Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
25 päivänä tammikuuta 2024 (1)
Asia C‑436/22
Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL)
vastaan
Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Kastilia ja Léonin ylioikeus, Espanja))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Liitteessä IV olevassa a kohdassa mainittuja eläinlajeja koskeva tiukka suojelujärjestelmä – Susi (Canis lupus) – Tiukan suojelun alueelliset rajat – Liitteessä V olevassa a kohdassa mainittujen luonnonvaraisten eläinlajien yksilöiden ottaminen luonnosta ja hyödyntäminen – Alueellinen suunnitelma suden hyödyntämisestä metsästysalueilla – Kyseisen lajin kantojen suotuisan suojelun tason arviointi – Epäsuotuisan suojelun tason seuraukset
I Johdanto
1. Suden (Canis lupus) suojelusta kiistellään tällä hetkellä. Esimerkiksi Euroopan parlamentti on vaatinut(2) sen suojelun tason tarkistamista, ja Euroopan komissio on pyytänyt tätä tarkoitusta varten paikallisten tietojen toimittamista.(3) Myös Bernin yleissopimuksen(4) yhteydessä keskustellaan siitä, pitäisikö suden suojelua höllentää.(5)
2. Luontodirektiivillä(6) suojellaan sutta kuitenkin edelleen kattavasti: jäsenvaltioiden on paitsi osoitettava tälle eläinlajille erityisten suojelutoimien alueita myös suojeltava yksittäisiä yksilöitä koko unionin alueella. Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee tätä jälkimmäistä suojelujärjestelmää eli lajien suojelua.
3. Luontodirektiivi sisältää lajien suojelun osalta kaksi suojan tasoa eli ensinnäkin 12 artiklassa, jossa erityisesti lähtökohtaisesti kielletään metsästys, tarkoitetun tiettyjen lajien tiukan suojelun ja toiseksi 14 artiklassa, jossa säädetään, että lähtökohtaisesti sallittua metsästystä rajoitetaan, jos se on tarpeen kyseisen lajin suotuisan suojelun tason säilyttämiseksi, tarkoitetun kevyemmän suojelun.
4. Susiin sovelletaan molempia lajien suojelun muotoja. Ratkaisevaa on se, missä niitä esiintyy. Luontodirektiivin mukaan susiin on sovellettava Espanjassa Duerojoen pohjoispuolella 14 artiklaa ja sen eteläpuolella 12 artiklaa. Tästä syystä Kastilia ja Léonin itsehallintoalue, jonka kautta tämä joki virtaa, sallii pohjoispuolella susien metsästyksen.
5. Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö liittyy oikeusriitaan siitä, onko tämä alueellinen metsästyssääntö sallittu. Koska suden suojelun taso on Espanjassa epäsuotuisa, kansallinen tuomioistuin on epävarma siitä, onko hyväksyttävissä, että luontodirektiivin 12 artiklan mukainen tiukka suojelu ei ole voimassa Dueron pohjoispuolella. Mikäli näiden kahden suojelusäännöksen alueellinen rajaus on kuitenkin voimassa direktiivin perusteella, unionin tuomioistuimen pitäisi selventää, pitääkö metsästys kuitenkin kieltää 14 artiklassa tarkoitetun epäsuotuisan suojelun tason vuoksi.
6. Unionin tuomioistuin ei ole aiemmin käsitellyt kumpaakaan kysymystä. Niillä ei ole kuitenkaan merkitystä vain Espanjan vaan myös Kreikan, Suomen, Bulgarian, Latvian, Liettuan, Viron, Puolan ja Slovakian kannalta, koska niissäkin sutta koskee koko maan alueella tai sen osissa vain luontodirektiivin 14 artiklan mukainen kevyempi suojelu.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Bernin yleissopimus
7. Kansainvälisoikeudellisesti merkitystä on ennen kaikkea Bernin yleissopimuksella Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta. Euroopan talousyhteisö ratifioi tämän yleissopimuksen vuonna 1982.(7) Espanja tosin allekirjoitti sen jo vuonna 1979, mutta se tuli voimaan Espanjan osalta vasta vuonna 1986.(8)
8. Bernin yleissopimuksen 2 artikla sisältää yleisiä tavoitteita:
”Sopimuspuolten tulee ryhtyä tarvittaviin toimiin luonnonvaraisten kasvi- ja eläinkantojen pitämiseksi tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia, tai näiden sopeuttamiseksi tällaiselle tasolle. Tällöin sopimuspuolten tulee ottaa huomioon taloudelliset ja virkistykselliset vaatimukset sekä paikallisesti uhanalaisten alalajien, muunnosten tai muotojen tarpeet.”
9. Bernin yleissopimuksen 6 artikla sisältää erityisiä lajien suojelua koskevia määräyksiä:
”Jokaisen sopimuspuolen tulee ryhtyä tarkoituksenmukaisiin ja tarvittaviin lainsäädäntö- ja hallintotoimiin varmistaakseen II liitteessä lueteltujen eläinlajien erityisen suojelun. Näiden lajien kohdalla kielletään erityisesti seuraavat toimenpiteet:
a) kaikentyyppinen tahallinen pyydystäminen ja hallussapito sekä tahallinen tappaminen;
– –”
10. Susi mainitaan Bernin yleissopimuksen II liitteessä täysin rauhoitettujen eläinlajien joukossa. Espanja on tosin esittänyt varauman ja ilmoittanut, että sutta on suojeltava III liitteen lajina eli 7 artiklan nojalla.(9)
11. Bernin yleissopimuksen 7 artiklassa määrätään myös suojelutoimenpiteistä:
”1. Jokaisen sopimuspuolen tulee ryhtyä tarkoituksenmukaisiin ja tarvittaviin lainsäädäntö- ja hallintotoimiin varmistaakseen III liitteessä lueteltujen luonnonvaraisten eläinlajien suojelun.
2. III liitteessä lueteltujen luonnonvaraisten eläinlajien hyödyntämistä on säänneltävä, jotta kantoja ei vaarannettaisi, ottaen huomioon 2 artiklan määräykset.
3. Toimenpiteitä, joihin tulee ryhtyä, ovat esimerkiksi:
a) rauhoitusajat ja/tai muut hyödyntämistä sääntelevät järjestelyt;
b) hyödyntämisen kieltäminen tarkoituksenmukaisella tavalla joko väliaikaisesti tai paikallisesti, jotta eläinkantojen koko palautuisi tyydyttävälle tasolle;
c) – –”
12. Bernin yleissopimuksen 9 artikla sisältää 6 ja 7 artiklan suojelumääräyksistä tehtäviä poikkeuksia, jotka vastaavat olennaisilta osin luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisia poikkeuksia.
B Luontodirektiivi
13. Luontodirektiivin johdanto-osan 15. perustelukappale koskee lajien suojelua:
”[lintudirektiivin(10)] täydentämiseksi olisi säädettävä tiettyjen eläin- ja kasvilajien yleisestä suojelujärjestelmästä; olisi säädettävä tiettyjä lajeja koskevista hoitotoimenpiteistä, jos niiden suojelun taso sitä edellyttää, mukaan lukien tiettyjen pyydystämistä ja tappamista koskevien menetelmien kieltäminen samalla kun säädetään myös tietyin edellytyksin myönnettävästä poikkeusmahdollisuudesta.”
14. Luontodirektiivin 1 artiklan b, f, g ja i alakohdassa määritellään useita käsitteitä:
”– –
g) ’yhteisön tärkeinä pitämillä lajeilla’ [tarkoitetaan] niitä lajeja, jotka ovat 2 artiklassa tarkoitetulla alueella:
i) uhanalaisia, lukuun ottamatta niitä lajeja, joiden luontainen levinneisyys tällä alueella on rajallinen ja jotka eivät ole uhanalaisia tai vaaraantuneita läntisellä palearktisella alueella,
tai
ii) vaarassa, eli niiden siirtyminen uhanalaisten lajien ryhmään on todennäköistä lähitulevaisuudessa, jos uhan aiheuttaneet tekijät pysyvät ennallaan,
tai
iii) harvinaisia, eli niiden kannat ovat pieniä ja, vaikka ne eivät olisikaan tällä hetkellä uhanalaisia tai vaaraantuneita, ne saattavat tulla sellaisiksi. Näitä lajeja on rajoitetuilla maantieteellisillä alueilla tai ne ovat levinneet hajanaisesti suuremmalle alueelle,
tai
iv) paikallisia ja vaativat erityishuomiota elinympäristönsä erityisluonteen vuoksi ja/tai sellaisten mahdollisten seurausten vuoksi, joita niiden hyödyntämisellä voi olla niiden suojelun tasolle.
Nämä lajit luetellaan tai ne voidaan luetella liitteessä II ja/tai liitteessä IV tai V;
– –
i) ’lajin suojelun tasolla’ [tarkoitetaan] eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä 2 artiklassa tarkoitetulla alueella;
’Suojelun taso’ katsotaan ’suotuisaksi’ kun:
– kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana,
ja
– lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa,
ja
– lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö;
– –”
15. Luontodirektiivin 2 artiklassa kuvataan direktiivin tavoitteita:
”1. Tämän direktiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan.
2. Tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen.
3. Tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.”
16. Luontodirektiivin 4 artiklassa säädetään, miten direktiivin mukaisesti suojeltavat alueet valitaan, ja viitataan siihen, että näitä alueita mukautetaan 11 artiklassa tarkoitetun seurannan tuloksiin.
17. Luontodirektiivin 11 artiklassa velvoitetaan jäsenvaltiot huolehtimaan lajien ja luontotyyppien seurannasta:
”Jäsenvaltiot huolehtivat 2 artiklassa tarkoitettujen luontotyyppien ja lajien suojelun tason seurannasta ottaen erityisesti huomioon ensisijaisesti suojeltavat luontotyypit ja lajit.”
18. Luontodirektiivin 12 artikla sisältää lajien suojelua koskevat perustavanlaatuiset velvoitteet:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä:
a) kaikki näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa;
b) näiden lajien tahallinen häiritseminen erityisesti niiden lisääntymis-, jälkeläistenhoito-, talvehtimis- ja muuttoaikana;
c) tahallinen munien hävittäminen tai ottaminen luonnosta;
d) lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen.
2. Jäsenvaltioiden on kiellettävä näiden lajien luonnosta otettujen yksilöiden hallussapito, kuljetus, kaupan pitäminen tai vaihtaminen ja tarjoaminen myytäväksi tai vaihdettavaksi, lukuun ottamatta niitä yksilöitä, jotka on otettu laillisesti ennen tämän direktiivin täytäntöönpanoa.
– –”
19. Luontodirektiivin 14 artikla sisältää sääntöjä, jotka koskevat tiettyjen eläinlajien yksilöiden ottamista luonnosta:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta liitteessä V olevien luonnonvaraisten eläin- ja ‑kasvilajien yksilöiden ottaminen luonnosta sekä niiden hyödyntäminen eivät ole ristiriidassa niiden suotuisan suojelun tason säilyttämisen kanssa, jos jäsenvaltiot katsovat sen tarpeelliseksi 11 artiklassa säädetyn seurannan perusteella.
2. Jos tällaiset toimenpiteet katsotaan tarpeellisiksi, niihin on kuuluttava 11 artiklassa säädetyn seurannan jatkaminen. Niihin voi lisäksi kuulua erityisesti:
– määräyksiä, jotka koskevat pääsyä tietyille alueille,
– lajien yksilöiden luonnosta ottamista ja tiettyjen kantojen hyödyntämistä koskeva väliaikainen tai paikallinen kieltäminen,
– yksilöiden ottamista koskevien aikojen ja/tai menetelmien sääntely,
– yksilöitä pyydettäessä niiden kantojen suojelun huomioon ottavien metsästys- ja kalastussääntöjen soveltaminen,
– yksilöiden ottamista koskeva lupajärjestelmä tai kiintiöt,
– yksilöiden myyntitarkoituksessa tapahtuvan ostamisen, myymisen, myyntiin tarjoamisen, hallussapidon tai kuljettamisen sääntely,
– eläinlajien kasvattaminen vankeudessa sekä kasvilajien keinotekoinen lisääminen tarkoin valvotuissa oloissa yksilöiden luonnosta ottamisen vähentämiseksi,
– toteutettujen toimenpiteiden vaikutusten arviointi.”
20. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohta sisältää 12 ja 14 artiklasta tehtäviä poikkeuksia.
21. Luontodirektiivin 17 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot ja komissio laatimaan säännöllisin väliajoin kertomuksia tämän direktiivin nojalla toteutettujen toimenpiteiden soveltamisesta ja erityisesti lajien suojelun tasosta:
”Jäsenvaltioiden on laadittava kertomus tämän direktiivin säännösten soveltamisesta joka kuudes vuosi 23 artiklassa säädetyn määräajan päättymisestä. Tähän kertomukseen on sisällyttävä erityisesti tiedot, jotka koskevat 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja suojelutoimenpiteitä, sekä arvio näiden toimenpiteiden vaikutuksista liitteessä I olevien luontotyyppien ja liitteessä II olevien lajien suojelun tasoon, ja 11 artiklassa tarkoitetun seurannan tärkeimmät tulokset. Tämä komitean laatiman mallin mukainen kertomus on toimitettava komissiolle ja asetettava yleisön saataville.”
22. Luontodirektiivin liitteessä II olevassa a kohdassa mainitaan muun muassa susi ensisijaisesti suojeltavana lajina, jota varten suojelualueita on osoitettava, mutta Espanjassa ne käsittävät vain populaatiot Duerojoen eteläpuolella.(11) Susi mainitaan lisäksi liitteessä IV olevassa a kohdassa lajina, joka edellyttää 12 artiklassa tarkoitettua tiukkaa suojelua, mutta siitä ovat poikkeuksena muun muassa espanjalaiset populaatiot Dueron pohjoispuolella. Nämä suden populaatiot mainitaan liitteessä V olevassa a kohdassa.
C Espanjan oikeus
23. Luonnonvaroista ja biologisesta monimuotoisuudesta 13.12.2007 annetun lain 42/2007 (Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad) 56 §:ssä laadittiin erityisen suojelun järjestelyyn kuuluvien luonnonvaraisten eläinten luettelo, joka sisältää lajeja, alalajeja ja kantoja, jotka ansaitsevat erityistä huomiota ja suojelua, kun otetaan huomioon niiden tieteellinen, ekologinen tai kulttuurinen arvo, koska ne ovat erityisiä, harvinaisia tai uhanalaisia, kuten lajit, alalajit ja kannat, jotka mainitaan suojelluiksi direktiivien liitteissä ja Espanjan ratifioimissa kansainvälisissä sopimuksissa. Tämän lain 65 §:n 1 momentin mukaan vain itsehallintoalueiden määrittämiä lajeja voidaan metsästää ja kalastaa sisävesillä. Niiden määrittäminen ei voi missään tapauksessa koskea erityisen suojelun järjestelyyn kuuluvien lajien luetteloa.
24. Vuonna 2021 ekologisesta siirtymästä ja demografisista haasteista vastaava ministeriö (Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico) antoi 20.9.2021 määräyksen (Orden) TED/980/2021, jolla muutettiin erityisen suojelun järjestelyyn kuuluvien luonnonvaraisten eläinten luettelon ja Espanjan uhanalaisten lajien luettelon kehittämisestä 4.2.2011 annetun kuninkaan asetuksen 139/2011 (Real Decreto) liitettä. Tällä määräyksellä kyseiseen luetteloon lisättiin kaikki suden espanjalaiset kannat. Tämä määräys sisältää ensimmäisen lisäsäännöksen, joka koskee yhteensopivuutta tuohon saakka voimassa olleiden toimenpiteiden kanssa ja jonka 2 momentissa säädetään, että yksilöitä voidaan tietyin edellytyksin metsästää ja pyydystää, jos tähän on saatu viranomaisen myöntämä lupa.
D Kastilian ja Leónin itsehallintoalueen oikeussäännöt
25. Metsästyksestä 12.7.1996 annetun Kastilia ja Leónin itsehallintoalueen lain (Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León, jäljempänä laki 4/1996), joka on sittemmin kumottu mutta joka oli voimassa, kun riidanalainen metsästyssuunnitelma hyväksyttiin, 7 §:ssä säädettiin, että metsästettäviä lajeja ovat lajit, jotka on määritelty riistalajeiksi tämän lain liitteessä I. Kyseisessä liitteessä I mainitaan myös susi Duerojoesta pohjoiseen.
26. Ennakkoratkaisupyynnön esittämisajankohtana oli voimassa metsästyksestä ja riistavarojen kestävästä hallinnoinnista 1.7.2021 annettu Kastilia ja Leónin laki 4/2021 (Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León, jäljempänä laki 4/2021), jonka 6 §:n mukaan ainoastaan liitteessä I riistalajeiksi määritettyjen lajien metsästys oli sallittua. Liitteeseen I sisältyy suurriistalajina ”susi (Canis lupus): Duerojoesta pohjoiseen”. Lakiin 4/2021 sisältyy myös säännöksiä siitä, että liitteen I soveltamisalan ulkopuolelle jäävät lajit, joita koskee jonkinlainen suojelu kansallisen peruslainsäädännön mukaisesti, mikä merkitsee niiden metsästyksen kieltämistä, tai siitä, milloin kyseistä soveltamisalan ulkopuolelle jättämistä pidetään tarpeellisena lajin säilymisen riittäväksi takaamiseksi. Tämän lain nojalla voidaan myös kieltää määräaikaisesti kokonaan joidenkin riistalajeiksi todettujen lajien metsästys, kun tämä on tarpeen niiden suojelun tason asianmukaiseksi varmistamiseksi. Tämän lain 38 §:ssä säädetään, että mikä tahansa suden metsästystapa edellyttää itsehallintoalueen metsästysasioissa toimivaltaisen ministeriön lupaa, joka on ylin toimivaltainen viranomainen Kastilia ja Leónin alueella, ja että yhden metsästetyn suden arvo on 6 000 euroa.
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
27. Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL, Iberian niemimaan suden säilyttämistä ja tutkimusta edistävä järjestö) nosti 17.2.2020 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leónissa (Kastilia ja Leónin itsehallintoalueen ylioikeus, Espanja) hallinto-oikeudellisen kanteen Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y Leónia (Kastilia ja Léonin itsehallintoalueen hallinto, Espanja) vastaan. ASCEL vaatii kumoamaan Dirección General del Patrimonio Natural y Política Forestal [de la Junta de Castilla y León] ‑nimisen elimen ([Kastilia ja Leónin maakuntaneuvoston] luonnonvaroista ja metsätalouspolitiikasta vastaava pääosasto) 9.10.2019 tekemän päätöksen, jolla hyväksyttiin suunnitelma suden alueellisesta hyödyntämisestä Kastilia ja Leónissa Duerojoen pohjoispuolella sijaitsevilla metsästysalueilla metsästyskausien 2019/2020, 2020/2021 ja 2021/2022 aikana (jäljempänä metsästyssuunnitelma). Se vaatii lisäksi korvausta vahingoista, joita luonnonvaraisille eläimille aiheutetaan jokaisen metsästyskauden aikana.
28. Metsästyssuunnitelma perustuu perustelujensa mukaan suden alueelliseen laskentaan, joka tehtiin vuosina 2012 ja 2013, kansalliseen laskentaan vuosina 2012-2014 sekä vuotuisiin seurantakertomuksiin, joihin liittyy vähemmän havainnointi- ja seurantatyötä kuin laskennan suorittamiseen. Suunnitelmassa arvioidaan saatavilla olevien tietojen perusteella ja soveltamalla eri tekijöitä Duerojoen pohjoispuolella Kastiliassa ja Leónissa olleen 1 051 sutta ennen metsästystä. Metsästyssuunnitelmassa jaetaan Kastilia ja Leónin alue Duerojoen pohjoispuolella, jossa on susia, 28 alueeseen, joilla susia esiintyy. Susien tiheys lasketaan jokaisella niistä, ne luokitellaan korkean, alhaisen tai keskimääräisen tiheyden mukaan ja niille määritellään prosentuaalinen metsästysosuus tämän tiheyden perusteella. Suunnitelmassa todetaan, että jos vuotuinen kuolleisuus ylittää 35 prosenttia, tämän lajin kanta taantuu.
29. Tribunal Superior viittaa siihen, että viime vuosina on tutkittu useita kanteita, joita on nostettu eri säännöksistä, jotka ovat lakia alemman tasoisia ja liittyvät suden metsästyksen sallimiseen. Nämä säännökset kumottiin tuomioilla sillä perusteella, että hallinnollisessa menettelyssä ei ollut käytettävissä mitään tieteellisiä tutkimuksia, jotka osoittaisivat sellaisten vaatimusten täyttyvän, joiden perusteella laji voitaisiin todeta riistalajiksi vaarantamatta sen suojelun tasoa sen levinneisyysalueella. Näistä tuomioista valitettiin kuitenkin Tribunal Supremoon (ylin tuomioistuin, Espanja), joka hyväksyi valitukset. Se ratkaisi asiat siten, että ei ole tarpeen toimittaa jokaiselta metsästyskaudelta, jokaisen toimivaltaan kuuluvan alueen ja seudun osalta ja kustakin riistalajina pidettävästä lajista etukäteen hakemusta siitä, että tehtäisiin yksityiskohtainen – ad hoc – alueellinen ja aineellinen tarkastus sen selvittämiseksi, täyttyvätkö tämän lajin kantojen kokoa, maantieteellistä levinneisyyttä ja lisääntymisindeksiä koskevat edellytykset.
30. Tribunal Superior esittää tästä syystä seuraavat kysymykset unionin tuomioistuimelle:
”Koska kaikilla jäsenvaltion luontodirektiivin mukaisesti toteuttamilla toimenpiteillä pyritään sen 2 artiklan 2 kohdan nojalla varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien eläinlajien, kuten suden, suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen,
1) Ovatko luontodirektiivin 2 artiklan 2 kohdan sekä 4, 11, 12, 14, 16 ja 17 artiklan säännökset esteenä sille, että itsehallintoalueen lailla (ensin metsästyksestä 12.7.1996 annetulla Kastilia ja Leónin lailla 4/1996 (Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León) ja tämän jälkeen metsästyksestä ja riistavarojen kestävästä hallinnoinnista 1.7.2021 annetulla Kastilia ja Leónin lailla 4/2021 (Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León)) julistetaan susi riistalajiksi, jota voidaan metsästää, ja näin ollen sallitaan suden alueellinen hyödyntäminen metsästysalueilla metsästyskausien 2019/2020, 2020/2021 ja 2021/2022 aikana, kun sen suojelun taso on Espanjan Euroopan komissiolle vuonna 2019 antaman kuusivuotiskautta 2013–2018 koskeneen kertomuksen mukaan ’epäsuotuisa–riittämätön’, mistä syystä valtio (jäsenvaltio, luontodirektiivin 4 artikla) sisällytti kaikki Espanjan susikannat erityisen suojelun järjestelyyn kuuluvien luonnonvaraisten lajien luetteloon ja Espanjan uhanalaisten lajien luetteloon ja antoi tiukkaa suojelua myös Dueron pohjoispuolella sijaitseville kannoille?
2) Onko tämän tavoitteen mukaista, että sutta suojellaan eri tavoin sen mukaan, elääkö se Duerojoen pohjois- vai eteläpuolella, kun otetaan huomioon
i) se, että tieteellisesti tällaista erottelua pidetään tällä hetkellä epäasianmukaisena
ii) se, että sen suojelun taso arvioitiin kolmella alueella, joilla se esiintyy Espanjassa, eli vuoristoalueilla ja Atlantin ja Välimeren alueilla, ajanjaksolla 2013–2018 epäsuotuisaksi
iii) se, että se on laji, jota käytännössä suojellaan tiukasti kaikissa jäsenvaltioissa ja erityisesti Portugalissa, joka on samaa aluetta, ja
(iv) Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee luontaista levinneisyysaluetta ja alueellista levinneisyyttä, jotka on otettava huomioon arvioitaessa sen suojelun tasoa, kun kyseistä direktiiviä – kun otetaan huomioon, mitä säädetään sen 2 artiklan 3 kohdassa – vastaisi paremmin se, että susi sisällytettäisiin liitteisiin II ja IV tekemättä eroa sen mukaan, onko kyseessä alue Dueron pohjoispuolella vai eteläpuolella, jolloin susien pyydystäminen ja tappaminen olisi mahdollista vain silloin, jos ei ole mitään muuta tyydyttävää ratkaisua, jota tarkoitetaan 16 artiklassa ja joka olisi sen mukainen?
Mikäli katsotaan, että tämä erottelu on perusteltu,
3) Sisältääkö direktiivin 14 artiklan käsite ’hyödyntäminen’ myös sen hyödyntämisen metsästämällä eli sen metsästyksen, kun otetaan huomioon suden erityinen merkitys (se on muilla alueilla ensisijaisesti suojeltava laji) ja se, että sen metsästys on tähän saakka sallittu ja sen suojelun taso on todettu ajanjaksolla 2013–2018 epäsuotuisaksi?
4) Onko direktiivin 14 artiklan vastaista todeta susi alueella, joka sijaitsee Dueron pohjoispuolella, riistalajiksi, jota voidaan metsästää, lailla (metsästyksestä Kastilia ja Leónissa 12.7.1996 annetun lain 4/1996 7 § ja liite I sekä metsästyksestä ja riistavarojen kestävästä hallinnoinnista Kastilia ja Leónissa 1.7.2021 annetun lain 4/2021 6 § ja liite I) ja hyväksyä suunnitelma suden alueellisesta hyödyntämisestä Duerojoesta pohjoiseen sijaitsevilla metsästysalueilla metsästyskausiksi 2019/2020, 2020/2021 ja 2021/2022, ilman että olisi olemassa tietoja, joiden perusteella voitaisiin arvioida, onko direktiivin 11 artiklassa säädetty seuranta toteutettu, ilman laskentaa metsästyskaudesta 2012–2013 lukien ja ilman riittäviä objektiivisia, tieteellisiä tai ajantasaisia tietoja suden tilanteesta asiakirja-aineistossa, jonka perusteella edellä mainittu suden alueellisen hyödyntämisen suunnitelma on tehty, kun ajanjakson 2013–2018 aikana kolmella alueella, jolla susia esiintyy Espanjassa (vuoristoalueilla sekä Atlantin ja Välimeren alueilla), niiden suojelun taso on arvioitu epäsuotuisaksi?
5) Ovatko luontodirektiivin 4, 11 ja 17 artiklan säännösten nojalla kertomukset, jotka on otettava huomioon suden suojelun tason määrittämiseksi (ajantasaiset ja tosiasialliset kantojen koot, ajantasainen maantieteellinen levinneisyys, lisääntymisindeksi jne.), kertomuksia, jotka jäsenvaltio laatii joka kuudes vuosi tai joita kuninkaan asetuksella (Real Decreto) 139/2011 perustetun kaltainen tieteellinen komitea vaatii lyhyemmällä aikavälillä jäsenvaltiolta, kun otetaan huomioon, että susikannat elävät eri itsehallintoalueiden alueella ja että 10.10.2019 annetun unionin tuomioistuimen tuomion C‑674/17 mukaisesti on tarpeen arvioida paikalliseen kantaan kohdistuvia toimenpiteitä ’laajemmin’?”
31. ASCEL, Kastilia ja Léonin itsehallintoalue, Espanjan kuningaskunta, Suomen tasavalta sekä Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Unionin tuomioistuin luopui suullisen käsittelyn järjestämisestä työjärjestyksen 76 artiklan 2 kohdan nojalla, koska se katsoo, että sillä on riittävät tiedot asian ratkaisemiseen.
IV Oikeudellinen arviointi
32. Luontodirektiivissä annetaan suden suojelulle huomattava merkitys ja edellytetään siitä syystä erityisten suojelutoimien alueiden osoittamista tälle lajille (4 artikla) sekä tiukempien suojelusäännösten soveltamista myös näiden alueiden ulkopuolella (12 artikla).(12) Unionissa on tosin tiettyjä alueita, muun muassa koko Espanja Duerojoen pohjoispuolella, jotka jäävät molempien suojelusäännösten ulkopuolelle. Tästä syystä Kastilia ja Léonin itsehallintoyhteisö on hyväksynyt metsästyssuunnitelmia alueillaan Dueron pohjoispuolella, mikä riitautettiin pääasian oikeudenkäynnissä.
33. Tässä menettelyssä esitetään yhtäältä kysymys siitä, voiko luontodirektiivin tiukan suojelujärjestelmän rajaaminen jokea pitkin olla mahdollista, kun otetaan huomioon lajin suojelun taso näillä kahdella alueella (toinen kysymys sekä osittain ensimmäisen kysymyksen B jakso), ja toisaalta siitä, miltä osin tunnustettaessa tämä alueellinen rajaus luontodirektiivin 14 artiklan säännökset, jotka koskevat susien ottamista luonnosta, rajoittavat metsästystä (ensimmäinen kysymys muilta osin sekä kolmas ja neljäs kysymys ja viidennen kysymyksen C jakso). Aluksi on tosin käsiteltävä väitteet, joita on esitetty ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista vastaan.
A Oikeudenkäyntiväitteet
34. Lähtökohtaisesti yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityspiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on siten lähtökohtaisesti ratkaistava ne. Tällaisilla kysymyksillä oletetaan olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä ratkaisemasta kansallisen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisukysymyksen ainoastaan silloin, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin.(13)
35. Espanja esittää, että ennakkoratkaisupyynnöllä ei ole enää merkitystä asian ratkaisemisen kannalta, koska Espanjan perustuslakituomioistuin on todennut pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevat Kastilia ja Léonin itsehallintoalueen säännökset perustuslain vastaisiksi kansallisten säännösten rikkomisen vuoksi. Samalla itsehallintoyhteisö väittää ilmoittaneensa niille, joille on myönnetty susien metsästyslupa, että he eivät voi sitä käyttää.
36. Kastilia ja Léonin itsehallintoalue tosin esittää samaan aikaan riitauttaneensa kansalliset säännökset, jotka olivat esteenä riidanalaisten alueellisten säännösten soveltamiselle. Tästä syystä on pidettävä lähtökohtana sitä, että alueelliset säännökset, jotka liittyvät tästä riitauttamisesta annettavaan ratkaisuun, voisivat tulla uudestaan sovellettaviksi, jos kanne menestyisi.
37. Pääasian oikeudenkäynti koskee tämän lisäksi myös sitä kysymystä, onko se, että susikanta heikkeni metsästyksen vuoksi sinä ajanjaksona, jona alueellisia säännöksiä sovellettiin ennen Espanjan perustuslakituomioistuimen päätöstä, korvattava. Koska tämä päätös koskee vain ajanjaksoa vuodesta 2021 alkaen ja pääasian oikeudenkäynti sitä vastoin metsästyskausia vuodesta 2019 lähtien, alueellisten säännösten yhteensopivuudella unionin oikeuden kanssa on edelleen merkitystä.
38. Tästä syystä ennakkoratkaisupyyntö ei ole pääasian oikeudenkäynnin ratkaisemisen kannalta missään tapauksessa ilmeisen merkityksetön.
39. Kastilia ja Léonin itsehallintoalueen toinen väite siitä, että ennakkoratkaisupyynnössä esitetään yksinomaan näytön arviointia koskevia kysymyksiä, ei vakuuta. Pitää kyllä paikkansa, että unionin tuomioistuin ei ole ennakkoratkaisumenettelyssä toimivaltainen arvioimaan näyttöä, mutta ennakkoratkaisupyynnöllä pyritään ilmeisellä tavalla selventämään unionin oikeuteen liittyviä kysymyksiä siitä, onko susia koskevan tiukan suojelujärjestelmän rajaaminen Dueroa pitkin pätevä ja miten luontodirektiivin 14 artiklaa on tulkittava.
40. Kastilia ja Léonin itsehallintoalue väittää kuitenkin perustellusti, että osa ensimmäisestä kysymyksestä koskee suden suojeluun liittyvien Espanjan kansallisten säännösten ja sudenmetsästystä koskevien alueellisten säännösten välistä suhdetta. Tämä suhde on Espanjan kansallista lainsäädäntöä koskeva kysymys, johon unionin tuomioistuin ei voi vastata. Tästä syystä ensimmäisen kysymyksen tämän osan tutkittavaksi ottamista koskevat edellytykset eivät täyty.
41. Espanjan sekä Kastilia ja Léonin itsehallintoyhteisön oikeudenkäyntiväitteet on muilta osin hylättävä.
B Tiukan suojelujärjestelmän alueellinen sovellettavuus
42. Tribunal Superior tiedustelee toisella kysymyksellään sekä ensimmäisellä kysymyksellään, siltä osin kuin se liittyy luontodirektiivin 12 artiklaan, onko direktiivin tavoitteen eli suojeltujen lajien suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen mukaista, kun otetaan huomioon suden suojelun taso Espanjassa, että sutta koskee Espanjassa Dueron eteläpuolella 12 artiklan mukainen tiukka suojelu, mutta Dueron pohjoispuolella sitä vastoin ainoastaan 14 artiklan mukainen kevyempi suojelu.
43. Luontodirektiivin 12 ja 14 artiklan alueelliset soveltamisalat ilmenevät yksiselitteisesti kummankin säännöksen sanamuodosta, kun niitä luetaan yhdessä liitteiden IV ja V kanssa. Vaikka tämä sääntely olisi ristiriidassa direktiivin yleisen tavoitteen kanssa, tämä ristiriita ei voisi muuttaa näiden kahden suojelusäännöksen selkeää alueellista rajausta.(14)
44. Lisäksi on otettava asiaankuuluvalla tavalla huomioon liitteessä V mainittujen lajien suojelun taso 14 artiklaa sovellettaessa, kuten jäljempänä vielä esitän. Tästä syystä jo olettama ristiriidasta direktiivin tavoitteen kanssa on epävarma.
45. Näiden kahden suojelusäännöksen alueellinen rajaaminen direktiivissä voitaisiin tosin kyseenalaistaa, jos se olisi ristiriidassa ylemmäntasoisen oikeuden kanssa. Ristiriitaa perussopimuksiin tai perusoikeuskirjaan nähden ei tosin ole havaittavissa, mutta voitaisiin pohtia sitä, onko rajaaminen sopusoinnussa Bernin yleissopimuksesta johtuvien velvoitteiden kanssa. Koska se on unionin tekemä kansainvälinen sopimus, sitä sovelletaan ensisijaisesti johdetun oikeuden säännöksiin nähden.(15)
46. Ratifioidessaan Bernin yleissopimuksen Espanja on tosin esittänyt sen varauman, että sutta ei suojella sen koko alueella yleissopimuksen 6 artiklan eli luontodirektiivin 12 artiklan nojalla vaan ainoastaan yleissopimuksen 7 artiklan eli luontodirektiivin 14 artiklan nojalla. Sillä, että suojelu rajoitetaan koskemaan vain osaa Espanjan valtion alueesta, ei siis loukata Espanjalle yleissopimuksen nojalla kuuluvia kansainvälisiä velvoitteita.
47. Unioni ei ole kuitenkaan esittänyt varaumia yleissopimuksen osalta. Se voisi siten olla nykyään kansainvälisen oikeuden nojalla velvollinen varmistamaan suden tiukan suojelun koko alueellaan eli myös Espanjassa Dueron pohjoispuolella yleissopimuksen 6 artiklan mukaisesti. Luontodirektiivin 12 artiklan soveltamisen alueellinen rajoitus ei sopisi yhteen sen kanssa.
48. Lisäksi yleissopimus sitoo unionin oikeuden osana jäsenvaltioita(16) ja siten myös Espanjaa. On vähintään epäselvää, onko Espanjan kansainvälinen varauma voimassa myös tämän unionin oikeuden mukaisen vaikutuksen osalta.
49. Ehdotan kuitenkin unionin tuomioistuimelle, että se jättää tämän kysymyksen avoimeksi, sillä sitä ei esitetä nimenomaisesti ennakkoratkaisupyynnössä eivätkä osapuolet ole esittäneet siitä lausumia.
50. Lopuksi tämän ennakkoratkaisukysymyksen voitaisiin ymmärtää tarkoittavan myös sitä, olisiko unionin pitänyt tällä välin muuttaa luontodirektiivin liitteessä IV olevaa kirjausta niiden tietojen perusteella, joita sillä oli suden suojelun tasosta Espanjassa. Tällä tavoin tulkittuna kysymyksellä ei kuitenkaan olisi merkitystä asian ratkaisemisen kannalta, sillä unionin toimintavelvoitteet on erotettava jäsenvaltioiden toimintavelvoitteista. Vaikka unioni olisi velvollinen laajentamaan luontodirektiivin 12 artiklan mukaista suden suojelua koskemaan Espanjan alueita Dueron pohjoispuolella, tästä velvoitteesta ei vielä seuraisi, että Espanja tai Kastilia ja Léonin itsehallintoalue olisi ollut velvollinen ryhtymään tähän jo ennen unionia ja soveltamaan 12 artiklaa näillä alueilla.
51. Siten ennakkoratkaisupyynnön perusteella ei ole epäilystä siitä, että sutta (Canis lupus) on suojeltava vain Duerojoen eteläpuolella luontodirektiivin 12 artiklan nojalla, kun puolestaan direktiivin 14 artiklaa sovelletaan tähän eläinlajiin joen pohjoispuolella.
C Susien luonnosta ottamista ja hyödyntämistä koskevat säännökset
52. Muut kysymykset liittyvät siihen, onko luontodirektiivin 14 artikla esteenä susien metsästyslupien antamisen kanssa, jos jäsenvaltio on luokitellut lajin suojelun tason epäsuotuisaksi.
53. Tältä osin on aluksi selvitettävä, onko susien metsästystä pidettävä luontodirektiivin 14 artiklassa tarkoitettuna hyödyntämisenä (1 jakso), ja siihen liittyen, mitä velvoitteita 14 artiklasta seuraa, jos lajin suojelun taso on epäsuotuisa (2 jakso).
1. Metsästys hyödyntämisenä
54. Kolmas kysymys koskee lähinnä sitä, käsittääkö luontodirektiivin 14 artiklassa tarkoitettu hyödyntämisen käsite suden hyödyntämisen metsästyksessä eli susien metsästyksen.
55. Luontodirektiivin 14 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan tietyin edellytyksin toimenpiteitä, jotta suden yksilöiden ottaminen luonnosta Espanjan alueilla Dueron pohjoispuolella sekä niiden hyödyntäminen eivät ole ristiriidassa niiden suotuisan suojelun tason säilyttämisen kanssa.
56. Siinä yhteydessä ainakin luonnosta ottaminen liittyy myös metsästykseen,(17) sillä metsästyssäännöt yksilöitä pyydettäessä ovat 14 artiklan 2 kohdan neljännen luetelmakohdan mukaan mahdollisia suojelutoimenpiteitä, joiden tarkoituksena on suotuisan suojelun tason säilyttäminen. Metsästyssäännöt liittyvät välttämättä metsästykseen.
57. Myös hyödyntämisen käsite voi kuitenkin sisältää metsästyksen, sillä lintudirektiivin johdanto-osan 10 perustelukappaleessa puhutaan nimenomaisesti lintujen metsästyksestä hyödyntämisenä. Vastaavasti unionin tuomioistuin on pitänyt vakiintuneessa oikeuskäytännössään lähtökohtana sitä, että lintujen metsästys voi olla lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa sallittua asiallista hyötykäyttöä.(18) Ei ole nähtävissä, miksi tilanteen pitäisi luontodirektiivin mukaan olla toisenlainen susien osalta.
58. Siten metsästys voi olla luontodirektiivin 14 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua susiyksilöiden luonnosta ottamista ja hyödyntämistä.
2. Luontodirektiivin 14 artiklasta johtuvat velvoitteet
59. Tästä syystä on tutkittava, onko luontodirektiivin 14 artiklan 1 kohta esteenä suden metsästykselle, kun tämän lajin suojelun taso on epäsuotuisa.
60. Tämän säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta liitteessä V olevien luonnonvaraisten eläin- ja ‑kasvilajien yksilöiden – siis erityisesti suden Espanjassa Dueron pohjoispuolella – ottaminen luonnosta sekä niiden hyödyntäminen eivät ole ristiriidassa niiden suotuisan suojelun tason säilyttämisen kanssa, jos jäsenvaltiot katsovat sen tarpeelliseksi 11 artiklassa säädetyn seurannan perusteella.
61. Tältä osin on aluksi pohdittava, edellyttääkö metsästyksen salliminen tiettyjä todisteita (a alajakso), ja siihen liittyen, miten tässä yhteydessä tarvittava arviointi on suoritettava (b alajakso).
a) Todisteiden tarpeellisuus
62. ASCEL katsoo, että luontodirektiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaan liitteessä V mainitun eläinlajin metsästys voidaan sallia vain silloin, jos tieteellisesti osoitetaan, että se sopii yhteen suotuisan suojelun tason säilyttämisen kanssa. Komission näkemys on samansuuntainen. Ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti silloin, kun vallitsee tieteellistä epävarmuutta liitteessä V mainittujen lajien hyödyntämisen yhteensopivuudesta niiden suojelun tason kanssa, on välttämättä toteutettava toimenpiteitä suotuisan suojelun tason varmistamiseksi.
63. Ennalta varautumisen periaate on yksi suojelun korkean tason perusteista, joita unionin noudattaa SEUT 191 artiklan 1 kohdan nojalla ympäristöalalla. Tästä syystä se on otettava huomioon erityisesti luontodirektiiviä tulkittaessa.(19)
64. Tällä perusteella unionin tuomioistuin on todennut, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat hyväksyä suunnitelmia ja hankkeita, jotka ovat omiaan vaikuttamaan Natura-2000-alueen koskemattomuuteen, vain silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä siitä, etteivät ne vaikuta haitallisesti kyseiseen alueeseen.(20) Ennalta varautumisen periaatteen mukaan 16 artiklan mukaista poikkeusta lajien suojelusta ei voida myöskään myöntää, jos parhaiden käytettävissä olevien tieteellisten tietojen tarkastelun perusteella ei saada varmuutta siitä, vahingoittaako tällainen poikkeus tietyn uhanalaisen lajin kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista vai ei.(21)
65. Tätä oikeuskäytäntöä ei kuitenkaan voida soveltaa rajoituksitta luontodirektiivin 14 artiklaan.
66. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa asetetaan käsiteltäville suunnitelmille ja hankkeille hyväksynnän saamista koskeva varauma. Jos hyväksynnän edellytykset eivät täyty, niitä ei saa toteuttaa. Lisäksi 16 artikla on poikkeussäännös, jonka soveltaminen riippuu lähtökohtaisesti siitä, että osoitetaan – suppeasti tulkittavien(22) – edellytysten täyttyminen.(23)
67. Sitä vastoin luontodirektiivin 14 artiklassa säädetään tietyin edellytyksin liitteessä V mainittujen lajien yksilöiden luonnosta ottamisen ja hyödyntämisen rajoittamisesta. Tästä seuraa vastakohtaispäätelmänä, että tämä säännös ei ole esteenä luonnosta ottamiselle ja hyödyntämiselle, jos nämä edellytykset eivät täyty. Unionin lainsäätäjä on selvästi olettanut, että liitteessä V mainittujen lajien suojelun taso on suotuisa eikä sitä lähtökohtaisesti heikennetä yksilöiden luonnosta ottamisella ja hyödyntämisellä. Niin kauan kuin tämä olettama pitää paikkansa, luonnosta ottaminen ja hyödyntäminen sopivat yhteen myös direktiivin 2 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisen tavoitteen kanssa, joka on pyrkiä varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen.
68. Luontodirektiivin 14 artikla ei ole tosin myöskään peruste oikeudelle ottaa luonnosta ja hyödyntää liitteessä V mainittuja yksilöitä. Jäsenvaltiot voivat pikemminkin suotuisasta suojelun tasosta huolimatta määrätä rajoituksen tai jopa täydellisiä kieltoja. Tämä olisi SEUT 193 artiklassa tarkoitettuna tiukempana suojatoimenpiteenä sallittua.
69. Luontodirektiivin 14 artiklassa sitä vastoin säädetään, mitä pitää tapahtua, jos olettama haitattomasta luonnosta ottamisesta ja hyödyntämisestä kumotaan. Siinä tapauksessa jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta nämä toiminnot sopivat yhteen suotuisan suojelun tason säilyttämisen kanssa. Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, jäsenvaltiot eivät voi päättää vapaasti siitä, toteuttavatko ne näitä toimenpiteitä, vaan niitä koskee velvoite, joka pitää ilmaista myös 14 artiklan täytäntöönpanon yhteydessä.(24)
70. Siten jäsenvaltioiden on luontodirektiivin 14 artiklan nojalla rajoitettava liitteessä V mainittujen lajien yksilöiden luonnosta ottamista ja hyödyntämistä, jos on kumottu olettama siitä, että kyseisen toiminnon rajoittamaton harjoittaminen sopii yhteen suojelun suotuisan tason säilyttämisen kanssa.
b) Tarvittavien toimenpiteiden arviointi
71. Kuten komissio aivan oikein esittää, luontodirektiivin 14 artiklan yhteydessä jäsenvaltioille annetaan harkintavaltaa, kun ne arvioivat, onko edellä mainittu olettama kumottu ja seuraako erityisesti lajin suojelun tasosta, että metsästystä on rajoitettava. Tätä harkintavaltaa rajoittaa kuitenkin suotuisan suojelun tason säilyttämistä koskeva tavoite.(25)
72. Tämän velvoitteen ulottuvuuden täsmentämiseksi on tarkasteltava aluksi luontodirektiivin 11 artiklan mukaista seurantavelvoitetta, tämän jälkeen siinä yhteydessä sovellettavaa parasta käytettävissä olevaa tieteellistä tietoa koskevaa perustetta ja 17 artiklan mukaista kertomusten laatimista koskevaa velvoitetta sekä lopuksi epäsuotuisan suojelun tason toteamisen seurauksia.
– Luontodirektiivin 11 artikla
73. Suojelun tason tutkiminen ja arviointi luontodirektiivin 14 artiklaa sovellettaessa eivät kuulu jäsenvaltioiden vapaaseen harkintavaltaan. Ne toteuttavat pikemminkin tämän säännöksen nojalla tarvittavat toimenpiteet, jos katsovat sen tarpeelliseksi 11 artiklassa säädetyn seurannan perusteella. Luontodirektiivin 11 artiklassa puolestaan säädetään, että jäsenvaltiot huolehtivat 2 artiklassa tarkoitettujen luontotyyppien ja lajien suojelun tason seurannasta ottaen erityisesti huomioon ensisijaisesti suojeltavat luontotyypit ja lajit.
74. Tämä seurantavelvoite ei kuitenkaan rajoitu koskemaan vain ensisijaisesti suojeltavia lajeja ja luontotyyppejä. Koska luontodirektiivin tavoitteena on sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perussopimusta sovelletaan, jäsenvaltioiden on pikemminkin otettava lähtökohtaisesti huomioon kaikki luontotyypit sekä kaikki luonnonvaraiset eläin- ja kasvilajit Euroopassa olevalla alueellaan. Seurannan on kohdistuttava luontodirektiivin tavoitteiden toteutumiseen eli luonnon monimuotoisuuden säilymiseen suojelemalla näitä lajeja ja luontotyyppejä.(26)
75. Tämä velvoite on tosin sanamuotonsa ja tavoitteensa mukaan voimassa rajoituksitta, mutta jäsenvaltioilla on harkintavaltaa ainakin seurannan tavan osalta. Niin kauan kuin lajin suojelun tason osalta ei ole epäilyjä, useiden lajien osalta riittää, että niiden elinympäristön tila otetaan yleisesti huomioon, ja tällä tavoin saaduista tiedoista kehitetään olettamia siellä todennäköisesti esiintyvien lajien suojelun tasosta. Unionin tuomioistuimen ei tosin pidä antaa yksityiskohtaisia lausumia siitä tässä menettelyssä.
76. Niiden lajien osalta, joita suojellaan erikseen luontodirektiivillä, tarvitaan sitä vastoin erityisiä seurantatoimenpiteitä. Tämä koskee erityisesti sutta Dueron pohjoispuolen alueilla Espanjassa. Toisin kuin useimmilla unionin alueilla susi ei kyllä ole siellä ensisijaisesti suojeltava laji, joka pitäisi 11 artiklan toisen lauseen mukaisesti ottaa erityisesti huomioon. Kuitenkin myös liitteessä V mainitut lajit ovat 1 artiklan g alakohdan mukaan yhteisön tärkeinä pitämiä. Erityisesti 14 artiklan soveltaminen riippuu välittömästi liitteen V lajien seurannasta. Ei sopisi yhteen tämän kanssa, jos näitä lajeja ei seurattaisi huolellisesti.
77. Suojeltujen lajien populaatioita tai osapopulaatioita ei saa myöskään tarkastella erikseen vaan – kuten ASCEL aivan oikein esittää – vain ensisijaisessa yhteydessä muihin populaatioihin tai osapopulaatioihin.(27) On siis oletettava, että Dueron pohjoispuolella sijaitsevien Espanjan alueiden ja tämän joen eteläpuolella sijaitsevien Espanjan alueiden sekä Portugalin alueiden välillä tapahtuu jonkin verran vaihtoa, koska yksittäiset sudet ylittävät joen tai rajan. Pohjoisen ongelmat voivat siten yleensä koskea myös etelää ja Portugalia, jossa susi on luontodirektiivin liitteen II mukaan ensisijaisesti suojeltava laji.
78. Luontodirektiivin 11 artiklan mukainen liitteessä V mainitun eläinlajin suojelun tason seuranta edellyttää siten erityistä huolellisuutta etenkin silloin, jos se – kuten susi – mainitaan joidenkin viereisten alueiden osalta liitteissä II ja IV ja luokitellaan niissä jopa ensisijaisesti suojeltavaksi.
– Luontodirektiivin 17 artiklassa tarkoitettu kertomus, joka ilmentää parhaita käytettävissä olevia tieteellisiä tietoja
79. Kuten muiden arviointien luonnonsuojelun alalla myös tämän seurannan ja siitä 14 artiklan soveltamisen yhteydessä tehtävien päätelmien on perustuttava parhaisiin käytettävissä oleviin tieteellisiin tietoihin.(28)
80. Tämä seuraa myös hyvän hallinnon periaatteesta ja edellä mainitusta ennalta varautumisen periaatteesta.
81. Jäsenvaltioiden on noudatettava unionin oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluvaa hyvän hallinnon periaatetta, kun ne soveltavat unionin oikeutta.(29) Tämä edellyttää hallintoviranomaiselta muun muassa sitä, että se tutkii huolellisesti ja puolueettomasti kaikki merkitykselliset näkökohdat sen varmistamiseksi, että sillä on päätöstä tehdessään käytettävissään mahdollisimman kattavat ja luotettavat tiedot.(30)
82. Toimenpiteet ennalta varautumisen periaatteen perusteella – siis erityisesti unionin ympäristöoikeuden säännösten soveltaminen – edellyttävät tämän lisäksi yleensä asianomaisten riskien kattavaa arviointia luotettavimpien käytettävissä olevien tieteellisten tietojen ja kansainvälisen tutkimuksen tuoreimpien tulosten perusteella.(31)
83. Komissio mainitsee tieteellisen asiakirjan(32) esimerkkinä tuoreemmista tieteellisistä tiedoista, jotka on otettava huomioon suojelun tason seurannan yhteydessä.
84. Neljäs ja viides kysymys eivät liity kuitenkaan välittömästi luontodirektiivin 11 artiklassa tarkoitetun seurannan tuloksiin, vaan niissä jopa epäillään, että seurantaa on ollut suden osalta ylipäänsä riittävästi. Tribunal Superior viittaa pikemminkin Espanjan 17 artiklan nojalla komissiolle vuonna 2019 toimittamaan kertomukseen. Tämän säännöksen mukaan tällaiseen kertomukseen pitäisi sisältyä muun muassa 11 artiklassa mainitun seurannan tärkeimmät tulokset. Espanja ilmoitti siinä, että suden suojelun taso oli Espanjassa ajanjaksolla 2013–2018 epäsuotuisa.
85. Mikäli tämän kertomuksen lisäksi ei ole tosiasiallisesti mitään vastaavia tieteellisiä tietoja kyseisen lajin suojelun tasosta, silloin on otettava huomioon ainakin siinä vahvistettu tulos luontodirektiivin 14 artiklaa sovellettaessa.
86. Siitä poikkeaminen olisi mahdollista ainoastaan sellaisten päinvastaisten tieteellisten tietojen perusteella, jotka ovat tieteellisesti todistusvoimaisempia kuin kertomus. Tällaiset tiedot voivat perustua erityisesti tuoreempiin tutkimuksiin, joiden on tosin oltava tieteellisesti vähintään yhtä perusteltuja kuin kertomuksen taustalla olevien tietojen.
87. Jäsenvaltiot eivät sitä vastoin voi ilman täydentäviä tieteellisiä tietoja vastustaa tällaista kertomusta väittämällä sen olevan vanhentunut. Koska niillä on luontodirektiivin 11 artiklan nojalla seurantavelvollisuus, niillä itsellään on oltava ajankohtaisia tieteellisiä tietoja, joihin ne voivat tarvittaessa vedota. Jos tällaiset tiedot puuttuvat, ne eivät voi saada riittävän seurannan puuttumisesta etua. Tämän lisäksi 17 artiklassa säädetty kuuden vuoden kertomusajanjakso osoittaa sen, että tällainen kertomus voi olla seuraavaan kertomukseen saakka toimenpiteiden perustana.
88. Tästä syystä on todettava, että luontodirektiivin 14 artiklan nojalla suoritettavan arvioinnin on perustuttava 17 artiklan nojalla toimitettuun kertomukseen, jos sitä ei kumota sellaisilla tiedoilla, jotka ovat tieteellisesti todistusvoimaisempia.
– Epäsuotuisan suojelun tason seuraukset
89. Jos jäsenvaltioilla on epäilyjä luontodirektiivin liitteessä V mainitun lajin suotuisan suojelun tason säilymisestä, niiden on käytännössä tutkittava, onko tarpeen toteuttaa toimenpiteitä yksilöiden luonnosta ottamisen ja hyödyntämisen ja siis myös metsästyksen osalta.
90. Jos jäsenvaltio on, kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa, jopa ilmoittanut komissiolle, että luontodirektiivin liitteessä V mainitun lajin suojelun taso on epäsuotuisa, tämä harkintavalta on väistämättä supistunut. Tässä tapauksessa näet siihen mennessä toteutetut toimenpiteet eivät ilmeisesti riitä lajin kannan suotuisan suojelun tason varmistamiseen.
91. Se, toteuttavatko toimivaltaiset viranomaiset toimenpiteitä, ei tästä syystä ole enää niiden harkintavallassa, jos suojelun taso on epäsuotuisa. Niiden pikemminkin täytyy tässä tapauksessa toteuttaa luontodirektiivin 14 artiklassa tarkoitettuja lisätoimenpiteitä parantaakseen lajin suojelun tasoa niin paljon, että kyseinen kanta saavuttaa suotuisan suojelun tason pysyvästi tulevaisuudessa.
92. Ei tosin ole vielä vahvistettu, mitä lisätoimenpiteitä toimivaltaisten viranomaisten on toteuttava, ja erityisesti, onko niiden kiellettävä metsästys. Tämän osoittaa jo esimerkinomainen luettelo mahdollisista toimenpiteistä luontodirektiivin 14 artiklan 2 kohdassa. Sen mukaan ainoastaan seurannan jatkaminen 11 artiklan nojalla on pakollista, kun taas jäsenvaltio tai toimivaltaiset viranomaiset ”voivat” toteuttaa muita mainittuja toimenpiteitä, mutta niitä ei ole – yleensä – pakko toteuttaa.
93. Koska luontodirektiivin 14 artiklan 2 kohdan mukaiset toimenpiteet ovat välttämättömiä vain niin kauan kuin vallitsee epäilyjä suotuisan suojelun tason säilymisestä, tässä säännöksessä ei mainita täydellistä ja pysyvää metsästyksen kieltoa mahdollisena toimenpiteenä. Siinä tosin mainitaan yhtenä mahdollisuutena lajien yksilöiden luonnosta ottamista ja tiettyjen kantojen hyödyntämistä koskeva väliaikainen tai paikallinen kieltäminen (toinen luetelmakohta) niin kauan kuin kielto on tarpeellinen. Samoin mainitaan kantojen suojelun huomioon ottavat metsästyssäännöt (neljäs luetelmakohta) ja yksilöiden ottamista koskeva lupajärjestelmä tai kiintiöt (viides luetelmakohta).
94. Kuitenkin myös sen jälkeen jäljellä olevaa, toimenpiteitä koskevaa harkintavaltaa rajoittaa suotuisan suojelun tason säilyttämisen tavoite, jos suojelun taso on epäsuotuisa.
95. Saksankielisessä versiossa tämä seuraa hyvin selvästi luontodirektiivin 14 artiklan 1 kohdan sanamuodosta. Sen mukaan jäsenvaltioiden on näet toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta ottaminen luonnosta ja hyödyntäminen sopivat yhteen suotuisan suojelun tason säilyttämisen kanssa.
96. Muista kieliversioista, kuten englannin-, ranskan- tai espanjankielisestä versiosta, tosin puuttuu toteutettavien toimenpiteiden suora luonnehdinta ”tarvittaviksi”. Näiden kieliversioiden mukaan jäsenvaltioiden on vain toteutettava toimenpiteitä, jotta ottaminen luonnosta ja hyödyntäminen sopivat yhteen suotuisan suojelun tason säilyttämisen kanssa. Toimenpiteiden tarpeellisuus toki sisältyy implisiittisesti tähän ohjeeseen. Tämän lisäksi mainitaan toimenpiteiden tarpeellisuus epäsuoralla tavalla myös nimenomaisesti, sillä kaikkien kieliversioiden mukaan on toteutettava toimenpiteitä, jos jäsenvaltiot katsovat sen tarpeelliseksi.
97. Sen, onko toteamus, jonka mukaan lajin suojelun taso on epäsuotuisa, peruste siihen, että on tarpeen rajoittaa metsästystä tai kieltää se, riippuu tämän toteamuksen perusteluista.
98. Luontodirektiivin 1 artiklan i alakohdan mukaan suojelun tasoa pidetään suotuisana, jos ensinnäkin kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että tämä laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana. Lisäksi edellytetään, että lajin luontainen levinneisyysalue ei pienene eikä ole vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa. Viimeinen edellytys on, että lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.(33)
99. Metsästyksen rajoittamisen tarpeellisuus on ilmeinen erityisesti silloin, jos lajin suojelun taso on epäsuotuisa ennen kaikkea yksilöiden määrän vähentymisen vuoksi. Vaikka tällaiset vähentymiset johtuisivat pääasiallisesti muista syistä – suden osalta esimerkiksi tieliikenteestä, sairauksista tai salametsästyksestä –, saattaa olla tarpeen estää metsästyksestä aiheutuvat lisämenetykset.
100. Mikäli lajin ongelmat johtuvat kuitenkin ennen kaikkea sen elinympäristöstä, mikä on oletuksena esimerkiksi Ranskassa hamsterin (Cricetus cricetus) osalta,(34) saattaisi olla niin, että metsästyksellä tai sen rajoittamisella olisi vain vähäisiä vaikutuksia suojelun tasoon.
101. Lisättäköön tähän, että lajin suojelun tason toteaminen jäsenvaltion luonnonmaantieteellisillä alueilla mahdollistaa vain suppeiden päätelmien tekemisen suojelun tasosta joillain tietyillä alueilla. Pikemminkin ei saa sulkea pois sitä, että lajin suojelun taso on tietyillä alueilla niin hyvä, että metsästys on siellä edelleen mahdollista, vaikka otetaan huomioon suhteet muihin alueisiin, joilla suojelun taso on epäsuotuisa. Kuitenkin myös päinvastainen vaihtoehto on mahdollinen, jos kannat, joiden suojelun taso on epäsuotuisa, ovat riippuvaisia yksilöiden vaeltamisesta alueilta, joilla on erityisen hyvä suojelun taso. On ensisijaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten tehtävänä suorittaa tämä arviointi ottamalla huomioon parhaat käytettävissä olevat tieteelliset tiedot sekä perustamalla arviointinsa lajin suojelun tason asianmukaiseen seurantaan luontodirektiivin 11 artiklan mukaisesti.
102. Ratkaistaessa sitä, mitkä toimenpiteet ovat tarpeen, on lopuksi otettava huomioon myös ennalta varautumisen periaate. Tämä periaate sallii sen, että silloin, kun on epävarmaa, onko olemassa erityisesti ympäristöön kohdistuvia vaaroja tai kuinka merkittäviä nämä vaarat ovat, voidaan toteuttaa suojatoimenpiteitä odottamatta, että näiden vaarojen olemassaolo ja vakavuus osoitetaan täysin.(35) Suojelutoimenpiteet ovat tästä syystä mahdollisia myös silloin, jos parhaiden käytettävissä olevien tieteellisten tietojen perusteella vallitsee epävarmuutta siitä, mitä riskejä suotuisan suojelun tason säilyttämiseen kohdistuu.
103. Kaiken kaikkiaan on todettava, että vaikka luontodirektiivin liitteessä V mainitun lajin suojelun taso on todettu epäsuotuisaksi, tämän lajin metsästys on kiellettävä vain, jos tämä kielto on välttämätön parhaiden käytettävissä olevien tieteellisten tietojen, mukaan lukien 11 artiklassa tarkoitettu suojelun tason asianmukainen seuranta, perusteella, kun otetaan huomioon myös ennalta varautumisen periaate, tämän lajin suotuisan suojelun tason saattamiseksi ennalleen.
D Loppuhuomautus
104. Lopuksi on muistutettava siitä, että myös susien suojelulla Natura-2000 ‑alueilla saattaa olla merkitystä metsästyksen sallimisen kannalta. Koska Espanja on osoittanut useita alueita suojellakseen sutta välittömästi Dueron eteläpuolella(36) ja tämä laji vaeltaa erittäin laajoilla alueilla,(37) voitaisiin esittää kysymys myös siitä, tarvitaanko metsästyssuunnitelmille Dueron pohjoispuolella olevilla alueilla luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädettyä vaikutusten arviointia.(38) Ei voida sulkea pois sitäkään, että näillä suojelualueilla esiintyvät sudet ylittävät joen ja tulevat tapetuiksi siellä. Saattaa olla myös näiden suojelualueiden kantojen geneettisen monimuotoisuuden kannalta merkityksellistä, ovatko ne riittävästi yhteydessä joen pohjoispuolella esiintyviin kantoihin. Tämä kysymys ei kuitenkaan ole tämän menettelyn kohteena.
V Ratkaisuehdotus
105. Tästä syystä ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
1) Ennakkoratkaisupyyntö ei anna syytä kyseenalaistaa sitä, että sutta (Canis lupus) on Espanjassa suojeltava luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun direktiivin 92/43/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 13.5.2013 annetulla direktiivillä 2013/17/EU, 12 artiklan mukaisesti vain Duerojoen eteläpuolella, kun tähän eläinlajiin on puolestaan sovellettava direktiivin 14 artiklaa joen pohjoispuolella.
2) Metsästys voi olla direktiivin 92/43 14 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua susiyksilöiden luonnosta ottamista ja hyödyntämistä.
3) Direktiivin 92/43 11, 14 ja 17 artiklaa on tulkittava siten,
että
– jäsenvaltioiden on rajoitettava liitteessä V mainittujen lajien yksilöiden luonnosta ottamista ja hyödyntämistä 14 artiklan mukaisesti, jos on kumottu se olettama, että asianomaisen toiminnan rajoittamaton harjoittaminen sopii yhteen suotuisan suojelun tason säilyttämisen kanssa
– 11 artiklan mukainen liitteessä V mainitun lajin suojelun tason seuranta edellyttää erityistä huolellisuutta etenkin silloin, jos se – kuten susi – mainitaan joidenkin viereisten alueiden osalta liitteissä II ja IV ja luokitellaan niissä jopa ensisijaisesti suojeltavaksi
– 14 artiklan nojalla suoritettavan arvioinnin on perustuttava 17 artiklan nojalla toimitettuun kertomukseen, jos sitä ei kumota tiedoilla, jotka ovat tieteellisesti todistusvoimaisempia, ja
– vaikka liitteessä V mainitun lajin suojelun taso on todettu epäsuotuisaksi, tämän lajin metsästys on kiellettävä vain, jos tämä kielto on välttämätön parhaiden käytettävissä olevien tieteellisten tietojen, mukaan lukien 11 artiklassa tarkoitettu suojelun tason asianmukainen seuranta, perusteella, kun otetaan huomioon myös ennalta varautumisen periaate, tämän lajin suotuisan suojelun tason saattamiseksi ennalleen.