Affaire T‑393/21
(Publication par extraits)
Max Heinr. Sutor OHG
contre
Conseil de résolution unique (CRU)
Arrêt du Tribunal (huitième chambre élargie) du 8 mai 2024
« Union économique et monétaire – Union bancaire – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement (MRU) – Fonds de résolution bancaire unique (FRU) – Décision du CRU sur le calcul des contributions ex ante pour 2021 – Obligation de motivation – Exception d’illégalité – Limitation des effets de l’arrêt dans le temps »
1. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Contributions ex ante au Fonds de résolution unique (FRU) – Prise en compte des passifs fiduciaires d’un établissement de crédit agréé pour exercer des activités d’investissement dans le calcul desdites contributions – Admissibilité
[Règlement de la Commission 2015/63, art. 5, § 1, e) ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/59, art. 2, § 2, point 3]
(voir points 41, 45, 51, 147)
2. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Contributions ex ante au Fonds de résolution unique (FRU) – Prise en compte des passifs fiduciaires d’un établissement de crédit agréé pour exercer des activités d’investissement dans le calcul desdites contributions – Exposition desdits passifs aux mêmes risques que ceux des entreprises d’investissement en cas de résolution – Violation du principe d’égalité de traitement – Absence
[Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, considérant 12 ; règlement de la Commission 2015/63, art. 5, § 1, e)]
(voir points 89-92, 95)
3. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Contributions ex ante au Fonds de résolution unique (FRU) – Prise en compte des passifs fiduciaires d’un établissement de crédit agréé pour exercer des activités d’investissement dans le calcul desdites contributions – Principe d’inscription de ces passifs dans le bilan comptable de l’établissement concerné – Possibilité de dérogation offerte aux États membres permettant aux établissements d’inscrire lesdits passifs hors bilan – Violation du principe d’égalité de traitement résultant des divergences existant entre les différentes législations nationales – Absence
[Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art.70, § 2, 2e al., b) ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/59, art. 103, § 2 ; directive du Conseil 86/635, art. 10, § 1]
(voir points 98-100, 104, 106, 107)
Résumé
Saisi d’un recours en annulation, qu’il accueille, le Tribunal annule la décision du Conseil de résolution unique (CRU) portant sur la fixation des contributions ex ante pour l’année 2021 (1) au Fonds de résolution unique (FRU), en raison de la violation de son obligation de motivation quant à la détermination du niveau cible annuel. Par ailleurs, le Tribunal se prononce sur la portée de l’article 5, paragraphe 1, sous e), du règlement délégué 2015/63 (2) et sur l’exception d’illégalité invoquée à l’encontre de ce dernier. Enfin, il examine également la violation alléguée de l’article 5, paragraphe 1, sous e), dudit règlement.
Max Heinr. Sutor OHG, la requérante, est un établissement de crédit établi en Allemagne. Le 14 avril 2021, le CRU a adopté une décision dans laquelle il a fixé (3) les contributions ex ante pour 2021 au FRU des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement, dont la requérante.
Appréciation du Tribunal
En premier lieu, s’agissant de la portée de l’article 5, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63, le Tribunal rappelle que, selon la jurisprudence, la dérogation prévue par cette disposition, qui permet d’exclure certains passifs du calcul des contributions ex ante, doit faire l’objet d’une interprétation stricte. Il relève également que l’article 5, paragraphe 1, sous e), de ce règlement délégué prévoit trois conditions cumulatives pour l’exclusion des passifs concernés, à savoir le fait que ces derniers doivent être détenus par une entreprise d’investissement, découler de la détention d’actifs ou de liquidités de clients et que ces derniers doivent, en outre, être protégés par le droit applicable en matière d’insolvabilité.
En ce qui concerne la première condition, le Tribunal observe que, selon le règlement délégué 2015/63 (4) et la directive 2014/59 (5), la dérogation figurant dans l’article 5, paragraphe 1, sous e), de ce règlement délégué ne s’appliquait pas, au moment de l’adoption de la décision attaquée, aux entités qui étaient à la fois des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, comme c’était le cas de la requérante. Il estime que si la Commission voulait viser les établissements de crédit qui sont également des entreprises d’investissement, elle aurait fait référence, dans l’article 5, paragraphe 1, sous e), dudit règlement délégué, aux « établissements » et non aux « entreprises d’investissement » (6), alors que, pour limiter l’application d’une exception à certaines entités, elle a eu recours à des formulations plus précises (7).
À cet égard, le Tribunal rappelle que la définition d’« entreprise d’investissement » de la directive 2014/59 a été modifiée par la directive 2019/2034 (8), qui renvoie in fine à la notion d’« entreprise d’investissement » de la directive 2014/65. Cependant, la modification de cette définition n’était applicable qu’à partir du 26 juin 2021 (9). Dès lors, l’article 5, paragraphe 1, sous e), du règlement délégué 2015/63, dans sa version applicable au moment de l’adoption de la décision attaquée, le 14 avril 2021, doit être interprété comme ne permettant pas d’exclure les passifs détenus par des établissements de crédit, tels que la requérante, du calcul des passifs servant à déterminer leur contribution ex ante. Ainsi, les passifs fiduciaires de la requérante ne remplissent pas la première des trois conditions cumulatives prévues par l’article 5, paragraphe 1, sous e), dudit règlement délégué et le Tribunal rejette le moyen dans son ensemble.
En deuxième lieu, concernant la violation de l’article 103, paragraphe 7, de la directive 2014/59, la requérante fait valoir, d’une part, que ses passifs fiduciaires sont dénués de risque et, d’autre part, que l’absence d’exclusion de ceux-ci du calcul de la contribution ex ante entraîne une violation du principe d’égalité de traitement.
Premièrement, le Tribunal relève, à titre liminaire, que la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans la fixation des critères d’adaptation des contributions ex ante au profil de risque et que le contrôle du juge de l’Union doit se limiter à examiner si l’exercice d’un tel pouvoir n’est pas entaché d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir ou encore si les limites de ce pouvoir d’appréciation n’ont pas été manifestement dépassées. À titre principal, il rappelle, tout d’abord, que l’article 103, paragraphe 7, de la directive 2014/59 prévoit huit éléments que la Commission doit prendre en compte aux fins de l’adaptation desdites contributions en fonction du profil de risque des établissements. Ensuite, rien n’indique dans cette disposition que la Commission est tenue d’accorder une importance prépondérante à un ou à plusieurs desdits éléments, tels que l’exposition au risque de l’établissement, ni, par ailleurs, de quelle manière la Commission doit tenir compte de cette exposition. Enfin, et en tout état de cause, la requérante n’a pas établi que les passifs fiduciaires étaient dépourvus de tout risque en cas de résolution. En effet, d’une part, le droit allemand n’octroie pas, en cas d’insolvabilité, de protection particulière aux fonds des clients tant qu’ils se trouvent sur le compte collectif créé par la requérante en son sein et géré en son nom propre, mais pour le compte des clients (ci-après le « compte de transit »), et, d’autre part, il est nécessaire, pour que ces fonds soient protégés par le système de garantie des dépôts , que les établissements de crédit européens concernés (ci-après les « établissements de produits ») aient leur siège dans un État membre et que les clients ne placent pas plus de 100 000 euros dans de tels établissements, de sorte que ladite protection se trouve limitée tant sur le plan territorial que sur le plan quantitatif.
Secondement, le Tribunal précise, en ce qui concerne l’objet et le but de la directive 2014/59, du règlement no 806/2014 et du règlement délégué 2015/63, que ces actes relèvent du domaine du mécanisme de résolution unique, dont la création vise (10) à garantir notamment une approche neutre dans le traitement des établissements défaillants. Aux fins d’examiner si les établissements de crédit agréés pour exercer également des activités d’investissement, tels que la requérante, se trouvent dans une situation comparable à celle des entreprises d’investissement (11), en ce qui concerne la prise en compte des passifs fiduciaires aux fins du calcul des contributions ex ante, le Tribunal relève, tout d’abord, que ces contributions ex ante visent à financer des mesures de résolution dont l’adoption est subordonnée à la condition qu’une telle mesure soit nécessaire dans l’intérêt public (12). Or, les établissements de crédit et les entreprises d’investissement ne présentent pas un risque comparable en ce qui concerne les effets préjudiciables que leur défaillance pourrait avoir sur la stabilité financière, puisque les entreprises d’investissement ne possèdent pas d’importants portefeuilles de prêts aux particuliers et aux entreprises et n’acceptent pas de dépôts. Il en va d’autant plus ainsi que la clientèle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement est différente.
Dans ces conditions, la probabilité de faire l’objet d’une résolution est plus élevée dans le cas d’un établissement de crédit, tel que la requérante, que dans celui d’une entreprise d’investissement, de sorte que ces deux catégories d’établissements ne se trouvent pas dans une situation comparable.
De même, leur situation n’est pas non plus comparable s’agissant du traitement des passifs fiduciaires. En droit allemand, les entreprises d’investissement sont tenues de séparer immédiatement les fonds reçus des clients sur des comptes fiduciaires ouverts auprès d’établissements de crédit. En revanche, un établissement de crédit, tel que la requérante, n’est pas obligé de transférer immédiatement lesdits fonds du compte de transit aux établissements de produits.
Dès lors, la requérante n’a pas établi que les passifs fiduciaires détenus par les entreprises d’investissement étaient exposés à un niveau de risque comparable à celui des passifs fiduciaires détenus par les établissements de crédit agréés pour exercer également des activités d’investissement.
Ensuite, s’agissant d’une inégalité de traitement tirée, en substance, de ce que le CRU a retenu la même modalité de calcul de la contribution annuelle de base pour tous les établissements sans tenir compte du fait que certains États membres se sont prévalus de la dérogation permettant d’inscrire hors bilan les passifs relatifs aux fonds gérés en leur nom propre, mais pour le compte d’autrui (13), le Tribunal rappelle que, en ce qui concerne la détermination des passifs devant être pris en compte aux fins du calcul de la contribution ex ante, le règlement délégué 2015/63 définit le « total du passif » comme celui défini par la directive 86/635 ou au sens des normes internationales d’information financière visées dans le règlement no 1606/2002 (14). Par ailleurs, si les fonds qu’un établissement gère en son nom propre, mais pour le compte d’autrui, doivent figurer, en règle générale, comme c’est le cas en Allemagne, au bilan de cet établissement lorsque celui-ci est titulaire des actifs correspondants, certains États membres ont opté pour la dérogation prévue par la directive 86/635, qui permet d’inscrire ces passifs hors bilan. Or, cette situation découle de l’application conjointe des dispositions du règlement no 806/2014 et de la directive 2014/59, lus à la lumière de la directive 86/635, dont la requérante n’a pas contesté la validité au regard du principe d’égalité de traitement.
S’agissant de l’absence de prise en compte des différences existant entre les règles comptables des différents États membres pour ce qui concerne l’inclusion des passifs fiduciaires dans le bilan des établissements, le Tribunal relève que le principe d’égalité de traitement ne peut pas habiliter la Commission, lorsqu’elle adopte des actes délégués, à agir au-delà de la délégation conférée par le législateur de l’Union. En l’occurrence, ni la directive 2014/59 ni le règlement no 806/2014 n’ont habilité la Commission à harmoniser les règles nationales comptables en la matière. Ainsi, il ne saurait être reproché à celle-ci d’avoir violé le principe d’égalité de traitement en n’ayant pas remédié à ces divergences. De plus, l’interdiction d’une discrimination ne vise pas les divergences existant entre les législations des différents États membres à condition que ces législations affectent de manière égale toutes les personnes relevant de leur champ d’application. En l’espèce, la requérante n’a pas soutenu, et encore moins démontré, que la législation allemande n’affectait pas de manière égale toutes les personnes relevant de son champ d’application. En outre, l’adoption d’une réglementation de l’Union dans un domaine d’action particulier peut avoir des répercussions différentes pour certains opérateurs économiques au regard de leur situation individuelle ou des règles nationales auxquelles ils sont par ailleurs soumis ; une telle conséquence ne pouvant être considérée comme une atteinte au principe d’égalité de traitement si ladite réglementation est basée sur des critères objectifs et adaptés aux buts poursuivis par celle-ci. Aucun élément n’a été soumis au Tribunal démontrant que l’article 3, point 11, du règlement délégué 2015/63 n’était pas fondé sur des critères objectifs et adaptés aux buts poursuivis par le règlement délégué 2015/63.
Enfin, concernant une inégalité de traitement entre la requérante et les établissements de crédit qui dressent leur bilan selon les normes comptables internationales, tandis que, en droit allemand, cette méthode est exclusivement permise aux seules sociétés mères, le Tribunal relève, d’une part, que cette situation est la conséquence de l’application d’une règle de droit allemand et non du règlement délégué 2015/63 et, d’autre part, que la requérante aurait pu établir des comptes selon ces normes comptables, mais qu’elle a choisi de ne pas le faire pour des raisons d’ordre administratif et financier. Dès lors, la requérante ne saurait se prévaloir d’une inégalité de traitement pour ce motif.
En troisième et dernier lieu, s’agissant de la violation de l’article 5, paragraphe 1, sous e), du règlement délégué 2015/63, en ce que ce dernier ne permet pas d’exclure les passifs fiduciaires de la requérante du calcul de sa contribution ex ante, le Tribunal considère, premièrement, que le CRU n’a pas commis d’erreur de droit en n’excluant pas le montant de ces passifs dudit calcul.
Deuxièmement, il rappelle qu’il a déjà été jugé par la Cour que l’article 5, paragraphe 1, sous e), du règlement délégué 2015/63 ne confère pas de pouvoir discrétionnaire aux autorités compétentes pour exclure certains passifs au titre de l’adaptation en fonction du risque des contributions ex ante, mais énumère, au contraire, de manière précise, les conditions dans lesquelles certains passifs peuvent être l’objet d’une telle exclusion. Par conséquent, le CRU n’a pas commis d’erreur de droit lorsqu’il n’a pas appliqué par analogie l’article 5, paragraphe 1, sous e), de ce règlement délégué. En outre, s’agissant de la prise en compte du principe d’égalité de traitement, ledit règlement délégué a distingué des situations présentant des particularités notables, directement liées aux risques présentés par les passifs en cause. Au regard de ces considérations, l’absence d’application par analogie de l’article 5, paragraphe 1, sous e), dudit règlement délégué n’est pas contraire au principe d’égalité de traitement. Il en va de même pour le principe de proportionnalité, au sujet duquel le Tribunal estime que la requérante s’est bornée à formuler des affirmations non étayées.
Troisièmement, concernant la nécessaire prise en compte des passifs fiduciaires de la requérante dans le calcul de sa contribution ex ante, aux fins d’éviter une éventuelle double prise en compte de ceux-ci, le Tribunal constate, tout d’abord, que la requérante n’explique pas quelle méthode concrète de calcul des contributions ex ante serait moins contraignante pour les établissements, tout en étant appropriée pour atteindre, d’une manière aussi efficace, les objectifs visés par le règlement. En outre, et en tout état de cause, aucun élément susceptible de remettre en cause l’affirmation du CRU relative aux conditions du bénéfice de la protection du système de garantie des dépôts n’ a été invoqué. Enfin, aucun argument indiquant que la Commission aurait entendu éliminer entièrement toute forme de double comptage des passifs n’a été avancé
Quatrièmement, s’agissant de l’argument selon lequel la prise en compte des passifs fiduciaires dans le calcul de sa contribution ex ante ne répond pas au critère de nécessité, car, en cas d’insolvabilité, les clients auraient droit à la séparation des actifs fiduciaires gérés par la requérante, ce qui montrerait qu’il existe des garanties suffisantes de protection de ces clients, le Tribunal souligne que la requérante n’établit pas que les actifs et liquidités de ses clients seraient couverts en cas d’insolvabilité par des garanties qui sont comparables à celles qui couvrent les actifs et liquidités des clients des entreprises d’investissement.
Cinquièmement, le Tribunal observe qu’aucun élément concret ne lui a été soumis, qui viserait à démontrer que l’inclusion des passifs fiduciaires dans le calcul de la contribution ex ante entraînerait des inconvénients manifestement disproportionnés par rapport aux objectifs de la directive 2014/59.