Υπόθεση T‑486/18 RENV
Danske Slagtermestre
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (πρώτο τμήμα) της 10ης Απριλίου 2024
«Κρατικές ενισχύσεις – Καθεστώς εισφορών για τη συλλογή λυμάτων – Καταγγελία ανταγωνιστή – Απόφαση με την οποία κρίθηκε, κατά το πέρας του προκαταρκτικού σταδίου έρευνας, ότι δεν υπάρχει κρατική ενίσχυση – Απαίτηση αμεροληψίας – Αντικειμενική αμεροληψία – Έννοια του “πλεονεκτήματος” – Αρχή του ιδιώτη επιχειρηματία υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς – Εκ των προτέρων ανάλυση της πρόσθετης αποδοτικότητας – Ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης»
1. Θεμελιώδη δικαιώματα – Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων – Δικαίωμα χρηστής διοικήσεως – Απαίτηση αμεροληψίας – Αντικειμενική αμεροληψία – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία κρίθηκε ότι εθνικό σύστημα εισφορών για τη συλλογή των λυμάτων δεν συνιστά κρατική ενίσχυση – Απόφαση την οποία προετοίμασε και υπέγραψε μέλος της Επιτροπής το οποίο είχε μετάσχει, ως Υπουργός κράτους μέλους, στη θέσπιση του επίμαχου εθνικού συστήματος – Μέλος της Επιτροπής το οποίο έλαβε δημοσίως θέση, ως Υπουργός κράτους μέλους, υπέρ του επίμαχου εθνικού συστήματος – Κατάσταση ικανή να δημιουργήσει εύλογη αμφιβολία σχετικά με ενδεχόμενη προκατάληψη του συγκεκριμένου μέλους της Επιτροπής – Παράβαση της υποχρέωσης αμεροληψίας
(Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 41 § 1)
(βλ. σκέψεις 26-44)
2. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Χορήγηση πλεονεκτήματος στους δικαιούχους – Κριτήρια εκτιμήσεως – Κρατική παρέμβαση οικονομικού χαρακτήρα – Εκτίμηση βάσει της αρχής του ιδιώτη επιχειρηματία
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 51-57)
3. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Εκτίμηση βάσει της αρχής του ιδιώτη επιχειρηματία – Εκτίμηση βάσει όλων των κρίσιμων στοιχείων της επίδικης πράξεως και του πλαισίου της – Εξουσία εκτιμήσεως της Επιτροπής – Αυτοπεριορισμός της εν λόγω εξουσίας με την έκδοση της ανακοίνωσης σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης – Υποχρέωση της Επιτροπής να εφαρμόζει την αρχή του ιδιώτη επιχειρηματία σύμφωνα με την προβλεπόμενη στην εν λόγω ανακοίνωση μέθοδο ανάλυσης – Παραβίαση
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ· ανακοίνωση 2016/C 262/01 της Επιτροπής § 228)
(βλ. σκέψεις 66-91)
4. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Εκτίμηση βάσει της αρχής του ιδιώτη επιχειρηματία – Στοιχεία εκτιμήσεως – Προοπτικές αποδοτικότητας του επίμαχου μέτρου
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 92-98)
Σύνοψη
Το Γενικό Δικαστήριο, αποφαινόμενο κατόπιν αναπομπής της υποθέσεως από το Δικαστήριο, ακυρώνει την απόφαση της Επιτροπής (1), με την οποία κρίθηκε ότι η δανική κανονιστική ρύθμιση που αφορά τα οφειλόμενα τέλη προς τις επιχειρήσεις επεξεργασίας λυμάτων δεν συνεπάγεται κρατική ενίσχυση υπέρ των μεγάλων σφαγείων. Στο πλαίσιο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο παρέχει διευκρινίσεις, αφενός, ως προς την υποχρέωση αμεροληψίας της Επιτροπής και, αφετέρου, ως προς την εφαρμογή της αρχής του ιδιώτη επιχειρηματία υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς υπό περιστάσεις όπως αυτές της υπό κρίση υποθέσεως. Ως προς το τελευταίο αυτό ζήτημα, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει επίσης την υποχρέωση της Επιτροπής να τηρεί τα κριτήρια που προβλέπονται συναφώς στην ανακοίνωσή της σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης (2).
Με νόμο που εκδόθηκε το 2013 (3) (στο εξής: νόμος του 2013), η Δανία αντικατέστησε το σύστημα ενιαίου τέλους ανά κυβικό μέτρο νερού για όλους τους καταναλωτές νερού που συνδέονταν με την ίδια μονάδα επεξεργασίας λυμάτων με ένα κλιμακωτό σύστημα με προοδευτικώς μειούμενα τέλη, το οποίο προβλέπει τέλος συναρτώμενο προς τον όγκο των διατιθέμενων λυμάτων (στο εξής: κλιμακωτή τιμολόγηση). Το νέο αυτό σύστημα τιμολόγησης προβλέπει, κατ’ ουσίαν, μείωση του τέλους ανά κυβικό μέτρο μετά από ορισμένο όγκο διατιθέμενων λυμάτων, με αποτέλεσμα τη μείωση των τελών που οφείλουν οι σημαντικότεροι καταναλωτές νερού.
Η Danske Slagtermestre, επαγγελματική ένωση η οποία διατείνεται ότι εκπροσωπεί μικρά κρεοπωλεία, σφαγεία, χονδρεμπόρους και επιχειρήσεις μεταποίησης στη Δανία, υπέβαλε στην Επιτροπή καταγγελία με την οποία υποστήριζε ότι ο προαναφερθείς νόμος χορήγησε κρατική ενίσχυση στα μεγάλα σφαγεία υπό τη μορφή μειώσεως των εισφορών για την επεξεργασία των λυμάτων.
Με απόφαση της 19ης Απριλίου 2018, η Επιτροπή έκρινε ότι η κλιμακωτή τιμολόγηση που θεσπίστηκε με τον νόμο του 2013 δεν παρείχε κανένα ιδιαίτερο πλεονέκτημα σε συγκεκριμένες επιχειρήσεις και ότι, ως εκ τούτου, δεν συνιστούσε κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Προς στήριξη του συμπεράσματος αυτού, η Επιτροπή, παραπέμποντας στην ανακοίνωσή της σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης, έκρινε ότι ένας ιδιώτης επιχειρηματίας υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς θα εφάρμοζε επίσης το κλιμακωτό σύστημα.
Η Danske Slagtermestre άσκησε ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου προσφυγή ακυρώσεως της αποφάσεως αυτής.
Με διάταξη της 1ης Δεκεμβρίου 2020 (4), το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή ως απαράδεκτη για τον λόγο ότι η Danske Slagtermestre δεν νομιμοποιούνταν ενεργητικώς. Κατόπιν ασκήσεως αναιρέσεως, το Δικαστήριο έκρινε ότι η επαγγελματική αυτή ένωση νομιμοποιούνταν ενεργητικώς, αναίρεσε την προαναφερθείσα διάταξη και ανέπεμψε την υπόθεση ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου για να την εξετάσει επί της ουσίας (5).
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Κατά πρώτον, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει τον λόγο ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται παράβαση εκ μέρους της Επιτροπής της υποχρέωσης αμεροληψίας που προβλέπεται στο άρθρο 41, παράγραφος 1, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κατά την προσφεύγουσα, υπήρξε παράβαση της υποχρέωσης αυτής κατά την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως, διότι το αρμόδιο για τον ανταγωνισμό μέλος της Επιτροπής, το οποίο την υπέγραψε, είχε επίσης συμμετάσχει, ως υπουργός της Δανικής Κυβέρνησης, στη θέσπιση του νόμου του 2013.
Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι τα θεσμικά και λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης οφείλουν να συμμορφώνονται προς την επιταγή της αμεροληψίας, ιδίως ως προς την πτυχή της που αφορά την αντικειμενική αμεροληψία, κατά την οποία το οικείο θεσμικό όργανο πρέπει να παρέχει επαρκή εχέγγυα για τον αποκλεισμό κάθε εύλογης αμφιβολίας σχετικά με ενδεχόμενη προκατάληψη, ενώ ακόμη και οι εντυπώσεις μπορεί να έχουν σημασία.
Κατόπιν της διευκρινίσεως αυτής, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι, πρώτον, κατά τον χρόνο κατάθεσης του σχεδίου βάσει του οποίου εκδόθηκε ο νόμος του 2013 και κατά τον χρόνο εκδόσεως του νόμου αυτού, το αρμόδιο για τον ανταγωνισμό μέλος της Επιτροπής που υπέγραψε την προσβαλλόμενη απόφαση ήταν Υπουργός Οικονομίας και Εσωτερικών καθώς και Αντιπρόεδρος της Κυβέρνησης του Βασιλείου της Δανίας. Δεύτερον, δεδομένου ότι η κλιμακωτή τιμολόγηση θα είχε αντίκτυπο στις δαπάνες των ιδιωτών και των επιχειρήσεων, είναι εύλογο να θεωρηθεί ότι κατέστη δυνατό να προταθεί με τη σύμφωνη γνώμη της εν λόγω Υπουργού. Τρίτον, το συγκεκριμένο μέλος της Επιτροπής είχε λάβει θέση σε εθνικό επίπεδο, δημοσίως και ρητώς, υπέρ της κλιμακωτής τιμολόγησης.
Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων αυτών, το Γενικό Δικαστήριο εκτιμά ότι μπορεί ευλόγως να θεωρηθεί ότι το συγκεκριμένο μέλος της Επιτροπής είχε συμφέρον να μην αμφισβητηθεί η νομιμότητα της προβλεπόμενης από τον νόμο του 2013 εισφοράς για την επεξεργασία των λυμάτων λόγω μη συμβατότητάς της με τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης περί κρατικών ενισχύσεων.
Στη συνέχεια, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει αν η διαδικασία έκδοσης της προσβαλλόμενης απόφασης παρείχε επαρκείς εγγυήσεις ώστε να αποκλειστεί το ενδεχόμενο ένα τέτοιο συμφέρον να καταστήσει πλημμελή την εν λόγω διαδικασία λόγω παραβάσεως της υποχρέωσης αμεροληψίας.
Επ’ αυτού, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι, παρά τον συλλογικό χαρακτήρα του τρόπου λήψης των αποφάσεων της Επιτροπής, το συγκεκριμένο μέλος της Επιτροπής όχι μόνον ήταν υπεύθυνο για την προετοιμασία της προσβαλλομένης αποφάσεως, αλλά ήταν και η μόνη υπογράφουσα την απόφαση αυτή.
Πλην όμως, μια τέτοια κατάσταση είναι ικανή να δημιουργήσει στους τρίτους εύλογη αμφιβολία σχετικά με ενδεχόμενη προκατάληψη του συγκεκριμένου μέλους της Επιτροπής, και τούτο ανεξαρτήτως της προσωπικής συμπεριφοράς του. Κατά συνέπεια, η διαδικασία που οδήγησε στην έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν παρείχε επαρκείς εγγυήσεις αντικειμενικής αμεροληψίας.
Κατά δεύτερον, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει, επαλλήλως, τον λόγο ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται ότι η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ διότι κατέληξε εσφαλμένως στο συμπέρασμα ότι η θέσπιση της κλιμακωτής τιμολόγησης δεν παρείχε πλεονέκτημα σε ορισμένες επιχειρήσεις.
Αφού επιβεβαίωσε ότι ορθώς η Επιτροπή είχε εξετάσει την ύπαρξη πλεονεκτήματος υπό το πρίσμα του κριτηρίου του ιδιώτη επιχειρηματία, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει, κατ’ αρχάς, ότι εναπέκειτο συνεπώς στην Επιτροπή να εκτιμήσει αν οι επιχειρήσεις που επωφελούνταν από μειωμένα τέλη για την επεξεργασία των λυμάτων θα είχαν αποκομίσει συγκρίσιμο πλεονέκτημα από έναν μέσο συνετό και επιμελή ιδιώτη επιχειρηματία, λαμβανομένων ιδίως υπόψη των προοπτικών αποδοτικότητας.
Δεδομένου ότι η Επιτροπή εφάρμοσε, στο πλαίσιο της εξετάσεως αυτής, τη μέθοδο της εκ των προτέρων ανάλυσης της αποδοτικότητας που προβλέπεται στην παράγραφο 228 της ανακοίνωσής της σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει επιπλέον ότι, εκδίδοντας την ανακοίνωση αυτή, η Επιτροπή αυτοπεριορίστηκε κατά την άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει όσον αφορά τις διευκρινίσεις που παρέσχε με την ανακοίνωση σχετικά με τις έννοιες που συνδέονται με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης. Κατά συνέπεια, σύμφωνα με την παράγραφο 228 της εν λόγω ανακοινώσεως, η Επιτροπή όφειλε να εξετάσει, για κάθε επιχείρηση συνδεδεμένη με μονάδα επεξεργασίας λυμάτων, αν η καταβαλλόμενη σύμφωνα με την κλιμακωτή τιμολόγηση εισφορά μπορούσε να καλύψει το κόστος χρήσης της επίμαχης υποδομής από την επιχείρηση.
Δεδομένου όμως ότι η Επιτροπή στήριξε την εξέτασή της αποκλειστικά σε δεδομένα μέσου όρου τα οποία αφορούσαν τις συνολικές δαπάνες και τα συνολικά έσοδα έξι εκ των ενενήντα οκτώ δήμων της Δανίας, παρέβη την παράγραφο 228 της ανακοίνωσής της σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης και, κατά συνέπεια, υπερέβη τα όρια που η ίδια επέβαλε, με την έκδοση της ανακοίνωσης αυτής, στην εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει.
Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και αν θεωρηθεί ότι η Επιτροπή μπορούσε να εφαρμόσει τη μέθοδο της εκ των προτέρων ανάλυσης της αποδοτικότητας χωρίς να εξετάσει κάθε χρήστη, θα έπρεπε τουλάχιστον να είναι σε θέση να εξακριβώσει ότι η κλιμακωτή τιμολόγηση καθιστούσε δυνατό κατά τρόπο ευλογοφανή τον καταλογισμό στους χρήστες των πρόσθετων δαπανών, δηλαδή του κόστους που προκύπτει άμεσα από την εκ μέρους τους χρήση μονάδας επεξεργασίας λυμάτων.
Πλην όμως, στην προσβαλλόμενη απόφαση, όλες οι δαπάνες που δεν συνδέονταν με την καταναλωθείσα ποσότητα νερού θεωρήθηκαν ως πάγιες δαπάνες και, ως εκ τούτου, κατανεμήθηκαν μεταξύ του συνόλου των διαφόρων χρηστών, έστω και αν οι δαπάνες αυτές υπήρχαν απλώς και μόνο λόγω της παρουσίας ενός συγκεκριμένου χρήστη στο δίκτυο. Επομένως, η Επιτροπή δεν μπορούσε να ισχυριστεί ότι έλεγξε αν η καθοριζόμενη κατ’ εφαρμογήν του κλιμακωτού συστήματος εισφορά για την επεξεργασία των λυμάτων μπορούσε να καλύψει τις μεσοπρόθεσμες πρόσθετες δαπάνες.
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή, κρίνοντας ότι η εισφορά για την επεξεργασία των λυμάτων ήταν σύμφωνη με την αρχή του ιδιώτη επιχειρηματία, ενήργησε καθ’ υπέρβαση των ορίων που η ίδια επέβαλε, με την έκδοση της ανακοίνωσης σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης, στην εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει.
Εν συνεχεία, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι, όταν η παρέμβαση ενός δημόσιου φορέα δεν λαμβάνει υπόψη οποιαδήποτε προοπτική αποδοτικότητας, έστω και μακροπρόθεσμα, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνάδει προς την αρχή του ιδιώτη επιχειρηματία. Ωστόσο, με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι οι εκπτώσεις που θεσπίστηκαν με την κλιμακωτή τιμολόγηση μπορούσαν να συνάδουν προς την αρχή του ιδιώτη επιχειρηματία υπό τη μόνη προϋπόθεση η εισφορά για την επεξεργασία των λυμάτων να καλύπτει τις δαπάνες που βαρύνουν τους φορείς εκμετάλλευσης μονάδων επεξεργασίας λυμάτων.
Επιπλέον, παραλείποντας να εξετάσει αν η εφαρμογή της κλιμακωτής τιμολόγησης παρείχε στους φορείς εκμετάλλευσης μονάδων επεξεργασίας λυμάτων τη δυνατότητα να επιφυλάξουν στον εαυτό τους περιθώριο κέρδους, ενώ δεν αμφισβητείτο ότι η νέα αυτή τιμολόγηση συνεπάγεται, στο σύνολό της, μείωση του ποσού της εισφοράς για την επεξεργασία των λυμάτων σε σχέση με το σύστημα ενιαίου τέλους το οποίο αντικαθιστά, η Επιτροπή δεν έλαβε, για δεύτερη φορά, υπόψη την απαίτηση αποδοτικότητας και παραβίασε, συνεπώς, την αρχή του ιδιώτη επιχειρηματία. Συγκεκριμένα, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι η εκ των προτέρων ανάλυση της αποδοτικότητας που ορίζεται στην παράγραφο 228 της ανακοίνωσης σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης σημαίνει ότι το εξεταζόμενο από την Επιτροπή εθνικό μέτρο συμβάλλει «αυξητικά» στην αποδοτικότητα του φορέα εκμεταλλεύσεως υποδομής και ότι, επομένως, για να είναι σύμφωνο με την αρχή του ιδιώτη επιχειρηματία, το εν λόγω μέτρο πρέπει να αυξάνει την αποδοτικότητα, έστω και μακροπρόθεσμα, και όχι να τη μειώνει.
Τέλος, κακώς η Επιτροπή έκρινε, με την προσβαλλόμενη απόφαση, ότι ένας ιδιώτης επιχειρηματίας θα είχε λάβει υπόψη το γεγονός ότι η διατήρηση υψηλών τιμών για την επεξεργασία των λυμάτων ενείχε τον κίνδυνο οι σημαντικότεροι καταναλωτές νερού να επιλέξουν να αποσυνδεθούν από το κεντρικό δίκτυο επεξεργασίας λυμάτων, καθόσον ο κίνδυνος μιας τέτοιας αποσύνδεσης είχε υποθετικό χαρακτήρα και δεν ήταν επαρκώς τεκμηριωμένος.
Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, καθώς και την ανακοίνωση σχετικά με την έννοια της κρατικής ενίσχυσης, κρίνοντας ότι η εισφορά για την επεξεργασία των λυμάτων δεν παρείχε κανένα πλεονέκτημα για τον λόγο ότι θα είχε αποφασιστεί από ιδιώτη επιχειρηματία.
Κατόπιν του συνόλου των προεκτεθέντων, το Γενικό Δικαστήριο ακυρώνει την προσβαλλόμενη απόφαση.