Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 25 stycznia 2024 r.(1)
Sprawa C‑436/22
Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL)
przeciwko
Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León
[Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (wyższy sąd sprawiedliwości Kastylii i Leónu, Hiszpania)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Dyrektywa 92/43/EWG – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – System ścisłej ochrony gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a) – Wilk (Canis lupus) – Przestrzenne granice ścisłej ochrony – Pozyskiwanie ze stanu dzikiego i eksploatacja okazów dziko występujących gatunków wymienionych w załączniku V lit. a) – Regionalny plan eksploatacji wilków na terenach łowieckich – Ocena stanu ochrony populacji określonego gatunku – Konsekwencje niewłaściwego stanu ochrony
I. Wprowadzenie
1. Ochrona wilka (Canis lupus) jest obecnie przedmiotem pełnej kontrowersji dyskusji. Parlament Europejski wezwał do przeglądu chronionego statusu tego gatunku(2), a Komisja Europejska zażądała w tym celu lokalnych danych(3). Również w ramach Konwencji berneńskiej(4) dyskutuje się nad tym, czy ochrona wilków powinna zostać osłabiona(5).
2. Dyrektywa siedliskowa(6) nadal jednak kompleksowo chroni wilka: państwa członkowskie są zobowiązane nie tylko do wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony dla tego gatunku, ale także do ochrony poszczególnych osobników na całym terytorium Unii. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy tego drugiego systemu ochrony – ochrony gatunków.
3. Jeśli chodzi o ochronę gatunków, dyrektywa siedliskowa zawiera dwa poziomy ochrony, a mianowicie z jednej strony ścisłą ochronę niektórych gatunków na podstawie art. 12, który w szczególności zasadniczo zakazuje polowań, a z drugiej strony osłabioną ochronę na podstawie art. 14, który przewiduje ograniczenie co do zasady dozwolonych polowań, jeśli jest to konieczne do utrzymania właściwego stanu ochrony danego gatunku.
4. Obie formy ochrony gatunków mają zastosowanie do wilka. Decydującym czynnikiem jest miejsce jego występowania. Zgodnie z dyrektywą siedliskową art. 14 ma zastosowanie do wilka w Hiszpanii na północ od rzeki Duero, a art. 12 na południe od niej, dlatego też we wspólnocie autonomicznej Kastylii i Leónu, przez którą przepływa ta rzeka, zezwala się na polowanie na wilki na północy.
5. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika ze sporu prawnego dotyczącego dopuszczalności tej regionalnej regulacji w sprawie polowań. Ze względu na to, że stan ochrony wilka w Hiszpanii nie jest właściwy, sąd krajowy ma wątpliwości, czy dopuszczalne jest, aby ścisła ochrona z art. 12 dyrektywy siedliskowej nie miała zastosowania na północ od rzeki Duero. Jednakże, jeśli przestrzenne rozgraniczenie dwóch regulacji ochronnych przez dyrektywę zostanie utrzymane, Trybunał powinien wyjaśnić, czy polowanie musi jednak zostać zakazane na podstawie art. 14 ze względu na niewłaściwy stan ochrony.
6. Trybunał nie zajmował się jeszcze żadną z tych dwóch kwestii. Są one jednak ważne nie tylko dla Hiszpanii, ale także dla Grecji, Finlandii, Bułgarii, Łotwy, Litwy, Estonii, Polski i Słowacji, gdzie wilk również podlega jedynie słabszej ochronie na mocy art. 14 dyrektywy siedliskowej na całym lub części terytorium kraju.
II. Ramy prawne
A. Konwencja berneńska
7. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego znaczenie ma przede wszystkim Konwencja berneńska o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk. Europejska Wspólnota Gospodarcza ratyfikowała tę konwencję w 1982 roku(7). Chociaż Hiszpania podpisała ją w 1979 roku, jednak weszła ona w życie w Hiszpanii dopiero w 1986 roku(8).
8. Artykuł 2 Konwencji berneńskiej zawiera jej ogólne cele:
„Umawiające się Strony podejmą niezbędne środki, aby zachować populację dzikiej fauny i flory na poziomie, który odpowiada w szczególności wymaganiom ekologicznym, naukowym i kulturowym, lub też aby dostosować populacje tych gatunków do tego poziomu, uwzględniając jednocześnie wymagania gospodarcze i potrzeby rekreacyjne oraz potrzeby zagrożonych lokalnie podgatunków, odmian lub form”.
9. Artykuł 6 Konwencji berneńskiej zawiera szczególne przepisy dotyczące ochrony gatunków:
„Każda z Umawiających się Stron podejmie właściwe i niezbędne przedsięwzięcia ustawodawcze i administracyjne, aby zapewnić szczególną ochronę gatunków dzikiej fauny, wymienionych w załączniku II. W odniesieniu do zwierząt tych gatunków muszą być przede wszystkim zakazane:
a) wszystkie formy umyślnego chwytania, przetrzymywania i umyślnego zabijania;
[…]”.
10. Wilk jest wymieniony jako gatunek ściśle chroniony w załączniku II do Konwencji berneńskiej. Hiszpania złożyła jednak zastrzeżenie i stwierdziła, że wilk powinien być chroniony jako gatunek z załącznika III, tj. zgodnie z art. 7(9).
11. Artykuł 7 Konwencji berneńskiej również przewiduje środki ochrony:
„1. Każda z Umawiających się Stron podejmie właściwe i niezbędne środki ustawodawcze i administracyjne, aby zapewnić ochronę gatunków dzikiej fauny, wymienionych w załączniku III.
2. Wszelka eksploatacja dzikiej fauny, wymienionej w załączniku III, powinna być regulowana przepisami tak, aby populacja nie była zagrożona, z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 2.
3. Podejmowane przedsięwzięcia powinny obejmować:
a) wyznaczenie okresów ochronnych lub inne procedury regulujące eksploatację;
b) wprowadzenie tymczasowego lub lokalnego zakazu eksploatacji populacji, stosownie do potrzeb, w celu przywrócenia jej zadowalającej liczebności;
c) […]”.
12. Artykuł 9 Konwencji berneńskiej zawiera wyjątki od przepisów ochronnych zawartych w art. 6 i 7, które zasadniczo odpowiadają wyjątkom zawartym w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej.
B. Dyrektywa siedliskowa
13. Motyw 15 dyrektywy siedliskowej dotyczy ochrony gatunków:
„dla niektórych gatunków fauny i flory wymagany jest ogólny system ochrony w celu uzupełnienia [dyrektywy ptasiej](10); należy zapewnić środki gospodarowania niektórymi gatunkami, jeśli uzasadnia to stan ich ochrony, w tym zakaz stosowania niektórych środków chwytania lub zabijania, przewidując jednocześnie możliwość odstępstw pod pewnymi warunkami”.
14. Artykuł 1 lit. b), f), g) i i) dyrektywy siedliskowej definiuje różne pojęcia:
„[…]
g) gatunki ważne dla Wspólnoty oznaczają te gatunki, które w obrębie terytorium określonego w art. 2 są:
(i) zagrożone, z wyjątkiem tych gatunków, których naturalny zasięg na tym terytorium jest znikomy i które nie są zagrożone lub podatne na zagrożenie w zachodnim regionie palearktycznym; lub
(ii) podatne na zagrożenie, to znaczy takie, o których sądzi się, że mogą w najbliższej przyszłości przejść do kategorii gatunków zagrożonych, jeśli czynniki będące przyczyną zagrożenia będą na nie nadal oddziaływać; lub
(iii) rzadkie, to znaczy o niewielkich populacjach, które nie są obecnie ani zagrożone, ani podatne na zagrożenie, ale podlegają ryzyku zagrożenia. Gatunki występują w obrębie ograniczonych obszarów geograficznych lub są znacznie rozproszone na większym obszarze, lub
(iv) endemiczne i wymagające specjalnej uwagi ze względu na szczególny charakter ich siedliska i/lub potencjalne oddziaływanie ich eksploatacji na te siedliska i/lub potencjalne oddziaływanie ich eksploatacji na stan ich ochrony.
Gatunki te są wymienione lub mogą być wymienione w załączniku II lub w załączniku IV albo V;
[…]
i) stan ochrony gatunków oznacza sumę oddziaływań na te gatunki, mogących mieć wpływ na ich długofalowe rozmieszczenie i obfitość ich populacji w obrębie terytorium, o którym mowa w art. 2.
Stan ochrony gatunków zostanie uznany za »właściwy« jeśli:
– dane o dynamice liczebności populacji rozpatrywanych gatunków wskazują, że same utrzymują się w skali długoterminowej jako trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych;
– naturalny zasięg gatunków nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości, oraz
– istnieje i prawdopodobnie będzie istnieć siedlisko wystarczająco duże, aby utrzymać swoje populacje przez dłuższy czas;
[…]”
15. Artykuł 2 dyrektywy siedliskowej opisuje jej cel:
„1. Niniejsza dyrektywa ma na celu przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się Traktat.
2. Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory ważnych dla Wspólnoty.
3. Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą uwzględniają wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne”.
16. Artykuł 4 dyrektywy siedliskowej reguluje sposób wyboru terenów chronionych na mocy dyrektywy i odnosi się do nadzoru na podstawie art. 11 w celu przyjęcia listy tych terenów.
17. Artykuł 11 dyrektywy siedliskowej zobowiązuje państwa członkowskie do nadzoru gatunków i siedlisk:
„Państwa członkowskie prowadzą nadzór nad stanem ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków, o których mowa w art. 2, ze szczególnym uwzględnieniem typów siedlisk przyrodniczych i gatunków o znaczeniu priorytetowym”.
18. Artykuł 12 dyrektywy siedliskowej określa podstawowe obowiązki w zakresie ochrony gatunków:
1. „Państwa członkowskie podejmą wymagane środki w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) w ich naturalnym zasięgu, zakazujące:
a) jakichkolwiek form celowego chwytania lub zabijania okazów tych gatunków dziko występujących
b) celowego niepokojenia tych gatunków, w szczególności podczas okresu rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji
c) celowego niszczenia lub wybierania jaj
d) pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku.
2. W odniesieniu do tych gatunków państwa członkowskie wprowadzają zakaz przetrzymywania, transportu, sprzedaży lub wymiany oraz oferowania do sprzedaży lub wymiany okazów pozyskanych ze stanu dzikiego, z wyjątkiem tych pozyskanych legalnie przed wprowadzeniem w życie niniejszej dyrektywy.
[…]”.
19. Artykuł 14 dyrektywy siedliskowej zawiera zasady dotyczące pozyskiwania niektórych gatunków zwierząt ze stanu dzikiego:
„1. Jeśli w świetle nadzoru przewidzianego w art. 11 państwa członkowskie uznają to za konieczne, podejmują one środki w celu zapewnienia, aby pozyskanie ze stanu dzikiego okazów gatunków dzikiej fauny i flory, wymienionych w załączniku V, a także ich eksploatacja, było zgodne z ich zachowaniem we właściwym stanie ochrony.
2. Tam, gdzie takie środki są uznane za niezbędne, obejmują one kontynuację nadzoru przewidzianego w art. 11. Takie środki mogą także obejmować w szczególności:
– regulacje dotyczące dostępu do niektórych własności,
– czasowy lub lokalny zakaz pozyskiwania okazów dziko występujących i eksploatacji niektórych populacji,
– regulacje dotyczące okresów lub metod pozyskiwania okazów,
– stosowanie, gdy okazy są pozyskiwane, zasad polowania i zasad połowu ryb, które uwzględniają ochronę takich populacji,
– ustanowienie systemu zezwoleń na pozyskiwanie okazów lub systemu limitów,
– regulacje dotyczące nabywania okazów, ich sprzedaży, oferowania do sprzedaży, przetrzymywania w celu sprzedaży lub transportu w celu sprzedaży,
– hodowlę gatunków zwierząt w niewoli oraz sztuczne rozmnażanie gatunków roślin, w ściśle kontrolowanych warunkach, w celu zmniejszenia pozyskiwania okazów gatunków dziko występujących,
– ocenę skutków przyjętych środków”.
20. Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej zawiera wyjątki od art. 12 i 14.
21. Artykuł 17 ust. 1 dyrektywy siedliskowej zobowiązuje państwa członkowskie i Komisję do składania w regularnych odstępach czasu sprawozdań na temat wykonania środków podjętych na podstawie tej dyrektywy, a w szczególności na temat stanu ochrony gatunków:
„Co sześć lat od daty zakończenia okresu ustanowionego w art. 23 państwa członkowskie opracowują sprawozdanie na temat wykonania środków podjętych na podstawie niniejszej dyrektywy. Takie sprawozdanie obejmuje w szczególności informacje dotyczące środków ochrony przewidzianych w art. 6 ust. 1 oraz ocenę ich wpływu na stan ochrony typów siedlisk przyrodniczych z załącznika I i gatunków z załącznika II, a także główne wyniki nadzoru określonego w art. 11. Sprawozdanie, w formie ustalonej przez komitet, jest przekazywane Komisji i udostępniane społeczeństwu”.
22. Załącznik II lit. a) do dyrektywy siedliskowej wymienia m.in. wilka jako gatunek o znaczeniu priorytetowym, dla którego należy wyznaczyć obszary ochrony, ale w Hiszpanii obejmuje to tylko populacje na południe od rzeki Duero(11). Wilk jest również wymieniony w załączniku IV lit. a) jako gatunek podlegający ścisłej ochronie na podstawie art. 12, ale nie obejmuje to m. in. hiszpańskich populacji na północ od Duero. Te populacje wilka są natomiast wymienione w załączniku V lit. a).
C. Ogólnokrajowe prawo hiszpańskie
23. Artykuł 56 Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (ustawy 42/2007 z dnia 13 grudnia 2007 r. o dziedzictwie naturalnym i różnorodności biologicznej, zwanej dalej „ustawą 42/2007”) w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie ustanowił wykaz dzikich gatunków objętych systemem szczególnej ochrony, który obejmuje gatunki, podgatunki i populacje zasługujące na szczególną uwagę i ochronę w związku z ich wartością naukową, ekologiczną lub kulturową ze względu na ich osobliwość, rzadkość lub stopień zagrożenia, takie jak gatunki, podgatunki i populacje wymienione jako chronione w załącznikach do dyrektyw i w konwencjach międzynarodowych ratyfikowanych przez Hiszpanię. Artykuł 65 ust. 1 tej ustawy stanowi, że polowania i połowy w wodach śródlądowych mogą być prowadzone wyłącznie w odniesieniu do gatunków określonych przez wspólnoty autonomiczne, przy czym deklaracja ta w żadnym przypadku nie może dotyczyć gatunków wpisanych do wykazu dzikich gatunków objętych systemem szczególnej ochrony.
24. W 2021 r. Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (ministerstwo ds. przemian ekologicznych i wyzwań demograficznych) przyjęło Orden (zarządzenie) TED/980/2021 z dnia 20 września 2021 r. zmieniające załącznik do Real Decreto 139/2011 (dekretu królewskiego 139/2011) z dnia 4 lutego 2011 r. dotyczącego opracowania wykazu dzikich gatunków objętych systemem szczególnej ochrony oraz hiszpańskiego rejestru gatunków zagrożonych. Na mocy tego zarządzenia wszystkie hiszpańskie populacje wilków zostały wpisane do wspomnianego wykazu. To zarządzenie zawiera pierwszy przepis dodatkowy, dotyczący zgodności z dotychczas obowiązującymi środkami, który w ust. 2 stanowi, że środki obejmujące odstrzał i chwytanie osobników mogą być pod pewnymi warunkami stosowane po uzyskaniu zezwolenia administracyjnego.
D. Przepisy wspólnoty autonomicznej Kastylii i Leónu
25. Artykuł 7 Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (ustawy 4/1996 wspólnoty autonomicznej Kastylii i Leónu z dnia 12 lipca 1996 r. o łowiectwie, zwanej dalej „ustawą 4/1996”) obecnie uchylonej, ale obowiązującej w chwili przyjęcia przedmiotowego planu łowieckiego, stanowił, że za gatunki łowne uznaje się gatunki określone jako takie w załączniku I do tej ustawy. Załącznik I obejmuje również wilka występującego na północ od rzeki Duero.
26. Aktualnie obowiązuje Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (ustawa 4/2021 wspólnoty autonomicznej Kastylii i Leónu z dnia 1 lipca 2021 r. o łowiectwie i zrównoważonym zarządzaniu zasobami łowieckimi, zwana dalej „ustawą 4/2021”), której art. 6 stanowi, że polowanie może być prowadzone wyłącznie w odniesieniu do gatunków wymienionych w załączniku I jako gatunki łowne. W załączniku I wskazano jako gatunek grubej dzikiej zwierzyny „wilka (Canis lupus): na północ od rzeki Duero”. Ustawa 4/2021 zawiera również przepisy dotyczące wyłączenia z załącznika I gatunków objętych pewną formą ochrony na mocy podstawowego ustawodawstwa krajowego, co wiąże się z zakazem polowania, lub określające, kiedy takie wyłączenie uznaje się za konieczne dla zapewnienia odpowiedniej ochrony tych gatunków. Na mocy tej ustawy każdy z gatunków uznanych za gatunki łowne może być również czasowo wyłączony z jakichkolwiek polowań, jeżeli jest to konieczne dla zapewnienia jego odpowiedniej ochrony. Artykuł 38 tej ustawy stanowił (przed jego uchyleniem przez hiszpański trybunał konstytucyjny), że wszelkie formy polowania na wilki wymagały zezwolenia ministerstwa wspólnoty autonomicznej właściwego w sprawach polowań, który jest najwyższym właściwym organem na terytorium Kastylii i Leónu, oraz że wartość jednego zabitego wilka wynosiła 6000 EUR.
III. Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
27. W dniu 17 lutego 2020 r. Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL, stowarzyszenie na rzecz ochrony i badania wilka iberyjskiego) wniosło skargę administracyjną przeciwko Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (administracji wspólnoty autonomicznej Kastylii i Leónu, Hiszpania) do Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (wyższego sądu sprawiedliwości Kastylii i Leónu, Hiszpania). ASCEL wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Dirección General del Patrimonio Natural y Política Forestal [de la Junta de Castilla y León] [dyrekcji generalnej ds. dziedzictwa naturalnego i polityki leśnej (rządu Kastylii i Leónu), Hiszpania], z dnia 9 października 2019 r., zatwierdzającej plan lokalnej eksploatacji wilka na terenach łowieckich położonych na północ od rzeki Duero w Kastylii i Leónie w sezonach 2019/2020, 2020/2021 i 2021/2022 (zwany dalej „planem łowieckim”). Domaga się również odszkodowania za szkody wyrządzone dzikim zwierzętom w każdym z sezonów.
28. Zgodnie z uzasadnieniem tej decyzji, plan łowiecki opiera się na regionalnym spisie wilków pochodzącym z lat 2012–2013, na krajowym spisie przeprowadzonym w latach 2012–2014 oraz na corocznych sprawozdaniach monitorujących, które wymagają mniejszego nakładu pracy w zakresie poszukiwań i monitorowania niż ten stosowany przy opracowaniu spisu. Opierając się na dostępnych danych i przy zastosowaniu różnych czynników, w planie tym założono, że na północ od rzeki Duero w Kastylii i Leónie żyło przed polowaniami 1051 wilków. Plan łowiecki dzieli terytorium Kastylii i Leónu na północ od rzeki Duero, gdzie występują wilki, na 28 rejonów występowania wilków. Wylicza on zagęszczenie wilków w każdym z nich, klasyfikując je według wysokiego, niskiego lub średniego zagęszczenia i przypisując im procentowy poziom eksploatacji łowieckiej w zależności od tego zagęszczenia. Wynika z niego, że przekroczenie progu 35 % rocznej śmiertelności doprowadziłoby do regresu populacji gatunku.
29. Tribunal Superior (wyższy sąd sprawiedliwości) podkreślił, że w ostatnich latach rozpoznał kilka skarg skierowanych przeciwko różnym przepisom o niższej randze niż ustawowa dotyczącym zezwoleń na polowanie na wilki. Sąd ten stwierdził nieważność tych przepisów w odpowiednich wyrokach z uwagi na fakt, że do akt postępowania administracyjnego nie zostały włączone żadne badania naukowe, które potwierdzałyby spełnienie przesłanek uzasadniających stosowność uznania gatunku za gatunek łowny bez naruszania jego stanu ochrony w jego zasięgu rozmieszczenia.. Wyroki te jednak zostały uchylone przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania), który uwzględnił odpowiednie środki odwoławcze. Ten ostatni sąd orzekł, że nie ma konieczności poddania w każdym sezonie łowieckim, w każdym obszarze właściwości i zakresie terytorialnym oraz dla każdego gatunku uznanego za podlegający polowaniom uprzedniej, konkretnej – ad hoc – terytorialnej i materialnej weryfikacji spełnienia wymogów dotyczących poziomów populacji, rozmieszczenia geograficznego i wskaźnika reprodukcji tego gatunku.
30. W związku z tym Tribunal Superior (wyższy sąd sprawiedliwości) zwraca się do Trybunału z następującymi pytaniami:
Z uwagi na to, że cel każdego środka podejmowanego przez państwo członkowskie na podstawie dyrektywy siedliskowej, zgodnie z jej art. 2 ust. 2, powinien zmierzać do zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, gatunków zwierząt będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, takich jak wilk:
1) Czy przepisy art. 2 ust. 2 oraz art. 4, 11, 12, 14, 16 i 17 dyrektywy siedliskowej stoją na przeszkodzie temu, by Ley autonómica (ustawa wspólnoty autonomicznej) [Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza de Castilla y León (ustawa 4/1996 wspólnoty autonomicznej Kastylii i Leónu z dnia 12 lipca 1996 r. o łowiectwie), a następnie Ley 4/2021, de 1 de julio, de Caza y de Gestión Sostenible de los Recursos Cinegéticos de Castilla y León (ustawa 4/2021 wspólnoty autonomicznej Kastylii i Leónu z dnia 1 lipca 2021 r. o łowiectwie i zrównoważonym zarządzaniu zasobami łowieckimi)] uznawała wilka za gatunek łowny, na który można polować, a w konsekwencji zezwalała na lokalną eksploatację wilka na terenach łowieckich w sezonach 2019/2020, 2020/2021 i 2021/2022, gdy stan jego ochrony jest niewłaściwy – nieodpowiedni według sprawozdania za sześcioletni okres 2013–2018, które Hiszpania przesłała Komisji Europejskiej w 2019 r., wskutek czego państwo (państwo członkowskie, art. 4 dyrektywy siedliskowej) wpisało wszystkie hiszpańskie populacje wilka do wykazu dzikich gatunków objętych systemem szczególnej ochrony oraz do hiszpańskiego rejestru gatunków zagrożonych, przyznając ścisłą ochronę także populacjom występującym na północ od Duero?
2) Czy zgodne z tym celem jest przyznanie wilkowi odmiennej ochrony w zależności od tego, czy znajduje się on na północ, czy na południe od rzeki Duero, biorąc pod uwagę:
(i) że z naukowego punktu widzenia to rozróżnienie jest obecnie uważane za niewłaściwe,
(ii) że stan ochrony wilka w trzech regionach, które zajmuje w Hiszpanii, mianowicie w regionie alpejskim, atlantyckim i śródziemnomorskim, w okresie 2013–2018 jest oceniany jako niewłaściwy,
(iii) że jest to gatunek ściśle chroniony praktycznie we wszystkich państwach członkowskich, a w szczególności, ze względu na współdzielenie regionu, w Portugalii, oraz
(iv) orzecznictwo Trybunału dotyczące naturalnego zasięgu i zakresu terytorialnego, które należy uwzględnić przy ocenie jego stanu ochrony, przy czym bardziej zgodne ze wspomnianą dyrektywą i nieskutkujące pominięciem przepisów art. 2 ust. 3 byłoby włączenie wilka do załącznika II i IV bez rozróżnienia populacji na północ i na południe od Duero, tak aby jego chwytanie i zabijanie było możliwe jedynie wtedy, gdy nie ma zadawalającej alternatywy, na warunkach i przy spełnieniu wymogów określonych w art. 16?
W przypadku uznania, że rozróżnienie to jest uzasadnione:
3) Czy określenie „eksploatacja”, ujęte w art. 14 dyrektywy siedliskowej, obejmuje wykorzystywanie łowieckie, czyli polowanie na ten gatunek w świetle jego szczególnego znaczenia (jest gatunkiem o znaczeniu priorytetowym na pozostałych obszarach terytorialnych), biorąc pod uwagę, że polowanie na niego było dotychczas dozwolone, a jego sytuację w okresie 2013–2018 uznano za niekorzystną?
4) Czy art. 14 dyrektywy siedliskowej stoi na przeszkodzie uznaniu w drodze ustawy wilka za gatunek łowny, na który można polować (art. 7 i załącznik I do ustawy 4/1996 wspólnoty autonomicznej Kastylii i Leónu z dnia 12 lipca 1996 r. o łowiectwie oraz art. 6 i załącznik I do ustawy 4/2021 wspólnoty autonomicznej Kastylii i Leónu z dnia 1 lipca 2021 r. o łowiectwie i zrównoważonym zarządzaniu zasobami łowieckimi), oraz zatwierdzeniu planu lokalnej eksploatacji wilka na terenach łowieckich położonych na północ od rzeki Duero w sezonach 2019/2020, 2020/2021 i 2021/2022, bez danych umożliwiających ocenę, czy prowadzono nadzór przewidziany w art. 11 dyrektywy, bez przeprowadzenia spisu od 2012–2013 oraz bez przekazania wystarczających, obiektywnych, naukowych i aktualnych informacji o sytuacji wilka w aktach, które posłużyły do sporządzenia planu lokalnej eksploatacji, podczas gdy w odniesieniu do okresu 2013–2018 w trzech regionach zajmowanych przez wilka w Hiszpanii, mianowicie w regionach alpejskim, atlantyckim i śródziemnomorskim, stan jego ochrony jest oceniany jako niewłaściwy?
5) Czy na mocy przepisów art. 4, 11 i 17 dyrektywy siedliskowej sprawozdaniami, które należy uwzględnić w celu określenia stanu ochrony wilka (aktualne i rzeczywiste poziomy populacji, aktualne rozmieszczenie geograficzne, wskaźnik reprodukcji itp.), są sprawozdania sporządzane przez państwo członkowskie co sześć lat lub, w razie potrzeby, w krótszych okresach za pośrednictwem komitetu naukowego, takiego jak utworzony na mocy Real Decreto 139/2011 (dekretu królewskiego 139/2011), biorąc pod uwagę fakt, że populacje wilka występują na obszarach różnych wspólnot autonomicznych, oraz potrzebę przeprowadzenia oceny środków obejmujących lokalną populację „na większym obszarze” zgodnie z wyrokiem Trybunału z dnia 10 października 2019 r., w sprawie C‑674/17?
31. ASCEL, wspólnota autonomiczna Kastylii i Leónu, Królestwo Hiszpanii, Republika Finlandii i Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie. Zgodnie z art. 76 § 2 regulaminu postępowania Trybunał zrezygnował z przeprowadzenia rozprawy, ponieważ uznaje sprawę za wyjaśnioną w stopniu wystarczającym do orzekania.
IV. Ocena prawna
32. W dyrektywie siedliskowej przywiązuje się dużą wagę do ochrony wilka i dlatego wymaga się tam wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony dla tego gatunku (art. 4), a także stosowania ścisłych zasad ochrony (art. 12) również poza tymi obszarami(12). Jednak niektóre regiony Unii, w tym cała Hiszpania na północ od rzeki Duero, są wyłączone z obu systemów ochrony. W związku z tym wspólnota autonomiczna Kastylii i Leónu przyjęła plany łowieckie dla swoich terytoriów na północ od Duero, które zostały zaskarżone w postępowaniu głównym.
33. Postępowanie to rodzi z jednej strony pytanie, czy w świetle stanu ochrony gatunku na obu obszarach można utrzymać rozgraniczenie ścisłej ochrony określonej w dyrektywie siedliskowej wzdłuż rzeki (pytanie drugie i częściowo pytanie pierwsze, zob. sekcja B), a z drugiej strony pytanie, w jakim zakresie – w przypadku uznania tego przestrzennego rozgraniczenia – przepisy art. 14 dyrektywy siedliskowej dotyczące pozyskiwania wilków ze stanu dzikiego ograniczają polowania (pytanie 1 w pozostałym zakresie i pytania 3–5, zob. sekcja C). W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do zarzutów dotyczących dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
A. Zastrzeżenia dotyczące dopuszczalności
34. Co do zasady jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy do wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena zasadności przedstawionych Trybunałowi pytań. W związku z tym, jeśli zadane pytania dotyczą wykładni przepisu prawa Unii, Trybunał jest zasadniczo zobowiązany do wydania orzeczenia w przedmiocie tych pytań. Takie pytania korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie pytania prejudycjalnego zadanego przez sąd krajowy jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia przepisu prawa Unii, o którą wnosi sąd krajowy, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym czy przedmiotem postępowania głównego, gdy problem ma charakter hipotetyczny lub gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego i prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu zadane(13).
35. Hiszpania podnosi, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie jest już zasadny, ponieważ hiszpański trybunał konstytucyjny orzekł, że regulacje wspólnoty autonomicznej Kastylii i Leónu będące przedmiotem postępowania głównego są niezgodne z konstytucją z powodu naruszenia regulacji ogólnokrajowych. Jednocześnie wspólnota autonomiczna podnosi, że poinformowała osoby uprawnione do polowania na wilki, że nie mogą one wykonywać swoich praw łowieckich.
36. Jednakże wspólnota autonomiczna Kastylii i Leónu twierdzi jednocześnie, że zakwestionowała ogólnokrajowe regulacje, które uniemożliwiają stosowanie spornych regulacji regionalnych. Należy zatem założyć, że po rozstrzygnięciu tego środka odwoławczego regulacje regionalne mogą zostać przywrócone, jeśli skarga byłaby uznana za zasadną.
37. Ponadto postępowanie główne dotyczy również kwestii, czy wpływ polowań na populację wilków podczas stosowania regulacji regionalnych przed wydaniem orzeczenia przez hiszpański trybunał konstytucyjny musi zostać zrównoważony. Ze względu na to, że orzeczenie to dotyczy jedynie okresu od 2021 r., podczas gdy postępowanie główne dotyczy sezonów od 2019 r., zgodność regulacji regionalnych z prawem Unii jest nadal przedmiotem zainteresowania.
38. W związku z tym wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie jest w żadnym razie oczywiście pozbawiony znaczenia dla rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym.
39. Dalszy zastrzeżenie wspólnoty autonomicznej Kastylii i Leónu, zgodnie z którym wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wyłącznie kwestii oceny dowodów, nie jest zbyt przekonujące. Chociaż prawdą jest, że Trybunał nie byłby właściwy do oceny dowodów w postępowaniu prejudycjalnym, to wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma wyraźnie na celu wyjaśnienie kwestii prawa Unii w zakresie tego, czy rozgraniczenie reżimu ścisłej ochrony wilków wzdłuż rzeki Duero jest ważne i w jaki sposób należy interpretować art. 14 dyrektywy siedliskowej.
40. Jednakże wspólnota autonomiczna Kastylii i Leónu słusznie zarzuca, że część pierwszego pytania prejudycjalnego dotyczy relacji między hiszpańskimi ogólnokrajowymi regulacjami dotyczącymi ochrony wilków a regulacjami regionalnymi dotyczącymi polowań na wilki. Relacja ta jest kwestią hiszpańskiego prawa krajowego, której Trybunał nie może rozstrzygnąć. Ta część pierwszego pytania jest zatem niedopuszczalna.
41. W pozostałym zakresie zastrzeżenia podniesione przez Hiszpanię oraz wspólnotę autonomiczną Kastylii i Leónu przeciwko dopuszczalności należy jednak odrzucić.
B. Przestrzenne stosowanie regulacji o ścisłej ochronie
42. W pytaniu drugim i w pytaniu pierwszym, w zakresie, w jakim odnosi się ono do art. 12 dyrektywy siedliskowej, Tribunal superior (wyższy sąd sprawiedliwości) zmierza do ustalenia, czy ze względu na stan ochrony wilka w Hiszpanii zgodne z celem dyrektywy polegającym na utrzymaniu lub przywróceniu właściwego stanu ochrony gatunków chronionych jest to, że wilk w Hiszpanii na południe od rzeki Duero podlega ścisłej ochronie na podstawie art. 12, podczas gdy na północ od Duero podlega jedynie słabszej ochronie na podstawie art. 14.
43. Odpowiednie przestrzenne stosowanie art. 12 i 14 dyrektywy siedliskowej wynika jasno z brzmienia tych dwóch przepisów w związku z załącznikami IV i V. Nawet gdyby regulacja ta była sprzeczna z nadrzędnym celem dyrektywy, sprzeczność ta nie mogłaby zmienić wyraźnego przestrzennego rozgraniczenia dwóch systemów ochrony(14).
44. Ponadto stan ochrony gatunków wymienionych w załączniku V jest istotnym elementem, który musi być wzięty pod uwagę przy stosowaniu art. 14, co wyjaśnię jeszcze poniżej. Już z tego powodu założenie sprzeczności z celem dyrektywy jest wątpliwe.
45. Przestrzenne rozgraniczenie dwóch systemów ochrony w dyrektywie mogłoby jednak zostać zakwestionowane, gdyby było sprzeczne z prawem wyższego rzędu. Chociaż nie widać wyraźnej sprzeczności z Traktatami lub Kartą, można jednak rozważyć, czy rozgraniczenie jest zgodne ze zobowiązaniami wynikającymi z Konwencji berneńskiej. Jako umowa międzynarodowa Unii ma ona pierwszeństwo przed przepisami prawa wtórnego Unii(15).
46. Hiszpania zastrzegła sobie wprawdzie, ratyfikując Konwencję berneńską, prawo do ochrony wilka na całym swoim terytorium nie na podstawie art. 6 Konwencji, tj. art. 12 dyrektywy siedliskowej, a jedynie na podstawie art. 7 Konwencji, tj. art. 14 dyrektywy siedliskowej. Ograniczenie ochrony do części terytorium Hiszpanii nie narusza zatem międzynarodowych zobowiązań Hiszpanii wynikających z Konwencji.
47. Unia nie zgłosiła jednak żadnych zastrzeżeń do Konwencji. Mogłaby zatem być obecnie zobowiązana na mocy prawa międzynarodowego do zapewnienia ścisłej ochrony wilka zgodnie z art. 6 Konwencji na całym swoim terytorium, tj. również w Hiszpanii na północ od rzeki Duero. Przestrzenne ograniczenie stosowania art. 12 dyrektywy siedliskowej byłoby z tym niezgodne.
48. Ponadto Konwencja, jako część prawa Unii(16), jest wiążąca dla państw członkowskich, a zatem również dla Hiszpanii. Jest co najmniej niejasne, czy również w obliczu tego skutku prawa Unii zastrzeżenie Hiszpanii na mocy prawa międzynarodowego jest skuteczne.
49. Proponuję jednak, aby Trybunał pozostawił to pytanie bez odpowiedzi, ponieważ nie jest ono podniesione wyraźnie we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a strony nie wypowiedziały się w tej kwestii.
50. Wreszcie to pytanie prejudycjalne można również rozumieć jako próbę wyjaśnienia kwestii, czy na podstawie informacji o stanie ochrony wilka w Hiszpanii Unia powinna była w międzyczasie zmienić treść załącznika IV do dyrektywy siedliskowej. Rozumiane w ten sposób pytanie nie miałoby jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ zobowiązania Unii do działania są odrębne od takich zobowiązań państw członkowskich. Nawet gdyby Unia była zobowiązana do rozszerzenia ochrony wilka na podstawie art. 12 dyrektywy siedliskowej na hiszpańskie terytoria na północ od rzeki Duero, z obowiązku tego nie wynikałoby jeszcze, by Hiszpania lub wspólnota autonomiczna Kastylii i Leónu były zobowiązane do uprzedzenia tego działania Unii i zastosowania art. 12 na tych obszarach.
51. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie pozostawia zatem wątpliwości, że wilk (Canis lupus) powinien być chroniony w Hiszpanii na mocy art. 12 dyrektywy siedliskowej jedynie na południe od rzeki Duero, podczas gdy art. 14 dyrektywy ma zastosowanie do tego gatunku na północ od tej rzeki.
C. Regulacje dotyczące pozyskiwania i eksploatacji wilków
52. Pozostałe pytania dotyczą tego, czy art. 14 dyrektywy siedliskowej stoi na przeszkodzie zezwoleniu na polowanie na wilki, jeśli państwo członkowskie ocenia stan ochrony gatunku jako niekorzystny.
53. W tym względzie należy najpierw wyjaśnić, czy polowanie na wilki należy uznać za eksploatację w rozumieniu art. 14 dyrektywy siedliskowej (zob. pkt 1), a następnie jakie obowiązki wynikają z art. 14, jeżeli stan ochrony gatunku jest niekorzystny (zob. pkt 2).
1. Polowanie jako eksploatacja
54. Trzecie pytanie ma w pierwszej kolejności na celu ustalenie, czy pojęcie „eksploatacja” w art. 14 dyrektywy siedliskowej obejmuje eksploatację łowiecką wilka, tj. polowanie na wilki.
55. Artykuł 14 ust. 1 dyrektywy siedliskowej zobowiązuje państwa członkowskie do podejmowania, pod pewnymi warunkami, środków w celu zapewnienia, aby pozyskanie ze stanu dzikiego okazów wilka na hiszpańskich obszarach na północ od rzeki Duero, a także ich eksploatacja były zgodne z ich zachowaniem we właściwym stanie ochrony.
56. Przy tym co najmniej pozyskanie okazów odnosi się również do polowania(17), ponieważ zasady polowania dotyczące pozyskiwania okazów są, zgodnie z art. 14 ust. 2 tiret czwarte dyrektywy siedliskowej, możliwym środkiem ochronnym mającym na celu utrzymanie właściwego stanu ochrony. Zasady polowania z konieczności odnoszą się do polowania.
57. Jednak również pojęcie „eksploatacja” może obejmować polowanie, ponieważ dziesiąty motyw dyrektywy ptasiej wyraźnie odnosi się do polowania na ptaki jako eksploatacji. W związku z tym Trybunał konsekwentnie zakłada w swoim orzecznictwie, że polowanie na ptaki może być legalnym wykorzystaniem w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej(18). Nie jest jasne, dlaczego na podstawie dyrektywy siedliskowej miałoby być inaczej w przypadku wilków.
58. Polowanie może zatem stanowić pozyskiwanie i eksploatację okazów wilka w rozumieniu art. 14 ust. 1 dyrektywy siedliskowej.
2. Zobowiązania wynikające z art. 14 dyrektywy siedliskowej
59. Należy zatem zbadać, czy art. 14 ust. 1 dyrektywy siedliskowej stoi na przeszkodzie polowaniom na wilki, jeśli ich stan ochrony jest niekorzystny.
60. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie, jeśli w świetle nadzoru przewidzianego w art. 11 dyrektywy siedliskowej uznają to za konieczne, podejmują środki w celu zapewnienia, aby pozyskanie ze stanu dzikiego okazów gatunków dzikiej fauny i flory, wymienionych w załączniku V – t.j. w szczególności wilka na hiszpańskich obszarach na północ od rzeki Duero – a także ich eksploatacja, było zgodne z ich zachowaniem we właściwym stanie ochrony.
61. W tym zakresie należy najpierw omówić, czy zezwolenie na polowanie wymaga pewnych dowodów [zob. lit. a)], a następnie w jaki sposób należy przeprowadzić niezbędną ocenę w tym kontekście [zob. lit. b)].
a) Niezbędność dowodów
62. ASCEL uważa, że zgodnie z art. 14 ust. 1 dyrektywy siedliskowej polowanie na gatunki wymienione w załączniku V może być dozwolone tylko wtedy, gdy naukowo udowodniono, że jest to zgodne z utrzymaniem właściwego stanu ochrony. Argumentacja Komisji zmierza w tym samym kierunku. Według tej argumentacji zgodnie z zasadą ostrożności, w przypadku gdy występuje naukowa niepewność co do zgodności eksploatacji gatunków wymienionych w załączniku V z ich stanem ochrony, należy koniecznie podjąć środki w celu zapewnienia właściwego stanu ochrony.
63. Zasada ostrożności jest jedną z podstaw polityki Unii w dziedzinie środowiska naturalnego, stawiającej sobie za cel wysoki poziom ochrony zgodnie z art. 191 ust. 2 akapit pierwszy TFUE. Należy ją zatem uwzględnić w szczególności przy dokonywaniu wykładni dyrektywy siedliskowej(19).
64. Na tej podstawie Trybunał orzekł, że zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej można zezwolić na plan lub przedsięwzięcie, które mogłoby negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, tylko pod warunkiem, że z naukowego punktu widzenia brak jest racjonalnych wątpliwości co do braku wystąpienia takich szkodliwych skutków dla integralności danego obszaru(20). Zgodnie z zasadą ostrożności jeśli analiza najlepszych dostępnych danych naukowych pozostawia niepewność co do tego, czy mimo takiego odstępstwa zapewnione jest zachowanie lub odtworzenie populacji gatunku zagrożonego wyginięciem we właściwym stanie ochrony, nie można przyznać odstępstwa od ochrony gatunków na podstawie art. 16(21).
65. Orzecznictwa tego nie można jednak w pełni zastosować do art. 14 dyrektywy siedliskowej.
66. Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej uzależnia realizację planów i przedsięwzięć określonych w tym przepisie od uzyskania zgody. Jeśli warunki uzyskania zgody nie są spełnione, nie można tych planów i przedsięwzięć realizować. A art. 16 jest przepisem stanowiącym wyjątek, którego stosowanie jest siłą rzeczy uzależnione od udowodnienia spełnienia – podlegających zawężającej interpretacji(22) – warunków(23).
67. Natomiast art. 14 dyrektywy siedliskowej przewiduje pod pewnymi warunkami ograniczenie pozyskiwania i eksploatacji okazów gatunków wymienionych w załączniku V. Wynika z tego a contrario, iż przepis ten nie stoi na przeszkodzie pozyskiwaniu i eksploatacji, jeżeli warunki te nie są spełnione. Prawodawca unijny najwidoczniej założył, że gatunki wymienione w załączniku V znajdują się we właściwym stanie ochrony, na który co do zasady nie ma negatywnego wpływu pozyskiwanie i eksploatacja okazów. Dopóki założenie to jest prawidłowe, pozyskiwanie i eksploatacja pozostają również zgodne z celem dyrektywy określonym w art. 2 ust. 1 i 2, polegającym na ochronie dziko występujących gatunków, a w szczególności na zachowaniu lub odtworzeniu właściwego stanu ochrony gatunków objętych zakresem zainteresowania Wspólnoty.
68. Artykuł 14 dyrektywy siedliskowej nie ustanawia jednak również prawa do pozyskiwania i eksploatacji okazów wymienionych w załączniku V. Państwa członkowskie mogą raczej nałożyć ograniczenia lub nawet całkowite zakazy pomimo właściwego stanu ochrony. Byłoby to dopuszczalne jako bardziej rygorystyczne środki ochrony w rozumieniu art. 193 TFUE.
69. Natomiast art. 14 dyrektywy siedliskowej reguluje, co należy zrobić, jeśli założenie nieszkodliwego pozyskiwania i eksploatacji zostanie obalone. W takim przypadku państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by działania te były zgodne z zachowaniem we właściwym stanie ochrony. Jak już stwierdził Trybunał, państwa członkowskie nie mogą swobodnie decydować o podjęciu tych środków, ale mają obowiązek, który musi również znaleźć odzwierciedlenie w transpozycji art. 14(24).
70. Tym samym, zgodnie z art. 14 dyrektywy siedliskowej, państwa członkowskie muszą ograniczyć pozyskiwanie i eksploatację okazów gatunków wymienionych w załączniku V, jeżeli obalono założenie, że nieograniczone prowadzenie danej działalności jest zgodne z zachowaniem we właściwym stanie ochrony.
b) Ocena niezbędnych środków
71. Jak słusznie wskazuje Komisja, art. 14 ust. 1 dyrektywy siedliskowej daje państwom członkowskim pewien zakres uznania przy ocenie, czy wspomniane założenie zostało obalone, a w szczególności, czy stan ochrony gatunku oznacza, że polowanie musi zostać ograniczone. Ten zakres uznania jest jednak ograniczony celem zachowania we właściwym stanie ochrony(25).
72. Aby określić zakres tego obowiązku, należy najpierw odnieść się do obowiązku nadzoru wynikającego z art. 11 dyrektywy siedliskowej, następnie do standardu najlepszych dostępnych ustaleń naukowych, który należy przy tym zastosować, oraz do obowiązku sprawozdawczości wynikającego z art. 17, a na koniec do konsekwencji ustalenia niewłaściwego stanu ochrony.
– Artykuł 11 dyrektywy siedliskowej
73. Badanie i ocena stanu ochrony w ramach stosowania art. 14 dyrektywy siedliskowej nie leży w zakresie uznania państw członkowskich. Podejmują one raczej niezbędne, zgodnie z tym przepisem, środki, jeśli uznają to za konieczne w świetle nadzoru przewidzianego w art. 11. Z kolei art. 11 stanowi, że państwa członkowskie prowadzą nadzór nad stanem ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków, o których mowa w art. 2, ze szczególnym uwzględnieniem typów siedlisk przyrodniczych i gatunków o znaczeniu priorytetowym.
74. Obowiązek nadzoru nie ogranicza się jednak do gatunków i siedlisk o znaczeniu priorytetowym. Ze względu na to, że dyrektywa siedliskowa zgodnie z jej art. 2 ust. 1 ma na celu przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się Traktat, państwa członkowskie muszą raczej zasadniczo obserwować wszystkie siedliska przyrodnicze oraz całą dziką faunę i florę na ich europejskim terytorium. Nadzór należy przy tym ukierunkować na realizację celów dyrektywy siedliskowej, czyli zapewnienie różnorodności gatunków przez zachowanie wszystkich gatunków i siedlisk przyrodniczych(26).
75. Chociaż obowiązek ten zgodnie z jej brzmieniem i celami jest nieograniczony, to państwa członkowskie mają jednak zakres uznania przynajmniej w odniesieniu do sposobu nadzoru. Dopóki nie ma wątpliwości co do stanu ochrony jakiegoś gatunku, w przypadku wielu gatunków wystarczające będzie ogólne obserwowanie stanu ich siedlisk i opracowanie – na podstawie uzyskanych w ten sposób informacji – założeń dotyczących stanu ochrony gatunków, których można się tam spodziewać. W niniejszym postępowaniu Trybunał nie musi jednak wypowiadać się szczegółowo w tej kwestii.
76. Szczególne środki nadzoru są jednak wymagane w przypadku gatunków, które są indywidualnie chronione przez dyrektywę siedliskową. Dotyczy to w szczególności wilka na hiszpańskich obszarach na północ od rzeki Duero. W przeciwieństwie do większości terytoriów Unii, wilk nie jest tam gatunkiem o znaczeniu priorytetowym, więc nie musi być szczególnie uwzględniany w rozumieniu art. 11 drugi człon zdania. Niemniej jednak gatunki wymienione w załączniku V są również ważne dla Wspólnoty na podstawie art. 1 lit. g). W szczególności stosowanie art. 14 zależy bezpośrednio od nadzorowania gatunków wymienionych w załączniku V. Byłoby niezgodne z powyższym, gdyby gatunki te nie były sumiennie nadzorowane.
77. Ponadto populacje lub subpopulacje gatunków chronionych nie powinny być rozpatrywane w izolacji, ale – jak słusznie wskazuje ASCEL – jedynie w szerszym kontekście innych populacji lub subpopulacji(27). I tak należy założyć, że dochodzi do pewnej wymiany między populacjami na hiszpańskich obszarach na północ od rzeki Duero a populacjami na obszarach na południe od tej rzeki i w Portugalii, ponieważ poszczególne wilki przekraczają rzekę lub granicę. Problemy na północy mogą zatem zasadniczo wpływać również na obszary południowe i Portugalię, gdzie wilk jest gatunkiem o znaczeniu priorytetowym zgodnie z załącznikiem II do dyrektywy siedliskowej.
78. Nadzorowanie stanu ochrony gatunku fauny wymienionego w załączniku V, które jest wymagane na podstawie art. 11 dyrektywy siedliskowej, powinno być zatem przeprowadzone ze szczególną sumiennością, zwłaszcza jeśli ten gatunek – tak jak w przypadku wilka – jest wymieniony w załącznikach II i IV w odniesieniu do niektórych sąsiednich regionów, a nawet zaklasyfikowany tam jako gatunek o znaczeniu priorytetowym.
– Sprawozdanie zgodnie z art. 17 dyrektywy siedliskowej jako odzwierciedlenie najlepszych dostępnych ustaleń naukowych
79. Podobnie jak inne oceny w zakresie ochrony przyrody, nadzorowanie i wnioski, które należy z niego wyciągnąć w ramach stosowania art. 14, muszą opierać się na najlepszych dostępnych ustaleniach naukowych(28).
80. Wynika to również z zasady dobrej administracji i wspomnianej wcześniej zasady ostrożności.
81. Państwa członkowskie muszą przestrzegać zasady dobrej administracji jako ogólnej zasady prawa Unii przy stosowaniu prawa Unii(29). Zasada ta wymaga od organu administracyjnego między innymi sumiennego i bezstronnego badania wszystkich istotnych aspektów w celu uzyskania możliwie najpełniejszych i najbardziej wiarygodnych informacji przy wydawaniu decyzji(30).
82. Ponadto środki oparte na zasadzie ostrożności – t.j. w szczególności stosowanie przepisów unijnego prawa ochrony środowiska – zasadniczo wymagają wszechstronnej oceny danego ryzyka opartej na najbardziej wiarygodnych dostępnych danych naukowych i najświeższych wynikach badań międzynarodowych(31).
83. Komisja przytacza artykuł naukowy(32) jako przykład najnowszych ustaleń naukowych, które powinny być brane pod uwagę przy nadzorowaniu stanu ochrony.
84. Pytania czwarte i piąte nie odnoszą się jednak bezpośrednio do wyników nadzorowania zgodnie z art. 11 dyrektywy siedliskowej, a wręcz poddają w wątpliwość, czy miało ono w ogóle w wystarczającym stopniu miejsce w stosunku do wilka. Zamiast tego Tribunal superior (wyższy sąd sprawiedliwości) odniósł się do sprawozdania przedłożonego zgodnie z art. 17 Komisji przez Hiszpanię w 2019 r. Zgodnie z tym przepisem sprawozdanie takie powinno zawierać m.in. główne wyniki nadzoru określonego w art. 11. W sprawozdaniu tym Hiszpania stwierdziła, że stan ochrony wilka w Hiszpanii w latach 2013–2018 był niewłaściwy.
85. Jeśli poza tym sprawozdaniem faktycznie nie są dostępne żadne porównywalne ustalenia naukowe na temat stanu ochrony danego gatunku, to przy stosowaniu art. 14 dyrektywy siedliskowej należy koniecznie wziąć pod uwagę przynajmniej wyniki odnotowane w tym sprawozdaniu.
86. Odstępstwo od niego byłoby możliwe jedynie na podstawie odmiennych ustaleń naukowych, które są bardziej znaczące z naukowego punktu widzenia niż sprawozdanie. Takie ustalenia mogą wynikać w szczególności z nowszych badań, które jednak muszą być co najmniej tak solidne naukowo, jak ustalenia, na których opiera się sprawozdanie.
87. Państwa członkowskie nie mogą natomiast podnosić bez dalszych dowodów naukowych, że takie sprawozdanie jest nieaktualne. Ze względu na to, że są one zobowiązane do nadzorowania na podstawie art. 11 dyrektywy siedliskowej, same muszą mieć dostęp do aktualnych ustaleń naukowych, na których mogą polegać w razie potrzeby. Jeśli brak jest takich ustaleń, państwa członkowskie nie mogą czerpać korzyści z niedopełnienia obowiązku przeprowadzenia wystarczających badań. Ponadto z sześcioletniego okresu sprawozdawczego określonego w art. 17 wynika, że takie sprawozdanie może stanowić podstawę do podejmowania środków do czasu sporządzenia kolejnego sprawozdania.
88. Należy zatem stwierdzić, że ocena przeprowadzana zgodnie z art. 14 dyrektywy siedliskowej musi opierać się na sprawozdaniu przekazywanym zgodnie z art. 17, chyba że temu sprawozdaniu zaprzeczają ustalenia, które są bardziej znaczące z naukowego punktu widzenia.
– Konsekwencje niewłaściwego stanu ochrony
89. W praktyce, gdy istnieją wątpliwości dotyczące zachowania we właściwym stanie ochrony gatunku wymienionego w załączniku V do dyrektywy siedliskowej, państwa członkowskie muszą rozważyć, czy konieczne są środki w odniesieniu do pozyskiwania i eksploatacji okazów, w tym polowania.
90. Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, państwo członkowskie nawet poinformowało Komisję, że stan ochrony gatunku wymienionego w załączniku V do dyrektywy siedliskowej jest niewłaściwy, zakres uznania jest z konieczności ograniczony. W takim przypadku bowiem środki podjęte do tej pory są najwyraźniej niewystarczające do zapewnienia właściwego stanu ochrony populacji danego gatunku.
91. Jeśli stan ochrony jest niewłaściwy to, czy właściwe organy podejmą środki, nie zależy już zatem od ich uznania. Raczej te organy muszą w takim przypadku podjąć dodatkowe środki w rozumieniu art. 14 dyrektywy siedliskowej w celu poprawy stanu ochrony gatunku w takim stopniu, aby dana populacja na trwale osiągnęła w przyszłości właściwy stan ochrony.
92. Nie jest jednak jeszcze jasne, jakie dodatkowe środki te właściwe organy muszą podjąć, a w szczególności, czy muszą one zakazać polowań. Wskazuje na to choćby przykładowy katalog możliwych środków zawarty w art. 14 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. Zgodnie z nim tylko kontynuacja nadzoru przewidzianego w art. 11 jest obowiązkowa, podczas gdy państwo członkowskie lub właściwe organy „mogą” podjąć inne wymienione środki, ale właśnie – co do zasady – nie są do tego zobowiązane.
93. Ze względu na to, że środki określone w art. 14 ust. 2 dyrektywy siedliskowej są konieczne tylko tak długo, jak długo istnieją wątpliwości co do zachowania we właściwym stanie ochrony, w przepisie tym nie ma wymienionego całkowitego i stałego zakazu polowań jako możliwego środka. Wspomniana jest jednak możliwość wprowadzenia czasowego lub lokalnego zakazu pozyskiwania okazów dziko występujących i eksploatacji niektórych populacji (tiret drugie), tj. tak długo, jak długo zakaz jest konieczny. Wspomniano również o zasadach polowania, które uwzględniają ochronę danej populacji (tiret czwarte) oraz o systemie zezwoleń na pozyskiwanie okazów lub systemie limitów (tiret piąte).
94. Jednak nawet istniejący zgodnie z tym przepisem zakres uznania odnośnie do [stosowanych] środków jest – w przypadku niekorzystnego stanu ochrony – ograniczony celem zachowania we właściwym stanie ochrony.
95. W wersji niemieckiej wynika to bardzo wyraźnie z brzmienia art. 14 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Stanowi on, że państwa członkowskie podejmują niezbędne środki [w j. niemieckim „die notwendigen Massnahmen”] w celu zapewnienia, aby pozyskanie i eksploatacja były zgodne z zachowaniem we właściwym stanie ochrony.
96. W innych wersjach językowych, takich jak angielska, francuska czy hiszpańska, brakuje wprawdzie bezpośredniej kwalifikacji środków, które należy podjąć, jako „niezbędnych”. Zgodnie z tymi wersjami państwa członkowskie jedynie podejmują środki w celu zapewnienia, aby pozyskanie i eksploatacja były zgodne z zachowaniem we właściwym stanie ochrony. Niezbędność środków jest jednak dorozumiana w tym nakazie. Ponadto niezbędność środków jest również pośrednio wyraźnie wspomniana, ponieważ zgodnie ze wszystkimi wersjami językowymi środki należy podjąć, jeśli państwa członkowskie uznają je za konieczne.
97. To, czy stwierdzenie, że gatunek znajduje się w niewłaściwym stanie ochrony, uzasadnia niezbędność ograniczenia lub zakazu polowań, zależy od przyczyn takiego stwierdzenia.
98. Artykuł 1 lit. i) dyrektywy siedliskowej kwalifikuje stan ochrony jako właściwy, gdy, po pierwsze, dane o dynamice liczebności populacji rozpatrywanego gatunku wskazują, że gatunek ten utrzymuje się w skali długoterminowej jako trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych. Po drugie, naturalny zasięg tego gatunku nie powinien się zmniejszać ani ulegać zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości. Po trzecie, musi w danej chwili i prawdopodobnie również w przyszłości istnieć siedlisko wystarczająco duże, aby utrzymać swoje populacje przez dłuższy czas(33).
99. Niezbędność ograniczenia polowań jest szczególnie oczywista, gdy stan ochrony gatunku jest niewłaściwy przede wszystkim z powodu utraty okazów. Nawet jeśli takie straty są głównie spowodowane innymi przyczynami – w przypadku wilków na przykład ruchem drogowym, chorobami lub kłusownictwem – niezbędne może być zapobieganie dodatkowym stratom w wyniku polowań.
100. Jeśli jednak problemy gatunku są związane głównie z jego siedliskiem, co można założyć na przykład we Francji w przypadku chomika europejskiego (Cricetus cricetus)(34), może się okazać, że polowanie lub jego ograniczenie ma bardzo ograniczony wpływ na stan ochrony.
101. Ponadto ustalenie stanu ochrony gatunku w regionach biogeograficznych danego państwa członkowskiego pozwala na wyciągnięcie jedynie ograniczonych wniosków na temat stanu ochrony na niektórych obszarach. Nie można raczej wykluczyć, że stan ochrony gatunku na niektórych obszarach jest tak dobry, że polowanie jest tam nadal możliwe, nawet biorąc pod uwagę relacje z innymi obszarami, na których stan ochrony jest niewłaściwy. Możliwa jest jednak również sytuacja odwrotna, jeśli populacje o niewłaściwym stanie ochrony są zależne od osobników migrujących z obszarów o szczególnie dobrym stanie ochrony. Ocena ta musi być przede wszystkim dokonana przez właściwe organy państw członkowskich, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych ustaleń naukowych i na podstawie odpowiedniego nadzoru stanu ochrony gatunków zgodnie z art. 11 dyrektywy seidliskowej.
102. Wreszcie, przy podejmowaniu decyzji, które środki są niezbędne, należy również wziąć pod uwagę zasadę ostrożności. Z zasady tej wynika, że jeżeli występuje niepewność dotycząca istnienia lub zakresu zagrożenia, w szczególności dla środowiska, można podjąć działania ochronne bez oczekiwania, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione(35). Środki ochronne są zatem możliwe również wtedy, gdy na podstawie najlepszych dostępnych ustaleń naukowych istnieje niepewność co do zagrożeń dla zachowania we właściwym stanie ochrony.
103. Podsumowując należy stwierdzić, że nawet po ustaleniu niewłaściwego stanu ochrony gatunku wymienionego w załączniku V do dyrektywy siedliskowej polowanie na ten gatunek musi być zakazane tylko wtedy, gdy zakaz ten jest niezbędny do przywrócenia właściwego stanu ochrony tego gatunku, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych ustaleń naukowych, w tym odpowiedniego nadzoru stanu ochrony gatunku zgodnie z art. 11 i z uwzględnieniem zasady ostrożności.
D. Uwaga końcowa
104. Wreszcie, należy pamiętać, że ochrona wilków na obszarach Natura 2000 może mieć również znaczenie dla zezwolenia na polowanie. Ze względu na to, że Hiszpania wyznaczyła kilka obszarów ochrony wilków bezpośrednio na południe od rzeki Duero(36), a gatunek ten zajmuje bardzo duże terytoria(37), można również zadać pytanie, czy plany łowieckie dla obszarów na północ od rzeki Duero wymagają oceny skutków zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej(38). Nie można w każdym wypadku wykluczyć, że wilki żyjące na tych obszarach ochrony mogą przekroczyć rzekę i zostać tam zabite. Dla genetycznej różnorodności populacji na tych obszarach ochrony ważne może być również to, czy mają one wystarczający kontakt z populacjami na północ od rzeki. Kwestia ta nie jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania.
V. Wnioski
105. Proponuję zatem, aby Trybunał odpowiedział na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w następujący sposób:
1) Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie pozostawia wątpliwości, że wilk (Canis lupus) powinien być chroniony w Hiszpanii na mocy art. 12 dyrektywy 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, w wersji zmienionej dyrektywą 2013/17/UE z dnia 13 maja 2013 r. jedynie na południe od rzeki Duero, podczas gdy art. 14 tej dyrektywy ma zastosowanie do tego gatunku na północ od rzeki.
2) Polowanie może stanowić pozyskiwanie i eksploatację okazów wilka w rozumieniu art. 14 ust. 1 dyrektywy 92/43.
3) Artykuły 11, 14 i 17 dyrektywy 92/43 należy interpretować w ten sposób,
że
– zgodnie z art. 14 państwa członkowskie muszą ograniczyć pozyskiwanie i eksploatację okazów gatunków wymienionych w załączniku V, jeżeli obalono założenie, że nieograniczone prowadzenie danej działalności jest zgodne z zachowaniem we właściwym stanie ochrony,
– nadzorowanie stanu ochrony gatunku wymienionego w załączniku V, które jest wymagane na podstawie art. 11, powinno być przeprowadzone ze szczególną sumiennością, zwłaszcza jeśli ten gatunek – tak jak w przypadku wilka – jest wymieniony w załącznikach II i IV w odniesieniu do niektórych sąsiednich regionów, a nawet zaklasyfikowany tam jako gatunek o znaczeniu priorytetowym,
– ocena przeprowadzana zgodnie z art. 14 musi opierać się na sprawozdaniu przekazywanym zgodnie z art. 17, chyba że temu sprawozdaniu zaprzeczają ustalenia, które są bardziej znaczące z naukowego punktu widzenia, oraz
– nawet po ustaleniu niewłaściwego stanu ochrony gatunku wymienionego w załączniku V polowanie na ten gatunek musi być zakazane tylko wtedy, gdy zakaz ten jest niezbędny do przywrócenia właściwego stanu ochrony tego gatunku, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych ustaleń naukowych, w tym odpowiedniego nadzoru stanu ochrony gatunku zgodnie z art. 11 i z uwzględnieniem zasady ostrożności.