ORDINANZA DEL GIUDICE DEL PROCEDIMENTO SOMMARIO
4 febbraio 2014 (*)
«Procedimento sommario – Appalti pubblici – Procedura di aggiudicazione – Rigetto di un’offerta – Domanda di sospensione dell’esecuzione – Fumus boni iuris»
Nella causa T‑644/13 R,
Serco Belgium SA, con sede in Bruxelles (Belgio),
Bull SA, con sede in Bruxelles,
Unisys Belgium SA, con sede in Bruxelles,
rappresentati da V. Ost e M. Vanderstraeten, avvocati,
ricorrenti,
contro
Commissione europea, rappresentata da S. Delaude, L. Cappelletti e F. Moro, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda diretta ad ottenere, in primo luogo, la sospensione dell’esecuzione della decisione della Commissione europea del 30 ottobre 2013 recante rigetto dell’offerta presentata dal consorzio costituito dalle ricorrenti nell’ambito della gara d’appalto DIGIT/R2/PO/2012/026 – ITIC‑SM, relativa alla gestione dei servizi TI per l’ambiente desktop TI integrato e consolidato della Commissione europea, e aggiudicazione dell’appalto a un altro consorzio, in secondo luogo, l’ingiunzione alla Commissione di astenersi dal concludere il contratto quadro in questione e dal concludere contratti specifici ai sensi del suddetto contratto quadro e, in terzo luogo, la concessione di qualsiasi altro provvedimento provvisorio che sia ritenuto opportuno,
IL GIUDICE DEL PROCEDIMENTO SOMMARIO,
che sostituisce il presidente del Tribunale, conformemente all’articolo 106 del regolamento di procedura del Tribunale,
ha emesso la seguente
Ordinanza
Fatti
1 Il presente procedimento ha ad oggetto la gara d’appalto DIGIT/R2/PO/2012/026 – ITIC‑SM, relativa alla gestione dei servizi TI per l’ambiente desktop TI integrato e consolidato della Commissione europea (GU 2012/S 69 – 112095) (in prosieguo: la «gara d’appalto ITIC‑SM). Secondo il capitolato d’oneri sommario, l’obiettivo della gara d’appalto ITIC‑SM è quello di concludere un unico contratto quadro per la prestazione di servizi di assistenza TI per l’ambiente desktop TI integrato e consolidato della Commissione europea. L’introduzione ai requisiti generali del capitolato d’oneri prevede che il contratto quadro sia finalizzato alla conclusione di contratti specifici con la Commissione per vari componenti di servizi di assistenza TI, suddivisi in componenti di servizi essenziali (da implementare nella fase iniziale del contratto quadro) e componenti di servizi aggiuntivi (da implementare in una fase successiva).
2 Secondo il questionario di valutazione tecnica (sezione 2‑4‑0 del capitolato d’oneri), la valutazione tecnica delle offerte si basa sui seguenti criteri di qualità ponderati associati a soglie minime applicabili a livello di risultato complessivo nonché a livello di criterio e di sottocriterio:
3 A tal fine, tra le varie questioni, il questionario di valutazione tecnica chiedeva agli offerenti, nel capitolo 4.1.5, di definire il numero di effettivi da assegnare ad ogni elemento di servizio front office, tenendo conto dei relativi requisiti di fabbisogno del servizio standard e delle variabili di livello del servizio standard, che specificavano, secondo i capitoli 4.11 e 4.12 della sezione 1‑2‑0 del capitolato d’oneri, rispettivamente, i valori medi o standard per i vari parametri dei servizi e gli obiettivi minimi di qualità. Analogamente, agli offerenti veniva chiesto, nelle sezioni 4.2.5 e 5.1.5 del questionario tecnico, di definire il numero di effettivi da assegnare, rispettivamente, ai servizi di assistenza logistica nonché a ogni elemento del servizio di assistenza back office. Secondo i capitoli summenzionati, l’offerta finanziaria doveva basarsi sulle stesse cifre previste per gli effettivi assegnati, tenendo conto della variabile di fabbisogno del servizio di 30 000 utenti che, secondo il capitolo 5.5 del capitolato d’oneri, è il numero stimato di utenti nel quarto anno di esecuzione del contratto quadro.
4 In risposta a un quesito posto dalle ricorrenti Serco Belgium SA, Bull SA e Unisys Belgium SA, la Commissione ha rilevato, il 7 maggio 2013, che gli offerenti dovevano descrivere nelle loro offerte il criterio generale da essi applicato per determinare il numero di effettivi (in termini di equivalenti a tempo pieno) necessario per prestare un servizio basato sulle variabili di fabbisogno del servizio e di livello del servizio. Secondo la risposta fornita dalla Commissione, il numero di effettivi proposti non faceva sorgere di per sé un obbligo giuridico, ma doveva essere sufficiente ai fini della prestazione del servizio e sarebbe stato sottoposto a valutazione.
5 Il consorzio delle ricorrenti, oltre a un secondo consorzio, hanno presentato offerte entro il termine fissato dalla Commissione.
6 Con lettera del 31 ottobre 2013, la Commissione ha informato le ricorrenti che, nella fase di valutazione tecnica, la loro offerta non aveva raggiunto la soglia minima del 60% per uno dei criteri e uno dei sottocriteri, nonché la soglia minima del 70% in termini di risultato complessivo, e che l’offerta non sarebbe quindi passata alla fase di valutazione finanziaria. La Commissione ha tuttavia comunicato alle ricorrenti che non avrebbe sottoscritto il contratto con l’aggiudicatario per un periodo sospensivo di 10 giorni di calendario.
7 In seguito a una richiesta formulata per conto delle ricorrenti, con lettera del 6 novembre 2013 la Commissione ha fornito ulteriori informazioni sulla valutazione di entrambe le offerte nonché un tabulato in cui erano indicati, per ogni criterio, i rispettivi punteggi.
8 Con lettera del 19 novembre 2013, la Commissione ha comunicato alle ricorrenti che la decisione di aggiudicazione era stata adottata il 30 ottobre 2013 e ha fornito il verbale di una riunione di considerazioni finali tenutasi con le ricorrenti l’8 novembre 2013.
9 In seguito a una richiesta presentata dalle ricorrenti l’11 novembre 2013 ai sensi dell’articolo 171 del regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 della Commissione, del 29 ottobre 2012, recante le modalità di applicazione del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (GU 2012, L 362, pag. 1), la Commissione ha comunicato alle ricorrenti, con lettera del 28 novembre 2013, la valutazione dell’agente incaricato dell’aggiudicazione, che confermava la decisione iniziale in seguito all’esame delle censure delle ricorrenti.
Procedimento e conclusioni delle parti
10 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 4 dicembre 2013, le ricorrenti hanno proposto un ricorso diretto a ottenere l’annullamento della decisione della Commissione del 30 ottobre 2013, comunicata alle ricorrenti con lettera del 31 ottobre 2013 (punto 6 supra) recante rigetto dell’offerta presentata dal consorzio delle ricorrenti e aggiudicazione dell’appalto a un altro consorzio (in prosieguo: la «decisione impugnata».
11 Con atto separato, depositato nella cancelleria del Tribunale il 4 dicembre 2012, le ricorrenti hanno presentato la presente domanda di provvedimenti provvisori, con cui chiedono, sostanzialmente, che il presidente del Tribunale voglia:
– sospendere l’esecuzione della decisione impugnata sino a quando il Tribunale non abbia statuito nel merito;
– ordinare alla Commissione di non concludere il contratto quadro o, qualora quest’ultimo fosse stato già concluso, di non concludere contratti specifici ai sensi dello stesso, sino a quando il Tribunale non abbia statuito nel merito;
– disporre qualsiasi altro provvedimento provvisorio che ritenga opportuno;
– condannare la Commissione alle spese.
12 Con ordinanza del 12 dicembre 2013, emessa ai sensi dell’articolo 105, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, il giudice del procedimento sommario, da una parte ha sospeso l’esecuzione della decisione impugnata fino alla pronuncia dell’ordinanza conclusiva del presente procedimento e, dall’altra, ha ordinato alla Commissione di non concludere il contratto quadro e, qualora lo avesse già concluso, di non darvi esecuzione se non dopo la pronuncia dell’ordinanza conclusiva del presente procedimento.
13 Nelle proprie osservazioni sulla domanda di provvedimenti provvisori, depositate nella cancelleria del Tribunale il 6 gennaio 2014, la Commissione chiede, in sostanza, che il presidente del Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– riservare le spese.
14 Le parti hanno presentato osservazioni orali all’udienza del 20 gennaio 2014.
Diritto
15 Dal combinato disposto degli articoli 278 TFUE e 279 TFUE, da una parte, e dell’articolo 256, paragrafo 1, TFUE, dall’altra, risulta che il giudice del procedimento sommario, qualora reputi che le circostanze lo richiedano, può ordinare la sospensione dell’esecuzione di un atto impugnato dinanzi al Tribunale o disporre i provvedimenti provvisori necessari.
16 Inoltre, l’articolo 104, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale prevede che le domande di provvedimenti provvisori debbano precisare l’oggetto della causa, i motivi di urgenza e gli argomenti di fatto e di diritto che giustifichino prima facie l’adozione del provvedimento provvisorio richiesto. Pertanto, il giudice del procedimento sommario può ordinare la sospensione dell’esecuzione di un atto, o disporre altri provvedimenti provvisori, se è comprovato che la loro concessione è giustificata prima facie da argomenti di fatto e di diritto (fumus boni iuris) e che gli stessi sono urgenti in quanto occorre, per evitare un danno grave ed irreparabile agli interessi del richiedente, che essi siano emanati e producano i loro effetti già prima della decisione della causa principale. Il giudice del procedimento sommario deve altresì procedere, se del caso, alla ponderazione degli interessi in gioco. Questi presupposti sono cumulativi, nel senso che i provvedimenti provvisori devono essere negati qualora uno dei suddetti presupposti non sia soddisfatto [ordinanza del presidente della Corte del 14 ottobre 1996, SCK e FNK/Commissione, C‑268/96 P(R), Racc. pag. I‑4971, punto 30].
17 Nell’ambito di tale valutazione d’insieme, il giudice del procedimento sommario dispone di un ampio potere discrezionale ed è libero di stabilire, considerate le particolarità del caso di specie, il modo in cui vanno accertate le varie condizioni in parola nonché l’ordine in cui condurre tale esame, dato che nessuna disposizione di diritto gli impone uno schema di analisi predeterminato per valutare la necessità di statuire in via provvisoria [ordinanze del presidente della Corte del 19 luglio 1995, Commissione/Atlantic Container Line e a., C‑149/95 P(R), Racc. pag. I‑2165, punto 23, e del 3 aprile 2007, Vischim/Commissione, C‑459/06 P(R), non pubblicata nella raccolta, punto 25].
18 In tale contesto, occorre considerare la particolare funzione del procedimento sommario nell’ambito delle gare d’appalto pubbliche. A tal fine, occorre altresì considerare il contesto normativo istituito dal legislatore europeo, applicabile alle procedure di aggiudicazione di appalti predisposte dalle autorità aggiudicatrici degli Stati membri. In particolare, come previsto al considerando 40 del regolamento n. 1268/2012, le norme sostanziali sugli appalti devono fondarsi sulla direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU L 134, pag. 114).
19 Inoltre, come stabilito ai considerando da 1 a 3 della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU L 395, pag. 33), al fine di garantire l’effettiva applicazione di siffatte norme, il legislatore ha ritenuto necessario istituire una serie di requisiti procedurali che rendono disponibili mezzi di ricorso rapidi in una fase in cui le violazioni possono essere ancora significativamente corrette. Considerata la breve durata delle procedure di aggiudicazione, la funzione dei provvedimenti provvisori è tale per cui il legislatore ha ritenuto opportuno ammetterli, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 89/665, per le procedure di aggiudicazione di competenza degli Stati membri, a prescindere da qualsiasi ricorso nel merito precedentemente proposto (sentenza del 19 settembre 1996, Commissione/Grecia, C‑236/95, Racc. pag. I‑4459, punto 11, e conclusioni dell’avvocato generale Léger nella stessa causa, paragrafo 15).
20 Inoltre, dai considerando 2, 3 e 5 e dall’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 89/665 risulta che, nel particolare contesto dell’appalto pubblico, i provvedimenti provvisori sono intesi non solo come mezzo di sospensione del procedimento di aggiudicazione, ma anche, quantomeno, come mezzo di correzione di una violazione manifesta che, diversamente, rientrerebbe nell’oggetto del procedimento principale.
21 Sebbene siffatte considerazioni non possano rimettere in discussione l’applicazione dell’articolo 104, paragrafo 1, del regolamento di procedura, che dà attuazione agli articoli 278 TFUE e 279 TFUE e prescrive che il ricorso principale debba essere proposto prima di presentare una domanda di provvedimenti provvisori, la loro presa in considerazione è giustificata dal fatto che, come avviene a livello nazionale, i provvedimenti provvisori di cui di cui al titolo 3 del regolamento di procedura hanno lo scopo, in cause relative ad appalti pubblici, di garantire una tutela giurisdizionale effettiva per quanto riguarda l’applicazione delle norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, applicabili a istituzioni e organi dell’Unione, basate essenzialmente sulla direttiva 2004/18 (v. punto 18 supra).
22 Correlativamente, sebbene, nel contesto di un procedimento sommario, il giudice del procedimento sommario non sia tenuto, di norma, a procedere ad una valutazione dettagliata come quella svolta nell’ambito del procedimento principale, tale constatazione non può essere interpretata nel senso del divieto assoluto di procedere ad una valutazione dettagliata (ordinanza Vischim/Commissione, cit. al punto 17 supra, punto 50).
23 Nella presente causa occorre quindi esaminare, anzitutto, se gli argomenti delle ricorrenti facciano sorgere il presupposto del fumus boni iuris nel senso che, tenuto conto delle osservazioni delle altre parti, essi consentano seriamente di ritenere che la decisione impugnata sia errata in diritto. Nel caso in cui tale requisito sia ritenuto soddisfatto, detta circostanza può anche essere presa in considerazione, per le ragioni esposte ai punti da 18 a 21 supra, nell’ambio dell’analisi relativa al presupposto dell’urgenza (v. ordinanza del presidente della Corte del 23 febbraio 2001, Austria/Consiglio, C‑445/00 R, Racc. pag. I‑1461, punti 100 e 110).
24 Le ricorrenti deducono quattro motivi che, a loro avviso, fanno sorgere il presupposto del fumus boni iuris dell’invalidità della decisione impugnata.
25 In primo luogo, esse sostengono che la valutazione delle offerte riguardo agli approcci relativi all’assegnazione del personale dei servizi di front office, di assistenza logistica e di back office (v. punto 3 supra) era erroneamente fondata sulle dichiarazioni non vincolanti degli offerenti.
26 In secondo luogo, esse affermano che i sottocriteri summenzionati, relativi al personale, sono per loro natura criteri di selezione e non potrebbero quindi essere valutati nell’ambito dell’aggiudicazione, ma solo nell’ambito della selezione.
27 In terzo luogo, esse sostengono che la Commissione non ha fornito indicazioni sufficientemente precise riguardo al modo in cui avrebbe valutato la parte delle offerte relativa ai suddetti sottocriteri, il che avrebbe quindi dato luogo a un risultato imprevedibile.
28 In quarto luogo, esse sostengono che, se avesse nutrito dubbi riguardo alla capacità del consorzio delle ricorrenti di dare esecuzione all’appalto conformemente al capitolato d’oneri, la Commissione avrebbe dovuto chiedere chiarimenti prima di respingere la loro offerta, che era significativamente inferiore a quella presentata dal consorzio aggiudicatario.
29 Tenuto conto della natura delle affermazioni suesposte, occorre anzitutto esaminare, ai fini della valutazione dell’esistenza del fumus boni iuris, il secondo motivo (v. punto 26 supra), e successivamente il primo, il terzo e il quarto motivo.
30 Per quanto riguarda la natura dei criteri di cui al punto 25 supra, secondo una costante giurisprudenza, sebbene la verifica dell’idoneità degli offerenti in base ai criteri di selezione di cui agli articoli da 146 a 148 del regolamento n. 1268/2012, da un lato, e l’aggiudicazione dell’appalto in base ai criteri di aggiudicazione di cui all’articolo 149 del suddetto regolamento, dall’altro, possano avvenire contestualmente, queste due procedure sono distinte e sono disciplinate da norme differenti. Ne consegue che la verifica dell’amministrazione aggiudicatrice, nell’ambito della fase di aggiudicazione, deve riguardare la qualità delle offerte in quanto tali al fine di individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa, e non i criteri di selezione, connessi alla valutazione della capacità degli offerenti di dare esecuzione all’appalto in questione, come il criterio di valutazione della capacità dell’offerente di mettere un team a disposizione dell’autorità aggiudicatrice, utilizzando risorse proprie (v., in tal senso, sentenza del 17 ottobre 2012, Evropaïki Dynamiki/Corte di giustizia, T‑447/10, punti da 34 a 39 e 41, e giurisprudenza ivi citata).
31 Tuttavia, come sostiene la Commissione, risulta che le informazioni che gli offerenti dovevano fornire ai sensi dei capitoli 4 e 5 del questionario di valutazione tecnica (v. punto 3 supra) non erano mirate alla valutazione della loro capacità, in generale, di fornire personale sufficiente in termini di competenza e di numero di effettivi al fine di dare esecuzione all’appalto, ma piuttosto alla valutazione dei criteri effettivi concernenti il personale fissati dagli offerenti per prestare i servizi come descritti nel capitolato d’oneri.
32 Tale distinzione risulta ancora più chiara se si confronta la natura delle informazioni concernenti il personale, fornite secondo i suddetti criteri di aggiudicazione, con la natura delle informazioni concernenti il personale, fornite secondo i criteri di selezione previsti nel questionario di selezione tecnica. Quest’ultimo richiede agli offerenti di dichiarare l’organico totale annuo accompagnato dall’analisi dei profili e fissa soglie minime generali senza indicare alcun requisito che risulti connesso al criterio relativo al personale da essi adottato per quanto riguarda il contratto quadro in questione.
33 Invitate a commentare le osservazioni della Commissione sul punto, le ricorrenti non hanno tentato di confutarle, ma hanno rilevato oralmente che il presente motivo era meramente accessorio rispetto al primo.
34 In tali circostanze, il secondo motivo dedotto dalle ricorrenti non dimostra l’esistenza del fumus boni iuris.
35 Per quanto attiene al primo motivo (v. punto 25 supra), gli argomenti delle ricorrenti risultano fondati su una premessa errata.
36 In particolare, come risulta dal punto 49 del ricorso, le ricorrenti contestano la valutazione effettuata dalla Commissione relativamente ai tre sottocriteri concernenti il personale. Tali criteri si riferiscono, rispettivamente, al personale dei servizi di front office, assistenza logistica e assistenza back office (v. punto 3 supra).
37 Secondo la tesi delle ricorrenti, il numero degli effettivi indicato nelle offerte ai sensi dei capitoli in parola non fa sorgere obbligazioni contrattuali in termini di numero esatto di effettivi che l’aggiudicatario dovrà rendere disponibili. L’aggiudicatario e futuro appaltatore sarà invece vincolato dagli indicatori di efficienza relativi alla qualità del servizio definiti negli accordi sul livello dei servizi. Se l’aggiudicatario sarà in grado di dare esecuzione all’appalto in conformità ai relativi indicatori, mettendo a disposizione un minor numero di effettivi rispetto a quello dichiarato nel questionario di valutazione tecnica, la sua decisione di ritirare gli effettivi in eccesso non costituirà inadempimento di obbligazioni contrattuali né sarà causa di revisione del prezzo fissato. Infatti, il numero di effettivi dichiarato nel questionario di valutazione tecnica funge da base per il calcolo del prezzo fissato nell’offerta. Per contro, qualora il numero di effettivi proposto dall’offerente si riveli insufficiente, la Commissione può applicare clausole risarcitorie al fine di indurre l’appaltatore a conformarsi ai suoi obblighi qualitativi. In tali circostanze sarebbe inammissibile, secondo le ricorrenti, che un’amministrazione aggiudicatrice assegni un punteggio basso alla parte dell’offerta relativa al personale per il solo fatto che un’offerta concorrente ha indicato un numero molto più elevato di effettivi che potrebbero essere successivamente ritirati laddove si rivelassero superflui.
38 Risulta infatti che le ricorrenti sostengono correttamente che, se le dichiarazioni relative al personale non fanno sorgere un’obbligazione contrattuale, il solo fatto che un’offerta concorrente proponga un metodo che porta ad un numero più elevato di effettivi non costituisce un motivo giuridicamente valido, per l’amministrazione aggiudicatrice, per assegnare un punteggio inferiore all’offerta che ha coinvolto un minor numero di effettivi. Infatti, se si dovesse ammettere tale ipotesi, un offerente sarebbe indirettamente indotto a proporre metodi che determinano un numero di effettivi eccezionalmente elevato, sperando che i suoi concorrenti non facciano altrettanto, aumentando così notevolmente le possibilità che gli stessi siano esclusi dalla fase di valutazione finanziaria e sapendo al contempo che, se gli verrà aggiudicato l’appalto, sarà in grado di ritirare il personale in eccesso senza incidere sul prezzo fissato per l’appalto.
39 Dagli elementi di prova prodotti risulta, tuttavia, che il basso punteggio lamentato dalle ricorrenti non è il risultato di un mero confronto tra i numeri relativi al personale che essi hanno proposto e quelli proposti nell’offerta concorrente. Risulta, invece, che il suddetto punteggio è stato calcolato sulla base di valutazioni della Commissione relative all’obiettiva inadeguatezza del criterio relativo al personale da essi adottato per i servizi oggetto del capitolato d’oneri.
40 Più in particolare, come risulta dal capitolo 2 della sezione 1-5-0 «Metodo relativo al personale – Aspetti finanziari» del capitolato d’oneri, il metodo proposto dagli offerenti per la determinazione del numero necessario di effettivi al fine di dare esecuzione all’appalto secondo le variabili di fabbisogno del servizio e di livello del servizio è applicabile sia per dar luogo all’offerta finanziaria relativa ai componenti e agli elementi dei servizi inizialmente definiti sia per determinare il costo di componenti ed elementi di servizi aggiuntivi, nonché per determinare i costi in caso di modifiche alle suddette variabili. Inoltre, dato che il metodo in questione deve corrispondere a uno «scenario di base» di 30 000 dipendenti della Commissione nel quarto anno di esecuzione del contratto, il costo del servizio per qualsiasi richiesta basata su tale livello di personale dev’essere identico a quello proposto nell’offerta.
41 Tali disposizioni del capitolato d’oneri indicano, come rilevato dalla Commissione durante la procedura di aggiudicazione dell’appalto (v. punto 4 supra), che il numero di effettivi proposto non è di per sé vincolante, nel senso che nel corso dell’esecuzione dell’appalto può emergere una maggiore o minore necessità di personale al fine di adempiere agli obblighi inerenti alla qualità e che, in definitiva, l’appaltatore dovrà rispettare tali obblighi. Inoltre, il metodo impiegato nel criterio relativo al personale risulta vincolante per l’appaltatore nel senso che, se lo «scenario di base» si concretizza, l’appaltatore è tenuto a «proporre» il numero di effettivi indicato nell’offerta (v. anche l’Introduzione alla sezione 1‑1‑0 «Requisiti dei servizi di gestione» del capitolato d’oneri). Non risulta, tuttavia, che tale obbligo influisca sulla possibilità di ritirare effettivi in caso di personale in eccesso durante l’esecuzione del contratto.
42 Inoltre, contrariamente a quanto indicato dalla Commissione nelle sue difese orali, risulta che il capitolo 2.3.2 della sezione 1‑0‑0 «Requisiti generali» del capitolato d’oneri riguarda solo il caso in cui le caratteristiche o le condizioni di funzionamento di un componente del servizio siano soggette a mutamenti che vanno al di là della loro normale evoluzione e richiedano modifiche al contratto di appalto, o il caso in cui venga aggiunto un nuovo elemento del servizio. Tale capitolo prevede soltanto che, in casi siffatti, la Commissione debba presentare una richiesta aggiornata contenente specifiche aggiuntive. Inoltre, la Commissione non ha spiegato in modo soddisfacente il motivo per cui tale disposizione le conferisca anche il diritto, qualora il numero di effettivi proposti si dimostri eccessivo, di inasprire i requisiti inerenti al livello del servizio, mantenendo invece il personale in eccesso senza i costi aggiuntivi eventualmente generati da una nuova richiesta di servizi o per un componente o un elemento del servizio supplementare, o per riflettere un mutamento nelle variabili di fabbisogno del servizio o di livello del servizio.
43 Tuttavia, nonostante i dubbi riguardo all’interpretazione del capitolato d’oneri fornita dalla Commissione, dalla corrispondenza intercorsa tra le ricorrenti e la Commissione (v. punti da 7 a 9 supra) risulta che il basso punteggio assegnato ai vari criteri relativi al personale derivava, in effetti, da elementi che la Commissione aveva valutato come carenze oggettive nell’offerta delle ricorrenti.
44 In particolare, per quanto riguarda i servizi di front office, la Commissione ha dichiarato, nella sua lettera del 6 novembre 2013, che, fatta eccezione per un solo elemento del servizio, per tutti gli altri il numero di effettivi non era adeguato a garantire il necessario livello del servizio. La Commissione ha poi sottolineato che un organico di 33,37 equivalenti a tempo pieno ripartito tra oltre 30 punti di concentrazione di prossimità non era chiaramente adeguato per lo svolgimento dei compiti richiesti. Ciò vale anche, secondo la Commissione, per la proposta di 1,8 equivalenti a tempo pieno per coprire i servizi forniti dai gruppi di competenza. Nella stessa lettera, la Commissione ha altresì contestato il numero proposto di equivalenti a tempo pieno per i servizi di assistenza logistica nonché la metodologia poco chiara e il numero proposto di equivalenti a tempo pieno per quanto riguarda i servizi di back office.
45 Secondo quanto riportato nel relativo verbale, comunicato alle ricorrenti con lettera del 19 novembre 2013, tali critiche sono state riproposte ed evidentemente confermate da esempi nella riunione di considerazioni finali tenutasi l’8 novembre 2013.
46 Infine, nella sua lettera del 28 novembre 2013, la Commissione ha osservato che l’offerta delle ricorrenti era fondata sull’assunto che il numero di 1,1 punti di concentrazione di prossimità per 1 000 utenti potesse essere ridotto. Tale assunto non era tuttavia corretto. Pertanto, i 33,37 equivalenti a tempo pieno per 33 punti di concentrazione di prossimità, nello scenario di base di 30 000 utenti interessati, ha portato, dato l’alto numero di equivalenti a tempo pieno assegnati ai punti di concentrazione di prossimità che forniscono servizi «platinum», a una media di meno di 1 equivalente a tempo pieno per ogni punto di concentrazione di prossimità rimanente. Inoltre, dopo aver elencato i principali compiti che devono essere svolti dai gruppi di competenza, la Commissione ha ribadito che la cifra di 1,84 equivalenti a tempo pieno per i gruppi di competenza era irrealistico. Solo a titolo di confronto, la Commissione ha fatto riferimento ai 20,85 equivalenti a tempo pieno assegnati dal consorzio concorrente ai gruppi di competenza.
47 Gli argomenti della Commissione relativi al numero di punti di concentrazione di prossimità risultano del tutto fondati. Secondo il punto 5 del capitolo 4.11 della sezione 1‑2‑0 «Requisiti dei servizi di front office» del capitolato d’oneri, il numero standard di punti di concentrazione di prossimità è infatti di 1,1 per 1 000 utenti, con il risultato di 33 punti di concentrazione di prossimità per lo scenario di base di 30 000 utenti. Le affermazioni della Commissione relative al carattere fisso e non negoziabile di tale parametro non sono peraltro contestate dalle ricorrenti. Invitate a chiarire se la loro offerta fosse effettivamente basata su un numero di punti di concentrazione di prossimità inferiore a 1,1 per 1 000 utenti, le ricorrenti hanno negato che ricorresse tale ipotesi, ma non hanno indicato alcuna parte della loro offerta né presentato altri elementi a sostegno dei loro argomenti.
48 In tali circostanze, la tesi delle ricorrenti secondo la quale la decisione impugnata è viziata, in quanto si basa su una valutazione comparativa limitata a dichiarazioni non vincolanti relative al personale, non risulta fondata. Ne consegue che, contrariamente a quanto affermato dalle ricorrenti al punto 37 del ricorso, occorrerebbe in effetti che il Tribunale verifichi se la Commissione sia incorsa in errore nel constatare che gli effettivi previsti nell’offerta delle ricorrenti erano realmente insufficienti e se le ragioni sottese a tale conclusione siano state correttamente esposte. Tuttavia, come esposto al punto 37 del ricorso, le ricorrenti non hanno dedotto tale motivo.
49 Infine, in questo contesto è necessario considerare l’affermazione delle ricorrenti contenuta nel punto 80 del ricorso, secondo la quale la Commissione ha erroneamente interpretato il principio di base del loro criterio concernente il personale, che consisteva infatti nel mettere a disposizione un numero maggiore di effettivi durante il primo anno o i primi due anni di esecuzione dell’appalto con l’intento di ridurli sostanzialmente nel terzo e quarto anno a seguito di consistenti aumenti di efficienza attraverso metodi innovativi di consolidamento. Se tale affermazione dev’essere intesa come diretta a contestare le constatazioni contenute nei punti da 44 a 46 supra, può solo essere respinta. In particolare, sebbene non si possa escludere che un’opera innovativa di consolidamento, durante i primi anni, possa sfociare, negli ultimi anni, in un numero inferiore di effettivi addetti all’assistenza di un numero più elevato di utenti, e possa quindi mettere in discussione l’adeguatezza di un modello secondo il quale gli offerenti sono tenuti soltanto a dichiarare il numero di effettivi per il quarto anno, mentre il numero di effettivi per il primo, secondo e terzo anno viene automaticamente calcolato in proporzione a un numero inferiore di utenti, le ricorrenti si sono astenute dal fornire elementi di prova che dimostrino che esse hanno effettivamente proposto tali metodi nella loro offerta, che presentassero per di più carattere di trasparenza, logicità, coerenza, verificabilità, completezza e praticità, come richiesto dal capitolato d’oneri (sezione 1‑5‑0 «Metodo relativo al personale – Aspetti finanziari», capitolo 2.2). L’unico elemento di potenziamento dell’efficienza cui hanno fatto riferimento le ricorrenti nelle loro osservazioni orali era il fatto che esse proponevano un sistema mediante il quale gli utenti formulano una richiesta informatica attraverso una piattaforma online anziché usare altri mezzi di comunicazione Tuttavia, nella misura in cui un argomento di tal genere possa essere valutato in assenza di precisi elementi di prova a sostegno, sembra che, sebbene siffatte misure possano favorire una maggiore efficienza nella gestione del tempo per gli utenti del servizio, non risulta che le stesse, in mancanza di ulteriori prove, incidano in modo apprezzabile sull’efficienza del personale dell’offerente, non ultimo in quanto non è stata proposta alcuna particolare innovazione per quanto riguarda il loro compito di rendere disponibili le apparecchiature richieste.
50 Pertanto, neanche il primo motivo dimostra l’esistenza del fumus boni iuris.
51 Per quanto riguarda il terzo motivo (v. punto 27 supra), è sufficiente sottolineare che, contrariamente alle osservazioni delle ricorrenti, non risulta che la Commissione abbia valutato il loro metodo di assegnazione degli effettivi solo in base alla circostanza che esse non abbiano determinato il numero ottimale di effettivi previsto dalla Commissione. Risulta invece dall’analisi relativa al primo motivo che la Commissione ha concentrato la sua valutazione sull’esame della questione se il criterio relativo al personale adottato dalle ricorrenti soddisfacesse obiettivamente i criteri fissati nel capitolato d’oneri. Al riguardo, il riferimento, nella sezione 1‑5‑0 «Metodo relativo al personale – Aspetti finanziari», capitolo 2.2, al «numero ottimale di equivalenti a tempo pieno» ha chiaramente lo scopo di determinare la portata del metodo che l’offerente deve proporre, mentre la valutazione di tale metodo viene eseguita in base a criteri stabiliti nel medesimo capitolo. Di conseguenza, le ricorrenti non sono state in grado di indicare alcun elemento contenuto nel capitolato d’oneri o nella successiva corrispondenza intercorsa con la Commissione a sostegno dell’affermazione secondo la quale la valutazione della loro offerta era semplicemente basata su un presunto errore nella stima del numero ottimale di effettivi previsto dalla Commissione.
52 Pertanto, neanche il terzo motivo è idoneo a dimostrare l’esistenza del fumus boni iuris.
53 Per quanto riguarda il quarto motivo (v. punto 28 supra), le ricorrenti tentano di tracciare un parallelismo con il caso delle offerte anormalmente basse. In particolare, esse affermano che le ragioni sottese al rigetto della loro offerta sono simili alle ragioni in base alle quali può essere respinta un’offerta anormalmente bassa. Ne conseguirebbe quindi che, prima di respingere la loro offerta, la Commissione era tenuta a chiedere informazioni dettagliate sugli elementi costitutivi della stessa e a verificare tali elementi, dopo aver tenuto conto delle spiegazioni ricevute in conformità all’articolo 151 del regolamento n. 1268/2012.
54 Tuttavia, anche tale motivo è fondato su una premessa errata.
55 In particolare, come dichiarato al punto 77 del ricorso, un’offerta che risulti anormalmente bassa fa sorgere il sospetto che l’offerente non sarà in grado di dare esecuzione all’appalto alle condizioni proposte. Ciò può avvenire, ad esempio, perché il prezzo offerto risulta troppo basso oppure perché le soluzioni tecniche proposte richiedono competenze superiori a quelle dell’offerente. Tuttavia, una caratteristica fondamentale, in tali circostanze, è costituita dal fatto che l’autorità aggiudicatrice ritiene che i termini dell’offerta soddisfino i criteri indicati nel bando di gara, mentre i suoi sospetti riguardano un altro aspetto della valutazione, ossia la capacità dell’offerente di dare esecuzione all’appalto conformemente a tali termini specifici. Tale questione è inoltre distinta dalla valutazione della capacità generale dell’offerente, che deve essere eseguita nella fase di selezione.
56 Tuttavia, come risulta dall’analisi relativa al primo motivo, nel caso di specie la Commissione ha ritenuto che i termini dell’offerta fossero inaccettabili per quanto riguarda il criterio relativo al personale dei servizi di front office, assistenza logistica e back office, in quanto non soddisfacevano i criteri tecnici di valutazione dei relativi metodi. Non può essere quindi tracciato, nella specie, alcun parallelismo con il caso delle offerte anormalmente basse.
57 Pertanto, neanche il quarto motivo dimostra l’esistenza del fumus boni iuris.
58 Dall’analisi di tutti i motivi dedotti dalle ricorrenti deriva inoltre che i criteri in questione, come stabiliti nel capitolato d’oneri, non risultano essere viziati da alcun errore di diritto.
59 Pertanto, non essendo stato dimostrato il fumus boni iuris, il presente ricorso dev’essere respinto, senza che sia necessario esaminare le questioni relative all’urgenza e alla ponderazione degli interessi.
Per questi motivi,
IL GIUDICE DEL PROCEDIMENTO SOMMARIO
così provvede:
1) La domanda di provvedimenti provvisori è respinta.
2) Le spese sono riservate.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 4 febbraio 2014.
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