Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 25. Januar 2024(1)
Rechtssache C‑436/22
Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL)
gegen
Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León [Obergericht Kastilien und León, Spanien])
„Vorabentscheidungsersuchen – Richtlinie 92/43/EWG – Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen – Strenges Schutzsystem für die in Anhang IV Buchst. a genannten Tierarten – Wolf (Canis lupus) – Räumliche Grenzen des strengen Schutzes – Entnahme aus der Natur und Nutzung von Exemplaren der wildlebenden Tierarten des Anhangs V Buchst. a – Regionaler Plan zur Nutzung des Wolfes in Jagdgebieten – Bewertung des Erhaltungszustands der Populationen der betreffenden Art – Folgen eines ungünstigen Erhaltungszustands“
I. Einleitung
1. Der Schutz des Wolfs (Canis lupus) wird momentan kontrovers diskutiert. So hat das Europäische Parlament zur Überprüfung seines Schutzstatus aufgerufen(2) und die Europäische Kommission hat zu diesem Zweck um die Übermittlung lokaler Daten gebeten.(3) Auch im Rahmen des Übereinkommens von Bern(4) wird darüber diskutiert, ob der Schutz des Wolfs abgeschwächt werden soll.(5)
2. Die Habitatrichtlinie(6) schützt den Wolf indessen weiterhin umfassend: Die Mitgliedstaaten sollen für diese Tierart nicht nur besondere Schutzgebiete ausweisen, sondern auch im gesamten Gebiet der Union die einzelnen Exemplare schützen. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft dieses zweite Schutzsystem, den Artenschutz.
3. Beim Artenschutz enthält die Habitatrichtlinie zwei Stufen des Schutzes, nämlich zum einen den strengen Schutz bestimmter Arten nach Art. 12, der insbesondere die Jagd grundsätzlich untersagt, und zum anderen einen abgeschwächten Schutz in Art. 14, der vorsieht, die prinzipiell zulässige Jagd einzuschränken, wenn dies für die Erhaltung eines günstigen Erhaltungszustands der betreffenden Art notwendig ist.
4. Beide Formen des Artenschutzes sind auf den Wolf anwendbar. Entscheidend ist, wo er sich aufhält. Nach der Habitatrichtlinie ist auf den Wolf in Spanien nördlich des Flusses Duero Art. 14 anzuwenden und südlich davon Art. 12. Daher erlaubt die Autonome Gemeinschaft Kastilien und Léon, durch die dieser Fluss fließt, im Norden die Jagd auf den Wolf.
5. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen ergeht aus einem Rechtsstreit darüber, ob diese regionale Jagdregelung zulässig ist. Da der Erhaltungszustand des Wolfs in Spanien ungünstig ist, zweifelt das innerstaatliche Gericht daran, ob es hinnehmbar ist, dass der strenge Schutz von Art. 12 der Habitatrichtlinie nördlich des Duero nicht gilt. Falls die räumliche Abgrenzung der beiden Schutzregelungen durch die Richtlinie jedoch Bestand hat, soll der Gerichtshof klären, ob die Jagd dennoch aufgrund des ungünstigen Erhaltungszustands nach Art. 14 untersagt werden muss.
6. Mit beiden Fragen hat sich der Gerichtshof bislang noch nicht beschäftigt. Sie sind allerdings nicht nur für Spanien von Bedeutung, sondern auch für Griechenland, Finnland, Bulgarien, Lettland, Litauen, Estland, Polen und die Slowakei, wo der Wolf im gesamten Staatsgebiet oder in Teilen davon ebenfalls nur dem schwächeren Schutz nach Art. 14 der Habitatrichtlinie unterliegt.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Übereinkommen von Bern
7. Völkerrechtlich ist vor allem das Übereinkommen von Bern über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume von Bedeutung. Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft hat dieses Übereinkommen 1982 ratifiziert.(7) Spanien hat es zwar bereits 1979 unterzeichnet, es ist aber für Spanien erst 1986 in Kraft getreten.(8)
8. Art. 2 des Übereinkommens von Bern enthält allgemeine Ziele:
„Die Vertragsparteien ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um die Population der wildlebenden Pflanzen und Tiere auf einem Stand zu erhalten oder auf einen Stand zu bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und erholungsbezogenen Erfordernissen und den Bedürfnissen von örtlich bedrohten Unterarten, Varietäten oder Formen Rechnung getragen wird.“
9. Art. 6 des Übereinkommens von Bern enthält besondere Artenschutzbestimmungen:
„Jede Vertragspartei ergreift die geeigneten und erforderlichen gesetzgeberischen und Verwaltungsmaßnahmen, um den besonderen Schutz der in Anhang II aufgeführten wildlebenden Tierarten sicherzustellen. In Bezug auf diese Arten ist insbesondere zu verbieten:
a. jede Form des absichtlichen Fangens, des Haltens und des absichtlichen Tötens;
…“
10. Der Wolf wird in Anhang II des Übereinkommens von Bern als eine besonders geschützte Tierart genannt. Allerdings hat Spanien einen Vorbehalt geltend gemacht und mitgeteilt, den Wolf als Art des Anhangs III, also nach Art. 7, zu schützen.(9)
11. Art. 7 des Übereinkommens von Bern sieht ebenfalls Schutzmaßnahmen vor:
„1. Jede Vertragspartei ergreift die geeigneten und erforderlichen gesetzgeberischen und Verwaltungsmaßnahmen, um den Schutz der in Anhang III aufgeführten wildlebenden Tierarten sicherzustellen.
2. Jegliche Nutzung der in Anhang II aufgeführten wildlebenden Tiere wird so geregelt, dass die Populationen in ihrem Bestand nicht gefährdet werden, wobei Art. 2 Rechnung zu tragen ist.
3. Diese Maßnahmen umfassen unter anderem
a. Schonzeiten und/oder andere Verfahren zur Regelung der Nutzung;
b. gegebenenfalls ein zeitweiliges oder örtlich begrenztes Nutzungsverbot zur Wiederherstellung eines zufriedenstellenden Populationsstandes;
c. ...“
12. Art. 9 des Übereinkommens von Bern enthält Ausnahmen von den Schutzbestimmungen nach den Art. 6 und 7, die im Wesentlichen den Ausnahmen nach Art. 16 Abs. 1 der Habitatrichtlinie entsprechen.
B. Habitatrichtlinie
13. Der 15. Erwägungsgrund der Habitatrichtlinie betrifft den Artenschutz:
„Ergänzend zur [Vogelschutzrichtlinie(10)] ist ein allgemeines Schutzsystem für bestimmte Tier- und Pflanzenarten vorzusehen. Für bestimmte Arten sind Regulierungsmaßnahmen vorzusehen, wenn dies aufgrund ihres Erhaltungszustands gerechtfertigt ist; hierzu zählt auch das Verbot bestimmter Fang- und Tötungsmethoden, wobei unter gewissen Voraussetzungen Abweichungen zulässig sein müssen.“
14. Art. 1 Buchst. b, f, g und i der Habitatrichtlinie definiert verschiedene Begriffe:
„…
g) „Arten von gemeinschaftlichem Interesse“: Arten, die in dem in Art. 2 bezeichneten Gebiet
i) bedroht sind, außer denjenigen, deren natürliche Verbreitung sich nur auf Randzonen des vorgenannten Gebietes erstreckt und die weder bedroht noch im Gebiet der westlichen Paläarktis potentiell bedroht sind, oder
ii) potentiell bedroht sind, d. h., deren baldiger Übergang in die Kategorie der bedrohten Arten als wahrscheinlich betrachtet wird, falls die ursächlichen Faktoren der Bedrohung fortdauern, oder
iii) selten sind, d. h., deren Populationen klein und, wenn nicht unmittelbar, so doch mittelbar bedroht oder potentiell bedroht sind. Diese Arten kommen entweder in begrenzten geographischen Regionen oder in einem größeren Gebiet vereinzelt vor, oder
iv) endemisch sind und infolge der besonderen Merkmale ihres Habitats und/oder der potentiellen Auswirkungen ihrer Nutzung auf ihren Erhaltungszustand besondere Beachtung erfordern.
Diese Arten sind in Anhang II und/oder Anhang IV oder Anhang V aufgeführt bzw. können dort aufgeführt werden.
…
i) ‚Erhaltungszustand einer Art‘: die Gesamtheit der Einflüsse, die sich langfristig auf die Verbreitung und die Größe der Populationen der betreffenden Arten in dem in Art. 2 bezeichneten Gebiet auswirken können.
Der Erhaltungszustand wird als ‚günstig‘ betrachtet, wenn
– aufgrund der Daten über die Populationsdynamik der Art anzunehmen ist, dass diese Art ein lebensfähiges Element des natürlichen Lebensraumes, dem sie angehört, bildet und langfristig weiterhin bilden wird, und
– das natürliche Verbreitungsgebiet dieser Art weder abnimmt noch in absehbarer Zeit vermutlich abnehmen wird und
– ein genügend großer Lebensraum vorhanden ist und wahrscheinlich weiterhin vorhanden sein wird, um langfristig ein Überleben der Populationen dieser Art zu sichern.
…“
15. Art. 2 der Habitatrichtlinie beschreibt ihre Zielsetzung:
„(1) Diese Richtlinie hat zum Ziel, zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, für das der Vertrag Geltung hat, beizutragen.
(2) Die aufgrund dieser Richtlinie getroffenen Maßnahmen zielen darauf ab, einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse zu bewahren oder wiederherzustellen.
(3) Die aufgrund dieser Richtlinie getroffenen Maßnahmen tragen den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung.“
16. Art. 4 der Habitatrichtlinie regelt, wie die nach der Richtlinie geschützten Gebiete ausgewählt werden und verweist für die Anpassung dieser Gebiete auf die Überwachung nach Art. 11.
17. Art. 11 der Habitatrichtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Überwachung von Arten und Lebensräumen:
„Die Mitgliedstaaten überwachen den Erhaltungszustand der in Art. 2 genannten Arten und Lebensräume, wobei sie die prioritären natürlichen Lebensraumtypen und die prioritären Arten besonders berücksichtigen.“
18. Art. 12 der Habitatrichtlinie enthält die grundlegenden Verpflichtungen des Artenschutzes:
„(1) Die Mitgliedstaaten treffen die notwendigen Maßnahmen, um ein strenges Schutzsystem für die in Anhang IV Buchst. a) genannten Tierarten in deren natürlichen Verbreitungsgebieten einzuführen; dieses verbietet:
a) alle absichtlichen Formen des Fangs oder der Tötung von aus der Natur entnommenen Exemplaren dieser Arten;
b) jede absichtliche Störung dieser Arten, insbesondere während der Fortpflanzungs‑, Aufzucht‑, Überwinterungs- und Wanderungszeiten;
c) jede absichtliche Zerstörung oder Entnahme von Eiern aus der Natur;
d) jede Beschädigung oder Vernichtung der Fortpflanzungs- oder Ruhestätten.
(2) Für diese Arten verbieten die Mitgliedstaaten Besitz, Transport, Handel oder Austausch und Angebot zum Verkauf oder Austausch von aus der Natur entnommenen Exemplaren; vor Beginn der Anwendbarkeit dieser Richtlinie rechtmäßig entnommene Exemplare sind hiervon ausgenommen.
…“
19. Art. 14 der Habitatrichtlinie enthält Regeln über die Entnahme bestimmter Tierarten aus der Natur:
„(1) Die Mitgliedstaaten treffen, sofern sie es aufgrund der Überwachung gemäß Art. 11 für erforderlich halten, die notwendigen Maßnahmen, damit die Entnahme aus der Natur von Exemplaren der wildlebenden Tier- und Pflanzenarten des Anhangs V sowie deren Nutzung mit der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands vereinbar sind.
(2) Werden derartige Maßnahmen für erforderlich gehalten, so müssen sie die Fortsetzung der Überwachung gemäß Art. 11 beinhalten. Außerdem können sie insbesondere Folgendes umfassen:
– Vorschriften bezüglich des Zugangs zu bestimmten Bereichen;
– das zeitlich oder örtlich begrenzte Verbot der Entnahme von Exemplaren aus der Natur und der Nutzung bestimmter Populationen;
– die Regelung der Entnahmeperioden und/oder -formen;
– die Einhaltung von dem Erhaltungsbedarf derartiger Populationen Rechnung tragenden waidmännischen oder fischereilichen Regeln bei der Entnahme von Exemplaren;
– die Einführung eines Systems von Genehmigungen für die Entnahme oder von Quoten;
– die Regelung von Kauf, Verkauf, Feilhalten, Besitz oder Transport zwecks Verkauf der Exemplare;
– das Züchten in Gefangenschaft von Tierarten sowie die künstliche Vermehrung von Pflanzenarten unter streng kontrollierten Bedingungen, um die Entnahme von Exemplaren aus der Natur zu verringern;
– die Beurteilung der Auswirkungen der ergriffenen Maßnahmen.“
20. Art. 16 Abs. 1 der Habitatrichtlinie enthält Ausnahmen zu den Art. 12 und 14.
21. Art. 17 Abs. 1 der Habitatrichtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten und die Kommission dazu, in regelmäßigen Abständen über die Durchführung der im Rahmen dieser Richtlinie durchgeführten Maßnahmen und insbesondere den Erhaltungszustand der Arten zu berichten:
„Alle sechs Jahre nach Ablauf der in Art. 23 vorgesehenen Frist erstellen die Mitgliedstaaten einen Bericht über die Durchführung der im Rahmen dieser Richtlinie durchgeführten Maßnahmen. Dieser Bericht enthält insbesondere Informationen über die in Art 6 Abs. 1 genannten Erhaltungsmaßnahmen sowie die Bewertung der Auswirkungen dieser Maßnahmen auf den Erhaltungszustand der Lebensraumtypen des Anhangs I und der Arten des Anhangs II sowie die wichtigsten Ergebnisse der in Art. 11 genannten Überwachung. Dieser Bericht, dessen Form mit dem vom Ausschuss aufgestellten Modell übereinstimmt, wird der Kommission übermittelt und der Öffentlichkeit zugänglich gemacht.“
22. Anhang II Buchst. a der Habitatrichtlinie nennt u. a. den Wolf als prioritäre Art, für die Schutzgebiete festzulegen sind, erfasst in Spanien allerdings nur die Populationen südlich des Flusses Duero.(11) Der Wolf wird darüber hinaus in Anhang IV Buchst. a als eine Art genannt, die nach Art. 12 streng zu schützen ist, doch davon sind u. a. die spanischen Populationen nördlich des Duero ausgenommen. Diese Populationen des Wolfs werden vielmehr in Anhang V Buchst. a genannt.
C. Gesamtstaatliches spanisches Recht
23. Mit Art. 56 der Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (Gesetz 42/2007 vom 13. Dezember 2007 über das Naturerbe und die Biodiversität, im Folgenden: Gesetz 42/2007) in der vorliegend maßgeblichen Fassung wurde die Liste besonders geschützter Wildtiere eingerichtet, die Arten, Unterarten und Populationen enthält, die aufgrund ihres wissenschaftlichen, ökologischen oder kulturellen Wertes, wegen ihrer Einzigartigkeit oder Seltenheit oder aufgrund des Grades ihrer Bedrohung in besonderem Maß Aufmerksamkeit und Schutz verdienen, wie diejenigen Arten, Unterarten und Populationen, die in den Anhängen der Richtlinien und in den von Spanien ratifizierten internationalen Übereinkommen als geschützt bezeichnet werden. Nach Art. 65 Abs. 1 dieses Gesetzes dürfen Jagd und Binnenfischerei nur in Bezug auf Arten ausgeübt werden, die von den Autonomen Gemeinschaften festgelegt werden. Diese Festlegung darf in keinem Fall die in die Liste besonders geschützter Wildtiere aufgenommenen Arten betreffen.
24. Im Jahr 2021 erließ das Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (Ministerium für ökologischen Wandel und demografische Herausforderungen) die Orden (Verordnung) TED/980/2021 vom 20. September 2021 zur Änderung des Anhangs des Real Decreto (Königliches Dekret) 139/2011 vom 4. Februar 2011 zur Entwicklung der Liste besonders geschützter Wildtiere und des spanischen Registers bedrohter Arten. Mit dieser Verordnung wurden alle spanischen Wolfspopulationen in diese Liste aufgenommen. Die Verordnung enthält eine erste Zusatzbestimmung über die Vereinbarkeit mit den bis dahin geltenden Maßnahmen, die in ihrem Abs. 2 vorsieht, dass Abschuss und Fang von Exemplaren unter bestimmten Voraussetzungen mit einer behördlichen Genehmigung vorgenommen werden können.
D. Rechtsvorschriften der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und León
25. Art. 7 der Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (Gesetz 4/1996 der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und León vom 12. Juli 1996 über die Jagd, im Folgenden: Gesetz 4/1996), das inzwischen aufgehoben wurde, aber zum Zeitpunkt der Genehmigung des streitigen Jagdplans in Kraft war, sah vor, dass jagdbare Arten die in Anhang I dieses Gesetzes als solche definierten Arten sind. In diesem Anhang I ist auch der Wolf nördlich des Flusses Duero aufgeführt.
26. Derzeit ist die Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (Gesetz 4/2021 der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und León vom 1. Juli 2021 über die Jagd und die nachhaltige Bewirtschaftung von Jagdressourcen, im Folgenden: Gesetz 4/2021) in Kraft, nach deren Art. 6 die Jagd nur auf Arten ausgeübt werden durfte, die als jagdbare Arten in Anhang I enthalten sind. In Anhang I ist der „Wolf (Canis lupus): nördlich des Flusses Duero“ als Hochwildart aufgeführt. Das Gesetz 4/2021 enthält auch Bestimmungen über den Ausschluss derjenigen Arten aus Anhang I, die in irgendeiner Form nach den grundlegenden nationalen Rechtsvorschriften geschützt werden, was bedeutet, dass ihre Bejagung verboten ist, oder darüber, wann der Ausschluss für erforderlich erachtet wird, um die Erhaltung der Art in geeigneter Weise sicherzustellen. Nach diesem Gesetz kann auch die Ausübung jedweder Jagd auf für jagdbar erklärte Arten vorübergehend ausgeschlossen werden, wenn dies für die angemessene Sicherstellung ihres Erhaltungszustands erforderlich ist. Art. 38 dieses Gesetzes bestimmte (vor seiner Aufhebung durch das spanische Verfassungsgericht), dass jedwede Art von Jagd auf den Wolf der Genehmigung des im Bereich der Jagd zuständigen Ministeriums der Autonomen Gemeinschaft bedurfte, der obersten zuständigen Behörde im Gebiet von Kastilien und León, und dass der Wert eines erlegten Wolfes 6 000 Euro betrug.
III. Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen
27. Die Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL, Vereinigung für die Erhaltung und die Erforschung des Iberischen Wolfes) erhob am 17. Februar 2020 beim Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Obergericht Kastilien und León, Spanien) eine verwaltungsgerichtliche Klage gegen die Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (Verwaltung der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und Léon, Spanien). ASCEL begehrt die Nichtigerklärung des Beschlusses der Dirección General del Patrimonio Natural y Política Forestal [de la Junta de Castilla y León] (Generaldirektion für Naturerbe und Forstpolitik [der Regierung von Kastilien und León], Spanien) vom 9. Oktober 2019, mit dem der Plan zur lokalen Nutzung des Wolfes in den Jagdgebieten nördlich des Flusses Duero in Kastilien und León für die Jagdperioden 2019/2020, 2020/2021 und 2021/2022 genehmigt wurde (im Folgenden: Jagdplan). Außerdem verlangt sie Ersatz für die Schäden, die den Wildtieren während jeder der Jagdperioden zugefügt worden seien.
28. Nach seiner Begründung beruht der Jagdplan auf einer regionalen Wolfszählung aus den Jahren 2012 und 2013, auf einer nationalen Zählung, die zwischen 2012 und 2014 durchgeführt wurde, sowie auf jährlichen Monitoringberichten, die einen geringeren Beobachtungs- und Überwachungsaufwand umfassen als denjenigen, der auf die Ausarbeitung einer Zählung verwendet wird. Ausgehend von den verfügbaren Daten und in Anwendung verschiedener Faktoren schätzt der Plan die Anzahl der vor der Jagd nördlich des Flusses Duero in Kastilien und León vorhandenen Wölfe auf 1 051 Exemplare. Der Jagdplan teilt das Gebiet von Kastilien und León nördlich des Flusses Duero, in dem es Wölfe gibt, in 28 Bezirke mit Wolfsvorkommen ein. Er berechnet die Wolfsdichte in jedem von ihnen, klassifiziert sie nach ihrer – hohen, niedrigen oder mittleren – Dichte und weist ihnen nach dieser Dichte ein prozentuales Niveau für die jagdliche Nutzung zu. Dieser Plan kommt zu dem Schluss, dass eine jährliche Mortalität von mehr als 35 % zu einem Rückgang der Population dieser Art führen würde.
29. Das Tribunal Superior verweist darauf, dass es in den letzten Jahren mehrere Klagen gegen verschiedene untergesetzliche Bestimmungen über die Zulassung der Jagd des Wolfes verhandelt hat. Diese Bestimmungen hat es durch die entsprechenden Urteile mit der Begründung für nichtig erklärt, dass im Verwaltungsverfahren keine wissenschaftlichen Studien vorhanden waren, die das Vorliegen der Voraussetzungen belegten, die es rechtfertigten, die Art zu einer jagdbaren Art zu erklären, ohne ihren Erhaltungszustand in ihrem Verbreitungsgebiet zu beeinträchtigen. Diese Urteile wurden jedoch vor dem Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) angefochten, das den Rechtsmitteln stattgab. Es entschied, dass es nicht erforderlich sei, für jede Jagdperiode, in jedem Zuständigkeitsbereich und jedem Gebiet für jede als jagdbar geltende Art vorab einen Antrag auf eine spezifische – ad hoc – territoriale und materielle Überprüfung der Einhaltung der Anforderungen an die Populationsgröße, die geografische Verteilung und den Reproduktionsindex dieser Art zu stellen.
30. Das Tribunal Superior richtet daher die folgenden Fragen an den Gerichtshof:
In Anbetracht der Tatsache, dass jede von einem Mitgliedstaat nach der Habitatrichtlinie getroffene Maßnahme gemäß deren Art. 2 Abs. 2 darauf abzielt, einen günstigen Erhaltungszustand der Tierarten von gemeinschaftlichem Interesse wie des Wolfes zu bewahren oder wiederherzustellen:
1) Stehen die Bestimmungen von Art. 2 Abs. 2 und der Art. 4, 11, 12, 14, 16 und 17 der Habitatrichtlinie dem entgegen, dass der Wolf durch eine Ley autonómica (Gesetz einer Autonomen Gemeinschaft) (Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León [Gesetz 4/1996 der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und León vom 12. Juli 1996 über die Jagd], danach Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León [Gesetz 4/2021 der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und León vom 1. Juli 2021 über die Jagd und die nachhaltige Bewirtschaftung von Jagdressourcen]) zu einer jagdbaren und bejagbaren Art erklärt wird und in der Folge die lokale Nutzung des Wolfes in den Jagdgebieten in den Jagdperioden 2019/2020, 2020/2021 und 2021/2022 genehmigt wird, wenn sein Erhaltungszustand nach dem Bericht für den Sechsjahreszeitraum 2013 bis 2018, den Spanien der Europäischen Kommission 2019 übermittelt hat, „ungünstig – unzureichend“ ist, weswegen der Staat (der Mitgliedstaat, Art. 4 Habitatrichtlinie) alle spanischen Wolfspopulationen in die Liste besonders geschützter Wildtiere und in das spanische Register bedrohter Tierarten aufgenommen hat, die auch die Populationen nördlich des Duero unter strengen Schutz stellen?
2) Ist es mit diesem Ziel vereinbar, den Wolf unter einen unterschiedlichen Schutz zu stellen, je nachdem, ob er sich nördlich oder südlich des Flusses Duero befindet, in Anbetracht
(i) dessen, dass diese Unterscheidung aus wissenschaftlicher Sicht derzeit als unangemessen angesehen wird,
(ii) des Umstands, dass sein Erhaltungszustand in den drei Regionen, in denen er in Spanien vorkommt, nämlich der alpinen, der atlantischen und der mediterranen Region, im Zeitraum 2013 bis 2018 als ungünstig bewertet wird,
(iii) dessen, dass er in praktisch allen Mitgliedstaaten und insbesondere in Portugal – mit Portugal besteht eine gemeinsame Region – streng geschützt ist, sowie
(iv) der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu dem bei der Bewertung seines Erhaltungszustands zu berücksichtigenden natürlichen Verbreitungsgebiet und territorialen Gebiet, unter Berücksichtigung dessen, dass es unter Beachtung der Bestimmungen ihres Art. 2 Abs. 3 mit dieser Richtlinie eher im Einklang stünde, den Wolf in die Anhänge II und IV aufzunehmen, ohne zwischen den Gebieten nördlich und südlich des Duero zu unterscheiden, so dass der Fang und das Töten von Wölfen nur möglich wäre, wenn es keine anderweitige zufriedenstellende Lösung im Sinne von und im Einklang mit Art. 16 gibt?
Falls diese Unterscheidung als gerechtfertigt angesehen wird:
3) Umfasst der Begriff „Nutzung“ in Art. 14 der Habitatrichtlinie angesichts der besonderen Bedeutung, die dem Wolf zukommt (in anderen Gebietszonen ist die Art prioritär), und unter Berücksichtigung dessen, dass seine Bejagung bislang erlaubt war und festgestellt wurde, dass seine Situation im Zeitraum 2013 bis 2018 ungünstig war, die jagdliche Nutzung des Wolfes, also die Jagd auf Wölfe?
4) Steht Art. 14 der Habitatrichtlinie dem entgegen, dass der Wolf durch Gesetz zu einer jagdbaren und bejagbaren Art erklärt wird (Art. 7 und Anhang I des Gesetzes 4/1996 der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und León vom 12. Juli 1996 über die Jagd sowie Art. 6 und Anhang I des Gesetzes 4/2021 der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und León vom 1. Juli 2021 über die Jagd und die nachhaltige Bewirtschaftung von Jagdressourcen), sowie dem Umstand entgegen, dass die Genehmigung eines Plans zur lokalen Nutzung des Wolfes in den nördlich des Flusses Duero gelegenen Jagdgebieten für die Jagdperioden 2019/2020, 2020/2021 und 2021/2022 erfolgte, ohne dass Daten vorliegen, die es ermöglichen, zu beurteilen, ob die in Art. 11 der Richtlinie vorgesehene Überwachung vorgenommen wurde, ohne Zählung seit 2012 bis 2013 und ohne hinreichende objektive, wissenschaftliche und aktuelle Informationen über die Situation des Wolfes in den Unterlagen, auf denen der Erlass des Plans zur lokalen Nutzung des Wolfes beruhte, wenn der Erhaltungszustand des Wolfes während des Zeitraums 2013 bis 2018 in den drei Regionen (der alpinen, der atlantischen und der mediterranen Region), in denen der Wolf in Spanien vorkommt, als ungünstig bewertet wird?
5) Sind nach den Bestimmungen der Art. 4, 11 und 17 der Habitatrichtlinie die Berichte, die für die Bestimmung des Erhaltungszustands des Wolfes zu berücksichtigen sind (die aktuellen und tatsächlichen Populationsgrößen, die aktuelle geografische Verbreitung, der Reproduktionsindex usw.), diejenigen, die alle sechs Jahre oder erforderlichenfalls in einem kürzeren Zeitabstand vom Mitgliedstaat durch einen wissenschaftlichen Ausschuss wie dem durch das Real Decreto (Königliche Dekret) 139/2011 eingerichteten ausgearbeitet werden, wobei zu berücksichtigen ist, dass sich die Wolfspopulationen im Gebiet verschiedener Autonomer Gemeinschaften befinden und es nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 10. Oktober 2019 in der Rechtssache C-674/17 erforderlich ist, die Bewertung der Maßnahmen betreffend eine lokale Population „in einem größeren Rahmen“ durchzuführen?
31. ASCEL, die Autonome Gemeinschaft Kastilien und Léon, das Königreich Spanien, die Republik Finnland sowie die Europäische Kommission haben schriftlich Stellung genommen. Auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung hat der Gerichtshof nach Art. 76 Abs. 2 der Verfahrensordnung verzichtet, weil er sich für ausreichend unterrichtet hält, um zu entscheiden.
IV. Rechtliche Würdigung
32. Die Habitatrichtlinie misst dem Schutz des Wolfs einen hohen Wert zu und verlangt daher die Ausweisung besonderer Schutzgebiete für diese Art (Art. 4) sowie auch außerhalb dieser Gebiete(12) die Anwendung strenger Schutzregelungen (Art. 12). Allerdings sind bestimmte Regionen der Union, darunter ganz Spanien nördlich des Flusses Duero, von beiden Schutzregelungen ausgenommen. Daher hat die Autonome Gemeinschaft Kastilien und Léon Jagdpläne für ihre Gebiete nördlich des Duero erlassen, die im Ausgangsverfahren angefochten werden.
33. Dieses Verfahren wirft einerseits die Frage auf, ob die Abgrenzung der strengen Schutzregelungen der Habitatrichtlinie entlang des Flusses im Licht des Erhaltungszustands der Art in beiden Bereichen Bestand haben kann (Frage 2 sowie teilweise Frage 1, unter B), und andererseits, inwieweit bei Anerkennung dieser räumlichen Abgrenzung die Regelungen von Art. 14 der Habitatrichtlinie über die Entnahme von Wölfen aus der Natur die Jagd einschränken (Frage 1 im Übrigen sowie Fragen 3 bis 5, unter C). Zunächst ist allerdings auf die Einwände gegen die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens einzugehen.
A. Einwände gegen die Zulässigkeit
34. Grundsätzlich hat allein das innerstaatliche Gericht, das mit dem Rechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende Entscheidung fällt, die Aufgabe, anhand der Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der Fragen zu beurteilen, die es dem Gerichtshof vorlegt. Der Gerichtshof ist daher im Prinzip gehalten, über die ihm vorgelegten Fragen zu befinden, wenn diese die Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts betreffen. Für solche Fragen gilt eine Vermutung der Entscheidungserheblichkeit. Der Gerichtshof kann die Beantwortung einer Vorlagefrage eines innerstaatlichen Gerichts daher nur ablehnen, wenn die erbetene Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind.(13)
35. Spanien legt dar, das Vorabentscheidungsersuchen sei nicht mehr entscheidungserheblich, da das spanische Verfassungsgericht die im Ausgangsverfahren streitgegenständlichen Regelungen der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und Léon wegen der Verletzung gesamtstaatlicher Regelungen für verfassungswidrig erklärt habe. Zugleich macht die Autonome Gemeinschaft geltend, dass sie den zur Jagd von Wölfen Berechtigten mitgeteilt habe, sie könnten ihr Jagdrecht nicht ausüben.
36. Die Autonome Gemeinschaft Kastilien und Léon trägt allerdings gleichzeitig vor, sie habe die gesamtstaatlichen Regelungen angefochten, die der Anwendung der streitgegenständlichen regionalen Regelungen entgegenstünden. Daher ist davon auszugehen, dass die regionalen Regelungen im Anschluss an eine Entscheidung über diese Anfechtung wieder aufleben könnten, wenn die Klage erfolgreich sein sollte.
37. Darüber hinaus betrifft das Ausgangsverfahren auch die Frage, ob die Beeinträchtigung der Wolfspopulation durch die Jagd während der Anwendung der regionalen Regelungen vor der Entscheidung des spanischen Verfassungsgerichts ausgeglichen werden muss. Da diese Entscheidung nur den Zeitraum ab 2021 betrifft, das Ausgangsverfahren dagegen die Jagdperioden seit 2019, ist die Vereinbarkeit der regionalen Regelungen mit dem Unionsrecht weiterhin von Interesse.
38. Daher ist das Vorabentscheidungsersuchen für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens jedenfalls nicht offensichtlich ohne Bedeutung.
39. Wenig überzeugend ist der weitere Einwand der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und Léon, das Vorabentscheidungsersuchen werfe ausschließlich Fragen der Beweiswürdigung auf. Es trifft zwar zu, dass der Gerichtshof im Vorabentscheidungsverfahren für die Beweiswürdigung nicht zuständig wäre, doch das Vorabentscheidungsersuchen soll offensichtlich die unionsrechtlichen Fragen klären, ob die Abgrenzung des strengen Schutzregimes für Wölfe entlang des Duero gültig und wie Art. 14 der Habitatrichtlinie auszulegen ist.
40. Die Autonome Gemeinschaft Kastilien und Léon rügt allerdings zutreffend, dass ein Teil der ersten Frage das Verhältnis zwischen den gesamtstaatlichen spanischen Regelungen über den Schutz des Wolfs und den Regelungen der Region über die Wolfsjagd betrifft. Dieses Verhältnis ist eine Frage des innerstaatlichen spanischen Rechts, die der Gerichtshof nicht beantworten kann. Dieser Teil der ersten Frage ist daher unzulässig.
41. Im Übrigen sind die Einwände Spaniens und der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und Léon gegen die Zulässigkeit aber zurückzuweisen.
B. Räumliche Geltung der strengen Schutzregelungen
42. Mit der zweiten Frage und der ersten Frage, soweit sie sich auf Art. 12 der Habitatrichtlinie bezieht, fragt das Tribunal superior, ob es angesichts des Erhaltungszustands des Wolfs in Spanien mit dem Ziel der Richtlinie, einen günstigen Erhaltungszustand der geschützten Arten zu bewahren oder wiederherzustellen, vereinbar ist, dass der Wolf in Spanien südlich des Duero dem strengen Schutz von Art. 12 unterliegt, nördlich des Duero dagegen nur dem schwächeren Schutz von Art. 14.
43. Die jeweilige räumliche Geltung der Art. 12 und 14 der Habitatrichtlinie ergibt sich eindeutig aus dem Wortlaut der beiden Bestimmungen in Verbindung mit den Anhängen IV und V. Selbst wenn diese Regelung dem übergreifenden Ziel der Richtlinie widersprechen würde, könnte dieser Widerspruch die klare räumliche Abgrenzung der beiden Schutzregelungen nicht ändern.(14)
44. Im Übrigen ist der Erhaltungszustand der Arten des Anhangs V bei der Anwendung von Art. 14 maßgeblich zu berücksichtigen, wie ich nachfolgend noch darlegen werde. Daher ist bereits die Annahme eines Widerspruchs zum Ziel der Richtlinie zweifelhaft.
45. Die räumliche Abgrenzung der beiden Schutzregelungen in der Richtlinie könnte allerdings in Frage gestellt werden, wenn sie höherrangigem Recht widerspräche. Ein Widerspruch zu den Verträgen oder der Charta ist zwar nicht erkennbar, man könnte jedoch darüber nachdenken, ob die Abgrenzung mit den Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Bern vereinbar ist. Als völkerrechtliches Abkommen der Union hat es Vorrang vor den Bestimmungen des abgeleiteten Unionsrechts.(15)
46. Zwar hat Spanien sich bei der Ratifizierung des Übereinkommens von Bern vorbehalten, den Wolf auf seinem gesamten Staatsgebiet nicht nach Art. 6 des Übereinkommens, also Art. 12 der Habitatrichtlinie, zu schützen, sondern nur nach Art. 7 des Übereinkommens, also nach Art. 14 der Habitatrichtlinie. Die Beschränkung des Schutzes auf einem Teil des spanischen Staatsgebiets verletzt somit nicht die völkerrechtlichen Verpflichtungen Spaniens nach dem Übereinkommen.
47. Die Union hat jedoch keine Vorbehalte zum Übereinkommen geltend gemacht. Sie könnte somit heute völkerrechtlich verpflichtet sein, auf ihrem gesamten Gebiet, also auch in Spanien nördlich des Duero, den strengen Schutz des Wolfs gemäß Art. 6 des Übereinkommens sicherzustellen. Die räumliche Beschränkung der Geltung von Art. 12 der Habitatrichtlinie wäre damit unvereinbar.
48. Im Übrigen ist das Übereinkommen als Bestandteil des Unionsrechts für die Mitgliedstaaten bindend,(16) also auch für Spanien. Ob auch in Bezug auf diese unionsrechtliche Wirkung der völkerrechtliche Vorbehalt Spaniens durchgreift, ist zumindest unklar.
49. Ich schlage dem Gerichtshof allerdings vor, diese Frage offenzulassen, denn das Vorabentscheidungsersuchen wirft sie nicht ausdrücklich auf und die Beteiligten haben sich dazu nicht geäußert.
50. Schließlich könnte man diese Vorlagefrage auch dahin gehend verstehen, ob die Union aufgrund der Informationen über den Erhaltungszustand des Wolfs in Spanien seinen Eintrag in Anhang IV der Habitatrichtlinie zwischenzeitlich hätte ändern müssen. So verstanden wäre die Frage allerdings nicht entscheidungserheblich, denn die Handlungspflichten der Union sind von den Handlungspflichten der Mitgliedstaaten zu trennen. Selbst wenn die Union verpflichtet wäre, den Schutz des Wolfes nach Art. 12 der Habitatrichtlinie auf die spanischen Gebiete nördlich des Duero auszudehnen, würde aus dieser Verpflichtung noch nicht folgen, dass Spanien oder die Autonome Gemeinschaft Kastilien und Léon bereits verpflichtet wären, diese Handlung der Union vorwegzunehmen und in diesen Gebieten Art. 12 anzuwenden.
51. Somit begründet das Vorabentscheidungsersuchen keinen Zweifel daran, dass der Wolf (Canis lupus) in Spanien nur südlich des Flusses Duero nach Art. 12 der Habitatrichtlinie geschützt werden muss, während nördlich des Flusses auf diese Tierart Art. 14 der Richtlinie anwendbar ist.
C. Regelungen über die Entnahme und Nutzung von Wölfen
52. Die übrigen Fragen beziehen sich darauf, ob Art. 14 der Habitatrichtlinie der Genehmigung der Jagd auf Wölfe entgegensteht, wenn der Mitgliedstaat den Erhaltungszustand der Art als ungünstig einstuft.
53. Insoweit ist zunächst zu klären, ob die Jagd auf Wölfe als Nutzung im Sinne von Art. 14 der Habitatrichtlinie anzusehen ist (unter 1), und anschließend, welche Verpflichtungen aus Art. 14 folgen, wenn der Erhaltungszustand der Art ungünstig ist (unter 2).
1. Jagd als Nutzung
54. Die dritte Frage zielt zunächst darauf ab, ob der Begriff „Nutzung“ in Art. 14 der Habitatrichtlinie die jagdliche Nutzung des Wolfes, also die Jagd auf Wölfe, umfasst.
55. Art. 14 Abs. 1 der Habitatrichtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, unter bestimmten Bedingungen Maßnahmen zu treffen, damit die Entnahme aus der Natur von Exemplaren des Wolfs in den spanischen Gebieten nördlich des Duero und ihre Nutzung mit der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands vereinbar sind.
56. Dabei bezieht sich zumindest die Entnahme auch auf die Jagd,(17) denn waidmännische Regeln bei der Entnahme von Exemplaren sind nach Art. 14 Abs. 2 vierter Spiegelstrich der Habitatrichtlinie mögliche Schutzmaßnahme mit dem Ziel der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands. Waidmännische Regeln beziehen sich notwendigerweise auf die Jagd.
57. Aber auch der Begriff der Nutzung kann die Jagd einschließen, denn der zehnte Erwägungsgrund der Vogelschutzrichtlinie spricht ausdrücklich die jagdliche Nutzung von Vögeln an. Dementsprechend geht der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die Jagd von Vögeln eine vernünftige Nutzung im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie sein kann.(18) Es ist nicht ersichtlich, warum das nach der Habitatrichtlinie bei Wölfen anders sein soll.
58. Somit kann die Jagd eine Entnahme und eine Nutzung von Exemplaren des Wolfs im Sinne von Art. 14 Abs. 1 der Habitatrichtlinie sein.
2. Verpflichtungen aus Art. 14 der Habitatrichtlinie
59. Daher ist zu untersuchen, ob Art. 14 Abs. 1 der Habitatrichtlinie bei einem ungünstigen Erhaltungszustand des Wolfs der Jagd auf diese Art entgegensteht.
60. Nach dieser Bestimmung treffen die Mitgliedstaaten, sofern sie es aufgrund der Überwachung gemäß Art. 11 der Habitatrichtlinie für erforderlich halten, die notwendigen Maßnahmen, damit die Entnahme aus der Natur von Exemplaren der wildlebenden Tier- und Pflanzenarten des Anhangs V – also insbesondere des Wolfs in den spanischen Gebieten nördlich des Duero – sowie deren Nutzung mit der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands vereinbar sind.
61. Insofern ist zunächst zu erörtern, ob die Zulassung der Jagd bestimmte Nachweise voraussetzt (unter a), und anschließend, wie die in diesem Zusammenhang notwendige Beurteilung durchzuführen ist (unter b).
a) Notwendigkeit von Nachweisen
62. ASCEL vertritt die Auffassung, nach Art. 14 Abs. 1 der Habitatrichtlinie dürfe die Jagd auf eine Tierart des Anhangs V nur zugelassen werden, wenn wissenschaftlich nachgewiesen sei, dass sie mit der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands vereinbar ist. In die gleiche Richtung geht das Vorbringen der Kommission. Danach müssen gemäß dem Vorsorgeprinzip bei wissenschaftlicher Unsicherheit hinsichtlich der Vereinbarkeit einer Nutzung von Arten des Anhangs V mit ihrem Erhaltungszustand zwingend Maßnahmen zur Gewährleistung eines günstigen Erhaltungszustands getroffen werden.
63. Das Vorsorgeprinzip ist eine der Grundlagen der Politik eines hohen Schutzniveaus, die die Union gemäß Art. 191 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV im Bereich der Umwelt verfolgt. Daher ist es insbesondere bei der Auslegung der Habitatrichtlinie zu berücksichtigen.(19)
64. Auf dieser Grundlage hat der Gerichtshof entschieden, dass nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie Pläne und Projekte, die ein Natura-2000-Gebiet beeinträchtigen könnten, nur genehmigt werden dürfen, wenn aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel daran besteht, dass sie sich nicht nachteilig auf dieses Gebiet als solches auswirken.(20) Auch darf nach dem Vorsorgeprinzip eine Ausnahme vom Artenschutz gemäß Art. 16 nicht gewährt werden, wenn nach der Prüfung der besten verfügbaren wissenschaftlichen Daten eine Ungewissheit darüber bestehen bleibt, ob der günstige Erhaltungszustand der Populationen einer vom Aussterben bedrohten Art trotz dieser Ausnahmeregelung gewahrt oder wiederhergestellt werden kann.(21)
65. Diese Rechtsprechung lässt sich allerdings nicht uneingeschränkt auf Art. 14 der Habitatrichtlinie übertragen.
66. Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie stellt die erfassten Pläne und Projekte unter einen Genehmigungsvorbehalt. Wenn die Voraussetzungen für eine Genehmigung nicht vorliegen, dürfen sie nicht durchgeführt werden. Und Art. 16 ist eine Ausnahmevorschrift, deren Anwendung naturgemäß vom Nachweis ihrer – eng auszulegenden(22) – Voraussetzungen abhängig ist.(23)
67. Dagegen sieht Art. 14 der Habitatrichtlinie unter bestimmten Bedingungen eine Einschränkung der Entnahme und Nutzung von Exemplaren der Arten des Anhangs V vor. Daraus folgt im Gegenschluss, dass diese Bestimmung der Entnahme und Nutzung nicht entgegensteht, wenn diese Bedingungen nicht vorliegen. Der Unionsgesetzgeber hat offensichtlich angenommen, dass sich die Arten des Anhangs V in einem günstigen Erhaltungszustand befinden, der grundsätzlich durch die Entnahme und Nutzung von Exemplaren nicht beeinträchtigt wird. Solange diese Annahme zutrifft, ist die Entnahme und die Nutzung auch mit dem Ziel der Richtlinie nach Art. 2 Abs. 1 und 2 vereinbar, die wildlebenden Arten zu erhalten und insbesondere einen günstigen Erhaltungszustand der Arten von gemeinschaftlichem Interesse zu bewahren oder wiederherzustellen.
68. Art. 14 der Habitatrichtlinie begründet allerdings auch kein Recht auf die Entnahme und Nutzung von Exemplaren des Anhangs V. Vielmehr können die Mitgliedstaaten trotz eines günstigen Erhaltungszustands Einschränkung oder sogar vollständige Verbote verhängen. Das wäre als verstärkte Schutzmaßnahme im Sinne von Art. 193 AEUV zulässig.
69. Art. 14 der Habitatrichtlinie regelt hingegen, was geschehen muss, wenn die Annahme einer schadlosen Entnahme und Nutzung widerlegt wird. In diesem Fall ergreifen die Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen, damit diese Tätigkeiten mit der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands vereinbar sind. Wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat, können die Mitgliedstaaten nicht frei darüber entscheiden, ob sie diese Maßnahmen ergreifen, sondern sie unterliegen einer Verpflichtung, die auch bei der Umsetzung von Art. 14 zum Ausdruck kommen muss.(24)
70. Somit müssen die Mitgliedstaaten nach Art. 14 der Habitatrichtlinie die Entnahme und Nutzung von Exemplaren der Arten des Anhangs V einschränken, wenn die Annahme widerlegt wurde, dass die uneingeschränkte Ausübung der betreffenden Tätigkeit mit der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands vereinbar ist.
b) Beurteilung der notwendigen Maßnahmen
71. Wie die Kommission zutreffend darlegt, räumt Art. 14 Abs. 1 der Habitatrichtlinie den Mitgliedstaaten bei der Beurteilung, ob die genannte Annahme widerlegt ist und ob insbesondere aus dem Erhaltungszustand einer Art folgt, dass die Jagd eingeschränkt werden muss, einen Beurteilungsspielraum ein. Dieser Spielraum wird jedoch durch das Ziel der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands begrenzt.(25)
72. Um die Reichweite dieser Verpflichtung zu präzisieren, ist zunächst auf die Überwachungspflicht nach Art. 11 der Habitatrichtlinie einzugehen, dann auf den dabei anzuwendenden Maßstab der besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse und die Berichtspflicht nach Art. 17 sowie schließlich auf die Konsequenzen der Feststellung eines ungünstigen Erhaltungszustands.
– Art. 11 der Habitatrichtlinie
73. Die Untersuchung und Würdigung des Erhaltungszustands bei der Anwendung von Art. 14 der Habitatrichtlinie liegt nicht im freien Ermessen der Mitgliedstaaten. Vielmehr treffen sie nach dieser Bestimmung die notwendigen Maßnahmen, sofern sie es aufgrund der Überwachung gemäß Art. 11 für erforderlich halten. Art. 11 wiederum sieht vor, dass die Mitgliedstaaten den Erhaltungszustand der in Art. 2 genannten Arten und Lebensräume überwachen, wobei sie die prioritären natürlichen Lebensraumtypen und die prioritären Arten besonders berücksichtigen.
74. Diese Überwachungspflicht ist jedoch nicht auf prioritäre Arten und Lebensräume beschränkt. Da die Habitatrichtlinie nach Art. 2 Abs. 1 das Ziel hat, zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, für das der Vertrag Geltung hat, beizutragen, müssen die Mitgliedstaaten vielmehr grundsätzlich alle natürlichen Lebensräume sowie alle Arten wildlebender Tiere und Pflanzen in ihrem europäischen Gebiet beobachten. Diese Überwachung ist darauf auszurichten, die Ziele der Richtlinie zu verwirklichen, also die Artenvielfalt durch die Erhaltung aller Arten und Lebensräume zu sichern.(26)
75. Diese Verpflichtung gilt zwar nach ihrem Wortlaut und ihrer Zielsetzung uneingeschränkt, doch zumindest hinsichtlich der Art und Weise der Überwachung kommt den Mitgliedstaaten ein Ermessensspielraum zu. Solange keine Bedenken hinsichtlich des Erhaltungszustands einer Art auftreten, wird es in Bezug auf viele Arten ausreichen, den Zustand ihrer Lebensräume allgemein zu beobachten und aus den so gewonnenen Informationen Annahmen über den Erhaltungszustand der dort zu erwartenden Arten zu entwickeln. Im Einzelnen muss sich der Gerichtshof dazu im vorliegenden Verfahren allerdings nicht äußern.
76. Bei den Arten, die durch die Habitatrichtlinie individuell geschützt werden, bedarf es hingegen spezifischer Überwachungsmaßnahmen. Das gilt insbesondere für den Wolf in den spanischen Gebieten nördlich des Duero. Anders als in den meisten Territorien der Union ist der Wolf dort zwar keine prioritäre Art, er ist also nicht im Sinne von Art. 11 Satz 2 besonders zu berücksichtigen. Gleichwohl sind auch die in Anhang V aufgeführten Arten nach Art. 1 Buchst. g von gemeinschaftlichem Interesse. Insbesondere hängt die Anwendung von Art. 14 unmittelbar von der Überwachung der Arten des Anhangs V ab. Damit wäre es unvereinbar, diese Arten nicht sorgfältig zu überwachen.
77. Darüber hinaus dürfen Populationen oder Teilpopulationen geschützter Arten nicht isoliert betrachtet werden, sondern – wie ASCEL zutreffend darlegt – nur im übergeordneten Zusammenhang mit anderen Populationen oder Teilpopulationen.(27) So ist anzunehmen, dass zwischen den spanischen Gebieten nördlich des Duero und den Gebieten südlich dieses Flusses und in Portugal ein gewisser Austausch stattfindet, weil einzelne Wölfe den Fluss oder die Grenze überqueren. Probleme im Norden können daher in der Regel auch den Süden und Portugal berühren, wo der Wolf nach Anhang II der Habitatrichtlinie eine prioritäre Art ist.
78. Die nach Art. 11 der Habitatrichtlinie gebotene Überwachung des Erhaltungszustands einer Tierart des Anhangs V bedarf somit besonderer Sorgfalt, insbesondere, wenn sie – wie der Wolf – für manche benachbarten Regionen in den Anhängen II und IV aufgeführt und dort sogar als prioritär eingestuft wird.
– Der Bericht nach Art. 17 der Habitatrichtlinie als Verkörperung der besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse
79. Wie andere Beurteilungen im Bereich des Naturschutzes müssen auch diese Überwachung und die daraus bei der Anwendung von Art. 14 zu ziehenden Schlussfolgerungen auf den besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhen.(28)
80. Dies folgt auch aus dem Grundsatz der guten Verwaltung und dem bereits erwähnten Vorsorgeprinzip.
81. Die Mitgliedstaaten müssen den Grundsatz der guten Verwaltung bei der Anwendung des Unionsrechts als allgemeinen Rechtsgrundsatz des Unionsrechts beachten.(29) Er verlangt von einer Verwaltungsbehörde u. a., eine sorgfältige und unvoreingenommene Prüfung aller relevanten Gesichtspunkte vorzunehmen, um bei Erlass ihrer Entscheidung über möglichst vollständige und verlässliche Informationen zu verfügen.(30)
82. Darüber hinaus erfordern Maßnahmen auf der Grundlage des Vorsorgeprinzips – also insbesondere die Anwendung von Bestimmungen des Umweltrechts der Union – in der Regel eine umfassende Bewertung der betreffenden Risiken auf der Grundlage der zuverlässigsten verfügbaren wissenschaftlichen Daten und der neuesten Ergebnisse der internationalen Forschung.(31)
83. Die Kommission nennt mit einem wissenschaftlichen Aufsatz(32) ein Beispiel für neuere wissenschaftliche Erkenntnisse, die bei der Überwachung des Erhaltungszustands zu berücksichtigen sind.
84. Die Fragen 4 und 5 beziehen sich jedoch nicht unmittelbar auf die Ergebnisse der Überwachung nach Art. 11 der Habitatrichtlinie, sondern ziehen sogar in Zweifel, dass diese für den Wolf überhaupt in ausreichendem Maß stattgefunden hat. Das Tribunal superior beruft sich vielmehr auf den von Spanien nach Art. 17 der Kommission im Jahr 2019 übermittelten Bericht. Nach dieser Bestimmung soll ein solcher Bericht u. a. die wichtigsten Ergebnisse der in Art. 11 genannten Überwachung enthalten. Spanien hat darin mitgeteilt, dass der Erhaltungszustand des Wolfs in Spanien im Zeitraum von 2013 bis 2018 ungünstig war.
85. Falls außer diesem Bericht tatsächlich keine vergleichbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse zum Erhaltungszustand der betreffenden Art vorliegen, dann ist zumindest das darin festgehaltene Ergebnis zwingend bei der Anwendung von Art. 14 der Habitatrichtlinie zu berücksichtigen.
86. Eine Abweichung davon wäre nur auf der Grundlage von entgegenstehenden wissenschaftlichen Erkenntnissen möglich, die aus wissenschaftlicher Sicht aussagekräftiger sind als der Bericht. Solche Erkenntnisse können sich insbesondere aus neueren Untersuchungen ergeben, die allerdings wissenschaftlich mindestens genauso fundiert sein müssen wie die Erkenntnisse, die dem Bericht zugrunde liegen.
87. Dagegen können die Mitgliedstaaten einem solchen Bericht nicht ohne weitere wissenschaftliche Nachweise entgegenhalten, dass er veraltet sei. Da ihnen die Überwachungspflicht nach Art. 11 der Habitatrichtlinie obliegt, müssen sie selbst über aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse verfügen, auf die sie sich gegebenenfalls berufen könnten. Fehlt es an solchen Erkenntnissen, dürfen sie aus dem Versäumnis ausreichender Untersuchungen keinen Vorteil ziehen. Darüber hinaus kommt in der Berichtsperiode von sechs Jahren nach Art. 17 zum Ausdruck, dass ein solcher Bericht bis zum nächsten Bericht die Grundlage für Maßnahmen liefern kann.
88. Daher bleibt festzuhalten, dass die nach Art. 14 der Habitatrichtlinie vorzunehmende Beurteilung auf den nach Art. 17 mitgeteilten Bericht gestützt werden muss, wenn er nicht durch Erkenntnisse widerlegt wird, die aus wissenschaftlicher Sicht aussagekräftiger sind.
– Konsequenzen eines ungünstigen Erhaltungszustands
89. Praktisch müssen die Mitgliedstaaten bei Bedenken hinsichtlich der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands einer Art des Anhangs V der Habitatrichtlinie prüfen, ob Maßnahmen im Hinblick auf die Entnahme und Nutzung von Exemplaren, also auch im Hinblick auf die Jagd, notwendig sind.
90. Wenn der Mitgliedstaat der Kommission wie im vorliegenden Fall sogar mitgeteilt hat, dass der Erhaltungszustand einer Art des Anhangs V der Habitatrichtlinie ungünstig ist, ist dieser Beurteilungsspielraum zwangsläufig eingeschränkt. Denn in diesem Fall reichen die bislang getroffenen Maßnahmen offensichtlich nicht aus, um einen günstigen Erhaltungszustand des Bestands der Art zu gewährleisten.
91. Ob die zuständigen Stellen Maßnahmen ergreifen, steht bei einem ungünstigen Erhaltungszustand daher nicht mehr in ihrem Ermessen. Sie müssen in diesem Fall vielmehr zusätzliche Maßnahmen im Sinne von Art. 14 der Habitatrichtlinie ergreifen, um den Erhaltungszustand der Art so weit zu verbessern, dass der betreffende Bestand in Zukunft dauerhaft einen günstigen Erhaltungszustand erreicht.
92. Welche zusätzlichen Maßnahmen die zuständigen Stellen ergreifen müssen und insbesondere, ob sie die Jagd untersagen müssen, steht damit allerdings noch nicht fest. Das zeigt schon der beispielhafte Katalog möglicher Maßnahmen in Art. 14 Abs. 2 der Habitatrichtlinie. Danach ist nur die Fortsetzung der Überwachung nach Art. 11 zwingend, während der Mitgliedstaat bzw. die zuständigen Stellen die übrigen genannten Maßnahmen treffen „können“, aber eben – in der Regel – nicht treffen müssen.
93. Da Maßnahmen nach Art. 14 Abs. 2 der Habitatrichtlinie nur notwendig sind, solange Zweifel an der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands bestehen, nennt diese Bestimmung kein vollständiges und dauerhaftes Verbot der Jagd als mögliche Maßnahme. Allerdings wird die Möglichkeit erwähnt, die Entnahme von Exemplaren aus der Natur und die Nutzung bestimmter Populationen zeitlich oder örtlich begrenzt zu verbieten (zweiter Spiegelstrich), sprich so lange das Verbot notwendig ist. Ebenfalls Erwähnung finden waidmännische Regeln, die dem Erhaltungsbedarf der betreffenden Population Rechnung tragen (vierter Spiegelstrich) und ein System von Genehmigungen für die Entnahme oder von Quoten (fünfter Spiegelstrich).
94. Aber auch der danach bestehende Spielraum hinsichtlich der Maßnahmen wird bei einem ungünstigen Erhaltungszustand durch das Ziel der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands begrenzt.
95. In der deutschen Fassung folgt das sehr deutlich aus dem Wortlaut von Art. 14 Abs. 1 der Habitatrichtlinie. Denn danach treffen die Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen, damit die Entnahme und die Nutzung mit der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands vereinbar sind.
96. In anderen Sprachfassungen, etwa der englischen, französischen oder spanischen Fassung, fehlt zwar die unmittelbare Qualifikation der zu treffenden Maßnahmen als „notwendig“. Nach diesen Fassungen ergreifen die Mitgliedstaaten lediglich Maßnahmen, damit die Entnahme und Nutzung mit der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands vereinbar sind. Doch die Notwendigkeit der Maßnahmen ist dieser Anweisung implizit. Darüber hinaus wird die Notwendigkeit der Maßnahmen indirekt auch ausdrücklich erwähnt, denn nach allen Sprachfassungen sind Maßnahmen zu treffen, wenn die Mitgliedstaaten sie für erforderlich halten.
97. Ob die Feststellung, dass eine Art sich in einem ungünstigen Erhaltungszustand befindet, die Notwendigkeit begründet, die Jagd einzuschränken oder zu untersagen, hängt von den Gründen für diese Feststellung ab.
98. Nach Art. 1 Buchst. i der Habitatrichtlinie wird der Erhaltungszustand als günstig betrachtet, wenn zum einen aufgrund der Daten über die Populationsdynamik der Art anzunehmen ist, dass diese ein lebensfähiges Element des natürlichen Lebensraums, dem sie angehört, bildet und langfristig weiterhin bilden wird. Des Weiteren soll das natürliche Verbreitungsgebiet dieser Art weder abnehmen noch in absehbarer Zeit vermutlich abnehmen. Und schließlich muss gegenwärtig und wahrscheinlich auch künftig ein genügend großer Lebensraum vorhanden sein, um langfristig ein Überleben der Populationen dieser Art zu sichern.(33)
99. Die Notwendigkeit einer Einschränkung der Jagd liegt insbesondere dann nahe, wenn der Erhaltungszustand einer Art vor allem wegen des Verlusts von Exemplaren ungünstig ist. Selbst wenn solche Verluste hauptsächlich auf andere Gründe zurückgehen – beim Wolf ist etwa an den Straßenverkehr, Krankheiten oder an die Wilderei zu denken –, kann es notwendig sein, zusätzliche Verluste durch die Jagd zu verhindern.
100. Falls die Probleme der Art jedoch vor allem mit ihrem Lebensraum zusammenhängen, was z. B. in Frankreich beim Hamster (Cricetus cricetus) anzunehmen ist,(34) könnte es sein, dass die Jagd oder ihre Einschränkung nur sehr begrenzte Auswirkungen auf den Erhaltungszustand haben.
101. Hinzu kommt, dass eine Feststellung über den Erhaltungszustand einer Art in den biogeografischen Regionen eines Mitgliedstaats nur begrenzte Schlussfolgerungen auf den Erhaltungszustand in bestimmten Gebieten erlaubt. Vielmehr ist nicht auszuschließen, dass der Erhaltungszustand der Art in bestimmten Gebieten so gut ist, dass die Jagd dort auch unter Berücksichtigung der Beziehungen zu anderen Gebieten, wo der Erhaltungszustand ungünstig ist, weiterhin möglich ist. Aber auch das Gegenteil ist möglich, wenn Populationen in ungünstigem Erhaltungszustand darauf angewiesen sind, dass Exemplare aus Gebieten mit einem besonders guten Erhaltungszustand zuwandern. Diese Beurteilung müssen in erster Linie die zuständigen mitgliedstaatlichen Stellen unter Berücksichtigung der besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse und auf der Grundlage einer angemessenen Überwachung des Erhaltungszustands der Art nach Art. 11 der Habitatrichtlinie vornehmen.
102. Bei der Entscheidung, welche Maßnahmen notwendig sind, ist schließlich auch das Vorsorgeprinzip zu berücksichtigen. Dieses Prinzip erlaubt es, bei Unsicherheiten hinsichtlich des Vorliegens oder des Umfangs von Risiken u. a. für die Umwelt Schutzmaßnahmen zu treffen, ohne dass abgewartet werden müsste, dass das Bestehen und die Schwere dieser Risiken vollständig dargelegt werden.(35) Schutzmaßnahmen sind daher auch möglich, wenn auf der Grundlage der besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse Ungewissheit darüber besteht, welche Risiken für die Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands bestehen.
103. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auch nach der Feststellung des ungünstigen Erhaltungszustands einer in Anhang V der Habitatrichtlinie aufgeführten Art die Jagd auf diese Art nur untersagt werden muss, wenn dieses Verbot unter Berücksichtigung der besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse einschließlich einer angemessenen Überwachung des Erhaltungszustands der Art nach Art. 11 und unter Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips für die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands dieser Art notwendig ist.
D. Abschließende Bemerkung
104. Abschließend ist daran zu erinnern, dass auch der Schutz von Wölfen in Natura-2000-Gebieten für die Zulassung der Jagd bedeutsam sein kann. Da Spanien mehrere Gebiete zum Schutz des Wolfs unmittelbar südlich des Duero ausgewiesen hat(36) und diese Art sehr große Territorien in Anspruch nimmt,(37) könnte man auch die Frage aufwerfen, ob Jagdpläne für Gebiete nördlich des Duero einer Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie bedürfen.(38) Immerhin ist nicht auszuschließen, dass in diesen Schutzgebieten ansässige Wölfe den Fluss überqueren und dort getötet werden. Auch kann es für die genetische Vielfalt der Populationen dieser Schutzgebiete von Bedeutung sein, ob sie ausreichend mit den Populationen nördlich des Flusses in Kontakt kommen. Diese Frage ist allerdings nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
V. Ergebnis
105. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
1) Das Vorabentscheidungsersuchen begründet keinen Zweifel daran, dass der Wolf (Canis lupus) in Spanien nur südlich des Flusses Duero nach Art. 12 der Richtlinie 92/43/EWG vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen in der durch die Richtlinie 2013/17/EU vom 13. Mai 2013 geänderten Fassung geschützt werden muss, während nördlich des Flusses auf diese Tierart Art. 14 der Richtlinie anwendbar ist.
2) Die Jagd kann eine Entnahme und eine Nutzung von Exemplaren des Wolfs im Sinne von Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 92/43 sein.
3) Art. 11, 14 und 17 der Richtlinie 92/43 sind dahin gehend auszulegen,
dass
– die Mitgliedstaaten die Entnahme und Nutzung von Exemplaren der Arten des Anhangs V gemäß Art. 14 einschränken müssen, wenn die Annahme widerlegt wurde, dass die uneingeschränkte Ausübung der betreffenden Tätigkeit mit der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands vereinbar ist,
– die nach Art. 11 gebotene Überwachung des Erhaltungszustands einer Art des Anhangs V besonderer Sorgfalt bedarf, insbesondere, wenn sie – wie der Wolf – für manche benachbarten Regionen in den Anhängen II und IV aufgeführt und dort sogar als prioritär eingestuft wird,
– die nach Art. 14 vorzunehmende Beurteilung auf den nach Art. 17 mitgeteilten Bericht gestützt werden muss, wenn er nicht durch Erkenntnisse widerlegt wird, die aus wissenschaftlicher Sicht aussagekräftiger sind, und
– auch nach der Feststellung des ungünstigen Erhaltungszustands einer in Anhang V der aufgeführten Art die Jagd auf diese Art nur untersagt werden muss, wenn dieses Verbot unter Berücksichtigung der besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse einschließlich einer angemessenen Überwachung des Erhaltungszustands der Art nach Art. 11 und unter Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips für die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands dieser Art notwendig ist.