CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ANTHONY COLLINS
presentate il 20 gennaio 2022(1)
Causa C‑430/21
RS
(Effetti delle decisioni di una corte costituzionale)
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Curtea de Apel Craiova (Romania)]
«Rinvio pregiudiziale – Stato di diritto – Principio dell’indipendenza dei giudici – Articolo 2 TUE – Articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE – Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Disposizione costituzionale di uno Stato membro ai sensi della quale, secondo l’interpretazione della corte costituzionale di tale Stato, i giudici nazionali non sono competenti a esaminare la conformità con il diritto dell’Unione di una disposizione nazionale dichiarata costituzionale da una decisione della corte costituzionale – Procedimento disciplinare»
I. Introduzione
1. È possibile che a un giudice nazionale sia impedito di esaminare la conformità con il diritto dell’Unione di una disposizione di diritto nazionale dichiarata costituzionale dalla corte costituzionale di tale Stato membro, e che egli sia esposto al rischio di procedimenti e sanzioni disciplinari qualora lo faccia? Si tratta della questione cruciale nella domanda di pronuncia pregiudiziale in esame, proposta dalla Curtea de Apel Craiova (Corte d’appello di Craiova, Romania). La domanda verte, in sostanza, sull’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 2 TUE e con l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). Tale domanda esige che la Corte interpreti nuovamente tali disposizioni in un contesto in cui una corte costituzionale nazionale mette direttamente in discussione il primato del diritto dell’Unione.
2. Il rinvio trae origine da una domanda proposta dinanzi al giudice del rinvio, concernente la durata di un procedimento instaurato a seguito di una denuncia presentata nei confronti di un procuratore e di due giudici, registrata presso il Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secția pentru Investigarea Infracțiunilor din Justiție (Procura presso l’Alta Corte di cassazione e di giustizia – Sezione per le indagini sui reati commessi all’interno del sistema giudiziario) (in prosieguo: la «SIRG»).
3. Nella sentenza del 18 maggio 2021 nella causa Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 e C‑397/19, EU:C:2021:393) (in prosieguo: la «sentenza Asociaţia “Forumul Judecătorilor din România”») (2), la Corte ha statuito, in particolare, che la normativa nazionale istitutiva della SIRG si pone in contrasto con il diritto dell’Unione qualora l’istituzione di tale organo non sia giustificata da esigenze oggettive e verificabili, relative alla buona amministrazione della giustizia, e non sia accompagnata da garanzie specifiche individuate dalla Corte (3).
4. Nella decisione n. 390/2021 (4), pronunciata l’8 giugno 2021, la Curtea Constituțională (Corte costituzionale) della Romania ha respinto un’eccezione di incostituzionalità delle disposizioni di diritto nazionale concernenti l’istituzione e il funzionamento della SIRG. La Curtea Constituțională (Corte costituzionale) ha osservato che, in decisioni precedenti, essa aveva dichiarato la legittimità costituzionale delle disposizioni in questione e ha affermato di non ravvisare alcuna ragione per discostarsi da tali pronunce, nonostante la sentenza della Corte di giustizia nella causa Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România». La Curtea Constituțională (Corte costituzionale) ha riconosciuto che, sebbene l’articolo 148, paragrafo 2, della Costituzione rumena riconosca il primato del diritto dell’Unione sulle disposizioni di diritto nazionale incompatibili, tale principio non può escludere o negare l’identità costituzionale nazionale. Detta disposizione si limita a garantire il primato del diritto dell’Unione sulla «normativa infracostituzionale». Essa non accorda al diritto dell’Unione un primato sulla Costituzione rumena, con la conseguenza che un giudice nazionale non è competente a esaminare la conformità con il diritto dell’Unione di una disposizione di diritto interno giudicata costituzionale dalla Curtea Constituțională (Corte costituzionale). La decisione n. 390/2021 produce, quindi, chiare implicazioni sul primato del diritto dell’Unione e sugli effetti delle sentenze della Corte di giustizia, che superano i limiti del contenzioso concernente la SIRG.
5. Le questioni proposte dalla Curtea de Apel Craiova (Corte d’appello di Craiova) non vertono direttamente sulla questione del primato del diritto dell’Unione, né sulla legittimità, ai sensi del diritto dell’Unione, dell’istituzione e del funzionamento della SIRG. Esse si concentrano, piuttosto, sul ruolo dei giudici nazionali nel garantire una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, nonché sull’indipendenza della magistratura nel contesto della decisione n. 390/2021 della Curtea Constituțională (Corte costituzionale).
6. Prima di esaminare le questioni proposte, descriverò le disposizioni di diritto nazionale pertinenti, la controversia di cui al procedimento principale e il procedimento dinanzi alla Corte nella presente causa.
II. Diritto rumeno
A. Costituzione rumena
7. L’articolo 148, paragrafi da 2 a 4, della Constituția României (in prosieguo: la «Costituzione rumena») dispone quanto segue:
«(2) A seguito dell’adesione, le disposizioni dei Trattati istitutivi dell’Unione europea, nonché le altre normative comunitarie aventi valore vincolante, prevalgono sulle disposizioni contrarie della normativa nazionale, nel rispetto delle disposizioni dell’atto di adesione.
(3) Le disposizioni dei paragrafi 1 e 2 si applicano, mutatis mutandis, per l’adesione agli atti di revisione dei Trattati istitutivi dell’Unione europea.
(4) Il Parlamento, il Presidente della Romania, il governo e l’autorità giudiziaria garantiscono il rispetto degli obblighi derivanti dall’Atto di adesione e dalle disposizioni di cui al paragrafo 2».
B. Codice di procedura penale
8. L’articolo 4881 del Codul de procedură penală (codice di procedura penale) prevede, in particolare, che, se l’attività delle autorità preposte all’esercizio dell’azione penale non si conclude entro un termine ragionevole, trascorso un anno dall’avvio del procedimento penale la parte offesa può presentare una denuncia, chiedendone l’accelerazione.
9. L’articolo 4885, paragrafo 1, del codice di procedura penale prevede, in particolare, che, nel pronunciarsi sulla denuncia, il giudice per i diritti e le libertà o il tribunale competente deve verificare la durata del procedimento sulla base delle misure adottate, dei documenti del fascicolo e delle osservazioni presentate.
10. L’articolo 4886, paragrafo 1, del codice di procedura penale prevede, in particolare, che, qualora il giudice per i diritti e alle libertà o il tribunale competente ritenga fondata la denuncia, esso la accoglie e fissa un termine entro il quale il pubblico ministero deve procedere alla trattazione del fascicolo.
C. Legge n. 303/2004
11. Ai sensi dell’articolo 99, lettera ș), della Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (legge n. 303/2004, che disciplina lo statuto dei giudici e dei pubblici ministeri; in prosieguo: la «legge n. 303/2004»), l’inosservanza delle decisioni della Corte costituzionale costituisce un illecito disciplinare (5).
III. Procedimento principale e questioni pregiudiziali
12. RS è stato condannato in esito a un procedimento penale in Romania. Il 1° aprile 2020 la moglie di RS ha presentato una denuncia contro tre magistrati: un pubblico ministero e due giudici. Nella sua denuncia, ella ha accusato il pubblico ministero dei reati di abuso dello strumento giudiziario e di abuso d’ufficio. Ella ha affermato, in sostanza, che il pubblico ministero avrebbe promosso un procedimento penale in violazione dei diritti della difesa di RS e avrebbe formulato, nei confronti di quest’ultimo, accuse fondate su false testimonianze. La moglie di RS ha accusato inoltre i due giudici di abuso d’ufficio, poiché nel corso del giudizio di appello essi avrebbero omesso di esaminare e statuire su una domanda di riqualificazione giuridica dei fatti, violando così i diritti della difesa.
13. Poiché la denuncia riguardava membri della magistratura, essa è stata registrata presso la SIRG. Il 14 aprile 2020 il procuratore presso la SIRG ha avviato procedimenti penali imputando a detti magistrati reati di abuso dello strumento giudiziario e abuso d’ufficio.
14. Il 10 giugno 2021 RS ha proposto, dinanzi al giudice della Curtea de Apel Craiova (Corte d’appello di Craiova), giudice per i diritti e le libertà, una denuncia avente a oggetto la durata del procedimento penale pendente dinanzi alla SIRG. Egli ha chiesto al giudice di fissare il termine entro il quale il procuratore incaricato del caso avrebbe dovuto definirlo.
15. La SIRG ha trasmesso al giudice del rinvio, su richiesta di quest’ultimo, il fascicolo dell’azione penale.
16. Il giudice del rinvio osserva che, nel procedimento di cui è investito, occorre accogliere o respingere la denuncia presentata. In caso di rigetto della denuncia, il fascicolo sarà restituito alla SIRG, poiché la durata del procedimento non ha superato un termine ragionevole. In caso di accoglimento della denuncia, tale giudice dovrà fissare un termine entro il quale il caso deve essere trattato e, in seguito, restituire il fascicolo alla SIRG. Risulta che l’inosservanza di quest’ultimo termine non comporta alcuna conseguenza giuridica.
17. Il giudice del rinvio ritiene che, al fine di adottare una decisione sulla denuncia di cui è investito, esso debba analizzare i) la normativa nazionale che disciplina l’istituzione e il funzionamento della SIRG, ii) i criteri elaborati dalla Corte nella sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România», al fine di decidere se la SIRG operi o meno nel rispetto del diritto dell’Unione, e iii) gli effetti sull’istituzione e sul funzionamento della SIRG della decisione n. 390/2021, in cui la Curtea Constituțională (Corte costituzionale) ha respinto un’eccezione di incostituzionalità diretta contro gli articoli da 881 a 889 della Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (legge n. 304/2004, che disciplina l’organizzazione giudiziaria) del 28 giugno 2004 (Gazzetta ufficiale della Romania, parte I, n. 827 del 13 settembre 2005) (in prosieguo: la «legge n. 304/2004»).
18. Secondo il giudice del rinvio, nella sentenza «Asociaţia Forumul Judecătorilor din România», la Corte ha dichiarato che l’articolo 2 e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, unitamente alla decisione 2006/928 della Commissione, devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che prevede la creazione di una sezione specializzata del pubblico ministero, la quale dispone di una competenza esclusiva a svolgere indagini sui reati commessi dai giudici e dai procuratori della repubblica, senza che la creazione di una simile sezione sia giustificata da esigenze oggettive e verificabili relative alla buona amministrazione della giustizia e sia accompagnata da garanzie specifiche. Inoltre, il principio del primato del diritto dell’Unione dev’essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa di rango costituzionale di uno Stato membro, come interpretata dalla corte costituzionale di quest’ultimo, secondo la quale un giudice di rango inferiore non è autorizzato a disapplicare, di propria iniziativa, una disposizione nazionale rientrante nell’ambito di applicazione della decisione 2006/928, che esso consideri, alla luce di una sentenza della Corte, contraria a tale decisione o all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.
19. Dagli estratti della decisione n. 390/2021 riprodotti nell’ordinanza del giudice del rinvio risulta che la Curtea Constituțională (Corte costituzionale) ha riconosciuto che, ai sensi dell’articolo 148 della Costituzione rumena, il quale disciplina i rapporti fra il diritto nazionale e il diritto dell’Unione, essa è chiamata ad assicurare il primato del diritto dell’Unione. «Tuttavia, tale applicazione prioritaria non dev’essere interpretata come esclusione o negazione dell’identità costituzionale nazionale, sancita dall’articolo 11, paragrafo 3, in combinato disposto con l’articolo 152, della Costituzione, quale garanzia di un nucleo identitario sostanziale della Costituzione della Romania, che non dev’essere relativizzato nel processo di integrazione europea. In forza di tale identità costituzionale, la Corte costituzionale è legittimata ad assicurare il primato della Costituzione nel territorio della Romania (v., mutatis mutandis, sentenza del 30 giugno 2009, 2 BvE 2/08 e a., pronunciata dalla Corte costituzionale federale della Repubblica federale di Germania)» (6).
20. La Curtea Constituțională (Corte costituzionale) ha ritenuto che un giudice sia competente a esaminare la conformità con il diritto dell’Unione di una norma facente parte del diritto interno alla luce dell’articolo 148 della Costituzione. Qualora accerti un contrasto, tale giudice ha il potere di applicare in via prioritaria le disposizioni del diritto dell’Unione nelle controversie vertenti sui diritti soggettivi dei cittadini. La Curtea Constituțională (Corte costituzionale) ha ritenuto che il rinvio al diritto interno si riferisca esclusivamente alla normativa infracostituzionale poiché, in forza dell’articolo 11, paragrafo 3, della Costituzione rumena, quest’ultima si colloca in una posizione gerarchicamente superiore nel diritto rumeno. Di conseguenza, l’articolo 148 della Costituzione rumena non garantisce al diritto dell’Unione un’applicazione prioritaria rispetto alla Costituzione, sicché un giudice nazionale non è legittimato, ai sensi dell’articolo 148 della Costituzione, a esaminare la conformità con il diritto dell’Unione di una disposizione di diritto interno giudicata costituzionale (7).
21. La Curtea Constituțională (Corte costituzionale) ha inoltre considerato che gli obblighi imposti dalla decisione 2006/928 vincolano le autorità rumene competenti ad avviare una cooperazione istituzionale con la Commissione europea (il Parlamento rumeno e il governo rumeno). Poiché gli organi giurisdizionali non sono autorizzati a cooperare con le istituzioni politiche dell’Unione europea, essi non sono vincolati allo stesso modo. Pertanto, la Curtea Constituțională (Corte costituzionale) ha statuito che l’applicazione del punto 7 del dispositivo della sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România», secondo cui un organo giurisdizionale «è autorizzato a disapplicare, di propria iniziativa, una disposizione nazionale rientrante nell’ambito di applicazione della decisione 2006/928, che esso considera, alla luce di una sentenza della Corte [di giustizia], contraria a tale decisione o all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE», non trova fondamento nella Costituzione rumena, poiché l’articolo 148 di quest’ultima sancisce il primato del diritto dell’Unione su disposizioni di legge interne confliggenti. Secondo la Curtea Constituțională (Corte costituzionale), le relazioni della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sui progressi della Romania nell’ambito del meccanismo di cooperazione e verifica, redatte sulla base della decisione 2006/928 (in prosieguo: le «relazioni MCV»), non «costituiscono norme di diritto dell’Unione alle quali i giudici nazionali devono riconoscere applicazione prioritaria, disapplicando la normativa nazionale», in ragione del loro contenuto e dei loro effetti, quali individuati dalla Corte di giustizia nella sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România». I giudici nazionali non possono dare precedenza all’applicazione di raccomandazioni, a scapito del diritto nazionale, poiché le relazioni MCV non sono atti legislativi e, quindi, non possono confliggere con la normativa nazionale. Nella sua decisione, quindi, la Curtea Constituțională (Corte costituzionale) ha dichiarato la conformità con la Costituzione rumena delle disposizioni nazionali, con riferimento all’articolo 148 della stessa (8).
22. Poiché la sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» non può modificare la giurisprudenza della Curtea Constituțională (Corte costituzionale) sugli effetti della decisione 2006/928 sull’istituzione e sul funzionamento della SIRG, sul controllo di costituzionalità e, conseguentemente, su una violazione dell’articolo 148 della Costituzione, la Curtea Constituțională (Corte costituzionale) ha respinto in quanto infondata l’eccezione di incostituzionalità sollevata nei confronti della legge n. 304/2004.
23. Il giudice del rinvio ritiene che le questioni proposte presentino un collegamento diretto con la soluzione della controversia di cui è investito. La denuncia vertente sulla durata del procedimento penale riguarda procedimenti dinanzi alla SIRG. Il giudice investito di tale denuncia è tenuto a esaminare tutte le circostanze che incidono sulla durata del procedimento penale. Tra queste figura la normativa che disciplina le attività della SIRG, il carico di lavoro della SIRG in funzione del numero dei pubblici ministeri, il tasso di decisione di tali cause e la questione se la SIRG operi nel rispetto della sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România». Tale operazione consentirà al giudice adito di stabilire se l’operato della SIRG, nel contesto normativo attuale e in considerazione del personale di cui essa attualmente dispone, sia giustificato da esigenze oggettive e verificabili relative alla buona amministrazione della giustizia. In particolare, si pone la questione se la SIRG sia in grado di condurre procedimenti penali in cui il diritto di ogni persona a un processo equo sia adeguatamente rispettato, ivi compresa la durata di tali procedimenti. Il giudice del rinvio osserva che, al punto 221 della sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România», la Corte ha precisato che, per quanto riguarda i diritti sanciti agli articoli 47 e 48 della Carta, è necessario che le norme che disciplinano l’organizzazione e il funzionamento di un ente quale la SIRG siano concepite in modo da garantire che le cause nei confronti di giudici e pubblici ministeri siano trattate entro un termine ragionevole.
24. Inoltre, il giudice del rinvio è chiamato a decidere se il fascicolo debba essere restituito ai fini della prosecuzione del procedimento penale ad opera di una procura che, alla luce della sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» potrebbe considerarsi operante in violazione del diritto dell’Unione.
25. Il giudice del rinvio ritiene di essere tenuto a scegliere tra l’applicazione del diritto dell’Unione come interpretato dalla Corte nella sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e l’applicazione della decisione n. 390/2021. Qualora il giudice scelga di applicare la sentenza della Corte di giustizia e di disapplicare la decisione n. 390/2021, egli potrebbe essere sottoposto a un procedimento disciplinare, ai sensi dell’articolo 99, lettera ș), della legge n. 303/2004, poiché l’inosservanza di una decisione della Curtea Constituțională (Corte costituzionale) costituisce un illecito disciplinare. Siffatto procedimento disciplinare potrebbe determinare la sospensione del giudice dalle sue funzioni. La possibilità che si verifichino tali conseguenze è idonea a interferire con l’indipendenza del giudice in sede di decisione sulla controversia di cui è investito.
26. Il giudice del rinvio richiama altresì il caso di un giudice della Curtea de Apel Pitești (Corte d’appello di Pitești, Romania), riportato dalla stampa. In applicazione degli articoli 2 e 19 TUE, della decisione 2006/928 e della sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România», il giudice della Curtea de Apel Pitești (Corte d’appello di Pitești) ha statuito che la SIRG «non è giustificata da esigenze imperative oggettive e verificabili collegate a una buona amministrazione della giustizia e non è provvista di garanzie specifiche che consentano, da un lato, di escludere qualunque rischio che detta sezione sia utilizzata come strumento di controllo politico dell’attività dei singoli giudici e pubblici ministeri tale da portare a una violazione dell’indipendenza di questi ultimi e che, dall’altro, garantiscano che i suoi poteri possano essere esercitati in relazione a questi ultimi nel rispetto degli obblighi derivanti dagli articoli 47 e 48 della [Carta]». Egli ha quindi ordinato al pubblico ministero di declinare la competenza a decidere sulla causa, con conseguente disapplicazione delle disposizioni di cui all’articolo 881 della legge n. 304/2004 in sede di determinazione della competenza. A seguito di tale decisione, l’Inspecția judiciară (Ispettorato giudiziario, Romania) ha avviato un procedimento disciplinare nei confronti di tale giudice per presunta condotta illecita, consistente nell’esercizio delle funzioni in malafede o con negligenza grave nella trattazione di una causa instaurata a seguito di una denuncia concernente la durata di un procedimento.
27. Il giudice del rinvio chiede, quindi, se una prassi consistente nel sottoporre a procedimento disciplinare un giudice che, sulla base della sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România», abbia ritenuto contrarie al diritto dell’Unione le disposizioni nazionali relative alla SIRG sia conforme al principio dell’indipendenza dei giudici.
28. In tali circostanze, la Curtea de Apel Craiova (Corte d’appello di Craiova) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il principio di indipendenza dei giudici, sancito dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 2 TUE e con l’articolo 47 della [Carta], osti a una disposizione nazionale, come quella di cui all’articolo 148, paragrafo 2, della Costituzione della Romania, nell’interpretazione che ne ha dato la Curtea Constituțională (Corte costituzionale) nella sua decisione n. 390/2021, secondo la quale i giudici nazionali non sono legittimati a esaminare la conformità di una disposizione nazionale, dichiarata costituzionale da una decisione della Curtea Constituțională, con le disposizioni del diritto dell’Unione europea.
2) Se il principio di indipendenza dei giudici, sancito dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 2 TUE e con l’articolo 47 della [Carta], osti a una disposizione nazionale, come quella di cui all’articolo 99, lettera ș), della [legge n. 303/2004] che consente di promuovere un procedimento disciplinare e di applicare sanzioni disciplinari a un giudice per inosservanza di una sentenza della Curtea Constituțională (Corte costituzionale), nel caso in cui egli sia chiamato a riconoscere l’applicazione prioritaria del diritto dell’Unione europea rispetto ai considerando di una decisione della Curtea Constituțională, disposizione nazionale che priva detto giudice della facoltà di applicare una sentenza della CGUE che giudichi prioritaria.
3) Se il principio di indipendenza dei giudici, sancito dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 2 TUE e con l’articolo 47 della [Carta], osti a prassi giudiziarie nazionali che vietano al giudice, a pena di conseguenze disciplinari, di applicare la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea in procedimenti penali quali la contestazione avente ad oggetto la durata ragionevole di un procedimento penale, disciplinata dall’articolo 4881 del codice di procedura penale rumeno».
IV. Procedimento dinanzi alla Corte
29. La Curtea de Apel Craiova (Corte d’appello di Craiova) ha chiesto che la presente domanda di pronuncia pregiudiziale sia sottoposta al procedimento pregiudiziale d’urgenza o, in subordine, al procedimento accelerato, ai sensi, in particolare, dell’articolo 23 bis dello Statuto della Corte di giustizia.
30. A sostegno della sua domanda, il giudice del rinvio ha osservato che sono stati avviati procedimenti disciplinari, concernenti l’applicazione del diritto dell’Unione in conformità con l’interpretazione fornita dalla Corte nella sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România». Tali procedimenti pregiudicano gravemente l’indipendenza della magistratura e la stabilità del sistema giudiziario. Inoltre, le incertezze create dalle disposizioni nazionali in questione incidono sul funzionamento del sistema di cooperazione giudiziaria istituito dall’articolo 267 TFUE.
31. Il 30 luglio 2021 la Prima Sezione della Corte ha deciso, sentiti il giudice relatore e l’avvocato generale, di non accogliere la domanda della Curtea de Apel Craiova (Corte d’appello di Craiova) diretta a sottoporre la domanda di pronuncia pregiudiziale al procedimento pregiudiziale d’urgenza.
32. Per quanto riguarda la domanda di procedimento accelerato, l’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento di procedura prevede che, su domanda del giudice del rinvio o, in via eccezionale, d’ufficio, il presidente della Corte, sentiti il giudice relatore e l’avvocato generale, può decidere di sottoporre un rinvio pregiudiziale a procedimento accelerato quando la natura della causa richiede un suo rapido trattamento. Inoltre, qualora una causa sollevi seri dubbi inerenti a questioni fondamentali di diritto costituzionale interno o di diritto dell’Unione, può essere necessario, alla luce delle circostanze particolari della fattispecie, trattare tale causa in termini brevi (9).
33. Il 12 agosto 2021 il presidente della Corte ha deciso, sentiti il giudice relatore e l’avvocato generale, di accogliere la richiesta del giudice del rinvio diretta a sottoporre la domanda di pronuncia pregiudiziale in esame al procedimento accelerato, conformemente all’articolo 105, paragrafo 1, del regolamento di procedura. Il presidente della Corte ha fondato la sua decisione sul fatto che le questioni concernenti il primato del diritto dell’Unione, sollevate dal rinvio pregiudiziale in esame, rivestono un’importanza fondamentale per la Romania e per l’ordinamento costituzionale dell’Unione.
34. Il presidente della Corte ha fissato la data per il deposito delle osservazioni scritte al 27 settembre 2021. Conformemente all’articolo 105, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, la data dell’udienza è stata fissata al 23 novembre 2021.
35. I governi rumeno, dei Paesi Bassi e belga, nonché la Commissione europea, hanno presentato osservazioni scritte. Alle parti, alle altre parti interessate e al governo rumeno sono stati rivolti quesiti cui rispondere per iscritto nel corso dell’udienza del 23 novembre 2021.
36. Il governo rumeno e la Commissione hanno presentato osservazioni orali all’udienza del 23 novembre 2021.
V. Sulla ricevibilità
37. Il giudice del rinvio ha osservato che la necessità di proporre la domanda di pronuncia pregiudiziale in esame è sorta dal conflitto tra la decisione n. 390/2021 della Curtea Constituțională (Corte costituzionale) e la sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» nonché, in particolare, dalla necessità di verificare se, nell’ambito dell’esame della denuncia di cui è investito, il giudice del rinvio possa, conformemente a tale sentenza della Corte di giustizia, esaminare le disposizioni concernenti l’istituzione e il funzionamento della SIRG al fine di stabilire se esse siano contrarie all’articolo 2 e all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, nonché all’articolo 47 della Carta.
38. Le osservazioni scritte non contengono alcuna obiezione quanto alla ricevibilità delle questioni sollevate. All’udienza del 23 novembre 2021, sia il governo rumeno sia la Commissione hanno ammesso la ricevibilità delle questioni pregiudiziali.
39. La Commissione ha ritenuto che le circostanze di cui al procedimento principale possano essere distinte da quelle che hanno dato luogo alla sentenza del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234). In primo luogo, in tale causa, i procedimenti principali non presentavano un collegamento con il diritto dell’Unione e i giudici nazionali non erano chiamati ad applicare il diritto dell’Unione. Di converso, nel procedimento principale di cui trattasi, il giudice nazionale è chiamato ad applicare l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, la decisione 2006/928 e la sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România». In secondo luogo, dalla sentenza del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234, punto 54), risulterebbe che il procedimento disciplinare nei confronti dei due giudici che avevano effettuato il rinvio pregiudiziale era stato chiuso. Il rischio di un procedimento disciplinare era quindi divenuto teorico. Nel caso di specie, il rischio di un procedimento disciplinare nei confronti del giudice che ha effettuato il rinvio pregiudiziale non sarebbe teorico, poiché tale giudice non ha ancora applicato il diritto dell’Unione. Inoltre, la pronuncia di una decisione contraria alla decisione n. 390/2021 della Curtea Constituțională (Corte costituzionale) costituirebbe automaticamente un illecito ai sensi dell’articolo 99, lettera ș), della legge n. 303/2004. In terzo luogo, la Commissione ha ritenuto che, alla luce di tali considerazioni, le tre questioni sollevate siano connesse.
40. Il governo rumeno, dal canto suo, ha sottolineato la pertinenza dell’articolo 19, paragrafo 1, TUE per quanto concerne la legittimità della durata del procedimento dinanzi alla SIRG nel procedimento principale. Esso ha altresì ammesso che il rischio che un giudice sia esposto a sanzioni disciplinari può costituire un elemento rilevante nel procedimento principale.
41. Propongo, per una questione di completezza, di esaminare la ricevibilità di tutte le questioni pregiudiziali.
42. Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il principio di indipendenza dei giudici, sancito dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 2 TUE e con l’articolo 47 della Carta, osti a una disposizione nazionale, come quella di cui all’articolo 148, paragrafo 2, della Costituzione rumena ai sensi della quale, nell’interpretazione che ne ha dato la Curtea Constituțională (Corte costituzionale) nella decisione n. 390/2021, i giudici nazionali non sono competenti a esaminare la conformità con il diritto dell’Unione di una disposizione nazionale dichiarata costituzionale da una decisione della Curtea Constituțională (Corte costituzionale).
43. Secondo una giurisprudenza costante, sebbene le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate dal giudice nazionale godano di una presunzione di rilevanza, la finalità del procedimento di rinvio pregiudiziale di cui all’articolo 267 TFUE non è consentire la formulazione di pareri consultivi su questioni generiche o teoriche. Di converso, come risulta dalla formulazione di tale disposizione, esso esige che la decisione pregiudiziale richiesta sia «necessaria» al fine di consentire al giudice del rinvio di «emanare la sua sentenza» nella causa della quale è investito (10).
44. L’articolo 267 TFUE, quindi, conferisce ai giudici nazionali la più ampia facoltà di adire la Corte qualora ritengano che, nell’ambito di una controversia dinanzi ad essi pendente, siano sorte questioni che implichino un’interpretazione delle disposizioni del diritto dell’Unione necessarie per definire la controversia di cui sono investiti. Così, in particolare, un giudice non di ultima istanza dev’essere libero, ove ritenga che la valutazione in diritto effettuata da un organo giurisdizionale di grado superiore, anche di rango costituzionale, possa condurlo ad emettere un giudizio contrario al diritto dell’Unione, di sottoporre alla Corte le questioni che si trova a dover affrontare (11).
45. Fatto salvo l’esame nel merito della prima questione del giudice del rinvio, è evidente che quanto statuito dalla Curtea Constituțională (Corte costituzionale) nella decisione n. 390/2021 potrebbe condurre il giudice del rinvio a pronunciare una decisione contraria al diritto dell’Unione e, in particolare, alle disposizioni oggetto di tale questione, vale a dire l’articolo 2 e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, nonché l’articolo 47 della Carta. Ritengo pertanto che la prima questione sia ricevibile.
46. Con la sue questioni seconda e terza il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il principio di indipendenza dei giudici, sancito dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 2 TUE e con l’articolo 47 della Carta, osti a una disposizione o a una prassi nazionale che consenta di promuovere un procedimento disciplinare e di irrogare sanzioni disciplinari nei confronti di un giudice che applichi disposizioni del diritto dell’Unione come interpretate dalla Corte di giustizia e, così facendo, ometta di conformarsi a una decisione della Curtea Constituțională (Corte costituzionale).
47. Sebbene il governo rumeno e la Commissione abbiano concordato, in udienza, sulla ricevibilità di tali questioni, alla luce della sentenza del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234), ritengo che la Corte debba esaminare d’ufficio tale questione.
48. In detta causa, alla Corte è stato chiesto se l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE osti a una normativa nazionale idonea a incrementare considerevolmente il rischio di violazione dell’indipendenza dei giudici o ad annullare le garanzie di un procedimento disciplinare indipendente nei loro confronti. La Corte ha statuito che non risultava esservi un collegamento tra la disposizione del diritto dell’Unione su cui vertevano le questioni, ossia l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, e le controversie pendenti dinanzi al giudice del rinvio, ossia procedimenti nei confronti dell’Erario per il pagamento di determinate somme e per la riduzione della pena irrogata a «testimoni cooperanti» (12). Peraltro, la Corte ha dichiarato che le controversie di cui al procedimento principale non presentavano un collegamento con il fatto che i giudici del rinvio avrebbero potuto essere sottoposti, a causa del rinvio, a un procedimento disciplinare (13).
49. Al pari della Commissione, ritengo che le tre questioni pregiudiziali proposte siano interconnesse e si sovrappongano le une alle altre. Tutte e tre le questioni vertono sul principio di indipendenza della magistratura e sulla compatibilità con il diritto dell’Unione, in particolare con l’articolo 2 e con l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, nonché con l’articolo 47 della Carta, come interpretati dalla Corte di giustizia, di disposizioni nazionali che, come interpretate dal giudice costituzionale nazionale, impediscono o ostacolano l’applicazione del diritto dell’Unione da parte del giudice del rinvio. Peraltro, è evidente il collegamento tra le disposizioni del diritto dell’Unione alle quali tali questioni fanno riferimento, vale a dire l’articolo 2 e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, nonché l’articolo 47 della Carta, e la controversia principale, che verte sulla legittimità di un procedimento dinanzi alla SIRG alla luce della sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e della decisione n. 390/2021 della Curtea Constituțională (Corte costituzionale).
50. Ritengo inoltre che la ricevibilità della questione più specifica sollevata nella seconda e nella terza questione, ossia se i giudici che hanno effettuato il rinvio pregiudiziale in esame possano essere esposti a un procedimento disciplinare ai sensi dell’articolo 99, lettera ș), della legge n. 303/2004, qualora applichino la sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România», o persino la decisione che potrebbe essere pronunciata dalla Corte in esito al presente procedimento pregiudiziale, anziché conformarsi alla decisione n. 390/2021 della Curtea Constituțională (Corte costituzionale), sia «strettamente interconnessa» (14) con il merito della prima questione (15). A mio avviso, sarebbe artificioso ignorare tale nesso (16).
51. Inoltre, tenuto conto dei termini chiari e inequivocabili dell’articolo 99, lettera ș), della legge n. 303/2004, il rischio di un siffatto procedimento disciplinare non è remoto, ma rappresenta una possibilità reale per quanto concerne i giudici del procedimento principale.
52. A tal riguardo, nella recente sentenza del 23 novembre 2021, IS (Illegittimità della decisione di rinvio) (C‑564/19, EU:C:2021:949, punti da 85 a 87), la Corte ha operato una distinzione rispetto alla sua precedente sentenza del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234).
53. Nella sentenza del 23 novembre 2021, IS (Illegittimità della decisione di rinvio) (C‑564/19, EU:C:2021:949, punti da 85 a 87), la Corte ha dichiarato ricevibile una questione sottopostale concernente il principio dell’indipendenza dei giudici e la possibilità, ai sensi del diritto nazionale, di avviare un procedimento disciplinare nei confronti di un giudice per aver proposto una domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE. La Corte ha statuito, in primo luogo, che la questione concernente un eventuale procedimento disciplinare e un’altra questione pregiudiziale diretta a ottenere un’interpretazione dell’articolo 267 TFUE erano strettamente collegate. La Corte ha quindi giudicato che la questione concernente l’eventuale procedimento disciplinare mirava, in sostanza, a stabilire se, statuendo nel merito della controversia principale di cui era investito, il giudice del rinvio potesse astenersi dal conformarsi alla decisione di un organo giurisdizionale di grado superiore senza dover temere la riattivazione di un procedimento disciplinare nei suoi confronti. La Corte ha inoltre statuito che il giudice del rinvio si trovava di fronte ad un ostacolo procedurale, derivante da un’applicazione nei suoi confronti di una normativa nazionale, che egli doveva affrontare prima di poter dirimere la controversia principale senza interferenze esterne e in piena indipendenza.
54. Ritengo che vi sia un chiaro parallelismo in merito al problema della ricevibilità di questioni concernenti eventuali procedimenti disciplinari nei confronti di un giudice che effettui un rinvio pregiudiziale e intenda rispettare la decisione che sarà adottata dalla Corte tra la presente causa e la causa che ha dato origine alla sentenza del 23 novembre 2021, IS, (Illegittimità della decisione di rinvio) (C‑564/19, EU:C:2021:949, punti da 85 a 87) (17). Suggerisco pertanto alla Corte di adottare una posizione realistica diretta alla ricevibilità di tale questione nel contesto specifico della presente causa. Poiché la decisione pregiudiziale della Corte vincola il giudice nazionale quanto all’interpretazione del diritto dell’Unione ai fini della soluzione della controversia principale (18), ritengo che le questioni concernenti il rischio di una responsabilità disciplinare dei giudici nazionali che applichino, indipendentemente dal suo contenuto, la risposta fornita dalla Corte in esito a un rinvio pregiudiziale siano «necessarie» ai fini della decisione della causa di cui sono investiti.
VI. Sul merito
55. Le questioni sollevate dal giudice del rinvio mirano, in sostanza, a stabilire se il principio dell’indipendenza della magistratura, sancito dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 2 TUE e con l’articolo 47 della Carta, osti a una disposizione della normativa nazionale di uno Stato membro, in forza della quale i giudici nazionali non sono competenti a esaminare la conformità con il diritto dell’Unione di una disposizione nazionale dichiarata costituzionale dalla corte costituzionale di tale Stato membro e, nel caso in cui conducano siffatto esame, possono essere sottoposti a un procedimento e a sanzioni disciplinari.
A. Sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România»
56. Nella sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România», la Corte ha chiaramente indicato le circostanze nelle quali un ente quale la SIRG non soddisfa le prescrizioni di cui agli articoli 2 e 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e alla decisione 2006/928 (19). La Corte ha altresì confermato la sua costante giurisprudenza sul principio del primato del diritto dell’Unione, ai sensi della quale qualsiasi giudice nazionale, adito nell’ambito di sua competenza, ha l’obbligo di disapplicare qualsiasi disposizione del diritto nazionale, sia essa di origine legislativa o costituzionale, come interpretata dal giudice costituzionale, che sia contraria a una disposizione del diritto dell’Unione dotata di efficacia diretta (20).
57. Dato che l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e i parametri di riferimento enunciati nella decisione 2006/928 sono dotati di efficacia diretta (21), la Corte ha dichiarato che un giudice nazionale è tenuto, nell’ambito delle sue competenze, a garantirne la piena efficacia disapplicando, all’occorrenza, qualsiasi disposizione nazionale confliggente (22).
58. Non propongo di rivisitare la giurisprudenza della Corte sulla conformità con il diritto dell’Unione di un ente quale la SIRG o sull’applicazione specifica dell’efficacia diretta e del primato del diritto dell’Unione di cui alla sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România». I due parametri (23) per valutare la conformità della SIRG al diritto dell’Unione, enunciati al punto 223 di tale sentenza, sono chiari. Inoltre, l’obbligo, in forza dei principi dell’efficacia diretta e del primato del diritto dell’Unione, di disapplicare la legislazione, le prassi amministrative o la giurisprudenza nazionali contrarie al diritto dell’Unione gravante su tutti gli organi dello Stato – quali i giudici nazionali, compresi le corti costituzionali e le autorità amministrative nazionali – chiamati, nell’ambito dell’esercizio delle competenze loro conferite, ad applicare il diritto dell’Unione, è estremamente chiaro (24).
59. È quindi assodato che è incompatibile con i requisiti inerenti alla natura stessa del diritto dell’Unione qualsiasi disposizione facente parte dell’ordinamento giuridico di uno Stato membro o qualsiasi prassi, legislativa, amministrativa o giudiziaria, anche di un giudice costituzionale o di altra natura, la quale porti ad una riduzione della concreta efficacia del diritto dell’Unione per il fatto che sia negato al giudice nazionale, competente ad applicare questo diritto, il potere di fare, all’atto stesso di tale applicazione, tutto quanto è necessario per disapplicare le disposizioni legislative e la giurisprudenza nazionali che eventualmente ostino alla piena efficacia delle norme dell’Unione direttamente applicabili (25).
60. Inoltre, in un caso quale quello in esame, il giudice nazionale, che abbia esercitato la facoltà ad esso attribuita dall’articolo 267, secondo comma, TFUE, di adire la Corte in via pregiudiziale è vincolato, ai fini della soluzione della controversia principale, all’interpretazione delle disposizioni in questione fornita dalla Corte e deve eventualmente discostarsi dalle valutazioni dell’organo giurisdizionale di grado superiore, comprese quelle della corte costituzionale nazionale, qualora ritenga, in considerazione di detta interpretazione, che tali disposizioni non siano conformi al diritto dell’Unione (26).
61. Il governo rumeno ha dichiarato, nelle sue osservazioni scritte, che le due condizioni sancite dalla Curtea Constituțională (Corte costituzionale) nella decisione n. 390/2021 affinché il diritto dell’Unione benefici di un primato rispetto alla Costituzione rumena sono soddisfatte per quanto riguarda l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE. Pertanto, secondo tale governo, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE è sufficientemente chiaro, preciso e inequivocabile e riveste un grado di rilevanza costituzionale sufficiente affinché il suo contenuto normativo possa confermare un’eventuale violazione della Costituzione da parte del diritto nazionale. Benché ciò possa corrispondere al vero, esso omette di riconoscere che la Corte, al punto 249 della sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România», ha statuito che i parametri di riferimento enunciati nella decisione 2006/928 sono dotati di efficacia diretta. Infatti, al punto 251 di tale sentenza si dichiara che, qualora sia dimostrata una violazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE o della decisione 2006/928, il principio del primato del diritto dell’Unione impone al giudice del rinvio di disapplicare le disposizioni nazionali confliggenti, indipendentemente dalla loro origine legislativa o costituzionale.
62. Il dovere di disapplicare la normativa, le prassi amministrative o la giurisprudenza nazionali, di qualsiasi natura, contrarie al diritto dell’Unione è una manifestazione concreta del funzionamento del principio di attribuzione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, e all’articolo 5, TUE e del principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE (27). Salvo circostanze eccezionali, tale dovere non pregiudica l’identità nazionale di uno Stato membro, insita, ad esempio, nelle sue strutture fondamentali, politiche e costituzionali (28), che devono essere rispettate conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, TUE (29) e al terzo paragrafo del preambolo della Carta. Nei casi in cui uno Stato membro invochi l’identità nazionale al fine di giustificare l’inosservanza di disposizioni del diritto dell’Unione, la Corte esaminerà se tali disposizioni costituiscano, di fatto, una minaccia reale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società o delle strutture fondamentali, politiche e costituzionali, di uno Stato membro (30). Affermazioni vaghe, generiche e astratte non raggiungono tale soglia. Infatti, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che la Curtea Constituțională (Corte costituzionale) stessa non ha individuato quale aspetto dell’identità nazionale sarebbe leso dalla sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România».
63. Pertanto, l’affermazione generica della Curtea Constituțională (Corte costituzionale), descritta dal giudice del rinvio nella sua ordinanza come l’affermazione secondo cui il diritto dell’Unione non prevarrebbe sulla Costituzione rumena, con la conseguenza che i giudici rumeni non sarebbero competenti a esaminare la conformità con il diritto dell’Unione di una disposizione di diritto interno dichiarata costituzionale dalla Curtea Constituțională (Corte costituzionale), è troppo ampia e generica per riflettere una manifestazione ben ponderata dell’identità nazionale da parte di uno Stato membro dell’Unione europea ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE (31).
64. In ogni caso, qualsiasi affermazione dell’identità nazionale deve rispettare i valori comuni di cui all’articolo 2 TUE (32)ed essere fondata sui valori indivisibili e universali menzionati al secondo paragrafo del preambolo della Carta (33). In queste situazioni, lo Stato di diritto (34) e la tutela giurisdizionale effettiva si collocano in una posizione centrale. È su tale questione che mi soffermerò ora.
65. Prima di farlo, desidero osservare che il tenore della pronuncia della Curtea Constituțională (Corte costituzionale) nella decisione n. 390/2021 è tale da suscitare seri dubbi quanto al rispetto, da parte di tale organo giurisdizionale, dei principi fondamentali del diritto dell’Unione quali interpretati dalla Corte nella sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România». Inoltre, la Curtea Constituțională (Corte costituzionale) ha omesso di sottoporre alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267, terzo comma, TFUE al fine di evitare il rischio di un’interpretazione scorretta del diritto dell’Unione.
66. A tal riguardo, nella sentenza del 4 ottobre 2018, Commissione/Francia (Anticipo d’imposta) (C‑416/17, EU:C:2018:811, punti da 107 a 109), la Corte ha ricordato che l’inadempimento di uno Stato membro può, in linea di principio, essere dichiarato ai sensi dell’articolo 258 TFUE indipendentemente dall’organo di tale Stato la cui azione o inerzia abbia dato luogo alla trasgressione, anche se si tratti di un’istituzione costituzionalmente indipendente. Qualora non esista alcun ricorso giurisdizionale avverso la decisione di un giudice nazionale, quest’ultimo è, in linea di principio, tenuto a rivolgersi alla Corte ai sensi dell’articolo 267, terzo comma, TFUE quando è chiamato a pronunciarsi su una questione d’interpretazione del Trattato FUE. Tale obbligo di adire la Corte ha segnatamente l’obiettivo di evitare che in un qualsiasi Stato membro si consolidi una giurisprudenza nazionale in contrasto con le norme del diritto dell’Unione. La Corte ha dichiarato che, poiché il Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia) aveva omesso di sottoporre alla Corte, ai sensi del procedimento di cui all’articolo 267, terzo comma, TFUE, una questione la cui soluzione non si imponeva con un’evidenza tale da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio, la Repubblica francese era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi di tale disposizione.
67. All’udienza del 23 novembre 2021 il governo rumeno ha confermato che la Curtea Constituțională (Corte costituzionale) è un giudice di ultima istanza quando statuisce su questioni concernenti la Costituzione rumena.
B. Norme di diritto dell’Unione applicabili
68. Negli ultimi anni la Corte ha avuto modo di pronunciarsi sul principio dell’indipendenza dei giudici degli Stati membri nell’applicazione del diritto dell’Unione, nonché sul rapporto tra l’articolo 2 TUE, l’articolo 19, paragrafo 1, TUE, l’articolo 267 TFUE e l’articolo 47 della Carta (35). Le origini recenti di tale giurisprudenza risalgono alla sentenza del 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117). Sebbene tale sentenza costituisca una pietra miliare nello sviluppo della giurisprudenza della Corte in tale settore, essa non ha introdotto, a mio avviso, alcuna nozione nuova, ma si è limitata a ribadire una serie di principi chiave già presenti nella giurisprudenza della Corte.
69. Per quanto concerne le disposizioni del diritto dell’Unione applicabili, è pacifico che l’articolo 19 TUE attribuisce un’espressione concreta al valore dello Stato di diritto quale sancito dall’articolo 2 TUE. Non occorre quindi esaminare separatamente l’articolo 2 TUE (36). Nell’ordinamento giuridico dell’Unione, l’articolo 19 TUE affida il compito del controllo giurisdizionale alla Corte di giustizia e ai giudici nazionali. La garanzia d’indipendenza, inerente al compito di giudicare ed essenziale per il buon funzionamento del sistema di cooperazione giudiziaria previsto dall’articolo 267 TFUE, si impone, quindi, a entrambi i livelli dell’ordinamento giuridico dell’Unione.
70. Sebbene le questioni proposte richiamino il principio dell’indipendenza dei giudici, nel fascicolo sottoposto alla Corte non vi è alcun elemento idoneo a suggerire che l’indipendenza del giudice del rinvio sia stata pregiudicata in altro modo, se non attraverso i limiti posti dalla Curtea Constituțională (Corte costituzionale) nella decisione n. 390/2021 e dall’articolo 99, lettera ș), della legge n. 303/2004 all’applicazione del diritto dell’Unione da parte del giudice del rinvio. Sebbene l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE non riguardi specificamente l’indipendenza dei giudici, risulta da una giurisprudenza costante che, per garantire che organi che possono essere chiamati a statuire su questioni connesse all’applicazione o all’interpretazione del diritto dell’Unione siano in grado di garantire la tutela giurisdizionale effettiva richiesta da tale disposizione, è di primaria importanza preservare l’indipendenza dei medesimi, come confermato dall’articolo 47, secondo comma, della Carta, che menziona l’accesso a un giudice «indipendente» tra i requisiti connessi al diritto fondamentale a un ricorso effettivo. Il requisito di indipendenza degli organi giurisdizionali, intrinsecamente connesso al compito di giudicare, costituisce un aspetto essenziale del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva e del diritto fondamentale a un equo processo, che riveste importanza cardinale quale garanzia della tutela dell’insieme dei diritti derivanti alle persone dal diritto dell’Unione e della salvaguardia dei valori comuni agli Stati membri enunciati all’articolo 2 TUE, segnatamente del valore dello Stato di diritto (37). Ciò che è in gioco è la capacità del giudice del rinvio di offrire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, come previsto dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (38), alla luce dei limiti imposti a tale giudice per effetto dell’articolo 148, paragrafo 2, della Costituzione rumena, così come interpretato dalla Curtea Constituțională (Corte costituzionale) nella decisione n. 390/2021.
71. L’articolo 19 TUE affida sia ai giudici nazionali sia alla Corte il compito di garantire la piena applicazione del diritto dell’Unione in tutti gli Stati membri nonché la tutela giurisdizionale spettante alle persone in forza di detto diritto (39). L’articolo 19 TUE prevede, dunque, un sistema giudiziario decentralizzato in cui la responsabilità per l’applicazione del diritto dell’Unione è condivisa tra la Corte di giustizia e i giudici nazionali.
72. Il principio della tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti alle persone in forza del diritto dell’Unione, al quale si riferisce l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, costituisce un principio generale del diritto dell’Unione attualmente sancito all’articolo 47 della Carta, di modo che la prima di tali disposizioni impone a tutti gli Stati membri di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare, nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, una tutela giurisdizionale effettiva, in particolare ai sensi della seconda di dette disposizioni (40). Così, da un lato, la Corte ha dichiarato, nella sua sentenza del 20 aprile 2021, Repubblika (41), che l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE è destinato ad applicarsi nel contesto di un ricorso avente ad oggetto la contestazione della conformità al diritto dell’Unione di disposizioni del diritto nazionale asseritamente idonee ad incidere sull’indipendenza dei giudici. Dall’altro lato, l’articolo 47 della Carta sancisce, a favore di ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati, il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice.
73. Poiché dalla domanda di pronuncia pregiudiziale non emerge chiaramente se RS, nella controversia di cui al procedimento principale, invochi un diritto conferitogli da una disposizione del diritto dell’Unione, sembrerebbe che, conformemente all’articolo 51, paragrafo 1, della Carta (42), l’articolo 47 di quest’ultima non sia applicabile, in quanto tale, al procedimento principale. Tuttavia, poiché l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE impone a tutti gli Stati membri di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare, nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, una tutela giurisdizionale effettiva, ai sensi in particolare dell’articolo 47 della Carta, quest’ultima disposizione deve essere presa in considerazione ai fini dell’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (43).
C. Tutela giurisdizionale effettiva da parte di un giudice indipendente
74. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che la Curtea de Apel Craiova (Corte d’appello di Craiova), giudice per i diritti e le libertà, è investita di una denuncia presentata da RS concernente la durata del procedimento penale dinanzi alla SIRG. Nulla nel fascicolo dinanzi alla Corte indica che il giudice del rinvio non sia competente a pronunciarsi su tale denuncia.
75. Risulta altresì che, conformemente all’articolo 148, paragrafo 2, della Costituzione rumena, come interpretato dalla Curtea Constituțională (Corte costituzionale) nella decisione n. 390/2021, i giudici nazionali non possono esaminare la conformità con il diritto dell’Unione di una disposizione di diritto nazionale dichiarata costituzionale da una decisione della Curtea Constituțională (Corte costituzionale). Pertanto, il diritto nazionale impedisce al giudice del rinvio, di fatto, di valutare se l’istituzione e il funzionamento della SIRG siano conformi al diritto dell’Unione e, ove necessario e opportuno, in particolare alla luce delle indicazioni fornite dalla Corte nella sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România», di disapplicare le pertinenti disposizioni del diritto nazionale di cui trattasi, conformemente ai principi del primato e dell’efficacia diretta del diritto dell’Unione.
76. Tale situazione è aggravata dal rischio, derivante dall’articolo 99, lettera ș), della legge n. 303/2004, dell’avvio di un procedimento disciplinare e dell’applicazione di sanzioni disciplinari nei confronti di un giudice per l’inosservanza di una decisione della Curtea Constituțională (Corte costituzionale) (44).
77. Secondo una giurisprudenza costante, sebbene l’organizzazione della giustizia negli Stati membri rientri nella competenza di questi ultimi, essi sono tenuti a rispettare gli obblighi loro incombenti in forza del diritto dell’Unione e, in particolare, dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (45).
78. La Corte ha costantemente statuito che qualsiasi giudice nazionale, adito nell’ambito di sua competenza, in quanto organo di uno Stato membro e in applicazione del principio di cooperazione previsto dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE, ha l’obbligo di applicare integralmente il diritto dell’Unione direttamente applicabile e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai privati, disapplicando le disposizioni eventualmente contrastanti della legge nazionale, sia anteriore sia successiva alla norma dell’Unione (46).
79. A mio avviso, lo stesso obbligo discende direttamente dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, che impone (47) agli Stati membri di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione. I giudici nazionali devono quindi garantire la piena applicazione del diritto dell’Unione nell’insieme degli Stati membri e fornire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva (48). La natura del rimedio giurisdizionale che deve essere concesso dai giudici nazionali dipende dalla questione se l’atto o la misura dell’Unione abbia o meno efficacia diretta. Qualora l’atto o la misura dell’Unione non abbia efficacia diretta, il suo carattere vincolante comporta tuttavia in capo ai giudici nazionali un obbligo di interpretazione del diritto nazionale conforme all’ordinamento dell’Unione (49). In talune circostanze, l’inosservanza di tale obbligo può fondare un’azione di risarcimento nei confronti dello Stato (50).
80. L’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE costituisce quindi una manifestazione concreta del principio del primato del diritto dell’Unione nel Trattato sull’Unione europea (51).
81. L’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE esige altresì che i giudici nazionali chiamati a pronunciarsi su questioni connesse all’interpretazione e all’applicazione del diritto dell’Unione siano indipendenti. Ciò è confermato dall’articolo 47, secondo comma, della Carta, che menziona l’accesso a un giudice «indipendente» tra i requisiti connessi al diritto fondamentale ad un ricorso effettivo (52). Il giudice interessato deve quindi essere in grado di esercitare le sue funzioni in piena autonomia, senza essere soggetto ad alcun vincolo gerarchico o di subordinazione nei confronti di alcuno e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte. Soltanto in tal modo esso è tutelato dagli interventi o dalle pressioni esterni idonei a compromettere la sua indipendenza di giudizio e a influenzare il contenuto e l’esito delle sue decisioni (53).
82. Tra questi interventi e pressioni esterni vietati rientrano le decisioni di una corte costituzionale nazionale, come la decisione n. 390/2021 della Curtea Constituțională (Corte costituzionale), che mira a impedire che altri giudici nazionali, operanti nell’ambito delle competenze loro attribuite ai sensi del diritto nazionale, garantiscano la piena applicazione del diritto dell’Unione e la tutela giurisdizionale dei diritti delle persone che da esso deriva.
83. A mio avviso, nella decisione n. 390/2021 la Curtea Constituțională (Corte costituzionale) si è illegittimamente arrogata una competenza, in violazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, contrastante con il principio del primato del diritto dell’Unione e con il requisito fondamentale dell’indipendenza della magistratura.
84. Una norma o una prassi del diritto nazionale in forza della quale le decisioni adottate da una corte costituzionale vincolano un altro giudice nazionale, competente, in conformità al diritto nazionale, ad applicare il diritto dell’Unione, non può privare quest’ultimo del suo mandato indipendente, consistente nell’applicare tale diritto e garantire una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione. Siffatte norme e prassi pregiudicano l’effettività dell’ordinamento dell’Unione e sono incompatibili con l’essenza stessa del diritto dell’Unione, incluso lo Stato di diritto, sancito dall’articolo 2 TUE (54). A tale riguardo, occorre ricordare che, nella sua sentenza del 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punto 36), la Corte ha precisato che l’esistenza stessa di un controllo giurisdizionale effettivo destinato ad assicurare il rispetto del diritto dell’Unione è intrinseca ad uno Stato di diritto.
85. Ritengo pertanto che il principio di indipendenza dei giudici, sancito dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 2 TUE e con l’articolo 47 della Carta, osti a una disposizione o a una prassi nazionale ai sensi della quale i giudici nazionali di uno Stato membro non sono competenti a esaminare la conformità con il diritto dell’Unione di una disposizione del diritto nazionale dichiarata costituzionale da una decisione della corte costituzionale di tale Stato membro. A fortiori, lo stesso principio osta all’avvio di un procedimento disciplinare e all’applicazione di sanzioni disciplinari nei confronti di un giudice che abbia condotto un siffatto esame.
VII. Conclusione
86. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni sollevate dalla Curtea de Apel Craiova (Corte d’appello di Craiova, Romania) nei seguenti termini:
Il principio di indipendenza dei giudici, sancito dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 2 TUE e con l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, osta a una disposizione o a una prassi nazionale di uno Stato membro ai sensi della quale i giudici nazionali non sono competenti a esaminare la conformità con il diritto dell’Unione di una disposizione di diritto nazionale, dichiarata costituzionale da una decisione della corte costituzionale di tale Stato membro. Questo stesso principio osta all’avvio di un procedimento disciplinare e all’applicazione di sanzioni disciplinari nei confronti di un giudice che abbia condotto un siffatto esame.