes pagados por los servicios de viaje que ya hayan sido en parte ejecutados.
54. El artículo 17, apartado 1, de esa Directiva también podría entenderse en el sentido de que garantiza la cobertura de todas las situaciones en las que los viajeros hayan pagado el precio de unos servicios del organizador que no han recibido debido a la insolvencia de este.
55. Interpretado en este último sentido, el artículo 17, apartado 1, es una disposición que refuerza la efectividad de la protección frente a la insolvencia englobando todas las situaciones en las que no se ejecuten los servicios de viaje por causa de la insolvencia del organizador, sin que ello implique la exclusión de las solicitudes de reembolso (no impugnadas) impagadas.
56. El considerando 39 de la Directiva respalda esta última interpretación del artículo 17, apartado 1. Según dicho considerando, los Estados miembros deben garantizar que los viajeros que contratan un viaje combinado estén «plenamente protegidos» frente a la insolvencia del organizador y asegurarse de que los organizadores garanticen el reembolso de «todos los pagos» realizados por los viajeros o en su nombre. El citado considerando precisa asimismo que los Estados miembros deben garantizar que la protección sea «efectiva».
57. También es importante señalar que el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 está redactado en unos términos semejantes a los empleados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la interpretación de su «predecesor», a saber, el artículo 7 de la Directiva 90/314. Más concretamente, la sentencia dictada en el asunto Verein für Konsumenteninformation (11) tuvo por objeto dilucidar si esta última disposición debía interpretarse en el sentido de que se aplicaba a una situación en la que un hotelero obliga al viajero a pagar la prestación de alojamiento alegando que el organizador del viaje, que ha quedado insolvente, no se la abonará. El Tribunal de Justicia consideró que el artículo 7 de la Directiva 90/314 se aplicaba a tal situación habida cuenta de su objetivo, consistente en proteger a los consumidores contra los riesgos derivados de la insolvencia del organizador. El Tribunal de Justicia declaró que se debían reembolsar al viajero las cantidades que había pagado al organizador del viaje, puesto que este último, «a causa de su insolvencia, no le había prestado los servicios acordados». (12) De esta jurisprudencia se infiere que las situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 7 de la Directiva 90/314 debían entenderse en sentido amplio.
58. La expresión «por causa de la insolvencia del organizador» que figura actualmente en el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 podría entenderse en el sentido de que refleja lo establecido en la sentencia Verein für Konsumenteninformation. El tenor de dicha disposición podría interpretarse en el sentido de que incluye todas las situaciones de riesgo generadas por la insolvencia del organizador de viajes y no en el sentido de que excluye de la garantía frente a la insolvencia las solicitudes de reembolso impagadas.
59. Los Gobiernos que han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia han expresado puntos de vista divergentes en cuanto al sentido del texto del artículo 17, apartado 1. Mientras que el Gobierno belga indicó que, a su parecer, la citada disposición no garantiza las solicitudes de reembolso impagadas, el Gobierno griego (13) expresó una opinión contraria. El Gobierno danés sostuvo que este aspecto no ha sido objeto de armonización en el Derecho de la Unión y que los Estados miembros (como es el caso de Dinamarca) deben conservar su competencia para establecer un nivel de protección más elevado. (14) Tales pareceres divergentes de los Gobiernos nacionales demuestran, como poco, que no debe considerarse que el tenor del artículo 17, apartado 1, excluye inequívocamente de la garantía las solicitudes de reembolso impagadas. (15)
60. Cualquiera que sea la formulación relativa al nexo causal, el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 contiene otra expresión que puede dar lugar a diversas interpretaciones. Esta disposición se refiere a la «insolvencia del organizador». Sin embargo, el considerando 39 de la misma se refiere en términos más amplios a «problemas de liquidez». En efecto, como señaló la Cámara Federal de Trabajo, en caso de que el concepto de «insolvencia del organizador» se interpretara de forma restrictiva en el sentido de que se refiere a la apertura del procedimiento de insolvencia, ello tendría como consecuencia que las solicitudes de reembolso correspondientes a servicios no ejecutados y basadas en situaciones anteriores a la insolvencia debida a problemas de liquidez no queden protegidas por la garantía.
61. Habida cuenta de lo anterior, considero que el tenor actual del artículo 17, apartado 1, no deja completamente claro que las solicitudes de reembolso de los viajeros basadas en una situación anterior a la insolvencia estén excluidas del alcance protector de la citada disposición. (16)
b) Génesis del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302: ¿tenía el legislador la intención de reducir la protección de los consumidores?
62. Según reiterada jurisprudencia, la génesis de una disposición del Derecho de la Unión también puede revelar elementos pertinentes para su interpretación. (17)
63. Tanto en sus observaciones escritas como en los informes orales, la Comisión formuló alegaciones relativas a la génesis del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 que, en su opinión, conducen a concluir que el legislador de la Unión tenía la intención de excluir de la protección las solicitudes de reembolso basadas en situaciones anteriores a la insolvencia del organizador. Para examinar correctamente la postura de la Comisión, resulta útil exponer brevemente la génesis del artículo 17, apartado 1, comenzando por la disposición que lo precedió.
64. Con arreglo al artículo 7 de la Directiva 90/314, el organizador estaba obligado a facilitar «pruebas suficientes de que, en caso de insolvencia o de quiebra, quedarán garantizados el reembolso de los fondos depositados y la repatriación del consumidor». Conforme a la jurisprudencia mantenida por el Tribunal de Justicia a partir de la sentencia dictada en el asunto Dillenkofer, (18) esta disposición tenía por objeto «proteger íntegramente los derechos de los consumidores mencionados en dicha disposición y, por lo tanto, proteger a estos contra todos los riesgos definidos por dicho artículo y que resulten de la insolvencia del organizador de viajes». (19) Estos riesgos son «inherentes al contrato celebrado entre el consumidor y el organizador del viaje combinado» y «tienen su origen en el pago por adelantado del precio del viaje». (20)
65. La Comisión señaló que el objetivo general de su propuesta de derogar la Directiva 90/314 (21) era alcanzar un elevado nivel de protección de los consumidores consagrado en el artículo 169 TFUE. Por lo que se refiere a la protección frente a la insolvencia, dicha institución expuso que la propuesta tenía por objeto mantener el mismo nivel de protección. Así, en su propuesta, la Comisión basó el considerando 34 y el artículo 15 en el nivel de protección existente en aquel momento. (22)
66. Sin embargo, la Comisión expuso que, durante el proceso legislativo, se había producido un cambio de rumbo por lo que respecta al alcance de la protección frente a la insolvencia.
67. A este respecto, la Comisión se remite a la Exposición de motivos del Consejo sobre su posición en primera lectura de la propuesta legislativa. (23) En el punto 15 de dicho documento, el Consejo indicó que el texto (que regula la protección contra la insolvencia) estipula que «la protección frente a la insolvencia debe prestar la cobertura adecuada en todas las circunstancias probables y reflejar el nivel de riesgo financiero que representan las actividades del operador, pero que esta responsabilidad no debe ser indefinida». Al mismo tiempo, se indica que «la responsabilidad de un régimen de protección frente a la insolvencia abarcará únicamente aquellas circunstancias que reflejen una evaluación normal del riesgo» y que, «para que sea eficaz, la protección frente a la insolvencia no debe tener en cuenta riesgos extremadamente remotos […]».
68. Según la Comisión, el tenor del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 tal como fue finalmente adoptado por el legislador, «difiere considerablemente» de la redacción del artículo 7 de la Directiva 90/314 y del artículo 15 de la propuesta de la Comisión.
69. Los elementos anteriores llevan a la Comisión a considerar que el artículo 17, apartado 1, de esa Directiva exige que exista un nexo causal entre la insolvencia y la falta de ejecución de los servicios de viaje, lo que excluye las solicitudes de reembolso impagadas.
70. La interpretación restrictiva por parte de la Comisión del ámbito de aplicación del artículo 17, apartado 1, fundamenta la Recomendación (UE) 2020/648. (24) Según la exposición de motivos de dicha Recomendación, «si los organizadores […] se declaran insolventes, existe el riesgo de que muchos viajeros y pasajeros no reciban reembolso alguno, ya que sus reclamaciones contra organizadores […] no están protegidas». (25) Con el fin de proteger a los viajeros de este riesgo, la Comisión recomendó que los bonos estuvieran protegidos contra la insolvencia. (26)
71. La exposición por la Comisión de la génesis del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 suscita algunas dudas en cuanto a su propósito. En cualquier caso, esta exposición no lleva en sí misma a la conclusión de que el legislador tenía la clara intención de apartarse del nivel de protección anterior y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y de excluir de dicha protección las solicitudes de reembolsos existentes antes de producirse la insolvencia.
72. Contrariamente a lo que alega la Comisión, el Parlamento ha sostenido que el tenor de la Directiva 2015/2302 tiene por objeto salvaguardar la «continuidad» entre el artículo 7 de la Directiva 90/314 y el artículo 17 de la Directiva 2015/2302. Esta última disposición tiene por objeto seguir garantizando un nivel elevado y uniforme de protección de los viajeros, en el sentido de «ampliar y reforzar» dicha protección.
73. Más concretamente, el Parlamento recuerda que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 7 de la Directiva 90/314, esta disposición ha sido interpretada en el sentido de que implica «la obligación de resultado de conferir a los adquirentes de viajes combinados un derecho a las garantías de devolución de los fondos pagados y de repatriación en caso de quiebra del organizador de viajes». (27) Esta obligación de resultado ya era clara en el momento de la adopción de la Directiva 2015/2302, sin ambigüedades que eliminar ni lagunas que colmar a este respecto. (28)
74. El Parlamento observa, por otro lado, que «ninguna disposición ni exposición de motivos» de la citada Directiva indica que el legislador de la Unión pretendiera alterar esta obligación de resultado para la protección de los viajeros. Afirma que sería contrario a la lógica y a la jurisprudencia reiterada considerar que la protección otorgada en virtud del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 no se aplica en caso de que el viajero haya ejercido su derecho de desistimiento del contrato, consagrado en el artículo 12, apartado 2, de esta.
75. En sus informes orales, el Parlamento también se pronunció sobre la pertinencia de la Exposición de motivos del Consejo. El Parlamento sostuvo que de dicha Exposición de motivos solo cabe inferir que las adaptaciones de la propuesta de la Comisión tenían por objeto aportar aclaraciones en cuanto a la forma en que los Estados miembros debían establecer los mecanismos de insolvencia. Estas adaptaciones se referían principalmente al cálculo del riesgo sobre la base de una serie de factores, como el volumen de negocios, los pagos anticipados o las variaciones estacionales. El Parlamento adujo, además, que la intención del legislador, reflejada en la última parte del considerando 40 de la Directiva 2015/2302, de evitar que la protección efectiva frente a la insolvencia deba tener en cuenta riesgos extremadamente remotos, no está vinculada a ninguna disposición que limite la protección del viajero en caso de desistimiento del contrato antes de la insolvencia.
76. Por su parte, el Consejo no se pronunció en sus observaciones escritas sobre la interpretación del artículo 17, apartado 1, ni, más concretamente, sobre la cuestión de si el legislador de la Unión tenía la intención de excluir determinadas solicitudes de reembolso de los viajeros de la protección frente a la insolvencia.
77. En la vista, el Tribunal de Justicia interrogó a la Comisión y al Consejo con el fin de analizar el posible motivo subyacente al cambio de redacción del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 durante el proceso legislativo. A este respecto, la Comisión señaló que el artículo 12, apartado 2, de dicha Directiva introdujo un nuevo derecho del viajero a desistir del contrato en caso de concurrir circunstancias inevitables y extraordinarias, mientras que el derecho de reembolso correspondiente no se incluyó en el ámbito de protección del artículo 17, apartado 2. En opinión de la Comisión, no se redujo el nivel de protección de los consumidores con respecto al ofrecido por la Directiva anterior, dado que la exclusión de la protección frente a la insolvencia se refiere a la solicitud de reembolso basada en el ejercicio de un derecho que no existía anteriormente.
78. En respuesta a la misma pregunta, el Consejo declaró que, en caso de que el Tribunal de Justicia considere que el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 debe interpretarse en el sentido de que excluye de la protección frente a la insolvencia las solicitudes de reembolso de los viajeros basadas en situaciones anteriores a la declaración de insolvencia del organizador, podría considerarse que el legislador adoptó la decisión política de establecer un sistema de protección específico. Sin embargo, el Consejo no confirmó explícitamente que el legislador tuviera la intención de excluir de la protección determinadas categorías de solicitudes de reembolso.
79. Según entiendo la postura defendida por la Comisión, existe una especie de lógica de «contrapeso» que explica por qué, en su opinión, el artículo 17, apartado 1, excluye las solicitudes de reembolso impagadas. El contrapeso al nuevo derecho a desistir del contrato reconocido a los viajeros es limitar la protección de este derecho frente a la insolvencia. Siguiendo el argumento de la Comisión, dado que el derecho de desistimiento del contrato es nuevo, no se reduce el nivel de protección de los consumidores con respecto al nivel de protección establecido por el Derecho de la Unión.
80. El problema de esta posición es que se basa en suposiciones. La Comisión alegó en la vista que «cree» que esto es lo que justifica la divergencia entre la redacción de su propuesta y el texto de la Directiva tal como fue finalmente adoptado.
81. Es más, la idea de que el legislador pretendió crear una especie de «semiderecho», a saber, el derecho al reembolso tras el desistimiento del contrato en virtud del artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2015/2302, pero sin la correspondiente protección frente a la insolvencia, no se refleja en ninguna parte de los considerandos ni en los documentos en los que se basó la Comisión. Como observó, en esencia, el Parlamento, la Exposición de motivos del Consejo a la que se refirió la Comisión versa sobre la cuestión de la limitación de la protección en caso de riesgos extremadamente remotos, que son objeto de otra disposición, en particular, el artículo 17, apartado 2.
82. También existe, en mi opinión, una inconsistencia en lo que respecta al argumento relativo al nivel de protección de los consumidores. Ciertamente, el derecho del viajero a desistir del contrato en caso de concurrir circunstancias inevitables y extraordinarias no existía en virtud de la Directiva 90/314. No obstante, en caso de que el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 se interpretara en el sentido de que excluye las solicitudes de reembolso de los viajeros basadas en situaciones anteriores a la declaración de insolvencia, esta exclusión no solo debería referirse a las solicitudes fundadas en el ejercicio del derecho de desistimiento del contrato en caso de circunstancias inevitables y extraordinarias, sino también a las solicitudes de reembolso basadas en el ejercicio del derecho a poner fin al contrato por el organizador o el viajero en otras circunstancias previstas por la Directiva 2015/2302. Así, el viajero tiene derecho de reembolso en caso de terminación del contrato por parte del organizador en virtud del artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2015/2302 o en caso de terminación del contrato con arreglo al artículo 11, apartado 5, de esta misma Directiva. Este derecho de reembolso ya existía en virtud de la Directiva 90/314. (29) En tales situaciones, si se considerara que las solicitudes de reembolso de que se trata ya no están protegidas frente a la insolvencia, la protección de los consumidores sería menor que con el sistema anterior.
83. En cualquier caso, habida cuenta de que uno de los colegisladores, a saber, el Parlamento, ha adoptado una posición firme según la cual el legislador no tenía la intención de limitar el alcance de la protección frente a la insolvencia establecida en el artículo 17, apartado 1, no es posible discernir una clara intención legislativa en sentido contrario. (30)
84. Habida cuenta de lo anterior, es preciso examinar a continuación el contexto en el que se inscribe esta disposición y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte antes de proceder a una interpretación conforme con el conjunto del Derecho primario de la Unión.
c) Contexto y objetivos de la normativa de la que forma parte el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302
85. Por lo que respecta al contexto en el que se inscribe el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302, procede señalar que la primera parte de la primera frase establece que la garantía cubre el reembolso de «todos los pagos realizados por los viajeros o en su nombre». El artículo 17, apartado 5, dispone que «los reembolsos correspondientes a servicios de viaje no ejecutados se efectuarán sin demora indebida previa solicitud del viajero». El considerando 39, en el que se exponen las razones que llevaron a la adopción de esta disposición, enuncia que los viajeros están «plenamente protegidos frente a la insolvencia del organizador» y que los organizadores deben asegurarse de garantizar el reembolso de «todos los pagos realizados». A tenor del mismo considerando, «por “efectiva” se entiende que la protección debe estar disponible tan pronto como, a consecuencia de los problemas de liquidez del organizador, los servicios de viaje dejen de ejecutarse […]».
86. Como se ha indicado anteriormente, (31) la «activación» de la protección frente a la insolvencia en la medida en que los servicios correspondientes no se hayan ejecutado por causa de la insolvencia del organizador debe estar asociada a la efectividad de la protección frente a la insolvencia.Por consiguiente, el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 no puede interpretarse de tal manera que excluya determinadas categorías de solicitud de reembolso del alcance de la protección frente a la insolvencia.
87. Asimismo, debe señalarse que el alcance del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 es distinto al del artículo 17, apartado 2, de la misma, que regula la limitación de la garantía de reembolso. La limitación de que se trata se refiere a la cobertura de los «costes que sean previsibles de manera razonable». El considerando 40 expone que «no procede que la protección efectiva frente a la insolvencia deba tener en cuenta riesgos extremadamente remotos, por ejemplo, la insolvencia simultánea de varios de los organizadores más importantes, porque ello afectaría desproporcionadamente al coste de la protección, obstaculizando así su efectividad».
88. Sin embargo, el ejercicio por parte de los viajeros únicamente de su derecho de desistimiento del contrato establecido en el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2015/2302 y la obligación correlativa del organizador de reembolsar la totalidad de los pagos en virtud del artículo 12, apartado 4, no puede considerarse un «riesgo extremadamente remoto» que excluya de la garantía los pagos anticipados.
89. A este respecto, debe recordarse que el artículo 12, apartado 2, reconoce el derecho a poner fin al contrato en caso de que concurran «circunstancias inevitables y extraordinarias». Los viajeros tienen el derecho correspondiente a un reembolso completo. Este derecho, como resulta del artículo 23, apartados 2 y 3, de la Directiva 2015/2302, tiene carácter imperativo. (32) El artículo 17, apartado 1, debe interpretarse de tal modo que garantice la plena efectividad del derecho a poner fin al contrato y a obtener el reembolso completo en virtud del artículo 12, apartado 2, y no de forma que limite la efectividad de ese derecho. Si el viajero perdiera el beneficio de la protección frente a la insolvencia por el mero hecho de haber desistido del contrato antes de la insolvencia, ello podría disuadir desde un principio a los viajeros de ejercer sus derechos. Como observó en esencia el Parlamento, si se admitiera que la protección frente a la insolvencia no es aplicable a los viajeros que hayan ejercido un derecho conferido por la Directiva, el artículo 12, apartado 2, quedaría privado de su efecto útil.
90. En términos más generales, una interpretación diferente situaría a los viajeros que opten por desistir del contrato antes del inicio del viaje combinado, sobre la base del artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2015/2302, tan pronto se percaten de la existencia de problemas de liquidez, en una posición menos favorable que los viajeros que decidan no hacerlo. En efecto, en tal situación, puede haber viajeros que prefieran pagar una penalización por terminación y obtener el reembolso del importe restante, conforme al artículo 12, apartado 4, en lugar de asumir el riesgo de una posible repatriación debido a una insolvencia sobrevenida durante sus viajes.
91. A continuación, es preciso señalar que, según el artículo 17, apartado 2, la Directiva 2015/2302 la garantía cubre «los importes de los pagos realizados por los viajeros o en su nombre en relación con viajes combinados». Los parámetros para el cálculo de la cobertura son, entre otros, «la duración del período comprendido entre los pagos de la entrada y los pagos finales y la terminación de los viajes combinados». El considerando 40 precisa que «la protección ha de ser suficiente para cubrir todos los pagos previsibles realizados por los viajeros o en su nombre respecto de viajes combinados en temporada alta». (33) Según el mismo considerando, eso va a suponer en general que la garantía haya de cubrir «un porcentaje lo suficientemente elevado del volumen de negocios del organizador en concepto de viajes combinados». Del artículo 17, apartado 2, y del considerando 40 se desprende que todos los pagos realizados en relación con los viajes combinados se incluyen en el cálculo de la protección frente a la insolvencia basado en los datos relativos al volumen de negocios. (34) Por el contrario, el fundamento jurídico de la solicitud de reembolso de dichos pagos no resulta pertinente para el cálculo de la cobertura necesaria.
92. Por último, la exclusión de la protección frente a la insolvencia de las solicitudes de reembolso impagadas daría lugar a una grave inconsistencia entre el artículo 17, apartado 1, y la información precontractual que debe facilitarse a los viajeros mediante los formularios pertinentes que figuran en la parte A y en la parte B del anexo I. El contenido de esta información normalizada indica que «si el organizador o, en algunos Estados miembros, el minorista incurre en insolvencia, se procederá a la devolución de los pagos». (35) Debe señalarse que no existe reserva alguna en el contenido de la información comunicada al viajero por la que se excluya la protección frente a la insolvencia. No puede admitirse, como ha observado, en esencia, la Cámara Federal de Trabajo, que el legislador haya llevado al viajero a malinterpretar la documentación dándole, en el formulario de información normalizada, la impresión errónea de que todos los viajeros están protegidos frente a la insolvencia cuando, en realidad, solo algunos de ellos lo están.
93. Por lo que se refiere al objetivo específico del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 esta disposición tiene la finalidad de proteger a los viajeros contra los riesgos derivados de la insolvencia del organizador. Estando vigente la anterior Directiva 90/314, el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Verein für Konsumenteninformation que los riesgos, inherentes al contrato celebrado entre el consumidor y el organizador, tienen su origen en el pago por adelantado del precio del viaje. (36) En consecuencia, el Tribunal de Justicia determinó que el resultado prescrito por el artículo 7 de la Directiva implica la atribución al viajero de derechos que garanticen la devolución de los fondos que depositó. El riesgo derivado de la insolvencia no ha cambiado en el marco de la Directiva actual. Por consiguiente, también el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 debe implicar la atribución a los adquirentes de viajes combinados de derechos que garanticen el reembolso de los importes que hayan abonado, incluidas las cantidades reclamadas antes de la insolvencia.
94. La interpretación según la cual todos los viajeros deben estar plenamente protegidos frente a la insolvencia, incluidos los que hayan desistido del contrato antes de la insolvencia del organizador, también se ve corroborada por el objetivo de la Directiva 2015/2302, que es, como se establece en su artículo 1, la consecución de un nivel de protección de los consumidores elevado. El objetivo de garantizar un alto nivel de protección de los consumidores también está consagrado en el Derecho primario (artículo 169 TFUE y artículo 38 de la Carta). Una interpretación diferente, como ha señalado el Gobierno griego, implicaría que el viajero soportaría el riesgo económico asociado a la posterior insolvencia del organizador del viaje.
95. A la vista de las consideraciones anteriores, el contexto en el que se inscribe el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte respaldan la conclusión de que la protección frente a la insolvencia cubre también las solicitudes de reembolso de los viajeros basadas en situaciones anteriores a la declaración de insolvencia del organizador.
d) Interpretación del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 a la luz del principio de igualdad de trato
96. Como ya se ha señalado en las presentes conclusiones, (37) según un principio general de interpretación, todo acto de la Unión debe interpretarse, en la medida de lo posible, de un modo que no cuestione su validez. Del mismo modo, cuando una disposición de Derecho de la Unión pueda ser objeto de varias interpretaciones, debe darse prioridad a la que permite garantizar su efecto útil. (38)
97. A este respecto, todos los actos de la Unión deben interpretarse de acuerdo con el Derecho primario en su conjunto, que incluye el principio de igualdad de trato, que exige que las situaciones comparables no reciban un trato diferente y que no se traten de manera idéntica situaciones distintas. (39)
98. Habida cuenta del objetivo de garantizar un alto nivel de protección de los consumidores —consagrado por el Derecho primario (40)—y del objetivo más específico del artículo 17 de la Directiva 2015/2302, que es proteger a los viajeros contra los riesgos derivados de la insolvencia, (41) las situaciones contempladas en esta disposición deben compararse a la luz, en particular, del riesgo económico soportado por los viajeros.
99. En el caso que nos ocupa, la situación de los viajeros que solicitan el reembolso tras haber desistido de su contrato de viaje (debido a circunstancias inevitables y extraordinarias) debe compararse con la de los viajeros cuya reclamación se basa en la falta de ejecución de los servicios de viaje como consecuencia de la insolvencia del organizador. Como señaló el Gobierno griego en la vista, ambas categorías de viajeros están expuestas al mismo riesgo económico asociado a los anticipos abonados al organizador, que posteriormente incurre en insolvencia.
100. La Comisión, el Consejo y el Gobierno belga, así como el Parlamento, con carácter subsidiario, han sostenido que no existe desigualdad de trato entre las distintas categorías de viajeros puesto que su situación no es comparable. Por una parte, los viajeros que han desistido del contrato antes de la insolvencia carecen de toda posibilidad de reclamar, en virtud de dicho contrato, la ejecución de los servicios de viaje; solo disponen de un derecho pecuniario de reembolso. Por otra parte, los viajeros que no hayan desistido del contrato en el momento en que se produjo la insolvencia tienen derecho a presentar una reclamación relativa a la ejecución de los servicios de viaje.
101. Sin embargo, la diferencia en la relación jurídica entre las partes contratantes en el momento de la insolvencia señalada por la Comisión, el Consejo, el Parlamento y el Gobierno belga no es el parámetro de comparación adecuado. Pese a la diferencia en la relación contractual, los viajeros de ambas categorías tienen el mismo derecho a reclamar el reembolso de todos los pagos realizados. Como ya se ha indicado, y como señala el Gobierno griego, el criterio comparativo de referencia es el riesgo económico que soportan los viajeros. Dado que los riesgos que asumen los viajeros a la hora de obtener el reembolso de todos los pagos realizados son los mismos hayan desistido o no del contrato cuando se declare la insolvencia, no se puede, so pena de menoscabar el principio de igualdad de trato, tratar esos riesgos de manera diferente. Ello es así máxime habida cuenta del objetivo perseguido por la Directiva 2015/2302, que es garantizar un nivel elevado de protección de todos los viajeros. (42)
102. A la vista de cuanto antecede, considero que el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302, a la luz del principio de igualdad de trato, debe interpretarse en el sentido de que la garantía de reembolso cubre la solicitud de reembolso de todos los pagos realizados por los viajeros o en su nombre, incluidos los viajeros que desistan del contrato antes de que se declare la insolvencia del organizador.
e) Principio de seguridad jurídica
103. En sus informes orales, HDI Global sostuvo que, para calcular la magnitud del riesgo asumido al fijar las condiciones de cobertura de la póliza (43) y las primas que deben abonar los organizadores, se basó en los textos jurídicos pertinentes. Según HDI Global, dado que el texto del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 exige claramente que exista un nexo causal entre la insolvencia y la falta de ejecución de los servicios de viaje, una interpretación divergente sería contraria al principio de seguridad jurídica, que es un principio fundamental del Derecho de la Unión.
104. A este respecto, como se ha señalado anteriormente, (44) si del propio tenor literal del artículo 17, apartado 1, se desprendiera de forma clara que esta disposición exige la existencia de tal nexo causal, el Tribunal de Justicia no podría apartarse de esta interpretación. Sin embargo, como se ha demostrado en las presentes conclusiones [subsección a)], la redacción del artículo 17, apartado 1, no excluye inequívocamente las solicitudes de reembolso de los viajeros que hayan desistido de su contrato debido a circunstancias inevitables y extraordinarias. Por consiguiente, se presta a interpretación. Conforme al enfoque adoptado en las presentes conclusiones, tal información debería permitir concluir que todos los pagos realizados tienen que estar protegidos en caso de insolvencia.
105. Por otro lado, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la interpretación que este hace, en el ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 267 TFUE, de una norma de Derecho de la Unión aclara y precisa el significado y el alcance de dicha norma tal como debe o habría debido ser entendida y aplicada desde la fecha de su entrada en vigor. De ello resulta que la norma así interpretada puede y debe ser aplicada por el juez nacional incluso a relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de la sentencia que resuelva sobre la petición de interpretación si, además, concurren los requisitos que permiten someter a los órganos jurisdiccionales competentes un litigio relativo a la aplicación de dicha norma. (45)
106. Solo con carácter muy excepcional puede el Tribunal de Justicia, aplicando el principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento jurídico de la Unión, verse inducido a limitar la posibilidad de que los interesados invoquen una disposición por él interpretada con el fin de cuestionar relaciones jurídicas establecidas de buena fe. Para poder decidir dicha limitación, es necesario que concurran dos criterios esenciales: la buena fe de los círculos interesados y el riesgo de trastornos graves. (46)
107. Sin embargo, en el presente asunto, ni las compañías de seguros que son parte en el litigio principal ni el Gobierno belga han solicitado al Tribunal de Justicia que, en aras de la seguridad jurídica, limite en el tiempo los efectos de la sentencia que se dicte. Aun cuando se hubiera presentado tal petición, dichas partes no han invocado que exista un riesgo de repercusiones económicas graves que puedan justificar una limitación en el tiempo de los efectos de la futura sentencia en caso de que el Tribunal de Justicia acoja la interpretación propuesta en las presentes conclusiones. (47)
108. También es pertinente señalar que los contratos objeto del asunto principal son anteriores a la Recomendación 2020/648 de la Comisión, lo que podría sugerir que las solicitudes de reembolso presentadas por los viajeros antes de la insolvencia no están protegidas. Las compañías de seguros que son partes en el procedimiento principal no pudieron basarse en la interpretación adoptada en dicha Recomendación al elaborar sus pólizas de seguro. Además, como ya se ha señalado anteriormente, (48) la base para el cálculo de la garantía es el importe de todos los pagos realizados por los viajeros o en su nombre en relación con viajes combinados con arreglo al artículo 17, apartado 2, de la Directiva 2015/2302. Esta disposición proporciona una indicación clara a las compañías de seguros en lo que respecta a la base para el cálculo de la cobertura necesaria.
109. A título incidental, cabe señalar que, cuando se desató la pandemia de COVID-19, el Derecho de la Unión estableció medidas específicas con el fin de que los Estados miembros pudieran aprovechar plenamente la flexibilidad prevista en las normas sobre ayudas estatales para apoyar a los organizadores de viajes y las aseguradoras y para proteger a los viajeros frente a las consecuencias de la insolvencia de los organizadores de viajes. (49)
110. Teniendo en cuenta las consideraciones que preceden, el principio de seguridad jurídica no impide una interpretación según la cual la garantía de seguro constituida en virtud del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 cubre todos los pagos realizados por los viajeros antes de la insolvencia.
111. Teniendo en consideración cuanto antecede, el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302, atendiendo a su tenor, contexto y finalidad y a la luz del principio de igualdad de trato, debe interpretarse en el sentido de que la garantía de reembolso no solo cubre los pagos realizados por los viajeros o en su nombre cuando el viaje no haya tenido lugar como consecuencia de la insolvencia del organizador, sino también los pagos realizados por los viajeros o en su nombre si el viajero desiste del contrato de viaje combinado en virtud de circunstancias inevitables y extraordinarias en el sentido del artículo 12, apartado 2, de la citada Directiva, antes de que se declare la insolvencia del organizador.
Sobre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera en el asunto C‑771/22
112. El órgano jurisdiccional remitente plantea las cuestiones prejudiciales segunda y tercera en el asunto C‑771/22 para el caso de que se responda negativamente a su primera cuestión. Mediante estas cuestiones, a las que procede responder conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 debe interpretarse en el sentido de que se aplica a los viajeros que desisten del contrato antes de la insolvencia del organizador de viajes por concurrir circunstancias inevitables y extraordinarias al menos en los dos supuestos siguientes: por un lado, cuando la declaración de insolvencia tenga lugar durante el período en que estaba previsto que se realizara el viaje y, por otro, cuando la terminación del contrato y la declaración de insolvencia se hayan debido a la misma circunstancia excepcional.
113. En caso de que el Tribunal de Justicia decida seguir el enfoque interpretativo expuesto en las presentes conclusiones, no será necesario responder a estas cuestiones. Por si su decisión es otra, mi respuesta a estas cuestiones es negativa. Si la garantía a que se refiere el artículo 17, apartado 1, no cubre las solicitudes de reembolso presentadas antes de la insolvencia, su alcance no puede ser diferente según concurran unas u otras de las circunstancias descritas por el órgano jurisdiccional remitente. Como ha señalado la Comisión, la amplitud de los supuestos de aplicación de dicha disposición jurídica no puede variar en función de las fechas para las que estuviera prevista la realización del viaje o de si las circunstancias invocadas para justificar el desistimiento del contrato dieron también lugar a la insolvencia del organizador.
114. A la vista de lo anterior, considero que, a efectos de la interpretación del alcance del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302 no es determinante que el viaje estuviera programado para una fecha coincidente con la declaración de insolvencia o posterior a esta o que la insolvencia se deba a las mismas circunstancias inevitables y extraordinarias que invocó el viajero para desistir del contrato en virtud del artículo 12, apartado 2, de dicha Directiva.
V. Conclusión
115. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Bezirksgerich für Handelsachen Wien (Tribunal de Distrito de lo Mercantil de Viena, Austria) y por el Nederlandstalige Ondernemingsrechtbank Brussel (Tribunal de Empresas neerlandófono de Bruselas, Bélgica) del siguiente modo:
«El artículo 17, apartado 1, de la Directiva (UE) 2015/2302 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados, por la que se modifican el Reglamento (CE) n.º 2006/2004 y la Directiva 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo y por la que se deroga la Directiva 90/314/CEE del Consejo, atendiendo a su tenor, contexto y finalidad y a la luz del principio de igualdad de trato,
debe interpretarse en el sentido de que la garantía de reembolso no solo cubre los pagos realizados por los viajeros o en su nombre cuando el viaje no haya tenido lugar como consecuencia de la insolvencia del organizador, sino también los pagos realizados por los viajeros o en su nombre si el viajero desiste del contrato de viaje combinado en virtud de circunstancias inevitables y extraordinarias en el sentido del artículo 12, apartado 2, de la Directiva 2015/2302, antes de que se declare la insolvencia del organizador.
A efectos de la interpretación del alcance del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2015/2302, no es determinante que el viaje estuviera programado para una fecha coincidente con la declaración de insolvencia o posterior a esta o que la insolvencia se deba a las mismas circunstancias inevitables y extraordinarias que invocó el viajero para desistir del contrato en virtud del artículo 12, apartado 2, de dicha Directiva.»