Дело T‑745/20
Symphony Environmental Technologies plc
и
Symphony Environmental Ltd
срещу
Европейски парламент и др.
Решение на Общия съд (първи разширен състав) от 31 януари 2024 година
„Извъндоговорна отговорност — Околна среда — Директива (ЕС) 2019/904 — Забрана за пускане на пазара на продукти, изработени от оксо-разградима пластмаса — Достатъчно съществено нарушение на правна норма, с която се предоставят права на частноправните субекти — Липса на разграничение между продуктите, изработени от оксо-разградима пластмаса, и продуктите, изработени от оксо-биоразградима пластмаса — Оценка на въздействието — Равно третиране — Пропорционалност“
1. Съдебно производство — Публичност на актовете — Задължение на съда на Съюза да осигури справедливо равновесие между публичността на актовете и правото на защита на личните данни и на търговската тайна — Искане за неразкриване на данни пред обществеността — Отхвърляне
(член 15 ДФЕС)
(вж. т. 20, 22 и 23)
2. Иск за обезщетение — Самостоятелност по отношение на жалбата за отмяна и иска за установяване на неправомерно бездействие — Обхват
(член 263, четвърта алинея, член 268 и член 340, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 31)
3. Иск за обезщетение — Предмет — Поправяне на вредите, които се твърди, че са претърпени вследствие на разпоредба в директива, приета от Парламента и Съвета — Иск, предявен и срещу Комисията — Възражение за недопустимост, повдигнато от Комисията с оглед на ролята ѝ в законодателния процес — Липса на значение за преценката на допустимостта на иска, предявен срещу Комисията
(членове 268 и 294 ДФЕС; член 5 от Директива 2019/904 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 32—38)
4. Извъндоговорна отговорност — Условия — Незаконосъобразност — Достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза — Нарушение от законодателя на Съюза в областта на околната среда — Изискване за явно и сериозно нарушение на пределите на широкото право на преценка на посочения законодател в тази област — Съдебен контрол — Обхват
(членове 191, 192 и член 340, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 39—43, 114, 115 и 250)
5. Околна среда — Намаляване на въздействието на определени пластмасови продукти върху околната среда — Директива 2019/904 — Забрана за пускане на пазара на продукти, изработени от оксо-разградима пластмаса — Задължение на институциите на Съюза да приемат тази забрана в съответствие с процеса на ограничаване, предвиден в Регламента REACH — Липса — Задължение да се изчака изходът от процеса на ограничаване, който е в ход пред Европейската агенция по химикали (ECHA) — Липса
(член 14, параграф 1, член 16, параграф 1 и член 17, параграф 2 ДЕС; член 289 ДФЕС; членове 68—73 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета; член 5 от Директива 2019/904 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 50—55 и 59—65)
6. Извъндоговорна отговорност — Условия — Незаконосъобразност — Преценка на законосъобразността на акт на Съюза от гледна точка на друг акт от същия нормативен ранг — Акт, който не е приет в приложение на последния акт — Липса на разпоредба, която предвижда, че единият акт има предимство пред другия — Недопустимост на преценката
(член 289, параграфи 1 и 3, член 294 и член 340, втора алинея ДФЕС; Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета; Директива 2019/904 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 66—70)
7. Извъндоговорна отговорност — Условия — Незаконосъобразност — Достатъчно съществено нарушение на правна норма, с която се предоставят права на частноправните субекти — Правна норма, с която се предоставят права на частноправните субекти — Понятие — Разпоредби, които предвиждат обществена консултация за въвеждането на нови ограничения за производството, употребата или пускането на пазара на химично вещество — Изключване
(член 69, параграф 6, буква а) и член 71, параграф 1 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 73—77)
8. Актове на институциите — Процедура по изготвяне — Оценка на въздействието, предвидена от междуинституционално споразумение между Парламента, Съвета и Комисията — Задължение за актуализиране на тази оценка за целите на законодателния процес — Липса
(член 192, параграф 1 ДФЕС; Директива 2019/904 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 87—92)
9. Извъндоговорна отговорност — Условия — Незаконосъобразност — Достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза — Изискване институциите явно и сериозно да са нарушили пределите на правото си на преценка — Забрана за пускане на пазара на продукти, изработени от оксо-разградима пластмаса — Забрана, приложима за продуктите, изработени от пластмаса, съдържаща прооксидантна добавка — Забрана, основана на изчерпателна научна оценка на рисковете, породени от този вид пластмаса — Липса на достатъчно съществено нарушение
(съображение 15 и член 5 от Директива 2019/904 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 116—120, 127—151, 201—209, 217—226, 234—241 и 249)
10. Околна среда — Намаляване на въздействието на определени пластмасови продукти върху околната среда — Директива 2019/904 — Забрана за пускане на пазара на продукти, изработени от оксо-разградима пластмаса — Забрана, приложима за продуктите, изработени от пластмаса, съдържаща прооксидантна добавка — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса
(член 5, параграф 4 ДЕС; член 5 от Директива 2019/904 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 254, 255, 258, 259, 262—269, 273, 274, 276, 278 и 279)
11. Околна среда — Намаляване на въздействието на определени пластмасови продукти върху околната среда — Директива 2019/904 — Забрана за пускане на пазара на продукти, изработени от оксо-разградима пластмаса — Забрана, приложима за продуктите, изработени от пластмаса, съдържаща прооксидантна добавка — Забрана, която не се прилага за продуктите, изработени от конвенционална пластмаса или пластмаса, предлагана на пазара като компостируема — Несъпоставими положения — Нарушение на принципа за равно третиране — Липса
(член 5 от Директива 2019/904 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 287—294, 300—304 и 306—308)
12. Околна среда — Намаляване на въздействието на определени пластмасови продукти върху околната среда — Директива 2019/904 — Забрана за пускане на пазара на продукти, изработени от оксо-разградима пластмаса — Забрана, приложима за продуктите, изработени от пластмаса, съдържаща прооксидантна добавка — Ограничаване на свободата на стопанска инициатива и на правата на интелектуална собственост на дружества, участващи в производството и пускането на пазара на такава добавка — Допустимост — Условия
(член 16, член 17, параграф 2 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 5 от Директива 2019/904 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 315—320 и 325)
13. Околна среда — Намаляване на въздействието на определени пластмасови продукти върху околната среда — Директива 2019/904 — Забрана за пускане на пазара на продукти, изработени от оксо-разградима пластмаса — Забрана, приложима за продуктите, изработени от пластмаса, съдържаща прооксидантна добавка — Нарушение на правото на собственост на дружества, участващи в пускането на пазара на такава добавка — Липса
(член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 322 и 323)
14. Основни права — Харта на основните права — Право на добра администрация — Неприложимост към процеса по изготвяне на законодателен акт
(член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз)
(вж. т. 332)
Резюме
Сезиран с иск за извъндоговорна отговорност, първи разширен състав на Общия съд констатира, че предвидената в член 5 от Директива 2019/904(1) забрана за пускане на пазара на продукти, изработени от оксо-разградима пластмаса, е в съответствие с член 191 ДФЕС, който предвижда редица цели, принципи и критерии, които законодателят на Съюза трябва да спазва при прилагането на политиката в областта на околната среда, както и с принципите на пропорционалност и на равно третиране.
Ищците, Symphony Environmental Technologies plc и Symphony Environmental Ltd, които са установени в Обединеното кралство, имат за предмет на дейност разработването, производството и пускането на пазара на някои специализирани пластмасови продукти, както и на добавки и мастербачи(2), използвани за производството на тези продукти.
Един от мастербачите, произвеждани от ищците, съдържа прооксидантна добавка, която според тях позволява на пластмасата, в която е вложена, да се разгради биологично много по-бързо, отколкото оксо-разградимата пластмаса(3). Следователно пластмасата, съдържаща такава добавка, която те квалифицират като оксо-биоразградима, трябвало да се разграничава от оксо-разградимата пластмаса.
С иска си ищците искат поправяне на вредите, които считат, че са претърпели поради предвидената в член 5 от Директива 2019/904 забрана за пускане на пазара на продукти от оксо-разградима пластмаса, доколкото посочената забрана се прилага по отношение на оксо-биоразградимата пластмаса.
Съображения на Общия съд
В самото начало Общият съд припомня, че Съюзът носи извъндоговорна отговорност при наличието на три кумулативни условия, а именно наличието на достатъчно съществено нарушение на правна норма, с която се цели да се предоставят права на частноправните субекти, действителното наличие на вреда и наличието на причинно-следствена връзка между твърдяното нарушение и претърпяната от увредените лица вреда.
Що се отнася до първото от тези условия, Общият съд уточнява, че в контекста на настоящия случай евентуалното достатъчно съществено нарушение на разглежданите правни норми трябва да се основава на явно и значително неспазване на пределите на широката свобода на преценка, с която законодателят на Съюза разполага при упражняването на правомощията си в областта на околната среда съгласно членове 191 и 192 ДФЕС. Всъщност упражняването на тази дискреционна власт предполага, от една страна, необходимостта законодателят на Съюза да предвиди и оцени екологични, научни, технически и икономически промени, които са сложни и несигурни, и от друга страна, този законодател да претегли и да направи избор между различни цели, принципи и интереси, посочени в член 191 ДФЕС.
В настоящия случай в рамките на член 191 ДФЕС Общият съд най-напред приема, че Парламентът, Съветът и Комисията (наричани по-нататък „съответните три институции“) не са допуснали явна грешка в преценката, като са приели забраната за пускане на пазара на продукти, изработени от пластмаса, съдържаща прооксидантна добавка(4), тъй като са разполагали с възможно най-изчерпателна научна оценка на риска, който представлява този вид пластмаса за околната среда и за здравето на човека. Съгласно Директива 2019/904(5) тази забрана е обоснована от факта, че тази пластмаса не се разгражда биологично по подходящ начин, не подлежи на компостиране, въздейства отрицателно на рециклирането на конвенционалната пластмаса и няма доказана полза за околната среда.
На първо място, що се отнася до твърдението, че пластмасата, съдържаща прооксидантна добавка, не се разгражда биологично по подходящ начин, научните изследвания, с които съответните три институции са разполагали при изготвянето и приемането на Директива 2019/904, посочват, че нивото на биоразграждане, достигнато от тази пластмаса, е слабо и дори несъществуващо, било то в околната среда, в депата за отпадъци или в морската среда. Според посочените изследвания само в рамките на лабораторни изпитвания е постигнато задоволително биоразграждане, но никога в реална ситуация. Условията на околната среда обаче са променливи и затрудняват определянето на срока и степента на разпадане, които са необходими, за да може да настъпи биоразграждане на този вид пластмаса.
На второ място, от наличните научни данни в хода на законодателната процедура е видно, че пластмасата, съдържаща прооксидантна добавка, не подлежи на каквато и да било форма на компостиране(6). Всъщност въпросната пластмаса не отговаря на различните стандарти за промишлено или домашно компостиране, нито на стандартите за опаковки, които може да бъдат оползотворявани чрез компостиране, тъй като биоразграждането ѝ продължава твърде дълго време и генерираните от процеса пластмасови частици могат да повлияят неблагоприятно върху качеството на компоста и дори да се разпространят в околната среда. Освен това обстоятелството, че в лаборатория е била получена определена степен на биоразграждане, не доказва, че същият процент ще бъде получен за същия срок в реална ситуация.
На трето място, що се отнася до твърдението, че пластмасата, съдържаща прооксидантна добавка, въздейства отрицателно на рециклирането на конвенционалната пластмаса, от научните изследвания, на които съответните три институции твърдят, че са се основали при приемането на Директива 2019/904, следва, че наличните в момента технологии не позволяват на преработвателите да идентифицират и отделят пластмасата, съдържаща прооксидантна добавка, от другите видове пластмаса, така че тя по необходимост ще бъде рециклирана с конвенционалната пластмаса. Наличието обаче на прооксидантни добавки в рециклираната материя ще ускори нейното разграждане и ще окаже отрицателно въздействие върху възможността за пускане на пазара на рециклираната пластмаса, нейното качество и цената ѝ. В това отношение, макар че използването на стабилизиращи съединения в някои случаи би позволило да се избегне влошаване на качеството на рециклираната пластмаса, все пак би било трудно да се определи необходимото количество стабилизатори, тъй като то зависи от концентрацията и вида на използваната прооксидантна добавка.
На четвърто място, наличната към момента на приемането на Директива 2019/904 информация не разкрива никаква доказана полза за околната среда от пластмасата, съдържаща прооксидантна добавка.
По-нататък, след като припомня, че законодателят на Съюза разполага с широко право на преценка, за да определи естеството и обхвата на мерките, които следва да приеме, когато става дума за сложни технически области, които търпят непрестанно развитие, Общият съд констатира, че забраната за пускане на пазара на продукти, изработени от пластмаса, съдържаща прооксидантна добавка, не нарушава принципа на пропорционалност. От една страна, тази забрана е годна да осъществи целта за опазване на околната среда и здравето на човека, преследвана с Директива 2019/904, като се имат предвид рисковете, породени от пластмасата, съдържаща прооксидантна добавка. От друга страна, разглежданата забрана не надхвърля границите на необходимото за постигането на тази цел, тъй като никоя от предложените от ищците алтернативи не е в състояние да осигури нейното осъществяване. Тази забрана не може да се счита и за непропорционална поради факта, че не е съпроводена с преходен период, по-специално с оглед на несложната употреба на пластмасата, за която се отнася. Освен това Общият съд повтаря значимостта на защитата на здравето на човека и на околната среда, която може да обоснове дори значителни отрицателни икономически последици за някои оператори.
Накрая, съответните три институции не са нарушили принципа на равно третиране, като са забранили пускането на пазара на продукти, изработени от пластмаса, съдържаща прооксидантна добавка, но не и пускането на пазара на продукти, изработени от конвенционална пластмаса, с някои изключения, нито пускането на пазара на продукти, изработени от пластмаса, продавана като „компостируема“.
На първо място, не може да се приеме, че продуктите, изработени от пластмаса, съдържаща прооксидантна добавка, се намират в сходно положение с това на продуктите, изработени от конвенционална пластмаса, чието пускане на пазара Директива 2019/904 не забранява, с изключение на девет продукта за еднократна употреба. От една страна, въз основа на научната оценка на рисковете, която е била налична преди приемането на Директива 2019/904, не може да се изключи, че пластмасата, съдържаща прооксидантна добавка, поне в някои аспекти, свързани по-специално с рециклирането и биоразграждането ѝ в депата за отпадъци, е по-проблематична, отколкото конвенционалната пластмаса. В това отношение по-бързото разпадане на пластмасата, съдържаща прооксидантна добавка, от конвенционалната пластмаса би могло да има увеличено отрицателно въздействие върху околната среда, тъй като обхваща по-кратък период от време. От друга страна, трябва да се вземе предвид целта на Директива 2019/904, която е по-специално да се предотврати и да се намали въздействието върху околната среда и здравето на човека на определени пластмасови продукти чрез съсредоточаване на усилията там, където те са най-необходими. С оглед на тази цел не може да се счита, че тези два вида пластмаса се намират в сходно положение. Що се отнася до продуктите за еднократна употреба, изработени от конвенционална пластмаса, чието пускане на пазара Директива 2019/904 забранява(7), с оглед на целта на Директивата не може да се счита, че са в сходно положение с това на продуктите, изработени от пластмаса, съдържаща прооксидантна добавка.
На второ място, продуктите, изработени от пластмаса, съдържаща прооксидантна добавка, и продуктите, изработени от пластмаса, продавана като „компостируема“, също не са в сходно положение. От една страна, съответните три институции са могли, без да допуснат явна грешка в преценката, да приемат, че съществува риск пластмасата, съдържаща прооксидантна добавка, да не бъде компостируема, и от друга страна, продуктите, изработени от пластмаса, продавана като „компостируема“, не попадат в обхвата нито на предмета, нито на целта на Директива 2019/904.
С оглед по-специално на тези съображения Общият съд отхвърля иска на ищците в неговата цялост.