Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 25. siječnja 2024.(1)
Predmet C-436/22
Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL)
protiv
Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Visoki sud Kastilje i Leóna, Španjolska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 92/43/EEZ – Očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore – Sustav stroge zaštite životinjskih vrsta navedenih u točki (a) Priloga IV. – Vuk (Canis lupus) – Prostorne granice stroge zaštite – Uzimanje iz divljine i iskorištavanje primjeraka vrsta divlje faune navedenih u točki (a) Priloga V. – Regionalni plan iskorištavanja vuka u lovištima – Procjena stanja očuvanosti populacija predmetne vrste – Posljedice nepovoljnog stanja očuvanosti”
I. Uvod
1. Trenutačno se o zaštiti vuka (Canis lupus) vode kontroverzne rasprave. Tako je Europski parlament pozvao na preispitivanje njegova statusa zaštite(2), a Europska komisija u tu je svrhu zatražila dostavu lokalnih podataka(3). U okviru Bernske konvencije(4) također se raspravlja o tome treba li oslabiti zaštitu vuka(5).
2. Međutim, vuk se i dalje sveobuhvatno štiti Direktivom o staništima(6): države članice ne samo da trebaju odrediti posebna područja očuvanja za tu životinjsku vrstu, nego i zaštititi pojedinačne primjerke na cijelom području Unije. Predmetni zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na taj drugi sustav zaštite, odnosno na zaštitu vrsta.
3. Kad je riječ o zaštiti vrsta, Direktiva o staništima sadržava dvije razine zaštite, odnosno strogu zaštitu određenih vrsta u skladu s člankom 12., kojim se načelno zabranjuje osobito lov, s jedne strane, i oslabljenu zaštitu iz članka 14., kojim se predviđa ograničavanje načelno dopuštenog lova ako je to potrebno za održavanje predmetne vrste u povoljnom stanju očuvanosti, s druge strane.
4. Oba oblika zaštite vrsta primjenjiva su na vuka. Odlučujuće je područje na kojem se on nalazi. U skladu s Direktivom o staništima na vuka u Španjolskoj sjeverno od rijeke Duero primjenjuje se članak 14., a na vuka južno od nje članak 12. Stoga autonomna zajednica Kastilje i Léona, kroz koju teče ta rijeka, na sjeveru dopušta lov na vuka.
5. Predmetni zahtjev za prethodnu odluku proizlazi iz spora o tome je li dopušten taj regionalni propis o lovu. Budući da je stanje očuvanosti vuka u Španjolskoj nepovoljno, nacionalni sud dvoji o tome je li prihvatljivo da se stroga zaštita iz članka 12. Direktive o staništima ne primjenjuje sjeverno od rijeke Duero. Međutim, ako je prostorno razgraničenje tih dvaju sustava zaštite na temelju Direktive valjano, Sud treba pojasniti je li unatoč tomu potrebno zabraniti lov u skladu s člankom 14. zbog nepovoljnog stanja očuvanosti.
6. Sud dosad nije razmatrao ta dva pitanja. Međutim, ona nisu relevantna samo za Španjolsku, nego i za Grčku, Finsku, Bugarsku, Latviju, Litvu, Estoniju, Poljsku i Slovačku, gdje se na vuka na cijelom državnom području ili u njegovim dijelovima također primjenjuje tek slabija zaštita u skladu s člankom 14. Direktive o staništima.
II. Pravni okvir
A. Bernska konvencija
7. Kad je riječ o međunarodnom pravu, važna je prije svega Bernska konvencija o zaštiti europskih divljih vrsta i prirodnih staništa. Europska ekonomska zajednica ratificirala je tu konvenciju 1982.(7). Iako ju je potpisala već 1979., ona je za Španjolsku stupila na snagu tek 1986.(8).
8. Članak 2. Bernske konvencije sadržava opće ciljeve:
„Ugovorne stranke će poduzeti potrebne mjere za održavanje populacija divlje flore i faune do razine, ili će ih prilagoditi razini, koja odgovara posebno ekološkim, znanstvenim i kulturalnim zahtjevima, uzimajući u obzir gospodarske i rekreacijske interese, te potrebe podvrsta, varijeteta ili formi koje su lokalno ugrožene.”
9. Članak 6. Bernske konvencije sadržava posebne odredbe o zaštiti vrsta:
„Svaka ugovorna stranka će poduzeti primjerene i potrebne pravne i administrativne mjere kako bi se osigurala posebna zaštita divljih vrsta faune, navedenih u Dodatku II. Posebno će biti zabranjeno sljedeće:
a. svi oblici namjernog hvatanja i držanja te namjernog ubijanja;
[…]”
10. Vuk se u Dodatku II. Bernskoj konvenciji navodi kao posebno zaštićena životinjska vrsta. Međutim, Španjolska je istaknula rezervu i priopćila da će vuka zaštititi kao vrstu iz Dodatka III., odnosno u skladu s člankom 7.(9).
11. Člankom 7. Bernske konvencije predviđaju se i zaštitne mjere:
„1. Svaka ugovorna stranka će poduzeti primjerene i potrebne pravne i administrativne mjere, kako bi se osigurala zaštita divljih vrsta faune, navedenih u Dodatku III.
2. Svako iskorištavanje divlje faune, navedeno u Dodatku III., bit će ograničeno s ciljem održavanja populacije izvan opasnosti, imajući u vidu zahtjeve članka 2.
3. Poduzet će se sljedeće mjere:
a. sezonska zabrana iskorištavanja i/ili druge odredbe koje će ograničavati iskorištavanje;
b. primjerena privremena ili lokalna zabrana iskorištavanja s ciljem vraćanja zadovoljavajuće populacijske razine;
c. […]”
12. U članku 9. Bernske konvencije navode se odstupanja od odredbi o zaštiti u skladu s člancima 6. i 7., koje u biti odgovaraju odstupanjima u skladu s člankom 16. stavkom 1. Direktive o staništima.
B. Direktiva o staništima
13. Uvodna izjava 15. Direktive o staništima odnosi se na zaštitu vrsta:
„budući da je potreban opći sustav zaštite određenih vrsta flore i faune kako bi se dopunila [Direktiva o pticama(10)]; budući da bi se trebale omogućiti mjere upravljanja određenim vrstama, ako to opravdava njihovo stanje očuvanosti, uključujući zabranu određenih načina hvatanja ili ubijanja, istodobno omogućujući odstupanja pod određenim uvjetima.”
14. Člankom 1. točkama (b), (f), (g) i (i) Direktive o staništima definiraju se različiti pojmovi:
„[…]
(g) ‚vrste od interesa Zajednice’ odnose se na vrste koje su, unutar područja navedenog u članku 2.:
i. ugrožene, osim onih vrsta kojima je prirodni areal rubni na tom području i koje nisu ugrožene ili osjetljive u zapadnoj palearktičkoj regiji; ili
ii. osjetljive, odnosno smatra se vjerojatnim da će u skoroj budućnosti potpasti pod kategoriju ugroženih vrsta ako uzročni čimbenici nastave djelovati; ili
iii. rijetke, odnosno s malim populacijama koje trenutačno nisu ugrožene ili osjetljive, ali rizik za to postoji. Vrste se nalaze u ograničenim geografskim područjima ili su u manjem broju raspršene na širem području; ili
iv. endemske i zahtijevaju posebnu pozornost zbog posebne prirode njihovih staništa i/ili mogućeg utjecaja njihovog iskorištavanja na njihovo stanište i/ili mogućeg utjecaja njihovog iskorištavanja na njihovo stanje očuvanosti.
Ovakve vrste su navedene ili se mogu navesti u Prilogu II. i/ili Prilogu IV. ili Prilogu V.;
[…]
i. ‚stanje očuvanosti vrste’ znači zbroj utjecaja koji djeluju na tu vrstu, a koji bi mogli ugroziti njezinu dugoročnu rasprostranjenost i brojnost populacija unutar područja navedenog u članku 2.;
Stanje očuvanosti prirodnog staništa smatra se ‚povoljnim’ kad:
– podaci o dinamici populacije određene vrste ukazuju da će se ona dugoročno održati kao vijabilna sastavnica svog prirodnog staništa, i
– prirodan areal vrste se ne smanjuje niti je vjerojatno da će se smanjiti u predvidivoj budućnosti, i
– postoji, a vjerojatno će i dalje postojati, dovoljno veliko stanište u kojem će se populacije vrste dugoročno održati;
[…]”
15. U članku 2. Direktive o staništima opisuje se cilj te direktive:
„1. Cilj ove Direktive je doprinijeti osiguranju biološke raznolikosti putem očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore na europskom području država članica na koje se Ugovor primjenjuje.
2. Mjere poduzete u skladu s ovom Direktivom namijenjene su održavanju ili povratu u povoljno stanje očuvanosti, prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore od interesa Zajednice.
3. Mjere poduzete u skladu s ovom Direktivom uzimaju u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike.”
16. Člankom 4. Direktive o staništima uređuje se način na koji se odabiru područja zaštićena Direktivom te se radi prilagodbe tih područja upućuje na nadzor u skladu s člankom 11.
17. Člankom 11. Direktive o staništima državama članicama nalaže se nadzor vrsta i prirodnih staništa:
„Države članice provode nadzor nad stanjem očuvanosti prirodnih staništa i vrsta navedenih u članku 2., s posebnim osvrtom na prioritetne prirodne stanišne tipove i prioritetne vrste.”
18. U članku 12. Direktive o staništima navode se temeljne obveze u pogledu zaštite vrsta:
„1. Države članice poduzimaju sve potrebne mjere za uspostavu sustava stroge zaštite životinjskih vrsta navedenih u Prilogu IV. točki (a) u njihovom prirodnom arealu, zabranjujući:
(a) sve oblike namjernog hvatanja ili ubijanja primjeraka tih vrsta u divljini;
(b) namjerno uznemiravanje tih vrsta, posebno u vrijeme razmnožavanja, podizanja mladih, hibernacije i migracije;
(c) namjerno uništavanje ili uzimanje jaja iz divljine;
(d) oštećivanje ili uništavanje lokaliteta za razmnožavanje ili odmor.
2. Države članice zabranjuju držanje, prijevoz i prodaju ili razmjenu tih vrsta te ponudu na prodaju ili razmjenu primjeraka uzetih iz divljine, osim onih koji su zakonito uzeti prije provedbe ove Direktive.
[…]”
19. Članak 14. Direktive o staništima sadržava pravila o uzimanju određenih životinjskih vrsta iz divljine:
„1. Ako države članice, u svjetlu nadzora predviđenog u članku 11., smatraju potrebnim, poduzimaju mjere kako bi se osiguralo da uzimanje iz divljine primjeraka vrsta divlje faune i flore navedenih u Prilogu V. kao i njihovo iskorištavanje, bude u skladu s njihovim održavanjem u povoljnom stanju očuvanosti.
2. Kad se ovakve mjere smatraju potrebnima, one uključuju nastavak nadzora predviđenog u članku 11. Takve mjere mogu posebno uključiti:
– propise o pristupu određenoj imovini,
– privremenu ili lokalnu zabranu uzimanja primjeraka iz divljine i iskorištavanja određenih populacija,
– reguliranje razdoblja i/ili metoda uzimanja vrsta,
– primjenu, kad se primjerci uzimaju, lovnih i ribolovnih pravila koja vode računa o očuvanju takvih populacija,
– uspostavu sustava dozvola za uzimanje vrsta ili određivanje kvota,
– reguliranje kupovine, prodaje, ponude na prodaju, držanja radi prodaje ili prijevoza radi prodaje vrsta,
– uzgajanje u zatočeništvu životinjskih vrsta kao i umjetno razmnožavanje biljnih vrsta, pod strogo kontroliranim uvjetima, kako bi se smanjilo uzimanje vrsta iz divljine,
– procjenu učinka usvojenih mjera.”
20. U članku 16. stavku 1. Direktive o staništima navode se odstupanja od članaka 12. i 14.
21. Člankom 17. stavkom 1. Direktive o staništima državama članicama i Komisiji nalaže se obveza da u redovitim razmacima izvještavaju o provedbi poduzetih mjera u okviru te direktive, a osobito o stanju očuvanosti vrsta:
„Svakih šest godina od datuma isteka razdoblja utvrđenog u članku 23., države članice izrađuju izvješće o provedbi poduzetih mjera u okviru ove Direktive. To izvješće posebno obuhvaća informacije u vezi mjera očuvanja navedenih u članku 6. stavku 1., kao i procjenu utjecaja tih mjera na stanje očuvanosti prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrsta iz Priloga II. te glavne rezultate nadzora iz članka 11. To se izvješće dostavlja Komisiji u obliku koji odredi odbor i dostupno je javnosti.”
22. U točki (a) Priloga II. Direktivi o staništima kao prioritetna vrsta za koju treba odrediti područja očuvanja navodi se, među ostalim, vuk, ali u Španjolskoj su njima obuhvaćene samo populacije južno od rijeke Duero(11). Osim toga, vuk se u točki (a) Priloga IV. navodi kao vrsta koju u skladu s člankom 12. treba strogo zaštititi, ali time nisu obuhvaćene, među ostalim, španjolske populacije sjeverno od rijeke Duero. Naprotiv, te se populacije vuka navode u točki (a) Priloga V.
C. Španjolsko nacionalno pravo
23. Člankom 56. Leya 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (Zakon br. 42/2007 od 13. prosinca 2007. o prirodnoj baštini i bioraznolikosti, u daljnjem tekstu: Zakon br. 42/2007), u verziji koja je relevantna u ovom slučaju, uspostavlja se Popis divlje faune pod posebnom zaštitom, koji uključuje vrste, podvrste i populacije koje su vrijedne posebne pažnje i zaštite s obzirom na njihovu znanstvenu, ekološku ili kulturnu vrijednost, jedinstvenost, rijetkost ili stupanj ugroženosti, kao i vrste, podvrste i populacije koje se navode kao zaštićene u prilozima direktivama i međunarodnim konvencijama koje je Španjolska ratificirala. Člankom 65. stavkom 1. tog zakona utvrđuje se da su lov i ribolov u kopnenim vodama dopušteni samo u pogledu vrsta koje odrede autonomne zajednice. Ta odredba ni u kojem slučaju ne može utjecati na vrste s Popisa divlje faune pod posebnom zaštitom.
24. Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (Ministarstvo ekološke tranzicije i demografskih izazova, Španjolska) donio je 2021. Orden TED/980/2021, de 20 de septiembre, por la que se modifica el Anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas (Odluka TED/980/2021 od 20. rujna 2021. kojom se izmjenjuje Prilog Kraljevskoj uredbi br. 139/2011 od 4. veljače 2011. o sastavljanju Popisa divlje faune pod posebnom zaštitom i Španjolskog kataloga ugroženih vrsta). Tom odlukom na taj su popis uvrštene sve španjolske populacije vuka. Ta odluka sadržava prvu dodatnu odredbu o usklađenosti s mjerama koje su dotad bile na snazi, u čijem se stavku 2. utvrđuje da se mjere odstrela i hvatanja primjeraka mogu primijeniti pod posebnim uvjetima ako postoji upravno odobrenje.
D. Propisi autonomne zajednice Kastilje i Leóna
25. U članku 7. Leya 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (Zakon autonomne zajednice Kastilje i Leóna br. 4/1996 od 12. srpnja 1996. o lovu, u daljnjem tekstu: Zakon br. 4/1996), koji je u međuvremenu stavljen izvan snage, ali je bio na snazi u trenutku odobrenja spornog Plana lova, utvrđeno je da status lovne vrste imaju vrste koje su tako definirane u Prilogu I. tom zakonu. U tom Prilogu I. naveden je i vuk sjeverno od rijeke Duero.
26. Trenutačno je snazi Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (Zakon autonomne zajednice Kastilje i Leóna br. 4/2021 od 1. srpnja 2021. o lovu i održivom upravljanju lovnim resursima, u daljnjem tekstu: Zakon br. 4/2021), čijim se člankom 6. utvrđuje da se mogu loviti samo vrste koje imaju status lovnih vrsti u skladu s Prilogom I. U Prilogu I. među krupnom divljači nalazi se „Vuk (Canis lupus): nastanjen sjeverno od rijeke Duero”. Zakon br. 4/2021 sadržava i odredbe o isključenju iz Priloga I. onih vrsta koje su na neki način zaštićene u skladu s temeljnim nacionalnim zakonodavstvom, što znači da je zabranjen njihov lov, ili o tome kad se isključenje smatra nužnim radi odgovarajućeg osiguravanja očuvanja vrste. Na temelju tog zakona također se može privremeno obustaviti lov na neke od vrsta koje su proglašene lovnom vrstom kad je to nužno radi odgovarajućeg osiguravanja njihova stanja očuvanosti. Člankom 38. tog zakona određivalo se (prije nego li ga je ništavim proglasio Tribunal Constitucional (Ustavni sud, Španjolska)) da je za svaki oblik lova na vuka potrebno odobrenje ministarstva autonomne zajednice nadležnog za lov, koje je najviše tijelo nadležno na području Kastilje i Leóna, i da je vrijednost jedne odstrijeljene jedinke vuka 6000 eura.
III. Činjenice i zahtjev za prethodnu odluku
27. Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (Udruženje za očuvanje i proučavanje iberijskog vuka, Španjolska, u daljnjem tekstu: ASCEL) podnio je 17. veljače 2020. Tribunalu Superior de Justicia de Castilla y León (Visoki sud Kastilje i Leóna, Španjolska) tužbu u upravnom sporu protiv Administracióna de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (Uprava autonomne zajednice Kastilje i Leóna, Španjolska). ASCEL traži poništenje odluke Direccióna General del Patrimonio Natural y Política Forestal [de la Junta de Castilla y León] (Središnji ured za prirodnu baštinu i šumarsku politiku autonomne vlade Kastilje i Leóna, Španjolska) od 9. listopada 2019., kojom se odobrava Plan lokalnog iskorištavanja vuka u lovištima sjeverno od rijeke Duero u Kastilji i Leónu tijekom sezona lova 2019./2020., 2020./2021. i 2021./2022. (u daljnjem tekstu: Plan lova). Osim toga, traži da se nadoknadi šteta nanesena divljoj fauni tijekom svake sezone lova.
28. U skladu s njegovim obrazloženjem Plan lova temelji se na regionalnom popisu vukova iz 2012. i 2013., nacionalnom popisu sastavljenom od 2012. do 2014. te godišnjim izvješćima o praćenju koji iziskuju manje napora u pogledu praćenja i nadzora nego što to iziskuje izrada popisa. Na temelju dostupnih podataka i primjenom različitih čimbenika u Planu se broj jedinki vuka sjeverno od rijeke Duero u Kastilji i Leónu prije lova procjenjuje na 1051. Područje Kastilje i Leóna sjeverno od rijeke Duero na kojem živi vuk u Planu lova dijeli se na 28 područja nastanjenih vukom. Za svako od njih računa se gustoća populacije vuka, koja se klasificira kao visoka, niska ili umjerena, te se ovisno o toj gustoći razina lovnog iskorištavanja određuje u postotku. U tom se planu zaključuje da bi godišnja stopa smrtnosti od više od 35 % dovela do populacijske regresije vrste.
29. Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Visoki sud Kastilje i Leóna) navodi da je posljednjih godina odlučivao o više tužbi protiv različitih odredbi podzakonskih akata koje se odnose na dopuštenost lova na vuka. Te je odredbe poništio odgovarajućim presudama uz obrazloženje da u upravnom postupku nisu dostavljene znanstvene studije koje potvrđuju da su ispunjeni uvjeti na temelju kojih se vrstu može proglasiti lovnom a da se pritom ne ugrozi stanje njezine očuvanosti unutar njezina areala. Međutim, te su se presude pobijale pred Tribunalom Supremo (Vrhovni sud, Španjolska), koji je prihvatio žalbe. Odlučio je da nije potrebno za svaku sezonu lova, u svakom području nadležnosti i u svakom području za svaku vrstu koja se smatra lovnom prethodno podnijeti zahtjev za posebnu, ad hoc, teritorijalnu i materijalnu provjeru poštovanja zahtjevâ u pogledu brojnosti populacije vrste, njezine zemljopisne rasprostranjenosti i stope razmnožavanja.
30. Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Visoki sud Kastilje i Leóna) stoga Sudu upućuje sljedeća pitanja:
Budući da sve mjere koje država članica poduzme na temelju Direktive o staništima moraju, u skladu s njezinim člankom 2. stavkom 2., biti namijenjene održavanju ili povratu u povoljno stanje očuvanosti životinjskih vrsta od interesa Zajednice, kao što je vuk:
1. Protivi li se odredbama članka 2. stavka 2. te članaka 4., 11., 12., 14., 16. i 17. Direktive o staništima to da se zakonom autonomne zajednice (Leyem 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (Zakon autonomne zajednice Kastilje i Leóna br. 4/1996 od 12. srpnja 1996. o lovu) i potom Leyem 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (Zakon autonomne zajednice Kastilje i Leóna br. 4/2021 od 1. srpnja 2021. o lovu i održivom upravljanju lovnim resursima)) vuk proglasi lovnom vrstom i da se, prema tome, odobri lokalno iskorištavanje vuka u lovištima tijekom sezona lova 2019./2020., 2020./2021. i 2021./2022. iako je stanje njegove očuvanosti „nepovoljno odnosno nedostatno” u skladu s izvješćem za šestogodišnje razdoblje od 2013. do 2018. koje je Španjolska dostavila Europskoj komisiji 2019., zbog čega je država (država članica iz članka 4. Direktive o staništima) sve španjolske populacije vuka uvrstila na Popis divlje faune pod posebnom zaštitom i u Španjolski katalog ugroženih životinjskih vrsta, čime je strogo zaštitila i populacije sjeverno od rijeke Duero?
2. Je li u skladu s tom svrhom da se vuku dodijeli različita zaštita ovisno o tome nalazi li se on sjeverno ili južno od rijeke Duero, uzimajući u obzir
i. da se takvo razlikovanje danas smatra znanstveno neprimjerenim,
ii. da je procjena stanja njegove očuvanosti u trima regijama koje nastanjuje u Španjolskoj (planinskoj, atlantskoj i mediteranskoj) u razdoblju od 2013. do 2018. bila nepovoljna,
iii. da je riječ o vrsti koja je strogo zaštićena u gotovo svim državama članicama i, osobito, u Portugalu, koji je u istoj regiji sa Španjolskom, kao i
iv. sudsku praksu Suda koja se odnosi na prirodni areal i teritorijalno područje koje treba uzeti u obzir pri procjeni stanja njegove očuvanosti, pri čemu bi više u skladu s tom direktivom, ne zaboravljajući pritom na odredbe njezina članka 2. stavka 3., bilo da se vuk uvrsti u priloge II. i IV. bez razlikovanja ovisno o tome nalazi li se na području sjeverno ili južno od rijeke Duero, tako da njegovo hvatanje i ubijanje bude dopušteno samo ako nema zadovoljavajuće alternative u skladu s odredbama i zahtjevima iz članka 16.?
U slučaju da se ocijeni da je to razlikovanje opravdano:
3. Obuhvaća li pojam „iskorištavanje” iz članka 14. Direktive o staništima lovno iskorištavanje vuka, odnosno njegov lov, s obzirom na osobitu važnost te vrste (na ostalim teritorijalnim područjima ona se smatra prioritetnom), uzimajući u obzir to da je njezin lov dosad bio dopušten i da je utvrđeno da je njezino stanje u razdoblju od 2013. do 2018. bilo nepovoljno?
4. Protivi li se članku 14. Direktive o staništima to da se vuk zakonom proglasi lovnom vrstom (članak 7. Zakona autonomne zajednice Kastilje i Leóna br. 4/1996 od 12. srpnja 1996. o lovu i Prilog I. tom zakonu te članak 6. Zakona autonomne zajednice Kastilje i Leóna br. 4/2021 od 1. srpnja 2021. o lovu i održivom upravljanju lovnim resursima i Prilog I. tom zakonu) i da se odobri plan lokalnog iskorištavanja vuka u lovištima sjeverno od rijeke Duero za sezone lova 2019./2020., 2020./2021. i 2021./2022., pri čemu nema podataka na temelju kojih bi se moglo procijeniti je li proveden nadzor predviđen člankom 11. Direktive, a popis nije proveden od 2012./2013. te u dokumentima koji su poslužili za donošenje plana lokalnog iskorištavanja vuka nema dostatnih, objektivnih, znanstvenih i aktualnih podataka o stanju vuka, iako je procjena stanja njegove očuvanosti u trima regijama koje nastanjuje u Španjolskoj (planinskoj, atlantskoj i mediteranskoj) u razdoblju od 2013. do 2018. bila nepovoljna?
5. Jesu li izvješća koja treba razmotriti prilikom utvrđivanja stanja očuvanosti vuka (trenutačna i stvarna brojnost populacija, trenutačna zemljopisna rasprostranjenost, stope razmnožavanja itd.) na temelju odredbi članaka 4., 11. i 17. Direktive o staništima izvješća koja sastavlja država članica svakih šest godina ili, ako je to potrebno, u kraćem razdoblju uz pomoć Znanstvenog odbora poput odbora osnovanog Real Decretom 139/2011 (Kraljevska uredba br. 139/2011), s obzirom na rasprostranjenost populacija vuka na području različitih autonomnih zajednica i potrebu procjene mjera u pogledu lokalne populacije „na široj razini” u skladu s presudom Suda od 10. listopada 2019. u predmetu C-674/17?
31. ASCEL, autonomna zajednica Kastilje i Léona, Kraljevina Španjolska, Republika Finska i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Sud je na temelju članka 76. stavka 2. Poslovnika odlučio da neće održati raspravu jer je procijenio da raspolaže dovoljnim informacijama za donošenje odluke.
IV. Pravna analiza
32. U Direktivi o staništima pridaje se velika važnost zaštiti vuka i stoga se njome zahtijevaju određivanje posebnih područja očuvanja za tu vrstu (članak 4.) te primjena sustava stroge zaštite i izvan tih područja(12) (članak 12.). Međutim, određene regije Unije, među kojima je cijela Španjolska sjeverno od rijeke Duero, nisu obuhvaćene tim dvama sustavima zaštite. Stoga je autonomna zajednica Kastilje i Leóna donijela planove lova za područja sjeverno od rijeke Duero, koji se pobijaju u glavnom postupku.
33. U ovom se postupku, s jedne strane, postavlja pitanje o tome može li razgraničenje sustava stroge zaštite iz Direktive o staništima na područjima uzduž rijeke s obzirom na stanje očuvanosti vrste na dvama područjima biti valjano (drugo pitanje i djelomično prvo pitanje, odjeljak B.) te, s druge strane, u kojem se opsegu, u slučaju priznavanja tog prostornog razgraničenja, odredbama članka 14. Direktive o staništima u pogledu uzimanja vukova iz divljine ograničava lov (preostali dio prvog pitanja te treće, četvrto i peto pitanje, odjeljak C.). Međutim, najprije treba razmotriti prigovore nedopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku.
A. Prigovori nedopuštenosti
34. Načelno je zadaća isključivo nacionalnog suda pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Slijedom toga, čim se postavljena pitanja odnose na tumačenje pravnog pravila Unije, Sud je načelno dužan donijeti odluku. Takva pitanja uživaju pretpostavku relevantnosti. Stoga Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima za davanje korisnog odgovora na upućena pitanja(13).
35. Španjolska pojašnjava da zahtjev za prethodnu odluku više nije relevantan za odlučivanje jer je španjolski Tribunal Constitucional (Ustavni sud) proglasio neustavnima propise autonomne zajednice Kastilje i Léona koji su sporni u glavnom postupku zbog povrede propisa središnje države. Autonomna zajednica istodobno ističe da je osobe koje imaju pravo lova na vukove obavijestila o tome da ne mogu koristiti svoje pravo lova.
36. Međutim, autonomna zajednica Kastilje i Léona istodobno tvrdi da je pobijala propise središnje države kojima se protivila primjena spornih regionalnih propisa. Stoga treba pretpostaviti da se regionalni propisi, u slučaju uspjeha tužbe, mogu ponovno uspostaviti nakon odluke o tom pobijanju.
37. Osim toga, glavni postupak odnosi se i na pitanje o tome treba li prilikom primjene regionalnih propisa prije odluke španjolskog Tribunala Constitucional (Ustavni sud) nadoknaditi štetu koja je lovom nanesena populaciji vuka. Budući da se ta odluka odnosi samo na razdoblje od 2021., dok se glavni postupak odnosi na sezone lova od 2019., i dalje je važna usklađenost regionalnih propisa s pravom Unije.
38. Stoga zahtjev za prethodnu odluku u svakom slučaju nije očito irelevantan za odlučivanje u glavnom postupku.
39. Daljnji prigovor autonomne zajednice Kastilje i Léona, u skladu s kojim se u zahtjevu za prethodnu odluku postavljaju samo pitanja o ocjeni dokaza, nije uvjerljiv. Iako je točno da Sud nije nadležan za ocjenu dokaza u prethodnom postupku, zahtjevom za prethodnu odluku očito treba pojasniti pitanja prava Unije u pogledu toga je li razgraničenje sustava stroge zaštite vukova na područjima uzduž rijeke Duero valjano i u pogledu načina tumačenja članka 14. Direktive o staništima.
40. Međutim, autonomna zajednica Kastilje i Léona pravilno prigovara da je u jednom dijelu prvog pitanja riječ o odnosu između španjolskih propisa središnje države o zaštiti vuka i regionalnih propisa o lovu na vukove. Taj odnos pitanje je španjolskog nacionalnog prava na koje Sud ne može odgovoriti. Stoga je taj dio prvog pitanja nedopušten.
41. Međutim, prigovore nedopuštenosti koje su istaknule Španjolska i autonomna zajednica Kastilje i Léona u preostalom dijelu treba odbiti.
B. Teritorijalna primjena sustava stroge zaštite
42. Drugim pitanjem i prvim pitanjem, u dijelu u kojem se ono odnosi na članak 12. Direktive o staništima, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Visoki sud Kastilje i Léona) pita je li okolnost da se na vuka u Španjolskoj južno od rijeke Duero primjenjuje stroga zaštita iz članka 12., a sjeverno od rijeke Duero tek slabija zaštita iz članka 14., s obzirom na stanje očuvanosti vuka u Španjolskoj, u skladu s ciljem Direktive koji se odnosi na održavanje ili povrat u povoljno stanje očuvanosti zaštićenih vrsta.
43. Pojedinačna teritorijalna primjena članaka 12. i 14. Direktive o staništima jasno proizlazi iz teksta tih dviju odredbi u vezi s prilozima IV. i V. Čak i pod pretpostavkom da navedeno uređenje nije u skladu s općim ciljem Direktive, ta neusklađenost ne bi mogla promijeniti jasno prostorno razgraničenje dvaju navedenih sustava zaštite(14).
44. Uostalom, prilikom primjene članka 14. odlučujuće je uzimanje u obzir stanja očuvanosti vrsta iz Priloga V., što ću još pojasniti u nastavku. Stoga je već dvojbena pretpostavka neusklađenosti s ciljem Direktive.
45. Međutim, prostorno razgraničenje dvaju sustava zaštite u Direktivi može se dovesti u pitanje ako ono nije u skladu s nadređenim pravom. Iako nije vidljiva neusklađenost s Ugovorima ili Poveljom, ipak treba razmotriti je li razgraničenje u skladu s obvezama iz Bernske konvencije. Ta konvencija, kao međunarodni sporazum Unije, ima prednost pred aktima sekundarnog prava Unije(15).
46. Točno je da je Španjolska prilikom ratifikacije Bernske konvencije rezervirala pravo na to da vuka na cijelom svojem državnom području neće zaštititi u skladu s člankom 6. Konvencije odnosno člankom 12. Direktive o staništima, nego samo u skladu s člankom 7. Konvencije odnosno člankom 14. Direktive o staništima. Stoga se ograničavanjem zaštite na jednom dijelu španjolskog državnog područja ne povređuju međunarodne obveze koje Španjolska ima na temelju Konvencije.
47. Međutim, Unija nije istaknula rezerve u pogledu Konvencije. Stoga joj se trenutačno može odrediti međunarodna obveza da na cijelom svojem području, dakle i u Španjolskoj sjeverno od rijeke Duero, osigura strogu zaštitu vuka u skladu s člankom 6. Konvencije. Teritorijalno ograničenje primjene članka 12. Direktive o staništima nije u skladu s time.
48. Uostalom, Konvencija je, kao sastavni dio prava Unije, obvezujuća za države članice(16), pa stoga i za Španjolsku. U najmanju ruku nije jasno primjenjuje li se međunarodnopravna rezerva Španjolske i u pogledu tog učinka prava Unije.
49. Međutim, predlažem Sudu da ne odgovori na to pitanje, s obzirom na to da se ono izričito ne postavlja u zahtjevu za prethodnu odluku i da se stranke o njemu nisu očitovale.
50. Naposljetku, to bi se prethodno pitanje moglo tumačiti i na način da se odnosi na to je li Unija na temelju podataka o stanju očuvanosti vuka u Španjolskoj u međuvremenu trebala izmijeniti unos o njemu u Prilogu IV. Direktivi o staništima. Međutim, ako se pitanje tumači na takav način, ono ne bi bilo relevantno za odlučivanje jer obveze djelovanja Unije treba odvojiti od obveza djelovanja država članica. Čak i kad bi Unija bila obvezna proširiti zaštitu vuka u skladu s člankom 12. Direktive o staništima na španjolska područja sjeverno od rijeke Duero, na temelju te obveze još se ne bi moglo zaključiti da su Španjolska ili autonomna zajednica Kastilje i Léona već obvezne predvidjeti to djelovanje Unije i na tim područjima primijeniti članak 12.
51. Stoga iz zahtjeva za prethodnu odluku ne proizlaze nikakve dvojbe u pogledu toga da vuka (Canis lupus) u Španjolskoj treba zaštititi u skladu s člankom 12. Direktive o staništima samo južno od rijeke Duero, dok se na tu životinjsku vrstu sjeverno od rijeke može primijeniti članak 14. Direktive.
C. Odredbe o uzimanju i iskorištavanju vukova
52. Ostala pitanja odnose se na to protivi li se članku 14. Direktive o staništima odobrenje lova na vukove ako je država članica ocijenila da je stanje očuvanosti vrste nepovoljno.
53. U tom pogledu najprije valja pojasniti treba li lov na vukove smatrati iskorištavanjem u smislu članka 14. Direktive o staništima (odjeljak 1.) i, naposljetku, koje obveze proizlaze iz članka 14. ako je stanje očuvanosti vrste nepovoljno (odjeljak 2.).
1. Lov kao iskorištavanje
54. Trećim pitanjem najprije se nastoji doznati obuhvaća li pojam „iskorištavanje” iz članka 14. Direktive o staništima lovno iskorištavanje vuka, odnosno lov na vukove.
55. Na temelju članka 14. stavka 1. Direktive o staništima države članice imaju obvezu da pod određenim uvjetima poduzmu mjere kako bi se osiguralo da uzimanje iz divljine primjeraka vuka na španjolskim područjima sjeverno od rijeke Duero i njihovo iskorištavanje budu u skladu s njihovim održavanjem u povoljnom stanju očuvanosti.
56. Pritom se uzimanje sigurno odnosi i na lov(17) jer su lovna pravila u slučaju uzimanja primjeraka, u skladu s člankom 14. stavkom 2. četvrtom alinejom Direktive o staništima, moguća zaštitna mjera čiji je cilj održavanje u povoljnom stanju očuvanosti. Lovna pravila nužno se odnose na lov.
57. Međutim, i pojam iskorištavanja može obuhvaćati lov jer se u uvodnoj izjavi 10. Direktive o pticama izričito navodi izlovljavanje ptica. U skladu s tim, Sud u ustaljenoj sudskoj praksi polazi od toga da lov na ptice može predstavljati razborito korištenje u smislu članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive o pticama(18). Nije vidljivo zašto bi, na temelju Direktive o staništima, u slučaju vukova trebalo biti drukčije.
58. Stoga se lov može smatrati uzimanjem i iskorištavanjem primjeraka vuka u smislu članka 14. stavka 1. Direktive o staništima.
2. Obveze iz članka 14. Direktive o staništima
59. Slijedom toga, treba ispitati protivi li se lov na vuka u slučaju nepovoljnog stanja očuvanosti te vrste članku 14. stavku 1. Direktive o staništima.
60. U skladu s tom odredbom, ako države članice, u svjetlu nadzora predviđenog u članku 11. Direktive o staništima, to smatraju potrebnim, poduzimaju mjere kako bi se osiguralo da uzimanje iz divljine primjeraka vrsta divlje faune i flore navedenih u Prilogu V., dakle osobito vuka na španjolskim područjima sjeverno od rijeke Duero, kao i njihovo iskorištavanje, budu u skladu s njihovim održavanjem u povoljnom stanju očuvanosti.
61. U tom pogledu najprije treba pojasniti jesu li za dopuštanje lova potrebni određeni dokazi (odjeljak (a)) i, naposljetku, kako treba provesti procjenu koja je potrebna u tom kontekstu (odjeljak (b)).
a) Potreba za dokazima
62. ASCEL smatra da se u skladu s člankom 14. stavkom 1. Direktive o staništima lov na životinjsku vrstu iz Priloga V. smije dopustiti samo ako je znanstveno dokazano da je u skladu s održavanjem u povoljnom stanju očuvanosti. U istom smjeru idu i Komisijini argumenti. Iz tih argumenata proizlazi da u skladu s načelom opreznosti, u slučaju dvojbi sa znanstvenog gledišta u pogledu usklađenosti iskorištavanja vrsta iz Priloga V. sa stanjem njihove očuvanosti, nužno treba poduzeti mjere kako bi se osiguralo povoljno stanje očuvanosti.
63. Načelo opreznosti jedan je od temelja politike usmjerene na visoki stupanj zaštite koji Unija, u skladu s člankom 191. stavkom 2. prvim podstavkom UFEU‑a, nastoji postići u području okoliša. Stoga ga osobito treba uzeti u obzir prilikom tumačenja Direktive o staništima(19).
64. Na temelju toga Sud je odlučio da se planovi i projekti koji mogu utjecati na područje Natura 2000, u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima, mogu odobriti samo kada sa znanstvenog gledišta nema nikakve razumne sumnje u to da oni nemaju trajne štetne učinke na cjelovitost tog područja(20). U skladu s načelom opreznosti ne smije se odobriti ni odstupanje od zaštite vrsta u skladu s člankom 16. ako nakon ispitivanja najboljih dostupnih znanstvenih podataka i dalje postoje dvojbe u pogledu pitanja hoće li takvo odstupanje štetiti održavanju ili povratu populacija vrste kojoj prijeti izumiranje u povoljno stanje očuvanosti(21).
65. Međutim, ta se sudska praksa ne može bez ograničenja prenijeti na članak 14. Direktive o staništima.
66. U članku 6. stavku 3. Direktive o staništima navodi se da je za predmetne planove i projekte potrebno odobrenje. Ako nisu ispunjeni uvjeti za odobrenje, oni se ne smiju provesti. Članak 16. također je iznimka čija primjena po svojoj prirodi ovisi o dokazu uvjeta u pogledu te iznimke koje treba usko tumačiti(22)(23).
67. Međutim, člankom 14. Direktive o staništima pod određenim se uvjetima predviđa ograničenje uzimanja i iskorištavanja primjeraka vrsta iz Priloga V. Suprotno tomu, iz toga proizlazi da se uzimanje i iskorištavanje ne protive toj odredbi ako nisu ispunjeni navedeni uvjeti. Zakonodavac Unije očito je pretpostavio da se vrste iz Priloga V. nalaze u povoljnom stanju očuvanosti na koje načelno ne utječu uzimanje i iskorištavanje primjeraka. Ako je ta pretpostavka točna, uzimanje i iskorištavanje također su u skladu s ciljem Direktive u smislu članka 2. stavaka 1. i 2., a to je održavanje divljih vrsta i osobito održavanje ili povrat u povoljno stanje očuvanosti vrsta od interesa Zajednice.
68. Međutim, iz članka 14. Direktive o staništima ne proizlazi nikakvo pravo na uzimanje i iskorištavanje primjeraka iz Priloga V. Naprotiv, države članice mogu odrediti ograničenja ili čak potpune zabrane unatoč povoljnom stanju očuvanosti. To bi bilo dopušteno kao stroža zaštitna mjera u smislu članka 193. UFEU-a.
69. Suprotno tomu, člankom 14. Direktive o staništima uređuje se što se treba dogoditi ako se obori pretpostavka da uzimanjem i iskorištavanjem ne nastaje šteta. U tom slučaju države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi te aktivnosti bile u skladu s održavanjem u povoljnom stanju očuvanosti. Kao što je to već utvrdio Sud, države članice ne mogu slobodno odlučivati o tome hoće li poduzeti te mjere, nego se na njih primjenjuje obveza koja treba doći do izražaja i prilikom provedbe članka 14.(24).
70. Stoga države članice trebaju ograničiti uzimanje i iskorištavanje primjeraka vrsta iz Priloga V. u skladu s člankom 14. Direktive o staništima ako se obori pretpostavka da je neograničeno provođenje predmetne aktivnosti u skladu s održavanjem u povoljnom stanju očuvanosti.
b) Procjena potrebnih mjera
71. Kao što to pravilno ističe Komisija, člankom 14. stavkom 1. Direktive o staništima državama članicama dodjeljuje se diskrecijska ovlast prilikom procjene je li navedena pretpostavka oborena i proizlazi li osobito iz stanja očuvanosti neke vrste da treba ograničiti lov. Međutim, ta ovlast ograničena je ciljem održavanja u povoljnom stanju očuvanosti(25).
72. Kako bi se pojasnio opseg te obveze, najprije treba razmotriti obvezu nadzora iz članka 11. Direktive o staništima, zatim kriterij najboljih dostupnih znanstvenih spoznaja koji pritom treba primijeniti i obvezu izrade izvješća iz članka 17. te, naposljetku, posljedice utvrđenja nepovoljnog stanja očuvanosti.
– Članak 11. Direktive o staništima
73. Ispitivanje i utvrđivanje stanja očuvanosti prilikom primjene članka 14. Direktive o staništima nije prepušteno slobodnoj ocjeni država članica. Naprotiv, one u skladu s tom odredbom poduzimaju potrebne mjere ako to u svjetlu nadzora predviđenog u članku 11. smatraju potrebnim. Člankom 11. predviđa se pak da države članice provode nadzor nad stanjem očuvanosti prirodnih staništa i vrsta navedenih u članku 2., s posebnim osvrtom na prioritetne prirodne stanišne tipove i prioritetne vrste.
74. Međutim, ta obveza nadzora nije ograničena na prioritetne vrste i staništa. Naprotiv, budući da je cilj Direktive o staništima u skladu s člankom 2. stavkom 1. doprinijeti osiguranju biološke raznolikosti putem očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore na europskom području država članica na koje se Ugovor primjenjuje, države članice načelno trebaju na svojem europskom području pratiti sva prirodna staništa, kao i sve vrste divlje faune i flore. Taj nadzor pritom treba biti usmjeren na ostvarenje ciljeva Direktive, odnosno raznolikost vrsta očuvanjem svih vrsta i staništa(26).
75. Iako se ta obveza u skladu s njezinim tekstom i ciljem neograničeno primjenjuje, države članice raspolažu marginom prosudbe barem u pogledu načina nadzora. Ako stanje očuvanosti neke vrste ne uzrokuje zabrinutost, za brojne će vrste biti dovoljno općenito pratiti stanje njihovih staništa i na temelju tako dobivenih podataka stvoriti pretpostavke o stanju očuvanosti vrsta za koje se očekuje da se tamo nalaze. Međutim, Sud se u ovom postupku o tome ne treba detaljno očitovati.
76. Suprotno tomu, u slučaju vrsta koje su pojedinačno zaštićene Direktivom o staništima potrebne su posebne mjere nadzora. To se osobito odnosi na vuka na španjolskim područjima sjeverno od rijeke Duero. Točno je da vuk tamo nije prioritetna vrsta kao na većini područja Unije, odnosno da se na njega u skladu s člankom 11. drugom rečenicom ne treba posebno osvrtati. Međutim, vrste navedene u Prilogu V. također su od interesa Zajednice u skladu s člankom 1. točkom (g). Konkretno, primjena članka 14. izravno ovisi o nadzoru vrsta iz Priloga V. Izostanak pažljivog nadzora tih vrsta ne bi bio u skladu s time.
77. Osim toga, populacije ili dijelovi populacije zaštićenih vrsta ne smiju se zasebno razmatrati, nego, kao što je to pravilno naveo ASCEL, samo u cjelokupnom kontekstu s drugim populacijama ili dijelovima populacija(27). Tako se može pretpostaviti da između španjolskih područja sjeverno od rijeke Duero i područja južno od te rijeke i u Portugalu dolazi od određene razmjene, s obzirom na to da pojedini vukovi prelaze rijeku ili granicu. Problemi na sjeveru u pravilu stoga mogu utjecati i na jug i Portugal, gdje je vuk prioritetna vrsta u skladu s Prilogom II. Direktivi o staništima.
78. Slijedom toga, treba posvetiti posebnu pažnju nadzoru nad stanjem očuvanosti životinjske vrste iz Priloga V. koji se zahtijeva člankom 11. Direktive o staništima, osobito ako je ta životinjska vrsta, kao vuk, u prilozima II. i IV. navedena za neka susjedna područja i u njima čak kvalificirana kao prioritetna.
– Izvješće iz članka 17. Direktive o staništima kao izraz najboljih dostupnih znanstvenih spoznaja
79. Kao i ostale procjene u području zaštite prirode, i taj se nadzor, kao i zaključci koje iz njega treba izvesti prilikom primjene članka 14., treba temeljiti na najboljim dostupnim znanstvenim spoznajama(28).
80. To proizlazi i iz načela dobre uprave i već navedenog načela opreznosti.
81. Prilikom primjene prava Unije države članice moraju poštovati načelo dobre uprave kao opće načelo prava Unije(29). Ono zahtijeva da upravno tijelo, među ostalim, s dužnom pažnjom i nepristrano ispita sve relevantne detalje kako bi prilikom donošenja odluke raspolagalo najpotpunijim i najpouzdanijim informacijama(30).
82. Osim toga, mjere na temelju načela opreznosti, odnosno osobito primjena odredbi prava Unije u području zaštite okoliša, u pravilu pretpostavljaju sveobuhvatnu procjenu rizika koja se temelji na najpouzdanijim dostupnim znanstvenim podacima i najnovijim rezultatima međunarodnih istraživanja(31).
83. Komisija navodi jedan znanstveni rad(32) kao primjer novijih znanstvenih spoznaja koje treba uzeti u obzir prilikom nadzora nad stanjem očuvanosti.
84. Međutim, četvrto i peto pitanje ne odnose se izravno na rezultate nadzora u skladu s člankom 11. Direktive o staništima, nego se njima čak dovodi u pitanje to da je on uopće dovoljno proveden u pogledu vuka. Naprotiv, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Visoki sud Kastilje i Léona) poziva se na izvješće koje je Španjolska 2019. dostavila Komisiji u skladu s člankom 17. U skladu s tom odredbom, takvo izvješće treba, među ostalim, sadržavati glavne rezultate nadzora iz članka 11. Španjolska je u tom izvješću navela da je stanje očuvanosti vuka u Španjolskoj od 2013. do 2018. bilo nepovoljno.
85. Ako osim tog izvješća doista ne postoje usporedive znanstvene spoznaje o stanju očuvanosti predmetne vrste, prilikom primjene članka 14. Direktive o staništima treba uzeti u obzir barem rezultat koji je u njemu utvrđen.
86. Od navedenog je moguće odstupiti samo na temelju suprotnih znanstvenih spoznaja koje su sa znanstvenog gledišta relevantnije od izvješća. Takve spoznaje osobito mogu proizlaziti iz novijih ispitivanja koja, međutim, trebaju biti barem jednako znanstveno utemeljena kao i spoznaje na kojima se temelji izvješće.
87. Suprotno tomu, države članice ne mogu tvrditi da je takvo izvješće zastarjelo a da ne pruže dodatne znanstvene dokaze. Budući da imaju obvezu nadzora u skladu s člankom 11. Direktive o staništima, one same trebaju raspolagati najnovijim znanstvenim spoznajama na koje se eventualno mogu pozvati. Ako ne postoje takve spoznaje, države članice ne bi smjele ostvarivati korist iz činjenice da nisu provedena dostatna ispitivanja. Osim toga, izvještajno razdoblje od šest godina predviđeno u članku 17. upućuje na to da takvo izvješće može biti osnova za poduzimanje mjera do sljedećeg izvješća.
88. Stoga valja zaključiti da se procjena koju je potrebno provesti u skladu s člankom 14. Direktive o staništima treba temeljiti na izvješću dostavljenom u skladu s člankom 17. ako ono nije opovrgnuto spoznajama koje su sa znanstvenog gledišta relevantnije.
– Posljedice nepovoljnog stanja očuvanosti
89. Ako postoje dvojbe u pogledu održavanja u povoljnom stanju očuvanosti vrste iz Priloga V. Direktivi o staništima države članice u praksi trebaju ispitati jesu li potrebne mjere u vezi s uzimanjem i iskorištavanjem primjeraka, odnosno i u vezi s lovom.
90. Ako je država članica, kao u ovom slučaju, čak obavijestila Komisiju o tome da je stanje očuvanosti vrste iz Priloga V. Direktivi o staništima nepovoljno, ta je diskrecijska ovlast nužno ograničena. Naime, u tom slučaju mjere koje su do tada poduzete očito nisu dovoljne da bi se osiguralo povoljno stanje očuvanosti populacije vrste.
91. Stoga one u slučaju nepovoljnog stanja očuvanosti više ne mogu odlučiti u pogledu toga hoće li nadležna tijela poduzeti mjere. Naprotiv, u tom slučaju moraju poduzeti dodatne mjere u smislu članka 14. Direktive o staništima kako bi stanje očuvanosti vrste poboljšale do te mjere da predmetna populacija u budućnosti dugoročno postigne povoljno stanje očuvanosti.
92. Međutim, time još nije određeno koje dodatne mjere moraju poduzeti nadležna tijela i, osobito, trebaju li zabraniti lov. To je vidljivo već iz popisa primjera mogućih mjera navedenih u članku 14. stavku 2. Direktive o staništima. U skladu s tim člankom, nužan je samo nastavak nadzora predviđenog u članku 11., dok država članica odnosno nadležna tijela „mogu” poduzeti ostale navedene mjere, ali u pravilu to ne moraju učiniti.
93. Budući da su mjere iz članka 14. stavka 2. Direktive o staništima potrebne samo dok postoje dvojbe u pogledu održavanja u povoljnom stanju očuvanosti, u toj se odredbi kao moguća mjera ne navodi potpuna i trajna zabrana lova. Međutim, navodi se mogućnost privremene ili lokalne zabrane uzimanja primjeraka iz divljine i iskorištavanja određenih populacija (druga alineja), odnosno dok je zabrana nužna. Navode se i lovna pravila koja vode računa o očuvanju predmetnih populacija (četvrta alineja) i sustav dozvola za uzimanje vrsta ili određivanje kvota (peta alineja).
94. Međutim, i diskrecijska ovlast u pogledu mjera, koja postoji na temelju toga, u slučaju nepovoljnog stanja očuvanosti ograničena je ciljem održavanja u povoljnom stanju očuvanosti.
95. U njemačkoj verziji to vrlo jasno proizlazi iz teksta članka 14. stavka 1. Direktive o staništima. Naime, u skladu s tim člankom države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi se osiguralo da uzimanje i iskorištavanje budu u skladu s održavanjem u povoljnom stanju očuvanosti.
96. Točno je da u drugim jezičnim verzijama, primjerice u engleskoj, francuskoj ili španjolskoj verziji, nedostaje izravna kvalifikacija mjera koje treba poduzeti kao „potrebnih”. U skladu s tim verzijama države članice poduzimaju samo mjere kako bi se osiguralo da uzimanje i iskorištavanje budu u skladu s održavanjem u povoljnom stanju očuvanosti. Međutim, potreba poduzimanja mjera u toj je odredbi implicitna. Osim toga, potreba za poduzimanjem mjera neizravno se i izričito navodi jer u skladu sa svim jezičnim verzijama treba poduzeti mjere ako ih države članice smatraju potrebnima.
97. Pitanje o tome je li utvrđenje da se vrsta nalazi u nepovoljnom stanju očuvanosti temelj potrebe za ograničavanjem ili zabranom lova ovisi o razlozima za to utvrđenje.
98. U skladu s člankom 1. točkom (i) Direktive o staništima stanje očuvanosti smatra se povoljnim, kao prvo, kad podaci o dinamici populacije određene vrste ukazuju da će se ona dugoročno održati kao vijabilna sastavnica svog prirodnog staništa. Kao drugo, prirodan areal vrste ne smije se smanjiti niti smije biti vjerojatno da će se smanjiti u predvidivoj budućnosti. Kao treće, trenutačno, a vjerojatno i dalje treba postojati, dovoljno veliko stanište u kojem će se populacije vrste dugoročno održati(33).
99. Potreba za ograničavanjem lova osobito dolazi do izražaja kad je stanje očuvanosti neke vrste prije svega nepovoljno zbog gubitka primjeraka. Čak i ako do takvih gubitaka uglavnom dolazi zbog drugih razloga, što su u slučaju vukova, primjerice, cestovni promet, bolesti ili krivolov, može postojati potreba sprečavanja dodatnih gubitaka uzrokovanih lovom.
100. Međutim, ako su problemi vrste osobito povezani s njezinim staništem, što se, primjerice, može pretpostaviti kada je riječ o slučaju hrčka (Cricetus cricetus)(34) u Francuskoj, lov ili njegovo ograničavanje mogu imati samo vrlo ograničene učinke na stanje očuvanosti.
101. Osim toga, utvrđenje u pogledu stanja očuvanosti neke vrste u biogeografskim regijama države članice omogućuje samo ograničene zaključke o stanju očuvanosti na određenim područjima. Naprotiv, ne može se isključiti da je stanje očuvanosti vrste na određenim područjima toliko dobro da je tamo i dalje moguć lov, čak i ako se uzmu u obzir odnosi s drugim područjima na kojima je stanje očuvanosti nepovoljno. Međutim, moguće je i suprotno, i to ako populacije u nepovoljnom stanju očuvanosti ovise o dolasku primjeraka s područja s osobito dobrim stanjem očuvanosti. Tu procjenu ponajprije trebaju provesti nadležna tijela država članica na temelju najboljih dostupnih znanstvenih spoznaja i odgovarajućeg nadzora nad stanjem očuvanosti vrste u skladu s člankom 11. Direktive o staništima.
102. Prilikom odlučivanja o mjerama koje su potrebne naposljetku treba uzeti u obzir i načelo opreznosti. To načelo podrazumijeva to da je u slučaju dvojbi u pogledu postojanja ili dosega rizika za, među ostalim, okoliš moguće poduzeti zaštitne mjere a da pritom nije potrebno čekati da se u cijelosti dokažu postojanje i ozbiljnost tih rizika(35). Stoga su zaštitne mjere moguće i ako na temelju najboljih dostupnih znanstvenih spoznaja postoje dvojbe u pogledu toga koji rizici postoje kad je riječ o održavanju u povoljnom stanju očuvanosti.
103. Zaključno valja utvrditi da i nakon utvrđenja nepovoljnog stanja očuvanosti vrste navedene u Prilogu V. Direktivi o staništima lov na tu vrstu treba zabraniti samo ako je ta zabrana, na temelju najboljih dostupnih znanstvenih spoznaja i odgovarajućeg nadzora nad stanjem očuvanosti vrste u skladu s člankom 11., kao i na temelju načela opreznosti, potrebna za povrat u povoljno stanje očuvanosti te vrste.
D. Zaključna napomena
104. Naposljetku valja podsjetiti na to da i zaštita vukova na područjima Natura 2000 može biti važna za dopuštanje lova. Budući da je Španjolska odredila više područja za zaštitu vuka neposredno južno od rijeke Duero(36) i da ta vrsta zauzima vrlo velike teritorije(37), također se može postaviti pitanje o tome je li za planove lova za područja sjeverno od rijeke Duero potrebna ocjena prihvatljivosti utjecaja u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima(38). Ipak ne treba isključiti to da vukovi koji nastanjuju ta područja očuvanja prelaze rijeku i da ih se tamo ubija. Pitanje u pogledu toga dolaze li dovoljno u kontakt s populacijama sjeverno od rijeke može biti važno i za genetsku raznolikost populacija na tim područjima očuvanja. Međutim, to pitanje nije predmet ovog postupka.
V. Zaključak
105. Stoga predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori na sljedeći način:
1. Iz zahtjeva za prethodnu odluku ne proizlaze nikakve dvojbe u pogledu toga da vuka (Canis lupus) u Španjolskoj treba zaštititi u skladu s člankom 12. Direktive 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore, kako je izmijenjena Direktivom 2013/17/EU od 13. svibnja 2013., samo južno od rijeke Duero, dok se na tu životinjsku vrstu sjeverno od rijeke može primijeniti članak 14. Direktive.
2. Lov se može smatrati uzimanjem i iskorištavanjem primjeraka vuka u smislu članka 14. stavka 1. Direktive 92/43.
3. Članke 11., 14. i 17. Direktive 92/43 treba tumačiti na sljedeći način:
– države članice trebaju ograničiti uzimanje i iskorištavanje primjeraka vrsta iz Priloga V. u skladu s člankom 14. ako se obori pretpostavka da je neograničeno provođenje predmetne aktivnosti u skladu s održavanjem u povoljnom stanju očuvanosti,
– posebnu pažnju treba posvetiti nadzoru nad stanjem očuvanosti vrste iz Priloga V. koji se zahtijeva člankom 11., osobito ako je ta vrsta, kao vuk, u prilozima II. i IV. navedena za neka susjedna područja i u njima čak kvalificirana kao prioritetna,
– procjena koju je potrebno provesti u skladu s člankom 14. treba se temeljiti na izvješću dostavljenom u skladu s člankom 17. ako ono nije opovrgnuto spoznajama koje su sa znanstvenog gledišta relevantnije te
– i nakon utvrđenja nepovoljnog stanja očuvanosti vrste navedene u Prilogu V. lov na tu vrstu treba zabraniti samo ako je ta zabrana, na temelju najboljih dostupnih znanstvenih spoznaja i odgovarajućeg nadzora nad stanjem očuvanosti vrste u skladu s člankom 11., kao i na temelju načela opreznosti, potrebna za povrat u povoljno stanje očuvanosti te vrste.