Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 25ης Ιανουαρίου 2024 (1)
Υπόθεση C‑436/22
Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL)
κατά
Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León
[αίτηση του Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (ανώτερου δικαστηρίου Καστίλλης και Λεόν, Ισπανία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 92/43/ΕΟΚ – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Καθεστώς αυστηρής προστασίας των ειδών πανίδας που απαριθμούνται στο παράρτημα IV, στοιχείο αʹ – Λύκος (Canis lupus) – Εδαφικά όρια της αυστηρής προστασίας – Λήψη από το φυσικό περιβάλλον και εκμετάλλευση ειδών άγριας πανίδας του παραρτήματος V, στοιχείο αʹ – Περιφερειακό σχέδιο εκμετάλλευσης του λύκου σε κυνηγετικές περιοχές – Εκτίμηση της κατάστασης διατήρησης των πληθυσμών του εν λόγω είδους – Συνέπειες της μη ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης»
I. Εισαγωγή
1. Η προστασία του λύκου (Canis lupus) αποτελεί επί του παρόντος αμφιλεγόμενο ζήτημα. Ως εκ τούτου, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει ζητήσει την επανεξέταση του καθεστώτος προστασίας του (2) και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει ζητήσει, για τον σκοπό αυτό, τη διαβίβαση τοπικών δεδομένων (3). Ακόμη και στο πλαίσιο της Σύμβασης της Βέρνης (4) αποτελεί αντικείμενο συζήτησης το αν η προστασία του λύκου πρέπει να γίνει λιγότερο αυστηρή (5).
2. Εντούτοις, η οδηγία για τους οικοτόπους (6) εξακολουθεί να παρέχει στον λύκο πλήρη προστασία: τα κράτη μέλη οφείλουν όχι μόνο να ορίζουν ειδικές ζώνες διατήρησης για το εν λόγω είδος πανίδας, αλλά και να προστατεύουν τα επιμέρους δείγματα στο σύνολο του εδάφους της Ένωσης. Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά το δεύτερο αυτό καθεστώς προστασίας, ήτοι την προστασία των ειδών.
3. Όσον αφορά την προστασία των ειδών, η οδηγία για τους οικοτόπους περιλαμβάνει δύο επίπεδα προστασίας, ήτοι, αφενός, την αυστηρή προστασία ορισμένων ειδών δυνάμει του άρθρου 12, στο πλαίσιο της οποίας, μεταξύ άλλων, απαγορεύεται κατ’ αρχήν η θήρα, και, αφετέρου, την ασθενέστερη προστασία στο άρθρο 14, το οποίο προβλέπει τον περιορισμό της κατ’ αρχήν επιτρεπόμενης θήρας, εφόσον τούτο είναι αναγκαίο για τη διατήρηση του οικείου είδους σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης.
4. Στην περίπτωση του λύκου έχουν εφαρμογή αμφότερες οι μορφές προστασίας των ειδών. Κριτήριο αποτελεί ο τόπος στον οποίο βρίσκεται ο λύκος. Βάσει της οδηγίας για τους οικοτόπους, στην Ισπανία εφαρμόζεται για τον λύκο το άρθρο 14 βορείως του ποταμού Duero και το άρθρο 12 νοτίως του ποταμού. Ως εκ τούτου, η Αυτόνομη Κοινότητα Καστίλλης και Λεόν, την οποία διατρέχει ο Duero, επιτρέπει τη θήρα του λύκου στον Βορρά.
5. Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως έχει υποβληθεί στο πλαίσιο διαφοράς με αντικείμενο τη νομιμότητα του εν λόγω περιφερειακού καθεστώτος θήρας. Δεδομένου ότι η κατάσταση διατήρησης του λύκου στην Ισπανία δεν είναι ικανοποιητική, το εθνικό δικαστήριο διατηρεί αμφιβολίες σχετικά με τη μη εφαρμογή της αυστηρής προστασίας του άρθρου 12 της οδηγίας για τους οικοτόπους βορείως του Duero. Ωστόσο, σε περίπτωση που θεωρηθεί έγκυρη η προβλεπόμενη στην οδηγία εδαφική οριοθέτηση των δύο καθεστώτων προστασίας, το Δικαστήριο καλείται να διευκρινίσει αν η θήρα πρέπει παρά ταύτα να απαγορευθεί, δυνάμει του άρθρου 14, λόγω της μη ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης.
6. Το Δικαστήριο δεν έχει μέχρι τούδε εξετάσει κανένα από τα δύο αυτά ζητήματα. Ωστόσο, τα εν λόγω ζητήματα δεν είναι κρίσιμα μόνο για την Ισπανία, αλλά και για την Ελλάδα, τη Φινλανδία, τη Βουλγαρία, τη Λεττονία, τη Λιθουανία, την Εσθονία, την Πολωνία και τη Σλοβακία, όπου ο λύκος υπόκειται επίσης στην ασθενέστερη προστασία του άρθρου 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους στο σύνολο ή σε τμήμα του εθνικού εδάφους.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Η Σύμβαση της Βέρνης
7. Σε επίπεδο διεθνούς δικαίου, κρίσιμη είναι πρωτίστως η Σύμβαση της Βέρνης για τη διατήρηση της άγριας ζωής και του φυσικού περιβάλλοντος της Ευρώπης. Η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα κύρωσε τη Σύμβαση αυτή το 1982 (7). Μολονότι η εν λόγω Σύμβαση υπεγράφη από την Ισπανία ήδη το 1979, τέθηκε σε ισχύ για τη χώρα αυτή μόλις το 1986 (8).
8. Στο άρθρο 2 της Σύμβασης της Βέρνης παρατίθενται οι ακόλουθοι γενικοί σκοποί:
«Τα συμβαλλόμενα Μέρη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να διατηρήσουν ή να προσαρμόσουν τον πληθυσμό της άγριας χλωρίδας και πανίδας σε επίπεδο ανταποκρινόμενο ιδίως στις οικολογικές, επιστημονικές και πολιτιστικές απαιτήσεις, λαμβάνοντας ταυτοχρόνως υπόψη τις οικονομικές και ψυχαγωγικές απαιτήσεις καθώς και τις ανάγκες των υποειδών, ποικιλιών ή τύπων οι οποίοι απειλούνται σε τοπικό επίπεδο.»
9. Το άρθρο 6 της Σύμβασης της Βέρνης περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τις ακόλουθες ειδικές διατάξεις σχετικά με την προστασία των ειδών:
«Κάθε συμβαλλόμενο Μέρος λαμβάνει τα κατάλληλα και απαραίτητα νομοθετικά και κανονιστικά μέτρα ώστε να εξασφαλίσει την ειδική διατήρηση των ειδών άγριας πανίδας που απαριθμούνται στο Παράρτημα ΙΙ. Θα απαγορεύονται για τα είδη αυτά ιδίως:
α) Όλοι οι τρόποι εκ προθέσεως σύλληψης, κατοχής ή θανάτωσης·
[…]».
10. Ο λύκος μνημονεύεται στο παράρτημα ΙΙ της Σύμβασης της Βέρνης ως ειδικά προστατευόμενο είδος. Ωστόσο, η Ισπανία έχει διατυπώσει επιφύλαξη και έχει δηλώσει ότι θα προστατεύει τον λύκο ως είδος του παραρτήματος III, ήτοι δυνάμει του άρθρου 7 (9).
11. Το άρθρο 7 της Σύμβασης της Βέρνης προβλέπει επίσης μέτρα προστασίας, ορίζοντας τα εξής:
«1. Κάθε συμβαλλόμενο Μέρος λαμβάνει τα κατάλληλα και απαραίτητα νομοθετικά και κανονιστικά μέτρα για την προστασία των ειδών της άγριας πανίδας τα οποία απαριθμούνται στο Παράρτημα ΙΙΙ.
2. Οποιαδήποτε εκμετάλλευση των ειδών άγριας πανίδας των απαριθμουμένων στο Παράρτημα ΙΙΙ οργανώνεται κατά τρόπο διασφαλίζοντα τη διατήρηση των πληθυσμών αυτών, εκτός κινδύνου, λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων του άρθρου 2.
3. Τα μέτρα αυτά περιλαμβάνουν ιδίως:
α) Τον καθορισμό περιόδων απαγόρευσης ή και άλλα κανονιστικά της εκμετάλλευσης μέτρα,
β) Την προσωρινή ή τοπική απαγόρευση [εκμετάλλευσης], εάν τούτο είναι αναγκαίο, ώστε να επιτραπεί στους υπάρχοντες πληθυσμούς να επανακτήσουν ένα ικανοποιητικό επίπεδο,
γ) [...]».
12. Το άρθρο 9 της Σύμβασης της Βέρνης προβλέπει εξαιρέσεις από τις προστατευτικές διατάξεις των άρθρων 6 και 7, οι οποίες αντιστοιχούν, κατ’ ουσίαν, στις εξαιρέσεις του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους.
Β. Η οδηγία για τους οικοτόπους
13. Η δέκατη πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας για τους οικοτόπους αφορά την προστασία των ειδών και έχει ως εξής:
«[Εκτιμώντας] ότι, ως συμπλήρωμα της [οδηγίας για τα πτηνά (10)], είναι σκόπιμο να προβλεφθεί ένα γενικό σύστημα προστασίας για ορισμένα είδη χλωρίδας και πανίδας· ότι θα πρέπει να προβλεφθούν μέτρα διαχείρισης για ορισμένα είδη, εφόσον αυτό δικαιολογείται από την κατάσταση διατήρησής τους, συμπεριλαμβανομένης της απαγόρευσης ορισμένων τρόπων σύλληψης ή θανάτωσης, και να προβλεφθεί παράλληλα η δυνατότητα παρεκκλίσεων υπό ορισμένες προϋποθέσεις».
14. Το άρθρο 1, στοιχεία βʹ, στʹ, ζʹ και θʹ, της οδηγίας για τους οικοτόπους ορίζει διάφορες έννοιες ως εξής:
«[…]
ζ) “είδη κοινοτικού ενδιαφέροντος”: τα είδη τα οποία, στο έδαφος που αναφέρεται στο άρθρο 2:
i) διατρέχουν κίνδυνο, εξαιρουμένων εκείνων η περιοχή φυσικής κατανομής των οποίων εκτείνεται οριακά μόνον στο προαναφερόμενο έδαφος και τα οποία δεν διατρέχουν κίνδυνο ούτε είναι ευπρόσβλητα στην περιοχή του δυτικού παλαιοαρκτικού ή
ii) είναι ευπρόσβλητα, δηλαδή πιθανολογείται ότι στο προσεχές μέλλον ενδέχεται να περιληφθούν στην κατηγορία των ειδών που διατρέχουν κίνδυνο, εφόσον εξακολουθήσουν να υπάρχουν οι παράγοντες που δημιουργούν αυτόν τον κίνδυνο ή
iii) είναι σπάνια, δηλαδή οι πληθυσμοί τους είναι ολιγάριθμοι και μολονότι δεν διατρέχουν επί του παρόντος κίνδυνο ούτε είναι ευπρόσβλητα υπάρχει κίνδυνος να καταστούν. Τα είδη αυτά ευρίσκονται σε γεωγραφικές περιοχές μικρές ή αραιά διασκορπισμένες σε μία μεγαλύτερη έκταση ή
iv) είναι ενδημικά και απαιτούν ιδιαίτερη προσοχή, λόγω της ιδιομορφίας του οικοτόπου τους ή/και των ενδεχομένων επιπτώσεων που μπορεί να έχει η εκμετάλλευσή τους στην κατάσταση της διατήρησής τους.
Τα είδη αυτά αναγράφονται ή θα ήταν δυνατό να αναγραφούν στο παράρτημα II ή/και IV ή V·
[...]
θ) “κατάσταση διατήρησης ενός είδους”: το αποτέλεσμα του συνόλου των παραγόντων που, επιδρώντας στο οικείο είδος, είναι δυνατόν να αλλοιώσουν μακροπρόθεσμα την κατανομή και το μέγεθος των πληθυσμών του στο αναφερόμενο στο άρθρο 2 έδαφος.
Η “κατάσταση της διατήρησης” κρίνεται ως “ικανοποιητική” όταν:
– τα δεδομένα τα σχετικά με την πορεία των πληθυσμών του οικείου είδους δείχνουν ότι το είδος αυτό εξακολουθεί και μπορεί να εξακολουθεί μακροπρόθεσμα να αποτελεί ένα ζωτικό στοιχείο των φυσικών οικοτόπων στους οποίους ανήκει και
– η περιοχή της φυσικής κατανομής του είδους αυτού δεν φθίνει ούτε υπάρχει κίνδυνος να μειωθεί κατά το προβλεπτό μέλλον και
– υπάρχει και θα συνεχίσει πιθανόν να υπάρχει ένας οικότοπος σε επαρκή έκταση ώστε οι πληθυσμοί του να διατηρηθούν μακροπρόθεσμα·
[…]».
15. Το άρθρο 2 της οδηγίας για τους οικοτόπους περιγράφει τον σκοπό της οδηγίας αυτής ως εξής:
«1. Η παρούσα οδηγία σκοπό έχει να συμβάλει στην προστασία της βιολογικής ποικιλομορφίας, μέσω της διατήρησης των φυσικών οικοτόπων, καθώς και της άγριας χλωρίδας και πανίδας στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών όπου εφαρμόζεται η συνθήκη.
2. Τα μέτρα τα οποία λαμβάνονται σύμφωνα με την παρούσα οδηγία αποσκοπούν στη διασφάλιση της διατήρησης ή της αποκατάστασης σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης των φυσικών οικοτόπων και των άγριων ειδών χλωρίδας και πανίδας κοινοτικού ενδιαφέροντος.
3. Κατά τη λήψη μέτρων σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, λαμβάνονται υπόψη οι οικονομικές, κοινωνικές και πολιτιστικές απαιτήσεις, καθώς και οι περιφερειακές και τοπικές ιδιομορφίες.»
16. Το άρθρο 4 της οδηγίας για τους οικοτόπους ρυθμίζει τον τρόπο επιλογής των προστατευόμενων από την οδηγία τόπων και παραπέμπει, για την προσαρμογή των τόπων αυτών, στην εποπτεία του άρθρου 11.
17. Το άρθρο 11 της οδηγίας για τους οικοτόπους επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση άσκησης εποπτείας επί των ειδών και τους οικοτόπων, ορίζοντας τα εξής:
«Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν την εποπτεία της κατάστασης της διατήρησης των ειδών και των οικοτόπων που αναφέρει το άρθρο 2, λαμβάνοντας υπόψη κυρίως τους τύπους φυσικών οικοτόπων προτεραιότητας και τα είδη προτεραιότητας.»
18. Το άρθρο 12 της οδηγίας για τους οικοτόπους περιλαμβάνει τις ακόλουθες θεμελιώδεις υποχρεώσεις για την προστασία των ειδών:
«1. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να θεσπισθεί ένα καθεστώς αυστηρής προστασίας των ζωικών ειδών που αναφέρονται στο σημείο α) του παραρτήματος IV, στην περιοχή φυσικής κατανομής τους, που να απαγορεύει:
α) κάθε μορφή σύλληψης ή θανάτωσης, εκ προθέσεως, δειγμάτων αυτών των ειδών λαμβανομένων στη φύση·
β) να παρενοχλούνται εκ προθέσεως τα εν λόγω είδη, ιδίως κατά την περίοδο αναπαραγωγής, την περίοδο κατά την οποία τα νεογνά εξαρτώνται από τη μητέρα, τη χειμερία νάρκη και τη μετανάστευση·
γ) την εκ προθέσεως καταστροφή ή τη συλλογή των αυγών στο φυσικό περιβάλλον·
δ) τη βλάβη ή καταστροφή των τόπων αναπαραγωγής ή των τόπων ανάπαυσης.
2. Τα κράτη μέλη απαγορεύουν την κατοχή, τη μεταφορά, την πώληση ή την ανταλλαγή και την προσφορά προς πώληση ή ανταλλαγή των δειγμάτων των ειδών που έχουν συλληφθεί στο φυσικό περιβάλλον, εκτός εκείνων που συλλέγησαν νομίμως πριν από τη θέση σε εφαρμογή της παρούσας οδηγίας.
[…]»
19. Το άρθρο 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους περιέχει τους ακόλουθους κανόνες σχετικά με τη λήψη ορισμένων ειδών πανίδας από το φυσικό περιβάλλον:
«1. Τα κράτη μέλη, όταν βάσει της εποπτείας που προβλέπει το άρθρο 11, το κρίνουν αναγκαίο, εκδίδουν μέτρα ώστε τα δείγματα των ειδών της άγριας πανίδας και χλωρίδας που αναφέρονται στο παράρτημα V, που λαμβάνονται από τη φύση, καθώς και η εκμετάλλευσή τους, να μην αντιβαίνουν προς τη διατήρησή τους σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης.
2. Όταν τα εν λόγω μέτρα κρίνονται αναγκαία, πρέπει να συνεπάγονται τη συνέχιση της εποπτείας που προβλέπεται στο άρθρο 11. Μπορούν επιπλέον να περιέχουν μεταξύ άλλων:
– κανόνες για την πρόσβαση σε συγκεκριμένους τομείς,
– την προσωρινή ή τοπική απαγόρευση της λήψεως δειγμάτων από το φυσικό περιβάλλον και της εκμετάλλευσης ορισμένων πληθυσμών,
– την υπαγωγή σε κανόνες των περιόδων ή/και των τρόπων λήψεως των δειγμάτων,
– την υπαγωγή της λήψεως των δειγμάτων σε κυνηγητικούς ή αλιευτικούς κανόνες ώστε να λαμβάνεται υπόψη η διατήρηση των οικείων ειδών,
– τη θέσπιση ενός συστήματος αδειών για τη λήψη δειγμάτων ή ποσοστώσεων,
– την υπαγωγή σε κανόνες της αγοράς, της πώλησης, της διάθεσης προς πώληση, της κατοχής ή της μεταφοράς με σκοπό την πώληση δειγμάτων,
– την εκτροφή ζωικών ειδών υπό αιχμαλωσία, καθώς και την τεχνητή αναπαραγωγή φυτικών ειδών, υπό συνθήκες αυστηρά ελεγχόμενες, ώστε να μειώνεται η λήψη δειγμάτων από το φυσικό περιβάλλον,
– την αποτίμηση του αποτελέσματος των εκδιδόμενων μέτρων.»
20. Το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους προβλέπει παρεκκλίσεις από τα άρθρα 12 και 14.
21. Το άρθρο 17, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους επιβάλλει στα κράτη μέλη και στην Επιτροπή την υποχρέωση να υποβάλλουν σε τακτά χρονικά διαστήματα εκθέσεις σχετικά με την εφαρμογή των διατάξεων που εκδίδονται στο πλαίσιο της εν λόγω οδηγίας και, μεταξύ άλλων, σχετικά με την κατάσταση διατήρησης των ειδών, ορίζοντας ειδικότερα τα εξής:
«Κάθε έξι χρόνια από τη λήξη της προθεσμίας που προβλέπει το άρθρο 23, τα κράτη μέλη συντάσσουν μια έκθεση για την εφαρμογή των διατάξεων που εκδίδονται στα πλαίσια της παρούσας οδηγίας. Η έκθεση αυτή περιλαμβάνει ιδίως πληροφορίες σχετικά με τα μέτρα διατήρησης που αναφέρονται στην παράγραφο 1 του άρθρου 6, καθώς και την εκτίμηση των επιπτώσεων αυτών των μέτρων στην κατάσταση διατήρησης των τύπων οικοτόπων που αναφέρει το παράρτημα I και των ειδών που αναφέρει το παράρτημα II και τα κυριότερα αποτελέσματα της εποπτείας που προβλέπει το άρθρο 11. Η έκθεση αυτή, που συντάσσεται σύμφωνα με το υπόδειγμα έκθεσης που εκπονεί η επιτροπή, διαβιβάζεται στην Επιτροπή και γνωστοποιείται στο κοινό.»
22. Το παράρτημα II, στοιχείο αʹ, της οδηγίας για τους οικοτόπους μνημονεύει, μεταξύ άλλων, τον λύκο ως είδος προτεραιότητας για το οποίο πρέπει να καθοριστούν ζώνες διατήρησης, αλλά καλύπτει, στην Ισπανία, μόνον τους πληθυσμούς νοτίως του ποταμού Duero (11). Ο λύκος μνημονεύεται επίσης στο παράρτημα IV, στοιχείο αʹ, ως είδος το οποίο πρέπει να τυγχάνει αυστηρής προστασίας δυνάμει του άρθρου 12, αλλά από την προστασία αυτή εξαιρούνται, μεταξύ άλλων, οι ισπανικοί πληθυσμοί βορείως του Duero. Οι εν λόγω πληθυσμοί λύκων μνημονεύονται, αντιθέτως, στο παράρτημα V, στοιχείο αʹ.
Γ. Η ισπανική εθνική ρύθμιση
23. Στο άρθρο 56 του Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (νόμου 42/2007, της 13ης Δεκεμβρίου 2007, για τη φυσική κληρονομιά και τη βιοποικιλότητα, στο εξής: νόμος 42/2007), όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο, παρατίθεται ο κατάλογος άγριων ειδών υπό καθεστώς ειδικής προστασίας, ο οποίος περιλαμβάνει είδη, υποείδη και πληθυσμούς που χρήζουν ιδιαίτερης προσοχής και προστασίας λόγω της επιστημονικής, οικολογικής ή πολιτιστικής τους αξίας, της μοναδικότητάς τους, της σπανιότητάς τους ή του βαθμού κινδύνου που διατρέχουν, όπως εκείνα που χαρακτηρίζονται ως προστατευόμενα στα παραρτήματα των οδηγιών και στις διεθνείς συμβάσεις που έχει κυρώσει η Ισπανία. Το άρθρο 65, παράγραφος 1, του εν λόγω νόμου προβλέπει ότι η θήρα και η αλιεία σε εσωτερικά ύδατα μπορούν να διεξάγονται μόνο για τα είδη που καθορίζονται από τις Αυτόνομες Κοινότητες. Ο καθορισμός αυτός δεν μπορεί επ’ ουδενί να αφορά τα είδη που περιλαμβάνονται στον κατάλογο άγριων ειδών υπό καθεστώς ειδικής προστασίας.
24. Το 2021 το Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (Υπουργείο Οικολογικής Μετάβασης και Δημογραφικής Πρόκλησης, Ισπανία) εξέδωσε την Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el Anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas (απόφαση TED/980/2021, της 20ής Σεπτεμβρίου 2021, περί τροποποίησης του παραρτήματος του βασιλικού διατάγματος 139/2011, της 4ης Φεβρουαρίου 2021, για την κατάρτιση του καταλόγου άγριων ειδών υπό καθεστώς ειδικής προστασίας και του ισπανικού καταλόγου απειλούμενων ειδών). Με την απόφαση αυτή συμπεριλήφθηκαν όλοι οι ισπανικοί πληθυσμοί λύκων στον εν λόγω κατάλογο. Η απόφαση περιέχει μια πρώτη συμπληρωματική διάταξη σχετικά με τη συμβατότητα με τα μέχρι τότε ισχύοντα μέτρα, η οποία προβλέπει στην παράγραφο 2 ότι μπορούν να λαμβάνονται, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, μέτρα θανάτωσης και σύλληψης δειγμάτων κατόπιν διοικητικής έγκρισης.
Δ. Η ρύθμιση σε επίπεδο Αυτόνομης Κοινότητας Καστίλλης και Λεόν
25. Το άρθρο 7 του Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (νόμου 4/1996, της 12ης Ιουλίου 1996, περί θήρας σε Καστίλλη και Λεόν, στο εξής: νόμος 4/1996), ο οποίος έχει πλέον καταργηθεί, αλλά ίσχυε κατά τον χρόνο έγκρισης του επίμαχου σχεδίου θήρας, προέβλεπε ότι θηράματα θεωρούνται όσα είδη ορίζονται ως τέτοια στο παράρτημα Ι του νόμου αυτού. Το εν λόγω παράρτημα I περιλαμβάνει και τον λύκο που βρίσκεται βορείως του ποταμού Duero.
26. Νυν ισχύων είναι ο Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (νόμος 4/2021 της Αυτόνομης Κοινότητας Καστίλλης και Λεόν, της 1ης Ιουλίου 2021, περί θήρας και περί βιώσιμης διαχείρισης των θηρευτικών πόρων, στο εξής: νόμος 4/2021), το άρθρο 6 του οποίου προβλέπει ότι η θήρα μπορεί να έχει ως αντικείμενο μόνο θηράματα και ότι τέτοια θεωρούνται τα είδη που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι. Το εν λόγω παράρτημα Ι περιλαμβάνει τον «Λύκο (Canis lupus): βορείως του ποταμού Duero», ως είδος μεγάλου θηράματος. Ο νόμος 4/2021 περιέχει επίσης διατάξεις σχετικά με την εξαίρεση από το παράρτημα Ι των ειδών που υπόκεινται, βάσει της βασικής εθνικής νομοθεσίας, σε ορισμένη μορφή προστασίας, η οποία συνεπάγεται απαγόρευση της θήρας τους, καθώς και σχετικά με το πότε η εξαίρεση αυτή κρίνεται αναγκαία προκειμένου να διασφαλιστεί επαρκώς η διατήρηση του είδους. Βάσει του νόμου αυτού, είδη που έχουν ανακηρυχθεί θηράματα μπορούν επίσης να εξαιρούνται προσωρινά από κάθε μορφή θήρας, εφόσον τούτο είναι αναγκαίο για την επαρκή διασφάλιση της κατάστασης διατήρησής τους. Το άρθρο 38 του εν λόγω νόμου προέβλεπε (πριν από την κατάργησή του με απόφαση του ισπανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου) ότι για κάθε μορφή θήρας λύκου απαιτούνταν έγκριση από το αρμόδιο για θέματα θήρας υπουργείο της Αυτόνομης Κοινότητας, το οποίο αποτελεί την ανώτατη αρμόδια αρχή στην επικράτεια της Αυτόνομης Κοινότητας Καστίλλης και Λεόν, και ότι η αξία ενός θηράματος λύκου (Canis lupus) ανερχόταν σε 6 000 ευρώ.
III. Τα πραγματικά περιστατικά και η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως
27. Στις 17 Φεβρουαρίου 2020 η Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo ibérico (ASCEL, ένωση για τη διατήρηση και τη μελέτη του ιβηρικού λύκου, Ισπανία) άσκησε ενώπιον του Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (ανώτερου δικαστηρίου Καστίλλης και Λεόν, Ισπανία) διοικητική προσφυγή κατά της Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (Διοίκησης της Αυτόνομης Κοινότητας Καστίλλης και Λεόν, Ισπανία). Η ASCEL ζητεί την ακύρωση της απόφασης της Dirección General del Pasteuero Natural y Política Forestal [de la Junta de Castilla y León] [Γενικής Διεύθυνσης Φυσικής Κληρονομιάς και Δασικής Πολιτικής (της Διοίκησης της Αυτόνομης Κοινότητας Καστίλλης και Λεόν), Ισπανία], της 9ης Οκτωβρίου 2019, περί έγκρισης του σχεδίου τοπικής εκμετάλλευσης του λύκου στις κυνηγετικές περιοχές βορείως του ποταμού Duero στην Περιφέρεια Καστίλλης και Λεόν για τις θηρευτικές περιόδους 2019/2020, 2020/2021 και 2021/2022 (στο εξής: σχέδιο θήρας). Επιπλέον, η ASCEL ζητεί αποζημίωση για τη βλάβη που προκλήθηκε στην άγρια πανίδα κατά τη διάρκεια κάθε θηρευτικής περιόδου.
28. Στην αιτιολογική έκθεση του σχεδίου θήρας εκτίθεται ότι το σχέδιο αυτό βασίζεται σε μια περιφερειακή απογραφή του λύκου κατά τα έτη 2012 και 2013, σε μια εθνική απογραφή που πραγματοποιήθηκε μεταξύ των ετών 2012 και 2014, καθώς και σε ετήσιες εκθέσεις παρακολούθησης, η εκπόνηση των οποίων απαιτεί ηπιότερης έντασης έρευνα και παρακολούθηση σε σχέση με την εκπόνηση μιας απογραφής. Βάσει των διαθέσιμων στοιχείων και κατ’ εφαρμογήν διαφόρων συνιστωσών, το εν λόγω σχέδιο εκτιμά τον αριθμό των λύκων που υπήρχαν πριν από τη θήρα στην Περιφέρεια Καστίλλης και Λεόν βορείως του ποταμού Duero σε 1 051 δείγματα. Το σχέδιο θήρας υποδιαιρεί το έδαφος της Περιφέρειας Καστίλλης και Λεόν βορείως του ποταμού Duero, όπου υπάρχουν λύκοι, σε 28 περιοχές με πληθυσμούς λύκων. Υπολογίζει την πυκνότητα των πληθυσμών λύκων σε καθεμία από τις περιοχές αυτές και τις κατατάσσει σε κατηγορίες αναλόγως της υψηλής, χαμηλής ή μεσαίας πυκνότητάς τους, αντιστοιχίζοντας σε κάθε περιοχή ένα ποσοστιαίο επίπεδο θηρευτικής εκμετάλλευσης με βάση την πυκνότητα αυτή. Το σχέδιο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι υπέρβαση του 35 % ετήσιας θνησιμότητας θα συνεπαγόταν μείωση του πληθυσμού του είδους.
29. Το Tribunal Superior (ανώτερο δικαστήριο) επισημαίνει ότι τα τελευταία έτη έχει εκδικάσει πολλές προσφυγές κατά διαφόρων διατάξεων με τυπική ισχύ κατώτερη του νόμου, οι οποίες αφορούσαν την έγκριση της θήρας του λύκου. Οι διατάξεις αυτές ακυρώθηκαν, με αντίστοιχες αποφάσεις λόγω της μη συμπερίληψης στον διοικητικό φάκελο επιστημονικών μελετών που θα αποδείκνυαν τη συνδρομή των προϋποθέσεων που θα δικαιολογούσαν την ανακήρυξη του είδους ως θηράματος χωρίς να διακυβεύεται η κατάσταση διατήρησής του στην περιοχή κατανομής του. Ωστόσο, κατά των αποφάσεων αυτών ασκήθηκε αναίρεση ενώπιον του Tribunal Supremo (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Ισπανία), το οποίο και δέχθηκε τις οικείες αιτήσεις αναιρέσεως. Συγκεκριμένα, το Tribunal Supremo (Ανώτατο Δικαστήριο) έκρινε ότι δεν είναι αναγκαία η εκ των προτέρων υποβολή, για κάθε θηρευτική περίοδο, για κάθε περιοχή δικαιοδοσίας, για κάθε έδαφος και για κάθε είδος που θεωρείται θηρεύσιμο, αίτηση ειδικού –ad hoc– εδαφικού και ουσιαστικού ελέγχου της τήρησης των απαιτήσεων όσον αφορά τα επίπεδα του πληθυσμού, τη γεωγραφική κατανομή και τον δείκτη αναπαραγωγικότητας του εν λόγω είδους.
30. Ως εκ τούτου, το Tribunal Superior (ανώτερο δικαστήριο) υποβάλλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«Δεδομένου ότι τα μέτρα τα οποία λαμβάνονται από κράτος μέλος σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους πρέπει να αποσκοπούν στη διασφάλιση της διατήρησης ή της αποκατάστασης σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης των ζωικών ειδών κοινοτικού ενδιαφέροντος, όπως ο λύκος:
1) Προσκρούει στις διατάξεις του άρθρου 2, παράγραφος 2, και των άρθρων 4, 11, 12, 14, 16 και 17 της οδηγίας για τους οικοτόπους περιφερειακός νόμος –και συγκεκριμένα ο Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (νόμος 4/1996 της Αυτόνομης Κοινότητας Καστίλλης και Λεόν, της 12ης Ιουλίου 1996, περί θήρας) και, στη συνέχεια, ο Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (νόμος 4/2021 της Αυτόνομης Κοινότητας Καστίλλης και Λεόν, της 1ης Ιουλίου 2021, περί θήρας και περί βιώσιμης διαχείρισης των θηρευτικών πόρων)– ο οποίος ανακηρύσσει τον λύκο ως θήραμα και ως θηρεύσιμο είδος και, συνακόλουθα, επιτρέπει την τοπική εκμετάλλευση του λύκου στις κυνηγετικές περιοχές κατά τις περιόδους 2019/2020, 2020/2021 και 2021/2022, ενώ, σύμφωνα με την έκθεση για την εξαετία 2013 έως 2018 που διαβίβασε η Ισπανία στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή το έτος 2019, η κατάσταση διατήρησής του είναι μη ικανοποιητική-ανεπαρκής, και για τον λόγο αυτό το κράτος (το κράτος μέλος, άρθρο 4 της οδηγίας για τους οικοτόπους) συμπεριέλαβε όλους τους ισπανικούς πληθυσμούς λύκων στον κατάλογο άγριων ειδών υπό καθεστώς ειδικής προστασίας και στον ισπανικό κατάλογο απειλούμενων ειδών, παρέχοντας αυστηρή προστασία και στους πληθυσμούς που εκτείνονται βορείως του Duero;
2) Συμβιβάζεται με τον σκοπό αυτό η χορήγηση διαφορετικής προστασίας στον λύκο αναλόγως του αν βρίσκεται βορείως ή νοτίως του ποταμού Duero, λαμβανομένων υπόψη
i) του γεγονότος ότι επιστημονικά η διάκριση αυτή θεωρείται σήμερα αδόκιμη,
ii) της εκτίμησης της κατάστασης διατήρησής του ως μη ικανοποιητικής κατά την περίοδο 2013 έως 2018 στις τρεις περιοχές που καταλαμβάνει στην Ισπανία, την αλπική, την ατλαντική και τη μεσογειακή,
iii) του γεγονότος ότι αποτελεί αυστηρά προστατευόμενο είδος σε όλα σχεδόν τα κράτη μέλη και, ιδίως, στην Πορτογαλία, επειδή καταλαμβάνει κοινή βιογεωγραφική περιοχή με τη χώρα αυτή, και
iv) της νομολογίας του Δικαστηρίου σχετικά με την περιοχή της φυσικής κατανομής και το εδαφικό πεδίο που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την εκτίμηση της κατάστασης διατήρησής του, ή θα ήταν περισσότερο σύμφωνη με την εν λόγω οδηγία, χωρίς να λησμονείται η διάταξη του άρθρου 2, παράγραφος 3, αυτής, η συμπερίληψη του λύκου στα παραρτήματα ΙΙ και IV, χωρίς διάκριση αναλόγως του αν ευρίσκεται βορείως ή νοτίως του Duero, με αποτέλεσμα η σύλληψη και η θανάτωσή του να είναι δυνατές μόνο όταν δεν υπάρχει άλλη αποτελεσματική λύση υπό τους όρους και τις προϋποθέσεις του άρθρου 16;
Σε περίπτωση που κριθεί ότι η διάκριση είναι δικαιολογημένη:
3) Περιλαμβάνει ο όρος “εκμετάλλευση” του άρθρου 14 της οδηγίας τη θηρευτική εκμετάλλευση του λύκου, δηλαδή τη θήρευσή του, λαμβανομένης υπόψη της ιδιαίτερης σημασίας του είδους αυτού (είδος προτεραιότητας στις άλλες εδαφικές περιοχές), δεδομένου ότι η θήρευσή του έχει επιτραπεί μέχρι σήμερα και η κατάστασή του κατά την περίοδο 2013 έως 2018 έχει εκτιμηθεί ως μη ικανοποιητική;
4) Αποκλείει το άρθρο 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους την ανακήρυξη διά νόμου (άρθρο 7 και παράρτημα Ι του νόμου 4/1996 της Αυτόνομης Κοινότητας Καστίλλης και Λεόν, της 12ης Ιουλίου 1996, περί θήρας, και άρθρο 6 και παράρτημα Ι του νόμου 4/2021 της Αυτόνομης Κοινότητας Καστίλλης και Λεόν, της 1ης Ιουλίου 2021, περί θήρας και περί βιώσιμης διαχείρισης των θηρευτικών πόρων) του λύκου που ευρίσκεται βορείως του Duero ως θηράματος και ως θηρεύσιμου είδους, καθώς και την έγκριση σχεδίου τοπικής εκμετάλλευσης του λύκου στις κυνηγετικές περιοχές που ευρίσκονται βορείως του ποταμού Duero για τις περιόδους 2019/2020, 2020/2021 και 2021/2022, χωρίς να υφίστανται δεδομένα τα οποία να επιτρέπουν την εκτίμηση σχετικά με την τήρηση της εποπτείας που προβλέπεται στο άρθρο 11 της οδηγίας, χωρίς απογραφή από το 2012 έως 2013 και χωρίς να έχουν συμπεριληφθεί επαρκείς, αντικειμενικές, επιστημονικές και επικαιροποιημένες πληροφορίες σχετικά με την κατάσταση του λύκου στον φάκελο σχετικά με την κατάρτιση του σχεδίου τοπικής εκμετάλλευσης του λύκου, ενώ, κατά την περίοδο 2013 έως 2018, στις τρεις περιοχές που καταλαμβάνει ο λύκος στην Ισπανία, την αλπική, την ατλαντική και τη μεσογειακή, η κατάσταση διατήρησής του εκτιμάται ως μη ικανοποιητική;
5) Είναι, δυνάμει των διατάξεων των άρθρων 4, 11 και 17, της οδηγίας για τους οικοτόπους, οι εκθέσεις που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για τον προσδιορισμό της κατάστασης διατήρησης του λύκου (τα σημερινά και πραγματικά επίπεδα του πληθυσμού· η σημερινή γεωγραφική κατανομή, ο δείκτης αναπαραγωγικότητας κ.λπ.) αυτές που συντάσσει το κράτος μέλος κάθε έξι έτη ή, εν ανάγκη, σε μικρότερη χρονική περίοδο, μέσω επιστημονικής επιτροπής, όπως αυτή που συστάθηκε με το Real Decreto 139/2011 (βασιλικό διάταγμα 139/2011), λαμβανομένων υπόψη, αφενός, του γεγονότος ότι οι πληθυσμοί του οικείου είδους εντοπίζονται στο έδαφος πλειόνων Αυτόνομων Κοινοτήτων και, αφετέρου, της ανάγκης εκτίμησης των μέτρων που αφορούν μια τοπική αγέλη “σε μεγαλύτερη κλίμακα”, σύμφωνα με την απόφαση του Δικαστηρίου της 10ης Οκτωβρίου 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851);»
31. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η ASCEL, η Αυτόνομη Κοινότητα Καστίλλης και Λεόν, το Βασίλειο της Ισπανίας, η Δημοκρατία της Φινλανδίας και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Το Δικαστήριο αποφάσισε να μη διεξαγάγει επ’ ακροατηρίου συζήτηση, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 76, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, εκτιμώντας ότι έχει διαφωτιστεί επαρκώς προκειμένου να αποφανθεί.
IV. Νομική εκτίμηση
32. Η οδηγία για τους οικοτόπους αποδίδει μεγάλη σημασία στην προστασία του λύκου και, ως εκ τούτου, απαιτεί τον καθορισμό ειδικών ζωνών διατήρησης για το είδος αυτό (άρθρο 4) καθώς και την εφαρμογή αυστηρών κανόνων προστασίας εκτός των εν λόγω ζωνών (άρθρο 12) (12). Ωστόσο, ορισμένες περιοχές της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένου ολόκληρου του εδάφους της Ισπανίας βορείως του ποταμού Duero, εξαιρούνται από αμφότερα τα καθεστώτα προστασίας. Ως εκ τούτου, η Αυτόνομη Κοινότητα Καστίλλης και Λεόν έχει εγκρίνει σχέδια θήρας για τα εδάφη της βορείως του Duero, κατά των οποίων έχει ασκηθεί προσφυγή στην υπόθεση της κύριας δίκης.
33. Η παρούσα διαδικασία εγείρει το ζήτημα, αφενός, αν η οριοθέτηση των καθεστώτων αυστηρής προστασίας τα οποία προβλέπει η οδηγία για τους οικοτόπους κατά μήκος του ποταμού μπορεί να θεωρηθεί έγκυρη υπό το πρίσμα της κατάστασης διατήρησης του είδους στις εκατέρωθεν περιοχές (δεύτερο προδικαστικό ερώτημα καθώς και, εν μέρει, πρώτο προδικαστικό ερώτημα, υπό Β) και, αφετέρου, σε περίπτωση αποδοχής της γεωγραφικής αυτής οριοθέτησης, σε ποιον βαθμό περιορίζεται η θήρα από τους κανόνες του άρθρου 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους σχετικά με τη λήψη λύκων από το φυσικό περιβάλλον (πρώτο προδικαστικό ερώτημα κατά τα λοιπά, καθώς και τρίτο, τέταρτο και πέμπτο προδικαστικό ερώτημα, υπό Γ). Κατ’ αρχάς, πρέπει ωστόσο να εξεταστούν οι ενστάσεις που προβάλλονται κατά του παραδεκτού της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως.
Α. Ενστάσεις απαραδέκτου
34. Κατ’ αρχήν, εναπόκειται αποκλειστικώς στον εθνικό δικαστή, ο οποίος έχει επιληφθεί της διαφοράς και φέρει την ευθύνη για τη δικαστική απόφαση που πρόκειται να εκδοθεί, να εκτιμήσει, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιομορφίες της υπόθεσης, τόσο τον αναγκαίο χαρακτήρα έκδοσης προδικαστικής αποφάσεως για να είναι σε θέση να εκδώσει τη δική του απόφαση όσο και τη λυσιτέλεια των ερωτημάτων που υποβάλλει στο Δικαστήριο. Επομένως, εφόσον τα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα αφορούν την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης, το Δικαστήριο υποχρεούται κατ’ αρχήν να αποφανθεί. Τα προδικαστικά ερωτήματα αυτά θεωρούνται κατά τεκμήριο λυσιτελή. Το Δικαστήριο δύναται να μην αποφανθεί επί προδικαστικού ερωτήματος που έχει υποβληθεί από εθνικό δικαστήριο μόνον όταν προκύπτει προδήλως ότι η ζητούμενη ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ουδεμία σχέση έχει με το υποστατό ή με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως ή ακόμη όταν το Δικαστήριο δεν έχει στη διάθεσή του τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία για να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί (13).
35. Η Ισπανία υποστηρίζει ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν είναι πλέον λυσιτελής, καθώς το ισπανικό Συνταγματικό Δικαστήριο έχει κρίνει αντισυνταγματικές τις επίμαχες στην κύρια δίκη ρυθμίσεις της Αυτόνομης Κοινότητας Καστίλλης και Λεόν λόγω παράβασης εθνικών ρυθμίσεων. Παράλληλα, η Αυτόνομη Κοινότητα υποστηρίζει ότι έχει ενημερώσει τους δικαιούχους θήρας λύκων ότι δεν μπορούν να ασκήσουν το θηρευτικό τους δικαίωμα.
36. Ωστόσο, η Αυτόνομη Κοινότητα Καστίλλης και Λεόν υποστηρίζει ταυτόχρονα ότι έχει ασκήσει προσφυγή κατά των εθνικών ρυθμίσεων στις οποίες αντιβαίνουν οι επίμαχες περιφερειακές ρυθμίσεις. Κατά συνέπεια, πρέπει να θεωρηθεί ότι οι περιφερειακές ρυθμίσεις θα μπορούσαν να αναβιώσουν μετά την έκδοση απόφασης επί της εν λόγω προσφυγής, σε περίπτωση ευδοκίμησής της.
37. Εξάλλου, η κύρια δίκη αφορά, επίσης, το ζήτημα αν πρέπει να αντισταθμιστεί η βλάβη που προκλήθηκε στον πληθυσμό των λύκων από τη θήρα κατά τη διάρκεια εφαρμογής των περιφερειακών ρυθμίσεων πριν από την έκδοση της απόφασης του ισπανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου. Δεδομένου ότι η απόφαση αυτή αφορά μόνον την περίοδο μετά το 2021, ενώ η υπόθεση της κύριας δίκης αφορά τις θηρευτικές περιόδους από το 2019, εξακολουθεί να είναι κρίσιμη η συμβατότητα των περιφερειακών ρυθμίσεων με το δίκαιο της Ένωσης.
38. Κατά συνέπεια, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, εν πάση περιπτώσει, δεν είναι προδήλως αλυσιτελής για την επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης.
39. Ελάχιστα πειστική είναι η περαιτέρω ένσταση της Αυτόνομης Κοινότητας Καστίλλης και Λεόν ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως εγείρει αποκλειστικά και μόνο ζητήματα εκτίμησης αποδεικτικών στοιχείων. Μολονότι είναι αληθές ότι, στο πλαίσιο της προδικαστικής διαδικασίας, το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο για την εκτίμηση αποδεικτικών στοιχείων, ωστόσο η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αποσκοπεί προδήλως στην αποσαφήνιση των ζητημάτων δικαίου της Ένωσης που αφορούν το κύρος της οριοθέτησης του καθεστώτος αυστηρής προστασίας των λύκων κατά μήκος του Duero και την ερμηνεία του άρθρου 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους.
40. Ωστόσο, η Αυτόνομη Κοινότητα Καστίλλης και Λεόν ορθώς προβάλλει την αιτίαση ότι ένα σκέλος του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος αφορά τη σχέση μεταξύ της ισπανικής εθνικής νομοθεσίας για την προστασία του λύκου και των περιφερειακών ρυθμίσεων για τη θήρα λύκων. Η σχέση αυτή αποτελεί εσωτερικό ζήτημα του ισπανικού δικαίου, το οποίο το Δικαστήριο δεν είναι σε θέση να επιλύσει. Συνεπώς, το σκέλος αυτό του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος είναι απαράδεκτο.
41. Κατά τα λοιπά, οι ενστάσεις απαραδέκτου που έχουν προβληθεί από την Ισπανία και την Αυτόνομη Κοινότητα Καστίλλης και Λεόν πρέπει να απορριφθούν.
Β. Το εδαφικό πεδίο εφαρμογής των καθεστώτων αυστηρής προστασίας
42. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, καθώς και με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, κατά το μέρος που αφορά το άρθρο 12 της οδηγίας για τους οικοτόπους, το Tribunal superior (ανώτερο δικαστήριο) ζητεί να διευκρινιστεί αν, λαμβανομένης υπόψη της κατάστασης διατήρησης του λύκου στην Ισπανία, συνάδει με τον επιδιωκόμενο από την οδηγία σκοπό της διασφάλισης της διατήρησης ή της αποκατάστασης των προστατευόμενων ειδών σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης το γεγονός ότι ο λύκος στην Ισπανία νοτίως του Duero υπόκειται στην αυστηρή προστασία δυνάμει του άρθρου 12, ενώ βορείως του Duero υπόκειται μόνο στην ασθενέστερη προστασία δυνάμει του άρθρου 14.
43. Το εδαφικό πεδίο εφαρμογής, αφενός, του άρθρου 12 και, αφετέρου, του άρθρου 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους προκύπτει σαφώς από το γράμμα των δύο αυτών διατάξεων, σε συνδυασμό με τα παραρτήματα IV και V. Ακόμη και αν θεωρηθεί ότι οι εν λόγω κανόνες αντιβαίνουν στον γενικότερο σκοπό της οδηγίας, η αντίθεση αυτή δεν αναιρεί το γεγονός της σαφούς εδαφικής οριοθέτησης των δύο καθεστώτων προστασίας (14).
44. Εξάλλου, όπως θα εξηγήσω ακολούθως, η κατάσταση διατήρησης των ειδών του παραρτήματος V πρέπει να λαμβάνεται σοβαρά υπόψη κατά την εφαρμογή του άρθρου 14. Ως εκ τούτου, εξ αυτού και μόνον του λόγου είναι αμφίβολο κατά πόσον μπορεί να γίνει δεκτή η ύπαρξη αντίθεσης προς τον σκοπό της οδηγίας.
45. Εντούτοις, η προβλεπόμενη στην οδηγία εδαφική οριοθέτηση των δύο καθεστώτων προστασίας θα μπορούσε να τεθεί εν αμφιβόλω αν αντέβαινε σε υπέρτερης ισχύος δίκαιο. Μολονότι δεν προκύπτει η ύπαρξη αντίθεσης προς τις Συνθήκες ή τον Χάρτη, ωστόσο θα μπορούσε περαιτέρω να εξεταστεί η συμβατότητα της οριοθέτησης αυτής με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη Σύμβαση της Βέρνης. Ως διεθνής συμφωνία της Ένωσης, η Σύμβαση αυτή υπερισχύει των πράξεων του παραγώγου δικαίου της Ένωσης (15).
46. Βεβαίως, κατά την κύρωση της Σύμβασης της Βέρνης, η Ισπανία επιφυλάχθηκε να προστατεύει τον λύκο, στο σύνολο της επικράτειάς της, όχι δυνάμει του άρθρου 6 της Σύμβασης αυτής, ήτοι του άρθρου 12 της οδηγίας για τους οικοτόπους, αλλά μόνο δυνάμει του άρθρου 7 της Σύμβασης, ήτοι του άρθρου 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους. Ως εκ τούτου, ο περιορισμός της προστασίας σε τμήμα της ισπανικής επικράτειας δεν συνιστά παράβαση των υποχρεώσεων διεθνούς δικαίου τις οποίες υπέχει η Ισπανία από τη Σύμβαση.
47. Ωστόσο, η Ένωση δεν έχει διατυπώσει επιφυλάξεις σχετικά με τη Σύμβαση. Επομένως, θα μπορούσε σήμερα να υπέχει υποχρέωση απορρέουσα από το διεθνές δίκαιο να διασφαλίσει την αυστηρή προστασία του λύκου, σύμφωνα με το άρθρο 6 της Σύμβασης, σε ολόκληρη την επικράτειά της, συμπεριλαμβανομένης της Ισπανίας βορείως του Duero. Συνεπώς, ο περιορισμός της εδαφικής εφαρμογής του άρθρου 12 της οδηγίας για τους οικοτόπους θα αντέβαινε στην υποχρέωση αυτή.
48. Εξάλλου, ως αναπόσπαστο μέρος του δικαίου της Ένωσης, η Σύμβαση είναι δεσμευτική για τα κράτη μέλη (16), συμπεριλαμβανομένης της Ισπανίας. Το ζήτημα αν η επιφύλαξη διεθνούς δικαίου της Ισπανίας ισχύει ακόμη και λαμβανομένου υπόψη του εν λόγω αποτελέσματος του δικαίου της Ένωσης είναι, αν μη τι άλλο, ασαφές.
49. Ωστόσο, προτείνω στο Δικαστήριο να μην αποφανθεί επί του ζητήματος αυτού, δεδομένου ότι δεν εγείρεται ρητά στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως και οι μετέχοντες στη διαδικασία δεν έχουν εκφράσει άποψη σχετικώς.
50. Τέλος, το εν λόγω προδικαστικό ερώτημα θα μπορούσε επίσης να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι ερωτάται αν, λόγω των πληροφοριών σχετικά με την κατάσταση διατήρησης του λύκου στην Ισπανία, η Ένωση όφειλε να είχε εν τω μεταξύ τροποποιήσει την καταχώριση του λύκου στο παράρτημα IV της οδηγίας για τους οικοτόπους. Ωστόσο, αν το προδικαστικό ερώτημα ερμηνευθεί κατ’ αυτόν τον τρόπο, δεν θα είναι λυσιτελές, διότι οι υποχρεώσεις δράσης της Ένωσης είναι διακριτές από τις υποχρεώσεις δράσης των κρατών μελών. Ακόμη και αν η Ένωση όφειλε να επεκτείνει την προστασία του λύκου, δυνάμει του άρθρου 12 της οδηγίας για τους οικοτόπους, ώστε να περιλαμβάνει και τα ισπανικά εδάφη βορείως του Duero, η υποχρέωση αυτή δεν θα συνεπαγόταν αυτομάτως υποχρέωση της Ισπανίας ή της Αυτόνομης Κοινότητας Καστίλλης και Λεόν να αρχίσουν να εφαρμόζουν το άρθρο 12 στα εν λόγω εδάφη πριν ακόμα αναλάβει η δράση η Ένωση.
51. Επομένως, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν καταλείπει καμία αμφιβολία ότι στην Ισπανία ο λύκος (Canis lupus) πρέπει να προστατεύεται μόνο νοτίως του ποταμού Duero δυνάμει του άρθρου 12 της οδηγίας για τους οικοτόπους, ενώ βορείως του ποταμού αυτού εφαρμόζεται στο εν λόγω είδος πανίδας το άρθρο 14 της οδηγίας.
Γ. Ρυθμίσεις σχετικά με τη λήψη και την εκμετάλλευση λύκων
52. Τα λοιπά προδικαστικά ερωτήματα αφορούν το ζήτημα αν αντιβαίνει στο άρθρο 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους η έγκριση της θήρας λύκων, όταν το κράτος μέλος εκτιμά την κατάσταση διατήρησης του είδους ως μη ικανοποιητική.
53. Συναφώς, πρέπει, να διευκρινιστεί, κατ’ αρχάς, το ζήτημα αν η θήρα λύκων πρέπει να θεωρηθεί ως εκμετάλλευση κατά την έννοια του άρθρου 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους (υπό 1) και, στη συνέχεια, το ζήτημα ποιες υποχρεώσεις απορρέουν από το άρθρο 14 εάν η κατάσταση διατήρησης του είδους αυτού είναι μη ικανοποιητική (υπό 2).
1. Η θήρα ως εκμετάλλευση
54. Το τρίτο προδικαστικό ερώτημα αφορά κατ’ αρχάς το ζήτημα αν στην έννοια της «εκμετάλλευσης» κατά το άρθρο 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους εμπίπτει η θηρευτική εκμετάλλευση του λύκου, ήτοι η θήρα λύκων.
55. Το άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να λαμβάνουν μέτρα ώστε η λήψη δειγμάτων του λύκου από το φυσικό περιβάλλον στα ισπανικά εδάφη που βρίσκονται βορείως του Duero και η εκμετάλλευσή τους να μην αντιβαίνουν προς τη διατήρηση ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης.
56. Συναφώς, τουλάχιστον η λήψη αφορά, μεταξύ άλλων, και τη θήρα (17), δεδομένου ότι, κατά το άρθρο 14, παράγραφος 2, τέταρτη περίπτωση, της οδηγίας για τους οικοτόπους, οι κυνηγετικοί κανόνες συνιστούν, κατά τη λήψη δειγμάτων, πιθανό μέτρο προστασίας με σκοπό τη διατήρηση σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης. Οι κυνηγετικοί κανόνες αφορούν οπωσδήποτε τη θήρα.
57. Ωστόσο, ακόμη και η έννοια της εκμετάλλευσης μπορεί να περιλαμβάνει τη θήρα, δεδομένου ότι η αιτιολογική σκέψη 10 της οδηγίας για τα πτηνά μνημονεύει ρητά τη θηρευτική εκμετάλλευση των πτηνών. Αντίστοιχα, το Δικαστήριο δέχεται, κατά πάγια νομολογία, ότι η θήρα πτηνών μπορεί να συνιστά ορθολογική εκμετάλλευση κατά την έννοια του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας για τα πτηνά (18). Φρονώ ότι δεν υπάρχει λόγος να μην ισχύει το ίδιο, σύμφωνα με την οδηγία για τους οικοτόπους, και για τους λύκους.
58. Επομένως, η θήρα μπορεί να συνιστά λήψη και εκμετάλλευση δειγμάτων του λύκου κατά την έννοια του άρθρου 14, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους.
2. Υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους
59. Επομένως, πρέπει να εξεταστεί αν, σε περίπτωση μη ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης του λύκου, η θήρα του είδους αυτού αντιβαίνει στο άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους.
60. Κατά τη διάταξη αυτή, τα κράτη μέλη, όταν το κρίνουν αναγκαίο, βάσει της εποπτείας την οποία προβλέπει το άρθρο 11 της οδηγίας για τους οικοτόπους, εκδίδουν μέτρα ώστε η λήψη δειγμάτων των ειδών της άγριας πανίδας και χλωρίδας του παραρτήματος V από το φυσικό περιβάλλον –ήτοι εν προκειμένω δειγμάτων του λύκου στις ισπανικές περιοχές βορείως του Duero–, καθώς και η εκμετάλλευσή τους, να μην αντιβαίνουν προς τη διατήρησή τους σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης.
61. Συναφώς, πρέπει να εξεταστεί, κατ’ αρχάς, το ζήτημα αν για την έγκριση της θήρας απαιτείται η προσκόμιση ορισμένων αποδεικτικών στοιχείων (στοιχείο αʹ) και, στη συνέχεια, το ζήτημα πώς πρέπει να διενεργείται η αναγκαία στο πλαίσιο αυτό εκτίμηση (στοιχείο βʹ).
α) Η ανάγκη προσκόμισης αποδεικτικών στοιχείων
62. Η ASCEL φρονεί ότι, βάσει του άρθρου 14, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους, η θήρα ενός είδους πανίδας του παραρτήματος V μπορεί να εγκρίνεται μόνον εφόσον είναι επιστημονικά αποδεδειγμένο ότι δεν αντιβαίνει προς τη διατήρηση ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης. Παρεμφερή ισχυρισμό προβάλλει και η Επιτροπή. Κατά την Επιτροπή, σε περίπτωση επιστημονικής αβεβαιότητας ως προς τη συμβατότητα ενός τρόπου εκμετάλλευσης ειδών του παραρτήματος V με την κατάσταση διατήρησής τους, η αρχή της προφύλαξης επιτάσσει τη λήψη μέτρων προκειμένου να διασφαλιστεί ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης.
63. Η αρχή της προφύλαξης αποτελεί ένα από τα θεμέλια της πολιτικής υψηλού επιπέδου προστασίας την οποία εφαρμόζει η Ένωση στον τομέα του περιβάλλοντος σύμφωνα με το άρθρο 191, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Συνεπώς, η αρχή αυτή πρέπει να λαμβάνεται υπόψη, μεταξύ άλλων, κατά την ερμηνεία της οδηγίας για τους οικοτόπους (19).
64. Στη βάση αυτή, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι, βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, κάθε σχέδιο ή έργο το οποίο είναι δυνατόν να επηρεάσει τόπο Natura 2000 μπορεί να εγκριθεί μόνον εφόσον δεν υφίσταται, από επιστημονικής απόψεως, καμία εύλογη αμφιβολία ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών για την ακεραιότητα του τόπου αυτού (20). Επίσης, βάσει της αρχής της προφύλαξης, δεν πρέπει να χορηγείται παρέκκλιση από την προστασία των ειδών σύμφωνα με το άρθρο 16 αν από την εξέταση των βέλτιστων διαθέσιμων επιστημονικών δεδομένων εξακολουθεί να υφίσταται αβεβαιότητα ως προς το αν μια παρέκκλιση θα έθιγε ή όχι τη διατήρηση ή την αποκατάσταση των πληθυσμών ενός απειλούμενου με εξαφάνιση είδους σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης (21).
65. Εντούτοις, η νομολογία αυτή δεν μπορεί να εφαρμοστεί άνευ ετέρου στο άρθρο 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους.
66. Βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, τα οικεία σχέδια και έργα υπόκεινται σε επιφύλαξη έγκρισης. Εάν δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις για τη χορήγηση έγκρισης, δεν μπορούν να υλοποιηθούν. Το δε άρθρο 16 είναι διάταξη εισάγουσα παρέκκλιση, η εφαρμογή της οποίας εξαρτάται, ως εκ της φύσεώς της, από την απόδειξη της συνδρομής των –στενά ερμηνευόμενων (22) – προϋποθέσεών της (23).
67. Αντιθέτως, το άρθρο 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους προβλέπει τον περιορισμό της λήψης και της εκμετάλλευσης δειγμάτων των ειδών του παραρτήματος V υπό ορισμένες προϋποθέσεις. Επομένως, εξ αντιδιαστολής συνάγεται ότι η διάταξη αυτή δεν απαγορεύει τη λήψη και την εκμετάλλευση όταν δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις αυτές. Ο νομοθέτης της Ένωσης έκρινε προδήλως ότι τα είδη του παραρτήματος V βρίσκονται σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, η οποία, κατ’ αρχήν, δεν επηρεάζεται από τη λήψη και την εκμετάλλευση δειγμάτων. Ενόσω η παραδοχή αυτή συνεχίζει να ευσταθεί, η λήψη και η εκμετάλλευση δεν θα αντιβαίνουν, επίσης, στον προβλεπόμενο στο άρθρο 2, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας σκοπό της διατήρησης των ειδών της άγριας χλωρίδας και πανίδας και, ειδικότερα, της διατήρησης ή αποκατάστασης των ειδών κοινοτικού ενδιαφέροντος σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης.
68. Ούτε όμως απονέμει το άρθρο 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους δικαίωμα λήψης και εκμετάλλευσης των δειγμάτων του παραρτήματος V. Αντιθέτως, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν περιορισμούς ή ακόμη και πλήρεις απαγορεύσεις παρά την ύπαρξη ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης. Τούτο θα ήταν επιτρεπτό ως μέτρο ενισχυμένης προστασίας κατά την έννοια του άρθρου 193 ΣΛΕΕ.
69. Αντιθέτως, το άρθρο 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους ρυθμίζει το τι πρέπει να συμβαίνει όταν καταρρίπτεται η υπόθεση περί αβλαβούς λήψης και εκμετάλλευσης. Στην περίπτωση αυτή, τα κράτη μέλη πρέπει να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε οι δραστηριότητες αυτές να μην αντιβαίνουν προς τη διατήρηση ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης. Όπως έχει ήδη αποφανθεί το Δικαστήριο, τα κράτη μέλη δεν έχουν την ευχέρεια να επιλέγουν αν θα λάβουν ή όχι τα μέτρα αυτά, αλλά υπέχουν σχετική υποχρέωση, η οποία πρέπει επίσης να αποτυπώνεται στις διατάξεις μεταφοράς του άρθρου 14 στην εσωτερική έννομη τάξη (24).
70. Συνεπώς, τα κράτη μέλη οφείλουν να περιορίζουν τη λήψη και την εκμετάλλευση δειγμάτων των ειδών του παραρτήματος V της οδηγίας για τους οικοτόπους, σύμφωνα με το άρθρο 14 της οδηγίας αυτής, όταν καταρρίπτεται η υπόθεση ότι η απεριόριστη άσκηση της οικείας δραστηριότητας δεν αντιβαίνει προς τη διατήρηση ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης.
β) Η εκτίμηση των αναγκαίων μέτρων
71. Όπως ορθώς επισημαίνει η Επιτροπή, το άρθρο 14, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους παρέχει στα κράτη μέλη εξουσία εκτιμήσεως κατά την εκτίμηση του αν η ανωτέρω υπόθεση έχει καταρριφθεί και αν, ειδικότερα, από την κατάσταση διατήρησης ενός είδους προκύπτει ότι είναι αναγκαίος ο περιορισμός της θήρας. Ωστόσο, η εξουσία εκτιμήσεως περιορίζεται από τον σκοπό της διατήρησης ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης (25).
72. Προκειμένου να διευκρινιστεί η έκταση της υποχρέωσης αυτής, πρέπει να εξεταστούν, κατ’ αρχάς, η υποχρέωση εποπτείας, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 11 της οδηγίας για τους οικοτόπους, στη συνέχεια, το εν προκειμένω εφαρμοστέο κριτήριο των βέλτιστων διαθέσιμων επιστημονικών γνώσεων και η υποχρέωση υποβολής έκθεσης, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 17 της οδηγίας, και, τέλος, οι συνέπειες της διαπίστωσης μη ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης.
– Το άρθρο 11 της οδηγίας για τους οικοτόπους
73. Η εποπτεία και η αξιολόγηση κατάστασης διατήρησης κατά την εφαρμογή του άρθρου 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν εμπίπτει στην εξουσία εκτιμήσεως των κρατών μελών. Αντιθέτως, βάσει της ως άνω διάταξης, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα όταν το κρίνουν αναγκαίο βάσει της εποπτείας την οποία προβλέπει το άρθρο 11. Το δε άρθρο 11 προβλέπει ότι τα κράτη μέλη διασφαλίζουν την εποπτεία της κατάστασης της διατήρησης των ειδών και των οικοτόπων που αναφέρει το άρθρο 2, λαμβάνοντας υπόψη κυρίως τους τύπους φυσικών οικοτόπων προτεραιότητας και τα είδη προτεραιότητας.
74. Ωστόσο, η εν λόγω υποχρέωση εποπτείας δεν περιορίζεται στα είδη και τους οικοτόπους προτεραιότητας. Αντιθέτως, δεδομένου ότι, βάσει του άρθρου 2, παράγραφος 1, η οδηγία για τους οικοτόπους έχει σκοπό να συμβάλει στην προστασία της βιολογικής ποικιλομορφίας, μέσω της διατήρησης των φυσικών οικοτόπων, καθώς και της άγριας χλωρίδας και πανίδας στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών όπου εφαρμόζεται η Συνθήκη, τα κράτη μέλη πρέπει κατ’ αρχήν να παρακολουθούν όλους τους φυσικούς οικοτόπους καθώς και όλα τα είδη άγριας χλωρίδας και πανίδας στο ευρωπαϊκό τους έδαφος. Η εποπτεία αυτή πρέπει να αποσκοπεί στην υλοποίηση των σκοπών της οδηγίας, δηλαδή στη διασφάλιση της βιοποικιλότητας με τη διατήρηση όλων των ειδών και οικοτόπων (26).
75. Μολονότι, με βάση το γράμμα και τον σκοπό της οικείας διάταξης, η υποχρέωση αυτή ισχύει απεριόριστα, ωστόσο, τουλάχιστον όσον αφορά τον τρόπο άσκησης της εποπτείας, καταλείπεται στα κράτη μέλη εξουσία εκτιμήσεως. Εφόσον η κατάσταση διατήρησης ενός είδους δεν εγείρει ανησυχία, θα αρκεί, για πολλά από τα κράτη μέλη, να εποπτεύουν γενικώς την κατάσταση των οικοτόπων τους και να καταλήγουν, με βάση τα στοιχεία που θα αντλούν στο πλαίσιο αυτό, σε συμπεράσματα σχετικά με την κατάσταση διατήρησης των ειδών που πιθανώς απαντούν εκεί. Ωστόσο, στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας, το Δικαστήριο δεν απαιτείται να αποφανθεί αναλυτικότερα επί του ζητήματος αυτού.
76. Αντιθέτως, τα είδη που προστατεύονται ατομικώς από την οδηγία για τους οικοτόπους χρήζουν ειδικών μέτρων εποπτείας. Τούτο ισχύει, μεταξύ άλλων, και για τον λύκο στα ισπανικά εδάφη που βρίσκονται βορείως του Duero. Αντιθέτως προς ό,τι ισχύει στην πλειονότητα των εδαφών της Ένωσης, ο λύκος που βρίσκεται εκεί δεν αποτελεί είδος προτεραιότητας, οπότε δεν απαιτείται να λαμβάνεται κυρίως υπόψη κατά την έννοια του άρθρου 11, δεύτερη περίοδος. Ωστόσο, τα είδη που απαριθμούνται στο παράρτημα V αποτελούν επίσης είδη κοινοτικού ενδιαφέροντος κατά το άρθρο 1, στοιχείο ζʹ. Ειδικότερα, η εφαρμογή του άρθρου 14 εξαρτάται άμεσα από την εποπτεία επί των ειδών του παραρτήματος V. Η μη επιμελής άσκηση εποπτείας επί των ειδών αυτών θα αντέβαινε στη ρύθμιση αυτή.
77. Επιπλέον, οι πληθυσμοί ή υποπληθυσμοί προστατευόμενων ειδών δεν πρέπει να εξετάζονται μεμονωμένα, αλλά, όπως ορθώς εκθέτει η ASCEL, μόνο στο συνολικό πλαίσιο άλλων πληθυσμών ή υποπληθυσμών (27). Επομένως, πρέπει να θεωρηθεί ότι υπάρχει ορισμένη εναλλαγή μεταξύ των ισπανικών εδαφών βορείως του Duero και των εδαφών νοτίως του ποταμού αυτού και της Πορτογαλίας, επειδή μεμονωμένοι λύκοι διασχίζουν τον ποταμό ή τα σύνορα. Ως εκ τούτου, προβλήματα στον Βορρά μπορούν, κατά κανόνα, να επηρεάσουν και τον Νότο και την Πορτογαλία, όπου ο λύκος αποτελεί είδος προτεραιότητας σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας για τους οικοτόπους.
78. Συνεπώς, η επιβεβλημένη βάσει του άρθρου 11 της οδηγίας για τους οικοτόπους εποπτεία επί της κατάστασης διατήρησης ενός είδους πανίδας του παραρτήματος V πρέπει να διενεργείται με ιδιαίτερη επιμέλεια, ιδίως εάν το είδος αυτό –όπως ο λύκος– απαριθμείται στα παραρτήματα II και IV για ορισμένες όμορες περιοχές και μάλιστα κατατάσσεται εκεί ως είδος προτεραιότητας.
– Η προβλεπόμενη στο άρθρο 17 της οδηγίας για τους οικοτόπους έκθεση ως ενσάρκωση των βέλτιστων διαθέσιμων επιστημονικών γνώσεων
79. Όπως και άλλες εκτιμήσεις στον τομέα της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος, η εν λόγω εποπτεία και τα εξ αυτής συναγόμενα συμπεράσματα στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 14 πρέπει ομοίως να στηρίζονται στις βέλτιστες διαθέσιμες επιστημονικές γνώσεις (28).
80. Τούτο προκύπτει επίσης από την αρχή της χρηστής διοίκησης και από την προαναφερθείσα αρχή της προφύλαξης.
81. Όταν τα κράτη μέλη εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης, οφείλουν να τηρούν την αρχή της χρηστής διοίκησης ως γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης (29). Η αρχή αυτή επιβάλλει, μεταξύ άλλων, να προβαίνει μια διοικητική αρχή σε επιμελή και αμερόληπτη εξέταση όλων των κρίσιμων πτυχών, ώστε να διαθέτει κατά την έκδοση της απόφασής της τα κατά το δυνατόν πληρέστερα και πλέον αξιόπιστα στοιχεία για τον σκοπό αυτόν (30).
82. Επιπλέον, τα μέτρα που βασίζονται στην αρχή της προφύλαξης, ήτοι, μεταξύ άλλων, η εφαρμογή διατάξεων του δικαίου περιβάλλοντος της Ένωσης, απαιτούν κατά κανόνα σφαιρική αξιολόγηση των σχετικών κινδύνων βάσει των πλέον αξιόπιστων διαθέσιμων επιστημονικών δεδομένων και των πλέον πρόσφατων αποτελεσμάτων της διεθνούς έρευνας (31).
83. Η Επιτροπή μνημονεύει μια επιστημονική εργασία (32) ως παράδειγμα πρόσφατων επιστημονικών γνώσεων που πρέπει να ληφθούν υπόψη κατά την άσκηση εποπτείας επί της κατάστασης διατήρησης.
84. Ωστόσο, το τέταρτο και το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα δεν αφορούν άμεσα τα αποτελέσματα της εποπτείας βάσει του άρθρου 11 της οδηγίας για τους οικοτόπους, αλλά αμφισβητούν μάλιστα ακόμη και το κατά πόσον έχει υπάρξει επαρκής εποπτεία για τον λύκο. Το Tribunal superior (ανώτερο δικαστήριο) μνημονεύει, αντιθέτως, την έκθεση την οποία διαβίβασε η Ισπανία στην Επιτροπή το 2019 δυνάμει του άρθρου 17. Κατά τη διάταξη αυτή, οι εν λόγω εκθέσεις πρέπει να περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, τα κυριότερα αποτελέσματα της εποπτείας που προβλέπεται στο άρθρο 11. Με την ανωτέρω έκθεση, η Ισπανία γνωστοποίησε ότι η κατάσταση διατήρησης του λύκου στην Ισπανία μεταξύ του 2013 και του 2018 δεν ήταν ικανοποιητική.
85. Εφόσον, πέραν της έκθεσης αυτής, δεν υφίστανται πράγματι παρεμφερείς επιστημονικές γνώσεις σχετικά με την κατάσταση διατήρησης του εν λόγω είδους, τότε πρέπει τουλάχιστον το πόρισμα που διατυπώνεται στην έκθεση αυτή να ληφθεί υποχρεωτικά υπόψη κατά την εφαρμογή του άρθρου 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους.
86. Παρέκκλιση από το πόρισμα αυτό θα ήταν δυνατή μόνο βάσει αντίθετων επιστημονικών γνώσεων οι οποίες θα ήταν πειστικότερες, από επιστημονική άποψη, σε σχέση με την έκθεση. Τέτοιες γνώσεις μπορούν να προκύψουν, ειδικότερα, από πιο πρόσφατες μελέτες οι οποίες, ωστόσο, θα πρέπει να είναι τουλάχιστον εξίσου επιστημονικά εμπεριστατωμένες όπως οι γνώσεις στις οποίες βασίζεται η έκθεση.
87. Αντιθέτως, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να αντιτάξουν, χωρίς περαιτέρω επιστημονικά στοιχεία, ότι η εν λόγω έκθεση είναι παρωχημένη. Δεδομένου ότι τα κράτη μέλη υπέχουν από το άρθρο 11 της οδηγίας για τους οικοτόπους την υποχρέωση εποπτείας, πρέπει να μεριμνούν τα ίδια ώστε να διαθέτουν πρόσφατες επιστημονικές γνώσεις στις οποίες θα μπορούσαν, εν πάση περιπτώσει, να βασίζονται όποτε απαιτηθεί. Αν δεν διαθέτουν τέτοιες γνώσεις, δεν επιτρέπεται να επωφεληθούν από την έλλειψη επαρκών μελετών. Επιπλέον, η προβλεπόμενη στο άρθρο 17 εξαετής περίοδος υποβολής εκθέσεων υποδηλώνει ότι κάθε τέτοια έκθεση μπορεί να αποτελέσει τη βάση για τη λήψη μέτρων μέχρι την επόμενη έκθεση.
88. Επομένως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η εκτίμηση που πρέπει να διενεργείται δυνάμει του άρθρου 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους πρέπει να βασίζεται στην έκθεση που υποβάλλεται δυνάμει του άρθρου 17 της οδηγίας για τους οικοτόπους, εφόσον τα πορίσματα της έκθεσης αυτής δεν καταρρίπτονται από γνώσεις οι οποίες είναι, από επιστημονική άποψη, πειστικότερες.
– Συνέπειες της μη ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης
89. Στην πράξη, όταν υφίστανται ανησυχίες σχετικά με τη διατήρηση ενός είδους του παραρτήματος V της οδηγίας για τους οικοτόπους σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, τα κράτη μέλη οφείλουν να εξετάζουν αν είναι αναγκαία η λήψη μέτρων όσον αφορά τη λήψη και την εκμετάλλευση δειγμάτων, συμπεριλαμβανομένης επομένως και της θήρας.
90. Όταν μάλιστα, όπως στην προκειμένη περίπτωση, το κράτος μέλος έχει γνωστοποιήσει στην Επιτροπή ότι η κατάσταση διατήρησης ενός είδους του παραρτήματος V της οδηγίας για τους οικοτόπους είναι μη ικανοποιητική, η εν λόγω εξουσία εκτιμήσεως είναι κατ’ ανάγκη περιορισμένη. Τούτο δε διότι, στην περίπτωση αυτή, τα μέχρι τούδε ληφθέντα μέτρα προδήλως δεν επαρκούν για τη διασφάλιση ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης του πληθυσμού του είδους.
91. Επομένως, το αν οι αρμόδιες αρχές θα λάβουν μέτρα σε περίπτωση μη ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης δεν εμπίπτει πλέον στην εξουσία εκτιμήσεώς τους. Αντιθέτως, στην περίπτωση αυτή, οφείλουν να λάβουν πρόσθετα μέτρα, κατά την έννοια του άρθρου 14 της οδηγίας για τους οικοτόπους, προκειμένου να βελτιωθεί η κατάσταση διατήρησης του είδους κατά τρόπον ώστε ο οικείος πληθυσμός να περιέλθει μακροπρόθεσμα σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης.
92. Ωστόσο, αυτό δεν σημαίνει ότι είναι σαφές ποια πρόσθετα μέτρα πρέπει να λάβουν οι αρμόδιες αρχές και, ιδίως, αν πρέπει να απαγορεύσουν τη θήρα. Τούτο προκύπτει ήδη από την ενδεικτική απαρίθμηση πιθανών μέτρων στο άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους. Κατά τη διάταξη αυτή, υποχρεωτική είναι μόνον η συνέχιση της εποπτείας βάσει του άρθρου 11, ενώ το κράτος μέλος και/ή οι αρμόδιες αρχές «μπορούν» να λάβουν τα λοιπά μνημονευόμενα μέτρα, χωρίς όμως –κατά κανόνα– να οφείλουν να το πράξουν.
93. Δεδομένου ότι τα μέτρα που απαριθμούνται στο άρθρο 14, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους είναι αναγκαία μόνον ενόσω εξακολουθούν να υπάρχουν αμφιβολίες σχετικά με τη διατήρηση ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης, η διάταξη αυτή δεν μνημονεύει την πλήρη και μόνιμη απαγόρευση της θήρας ως πιθανό μέτρο. Ωστόσο, γίνεται μνεία της δυνατότητας προσωρινής ή τοπικής απαγόρευσης της λήψης δειγμάτων από το φυσικό περιβάλλον και της εκμετάλλευσης ορισμένων πληθυσμών (δεύτερη περίπτωση), ήτοι για όσο διάστημα είναι αναγκαία η απαγόρευση. Επίσης, μνημονεύονται οι κυνηγετικοί κανόνες που λαμβάνουν υπόψη τη διατήρηση των οικείων ειδών (τέταρτη περίπτωση) καθώς και η θέσπιση ενός συστήματος αδειών για τη λήψη δειγμάτων ή ποσοστώσεων (πέμπτη περίπτωση).
94. Ωστόσο, ακόμη και η εξουσία εκτιμήσεως που καταλείπεται από τις ανωτέρω διατάξεις όσον αφορά τα μέτρα που μπορούν να ληφθούν περιορίζεται, σε περίπτωση μη ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης, από τον σκοπό της διατήρησης ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης.
95. Στην απόδοση στη γερμανική γλώσσα, τούτο προκύπτει με μεγάλη σαφήνεια από το γράμμα του άρθρου 14, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους. Συγκεκριμένα, κατά τη διάταξη αυτή, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία [«notwendigen»] μέτρα ώστε η λήψη και η εκμετάλλευση να μην αντιβαίνουν προς τη διατήρηση σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης.
96. Βεβαίως, σε άλλες γλωσσικές αποδόσεις, όπως η αγγλική, η γαλλική ή η ισπανική, απουσιάζει ο άμεσος χαρακτηρισμός των μέτρων που πρέπει να ληφθούν ως «αναγκαίων». Στις αποδόσεις αυτές προβλέπεται απλώς ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν μέτρα ώστε η λήψη και η εκμετάλλευση να μην αντιβαίνουν προς τη διατήρηση σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης. Ωστόσο, ο αναγκαίος χαρακτήρας των μέτρων ενυπάρχει στην υπόδειξη αυτή. Επιπλέον, ο αναγκαίος χαρακτήρας των μέτρων μνημονεύεται εμμέσως επίσης ρητά, καθώς όλες οι γλωσσικές αποδόσεις προβλέπουν ότι πρέπει να λαμβάνονται μέτρα όταν τα κράτη μέλη το κρίνουν αναγκαίο.
97. Το αν η διαπίστωση ότι ένα είδος βρίσκεται σε μη ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης καθιστά αναγκαίο τον περιορισμό ή την απαγόρευση της θήρας εξαρτάται από τους λόγους της διαπίστωσης αυτής.
98. Κατά το άρθρο 1, στοιχείο θʹ, της οδηγίας για τους οικοτόπους, η κατάσταση της διατήρησης κρίνεται ικανοποιητική όταν, αφενός, τα δεδομένα σχετικά με την πορεία των πληθυσμών του οικείου είδους καταδεικνύουν ότι το είδος αυτό αποτελεί –και θα εξακολουθήσει μακροπρόθεσμα να αποτελεί– ζωτικό στοιχείο των φυσικών οικοτόπων στους οποίους ανήκει. Επιπλέον, η περιοχή της φυσικής κατανομής του είδους αυτού δεν πρέπει ούτε να συρρικνώνεται ούτε να υπάρχει κίνδυνος συρρίκνωσής της κατά το ορατό μέλλον. Τέλος, πρέπει να υπάρχει και να συνεχίσει πιθανόν να υπάρχει ένας οικότοπος σε επαρκή έκταση ώστε οι πληθυσμοί του είδους αυτού να διατηρηθούν μακροπρόθεσμα (33).
99. Ανάγκη περιορισμού της θήρας μπορεί ευλόγως να θεωρηθεί ότι υφίσταται ιδίως όταν η κατάσταση διατήρησης ενός είδους είναι μη ικανοποιητική πρωτίστως λόγω της απώλειας δειγμάτων. Ακόμη και αν οι απώλειες αυτές οφείλονται κυρίως σε άλλες αιτίες –στην περίπτωση του λύκου, για παράδειγμα, στην οδική κυκλοφορία, σε ασθένειες ή στη λαθροθηρία–, μπορεί να είναι αναγκαία η αποτροπή περαιτέρω απωλειών λόγω της θήρας.
100. Ωστόσο, αν τα προβλήματα του είδους σχετίζονται κυρίως με τον οικότοπό του, όπως μπορεί να υποτεθεί, για παράδειγμα, στη Γαλλία για τον κρικητό (Cricetus cricetus) (34), ενδέχεται η θήρα ή ο περιορισμός της να έχουν πολύ περιορισμένο αντίκτυπο στην κατάσταση διατήρησης.
101. Επιπλέον, η διαπίστωση της κατάστασης διατήρησης ενός είδους στις βιογεωγραφικές περιφέρειες ενός κράτους μέλους καθιστά δυνατή τη συναγωγή μόνον περιορισμένων συμπερασμάτων σχετικά με την κατάσταση διατήρησης σε ορισμένα εδάφη. Αντιθέτως, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο, σε ορισμένα εδάφη, η κατάσταση διατήρησης του είδους να είναι τόσο καλή, ώστε η θήρα να εξακολουθεί να είναι εκεί δυνατή, ακόμη και λαμβανομένων υπόψη των σχέσεων με άλλα εδάφη στα οποία η κατάσταση διατήρησης είναι μη ικανοποιητική. Το αντίθετο είναι όμως επίσης δυνατόν, όταν οι πληθυσμοί που βρίσκονται σε μη ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης εξαρτώνται από τη μετανάστευση δειγμάτων προερχομένων από εδάφη με ιδιαίτερα καλή κατάσταση διατήρησης. Η εκτίμηση αυτή πρέπει να διενεργείται κατά κύριο λόγο από τις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους, λαμβανομένων υπόψη των βέλτιστων διαθέσιμων επιστημονικών γνώσεων και με βάση την κατάλληλη εποπτεία της κατάστασης διατήρησης του είδους, σύμφωνα με το άρθρο 11 της οδηγίας για τους οικοτόπους.
102. Τέλος, κατά την επιλογή των αναγκαίων μέτρων πρέπει, επίσης, να λαμβάνεται υπόψη η αρχή της προφύλαξης. Βάσει της αρχής αυτής, όταν υπάρχει αβεβαιότητα ως προς την ύπαρξη ή την έκταση των κινδύνων, ιδίως για το περιβάλλον, μπορούν να λαμβάνονται μέτρα προστασίας πριν ακόμη αποδειχθούν πλήρως το υποστατό και η σοβαρότητα των κινδύνων αυτών (35). Επομένως, μέτρα προστασίας είναι δυνατόν να λαμβάνονται ακόμη και όταν, βάσει των βέλτιστων διαθέσιμων επιστημονικών γνώσεων, υφίσταται αβεβαιότητα ως προς τους κινδύνους που υφίστανται για τη διατήρηση ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης.
103. Συνοψίζοντας, συνάγεται το συμπέρασμα ότι, ακόμη και μετά τη διαπίστωση της μη ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης ενός είδους που απαριθμείται στο παράρτημα V της οδηγίας για τους οικοτόπους, η θήρα του είδους αυτού πρέπει να απαγορεύεται μόνον αν, λαμβανομένων υπόψη των βέλτιστων διαθέσιμων επιστημονικών γνώσεων, συμπεριλαμβανομένης της κατάλληλης εποπτείας επί της κατάστασης διατήρησης του είδους σύμφωνα με το άρθρο 11 και λαμβανομένης υπόψη της αρχής της προφύλαξης, η απαγόρευση αυτή είναι αναγκαία για την αποκατάσταση ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης του είδους αυτού.
Δ. Καταληκτική παρατήρηση
104. Τέλος, υπενθυμίζεται ότι η προστασία των λύκων σε περιοχές του δικτύου Natura 2000 μπορεί επίσης να ασκεί επιρροή για την έγκριση της θήρας. Δεδομένου ότι η Ισπανία έχει ορίσει διάφορες ζώνες διατήρησης για τον λύκο νοτίως και εγγύς του Duero (36) και το είδος αυτό καταλαμβάνει πολύ μεγάλες εκτάσεις (37), θα μπορούσε επίσης να τεθεί το ζήτημα αν για τα σχέδια θήρας που αφορούν εδάφη βορείως του Duero απαιτείται εκτίμηση των επιπτώσεων σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους (38). Αν μη τι άλλο, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο οι λύκοι που βρίσκονται στις εν λόγω ζώνες διατήρησης να διασχίσουν τον ποταμό και να θανατωθούν στη συνέχεια. Επίσης, μπορεί να είναι κρίσιμο για τη γενετική ποικιλομορφία των πληθυσμών των ανωτέρω ζωνών διατήρησης το να έρχονται αρκούντως σε επαφή με τους πληθυσμούς που βρίσκονται βορείως του ποταμού. Ωστόσο, το ζήτημα αυτό δεν αποτελεί αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας.
V. Πρόταση
105. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ως εξής:
1. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν καταλείπει καμία αμφιβολία ότι στην Ισπανία ο λύκος (Canis lupus) πρέπει να προστατεύεται μόνο νοτίως του ποταμού Duero δυνάμει του άρθρου 12 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2013/17/ΕΕ, της 13ης Μαΐου 2013, ενώ βορείως του ποταμού αυτού εφαρμόζεται στο εν λόγω είδος πανίδας το άρθρο 14 της οδηγίας.
2. Η θήρα μπορεί να συνιστά λήψη και εκμετάλλευση δειγμάτων του λύκου κατά την έννοια του άρθρου 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 92/43.
3. Τα άρθρα 11, 14 και 17 της οδηγίας 92/43 έχουν την έννοια
ότι
– τα κράτη μέλη οφείλουν να περιορίζουν τη λήψη και την εκμετάλλευση δειγμάτων των ειδών του παραρτήματος V σύμφωνα με το άρθρο 14, όταν καταρρίπτεται η υπόθεση ότι η απεριόριστη άσκηση της οικείας δραστηριότητας δεν αντιβαίνει προς τη διατήρηση ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης,
– η επιβεβλημένη βάσει του άρθρου 11 εποπτεία επί της κατάστασης διατήρησης ενός είδους πανίδας του παραρτήματος V πρέπει να διενεργείται με ιδιαίτερη επιμέλεια, ιδίως εάν το είδος αυτό –όπως ο λύκος– απαριθμείται στα παραρτήματα II και IV για ορισμένες όμορες περιοχές και μάλιστα κατατάσσεται εκεί ως είδος προτεραιότητας,
– η εκτίμηση που πρέπει να διενεργείται δυνάμει του άρθρου 14 πρέπει να βασίζεται στην έκθεση που υποβάλλεται δυνάμει του άρθρου 17 της οδηγίας για τους οικοτόπους, εφόσον τα πορίσματα της έκθεσης αυτής δεν καταρρίπτονται από γνώσεις οι οποίες είναι, από επιστημονική άποψη, πειστικότερες, και
– ακόμη και μετά τη διαπίστωση της μη ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης ενός είδους που απαριθμείται στο παράρτημα V, η θήρα του είδους αυτού πρέπει να απαγορεύεται μόνον αν, λαμβανομένων υπόψη των βέλτιστων διαθέσιμων επιστημονικών γνώσεων, συμπεριλαμβανομένης της κατάλληλης εποπτείας επί της κατάστασης διατήρησης του είδους σύμφωνα με το άρθρο 11 και λαμβανομένης υπόψη της αρχής της προφύλαξης, η απαγόρευση αυτή είναι αναγκαία για την αποκατάσταση ικανοποιητικής κατάστασης διατήρησης του είδους αυτού.