Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 25 януари 2024 година(1)
Дело C-622/22
Европейска комисия
срещу
Малта (Услуги по осъществяване на линия за предаване на аеронавигационни данни)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Въздушен транспорт — Регламент (ЕО) № 29/2009 — Задължение за предприемане на мерките, които са необходими, за да се гарантира, че избраният от Малта доставчик на аеронавигационно обслужване отговаря на условията по член 3, параграф 1 от посочения регламент — Органи за аеронавигационно обслужване — Предоставяне и извършване на услуги по осъществяване на линия за предаване на данни — Неоправдана забава“
1. Комисията упреква Малта, че като не е взела мерките, които са необходими, за да се гарантира, че избраният от тази държава членка доставчик на обслужване на въздушното движение (наричано по-нататък „ATS“)(2) е в състояние да предоставя и извършва услугите по осъществяване на линия за предаване на данни, определени в приложение II към Регламент (ЕО) № 29/2009(3), не е изпълнила задълженията си по член 3, параграф 1 от посочения регламент.
2. Според Малта са съществували непредвидени обстоятелства, оправдаващи забавата при внедряването на системата, поради което оспорва иска на Комисията.
I. Правна уредба. Регламент № 29/2009
3. Член 3 („Услуги по осъществяване на линия за предаване на данни“) предвижда:
„1. Доставчиците на ATS гарантират, че органите за ATS, които предоставят обслужване на въздушното движение във въздушното пространство, посочено в член 1, параграф 3, имат възможност да предоставят и извършват услугите по осъществяване на линия за предаване на данни, определени в приложение II.
[…]“.
4. Съгласно член 15 („Влизане в сила и прилагане“)(4):
„Настоящият регламент влиза в сила на двадесетия ден след деня на публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз.
Той се прилага от 5 февруари 2018 г.
Настоящият регламент е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки“.
5. Приложение II дава определение за услуги по осъществяване на линия за предаване на данни, посочени, освен другаде, и в член 3.
II. Досъдебната процедура
6. На 11 октомври 2018 г. Комисията изпраща писмо до малтийската дирекция за гражданско въздухоплаване, в което изразява загрижеността си по повод забавата при предоставянето на услугите по осъществяване на линия за предаване на данни, предвидени в Регламент № 29/2009, и приканва Малта да ускори внедряването им.
7. Според предоставената от предприятието SESAR(5) актуализация през 2019 г. избраният от Малта доставчик на ATS(6) все още не предоставя услугите по осъществяване на линия за предаване на данни.
8. С официално уведомително писмо от 15 май 2020 г. Комисията поканва Малта да представи становище относно твърдяното нарушение на член 3, параграф 1 от Регламент № 29/2009. Нарушението се състои в непредоставяне и неизвършване на всички услуги по осъществяване на линия за предаване на данни, определени в приложение II към посочения регламент, за всички оператори на въздухоплавателни средства, които изпълняват полети във въздушното пространство на Малта и са снабдени с функция за комуникации по линия за предаване на данни по смисъла на член 6 от същия регламент.
9. На 5 октомври 2020 г. Малта отговаря на официалното уведомително писмо на Комисията, обяснявайки трудностите, с които се е сблъскал нейният доставчик на ATS, за да спази датата на прилагане на Регламент № 29/2009, по-специално с необходимостта от подмяна на системата за управление на въздушното движение.
10. В този отговор на официалното уведомително писмо на Комисията Малта:
– посочва, че придобиването, инсталирането и въвеждането в действие на системата е било завършено през 2019 г. и първоначално е било предвидено услугите по осъществяване на линия за предаване на данни да започнат да функционират през февруари 2020 г., но процесът е прекъснат поради пандемията от COVID-19;
– уточнява, че ако дейностите на изпълнителя могат да бъдат възобновени през 2020 г., проектът за осъществяване на линия за предаване на данни ще е приоритетен, за да бъде изпълнен напълно през първата половина на 2022 г.
11. В друго писмо, от 15 декември 2020 г., Малта уведомява за последните взети мерки, за да могат доставчиците на ATS да предоставят и извършват услугите по осъществяване на линия за предаване на данни, и поема ангажимент да представя на Комисията тримесечни актуализации за напредъка.
12. На 18 февруари 2021 г. Комисията отправя допълнително официално уведомително писмо, в което приканва Малта да представи становище относно твърдяното нарушение на член 4, параграф 3 ДЕС във връзка с член 3, параграф 1 от Регламент № 29/2009.
13. На 18 март 2021 г. Малта отговаря в смисъл, че:
– се е наложило системата за управление на въздушното движение (завършена през 2019 г.) да бъде обновена преди въвеждането в действие на услугите по осъществяване на линия за предаване на данни. Тя обяснява, че ограниченията, причинени от пандемията от COVID-19, са възпрепятствали дейностите на изпълнителя, отговарящ за услугите по осъществяване на линия за предаване на данни;
– въпреки тези ограничения от януари 2021 г. са извършени нови действия и изискванията могат да бъдат изпълнени най-късно през юни 2022 г.;
– Малта е уведомила напълно открито и прозрачно Комисията за напредъка в прилагането на Регламент № 29/2009, което доказва, че спазва принципа на лоялно сътрудничество и изпълнява изискванията на член 4, параграф 3 ДЕС.
14. На 15 юли 2021 г. Комисията изпраща на Малта мотивирано становище, в което посочва, че като не е взела мерките, които са необходими, за да се гарантира, че избраният доставчик на ATS отговаря на условията по член 3, параграф 1 от Регламент № 29/2009, не е изпълнила задълженията си по член 4, параграф 3 ДЕС. В същото мотивирано становище тя ѝ предоставя срок от два месеца, считано от получаването му, в който Малта да се съобрази с него.
15. Малта отговаря на мотивираното становище на Комисията с писма от 20 септември 2021 г., 25 ноември 2021 г. и 27 януари 2022 г. В тях тя припомня главните причини за настъпилата забава след 2017 г., представя общ преглед на постигнатия напредък и потвърждава срока за изпълнение, който вече е посочила — юни 2022 г.
16. В отговор на напомнителното писмо на Комисията от 7 февруари 2022 г. Малта представя седем актуализации на информацията, в които посочва по същество, че:
– е взела решение да отложи датата на изпълнението до 28 декември 2022 г. поради: изпълнението на проект за залесяване, предназначено за инсталиране на оборудване за услугите по осъществяване на линия за предаване на данни; недостига на доставки на електронни компоненти в световен мащаб; непредвидени софтуерни актуализации и определянето на ръководители на полети във фазата на обучение;
– трябвало е да се проведе първоначално обучение, необходимо за изпълнението на Регламент № 29/2009, което ще приключи най-късно на 30 септември 2022 г. Обучението няма да приключи до 30 ноември 2023 г.;
– други междинни цели ще бъдат изпълнени едва през 2023 г. (изпитвания за оперативна съвместимост и определени задачи, свързани със сигурността, качеството и изпълнението).
III. Производството пред Съда
17. На 29 септември 2022 г. Комисията предявява иск за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 258 ДФЕС. С него тя иска от Съда да обяви, че „като не е взела мерките, които са необходими, за да се гарантира, че избраният от Република Малта доставчик на ATS отговаря на условията по член 3, параграф 1 от Регламент на Комисията (ЕО) № 29/2009, тази държава членка не е изпълнила задълженията си по член [4], параграф 3 ДЕС във връзка с член 3, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 29/2009“. Тя иска също така ответникът да бъде осъден да заплати съдебните разноски.
18. Малта оспорва иска на Комисията в писмен отговор от 15 декември 2022 г.
19. Комисията представя реплика на 25 януари 2023 г., а Малта представя дуплика на 8 март 2023 г.
20. Съдът решава по делото да не се провежда съдебно заседание.
IV. Твърдения на страните в производството пред Съда
21. В исковата си молба Комисията посочва, че въз основа на анализа на обстоятелствата в досъдебната фаза счита за недопустими доводите, изтъкнати от Малта в досъдебната процедура, за да обясни причините за забавата, свързани с вътрешните трудности при привеждането на проектите в действие или с проблемите при снабдяването и пандемията от COVID-19.
22. Комисията поддържа, че в съответствие с практиката на Съда, на която се позовава(7) тези обстоятелства не са основателни причини, оправдаващи неизпълнението на правото на Съюза.
23. Малта оспорва иска на Комисията, като се позовава по същество на трудностите, възникнали преди и след началната дата на прилагане (5 февруари 2018 г.), определена в Регламент № 29/2009:
– през 2013 г. била изправена пред недостиг на предприятия, предлагащи услуги за свързаност, което я принудило да се опита (безуспешно) да сключи договор със SITA, един от двамата оператори дуопол на този пазар;
– през 2017 г. се опитала да се освободи от зависимостта от външни предприятия чрез сключване на договор с италианското предприятие Leonardo Spa и с италианския доставчик на ATS(8), което ѝ позволявало да действа самостоятелно;
– докато MATS очаквал изпълнението на проекта от предприятието Leonardo SpA, настъпили две непредвидими събития: три удара от мълния в малтийски център за контрол на въздушното движение (2 октомври 2017 г.) и спукване на тръба на климатичната система (9 юни 2019 г.) в главната оперативна зала. И за двата инцидента било необходимо да се отдели внимание и да се използват необходимите ресурси, за да се осигури контрола на въздушното движение;
– през 2020 г. пандемията от COVID-19 също довела до неизбежно забавяне на проекта.
24. В писмената си защита Малта признава, че към съответния момент (15 декември 2022 г.) проектът по предоставяне и извършване на услугите по осъществяване на линия за предаване на данни все още не е функционирал.
25. В писмената си реплика Комисията посочва, че никое от изтъкнатите от Малта обстоятелства, датиращи отпреди 2018 г., не е било „непредвидимо“. „Вече съществуващият недостиг на пазара“ е бил именно „вече съществуващ“ и следователно известен и „предвидим“. „Общопризнатите технически проблеми, свързани с прилагането на регламента“, също са били известни и предвидими. Твърдените случаи на непреодолима сила (ударът от мълния, спукването на тръба на климатичната система, пандемията от COVID-19 и забавата, дължаща се на изпълнителя) са настъпили след началната дата на прилагане на Регламент № 29/2009 и следователно са ирелевантни. Освен това тя твърди, че Малта не е доказала действителното настъпване на някои от тези обстоятелства, както и че те се отразяват на забавата.
26. В писмената си дуплика Малта представя писмени доказателства както за удара на трите мълнии, така и за спукването на тръбата на климатичната система и изтъква, че по отношение на отказа на SITA да отговори на поканите ѝ за представяне на оферта е невъзможно да представи доказателство. Тя посочва, че внедряването на системата е изключително трудно в район с несъществуващ дотогава достъп до линия за предаване на данни и са възникнали трудности със системата на ENAV.
V. Анализ
А. Предварителни бележки: задължение за предоставяне на услуги по осъществяване на линия за предаване на данни за аеронавигацията
27. Съгласно съображение 1 от Регламент № 29/2009 „[н]аблюдаваното и очакваното увеличение на натовареността на въздушното движение в Европа изисква паралелно разширяване на капацитета на обслужването по контрол на въздушното движение. Това поражда необходимост от оперативни подобрения, и по-специално за подобряване на ефективността на комуникациите между ръководителите на полети и пилотите. Каналите за гласова комуникация стават все по-натоварени и следва да бъдат допълнени от комуникации по линия за предаване на данни въздух—земя“.
28. Тази разпоредба е конкретизирана в член 3, параграф 1 от Регламент № 29/2009, в съответствие с който „[д]оставчиците на ATS гарантират, че органите за ATS, които предоставят обслужване на въздушното движение във въздушното пространство, посочено в член 1, параграф 3, имат възможност да предоставят и извършват услугите по осъществяване на линия за предаване на данни, определени в приложение II“.
29. Началната дата на прилагане на Регламент № 29/2009 е 5 февруари 2018 г. Тази дата заменя първоначално предвидената дата (7 февруари 2013 г.) в първоначалната редакция на регламента(9).
Б. Неизпълнение от страна на Малта на задълженията ѝ по член 3, параграф 1 от Регламент № 29/2009
30. Както е добре известно, производството по член 258 ДФЕС се основава на обективната констатация за неспазване от страна на държава членка на задълженията ѝ по договорите или по акт от вторичното право.
31. Правителството на Малта не оспорва нито в досъдебната процедура, нито в производството пред Съда обективното неизпълнение, в което Комисията я упреква.
32. Според тази държава членка обаче трябва да се вземат предвид трудностите, с които се е сблъскала, за предоставянето и извършването на услугите по осъществяване на линия за предаване на данни.
33. С оглед на предоставените елементи за преценка могат да се разграничат три периода, свързани с твърдяното неизпълнение, което не е било (и все още не е) отстранено във времето:
– начален период: между публикуването на Регламент № 29/2009 и 5 февруари 2018 г. – началната дата на прилагането му. В края на този период Малта не е изпълнила задълженията, наложени от този регламент;
– междинен период: между 5 февруари 2018 г. и 15 септември 2021 г. – датата на изтичане на срока от два месеца, предоставен от Комисията на Малта, за да се съобрази с мотивираното становище, изпратено на 15 юли 2021 г. На 15 септември 2021 г. Малта все още не е изпълнила задълженията, наложени от Регламент № 29/2009;
– краен период: от 15 септември 2021 г. до момента на приключване на писмената фаза на производството по този иск пред Съда Малта все още не е внедрила системата, предвидена в член 3, параграф 1 от Регламент № 29/2009.
34. Като не може да отрече обективната реалност на твърдяното неизпълнение, правителството на Малта се опитва да оправдае забавата си с редица причини, които според него обясняват непривеждането на аеронавигационното му обслужване в съответствие с предвиденото в член 3, параграф 1 от Регламент № 29/2009.
35. Според постоянната съдебна практика „наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението в съответната държава членка към момента на изтичане на определения в мотивираното становище срок и последващи промени не се вземат предвид от Съда“(10).
36. Въпреки че Комисията изглежда поставя ударението върху това, че изтъкнатите от Малта обстоятелства (за които се твърди, че обясняват неизпълнението ѝ) не оправдават същото към началната дата на прилагане на Регламент № 29/2009 (5 февруари 2018 г.), всъщност съдържанието на писмените изявления на Комисията навежда също така, поне имплицитно, на мисълта че към датата на изтичане на срока, определен в мотивираното становище (15 септември 2021 г.), не са съществували основателни причини, оправдаващи непривеждането в действие на член 3, параграф 1 от Регламент № 29/2009.
37. Всъщност Малта признава, че към датата на изтичане на срока, определен в мотивираното становище на Комисията, все още не е изпълнила задължението за предоставяне и извършване на услуги по осъществяване на линия за предаване на данни, наложено от Регламент № 29/2009.
38. По-нататък ще анализирам изтъкнатите от Малта причини, обосноваващи неизпълнението за всеки един от горепосочените три периода и ще изложа преценката си за тях. Като предпоставка за нея ще приема, че след като обективното неизпълнение на произтичащите от правото на Съюза задължения на държава членка е доказано от Комисията, държавата членка, допуснала неизпълнението, трябва да докаже съответните причини за него.
В. Причини за неизпълнението, изложени от Малта, и тяхната преценка
1. Първоначален период (до 5 февруари 2018 г.)
39. За да обясни забавата при изпълнението на задълженията си през този период, малтийското правителство изтъква:
– затрудненията на MATS се дължат на недостига на пазара, породен от дуополната структура в снабдяването с услуги за свързаност на ATN(11). През 2013 г. MATS установява контакт с оператора SITA, което предприятие обаче не представя оферта, лишавайки Малта от средства за изпълнението на задълженията ѝ, което напълно излиза извън контрола ѝ;
– на 2 октомври 2017 г. три мълнии удрят центъра за контрол на въздушното движение и причиняват прекъсване на електроснабдяването;
– през 2017 г. MATS узнава, че ENAV, в качеството си на италиански доставчик на ATS, е намерил алтернативно решение с предприятието Leonardo SpA, за да предоставя услугите, без да зависи от трети лица. На 18 декември 2017 г. MATS сключва договор с ENAV и Leonardo Spa. Евроконтрол обаче уведомява MATS за проучване относно маршрутизаторите (routers) за ATN (какъвто Малта притежава), според което те не са безопасни за мрежата ATN, което го принуждава да се върне към първоначалното решение, зависещо от външни доставчици. Това обстоятелство довело до забава при внедряването на услугите по осъществяване на линия за предаване на данни.
40. Въпреки че ми се струва ненужно да търся по-задълбочена обосновка въз основа на факти, настъпили преди 5 февруари 2018 г., ако тази дата се приеме като ключова за оценяване на неизпълнението на 15 септември 2021 г., няма пречка да разгледам такива факти.
41. Проблемите, свързани с наемането през 2013 г. на външен оператор, освен че не обясняват забавата през 2018 г., попадат в обхвата на техническите или структурни трудности, които според Съда са ирелевантни при този вид искове(12).
42. Същото важи и за уведомлението, приписвано на Евроконтрол, описано в приложение 3 към писмената защита. Това приложение всъщност представлява документ, озаглавен „Бяла книга относно разпространението на маршрутизатори за ATN въздух-земя“, който е публикуван на 10 март 2009 г. и е бил или е могъл да бъде достъпен за малтийските органи оттогава. Във всеки случай Малта не може да се позовава на това, че не ѝ е била известна непригодността на техническите решения, които сама е взела.
43. Що се отнася до мълниите, ударили летището на Малта (за което е представено писмено доказателство в писмената дуплика), не е ясно как това еднократно събитие, засегнало електроснабдяването, може да има отношение към продължаващото неизпълнение на задълженията на Малта във връзка с внедряването на услугите по осъществяване на линия за предаване на данни.
2. Междинен период (от 5 февруари 2018 г. до 15 септември 2021 г.)
44. Малта посочва следните събития, оказали отрицателно въздействие за неизпълнението на задълженията ѝ през този период:
- на 9 юни 2019 г. се спуква тръба на климатичната система в седалището на MATS и се налага техническият персонал да пренасочи вниманието и ресурсите си към отстраняването на този непредвиден проблем;
- пандемията от COVID-19 води до други неизбежни забавяния: i) Leonardo SpA се позовало на непреодолима сила, дължащата се на наложената забрана за пътуване в отговор на пандемията, поради което не могло да постигне напредък по проекта за услугите по осъществяване на линия за предаване на данни от март до септември 2020 г., което допълнително забавило изпълнението на проекта; ii) на MATS се наложило да прилага различни предпазни мерки, за да ограничи произтичащите от пандемията санитарни рискове, по-конкретно чрез намаляване на обслужващия персонал, дезинфекция, ротация на персонала за ограничаване на риска от заразяване и предприемането на всички възможни предпазни мерки за гарантиране на предоставянето на безопасни обществени услуги; iii) поради наложените строги ограничения вследствие на пандемията нуждата от създаване на спешен оперативен център била неотложна и MATS насочило усилията си главно към този проект, на който дало приоритет по практически съображения и съображения за безопасност.
45. Според мен тези доводи също не са убедителни, за да оправдаят твърдяното неизпълнение.
46. Що се отнася до спукването на тръба на климатичната система, е достатъчно да се прочете приложение R.6 към писмената дуплика на Малта, според което повредата е продължила около 25 минути, след което е била отстранена. Във всеки случай това спукване не може да се определи като непреодолима сила, тъй като не става въпрос за извънредно и непредвидимо, външно за самата дейност обстоятелство.
47. Що се отнася до отражението на пандемията от COVID-19, малтийското правителство признава, че отношенията му с Leonardo SpA са били засегнати само в продължение на шест месеца и няма данни, че са породили допълнително забавяне. Малтийското правителство не обяснява достатъчно и какво конкретно въздействие могат да имат предпазните мерки, предприети по санитарни причини, върху забавата при внедряването на системата за осъществяване на линия за предаване на данни. Доводите на Малта, изглежда, показват по-скоро вътрешни организационни проблеми (липса на достатъчно средства), които са я принудили да даде приоритет на други области на дейност.
48. Във всички случаи Малта не е доказала и за този период абсолютната невъзможност да изпълни задълженията си(13).
3. Краен период (от 15 септември 2021 г.)
49. Малтийското правителство признава в последното си писмено изявление (дуплика от 8 март 2023 г.), че въпреки дадения от MATS първостепенен приоритет на проекта, не е успяло да завърши внедряването на услугите по осъществяване на линия за предаване на данни. Операторът на ATS създал нов ръководен екип, проектът бил в ход и достигнал значително ниво на развитие. Малтийското правителство посочва, че ще продължи да прави всичко възможно, за да изпълни задълженията си по Регламент № 29/2009, като едновременно с това поема пълен ангажимент да внедри услугата в безопасна форма.
50. Въпреки че фактите, настъпили след изтичането на срока, определен в мотивираното становище (15 септември 2021 г.), не могат да се вземат предвид(14), считам, че не можем да си затваряме очите за реалността: самото малтийско правителство признава, че и през 2023 г. услугите по осъществяване на линия за предаване на данни все още не са внедрени, а трудностите, посочени като причина за тази забава, продължават да бъдат (както в предходните периоди) от техническо или структурно естество, и за тях отговорност носи тази държава членка.
51. В крайна сметка според мен малтийското правителство не е успяло да докаже, че фактите, които изтъква, за да обясни забавата при изпълнението на член 3, параграф 1 от Регламент № 29/2009, могат да оправдаят същата.
VI. Заключение
52. Поради изложените съображения предлагам на Съда да уважи иска на Комисията и
– да установи, че Република Малта не е изпълнила задълженията си по член 3, параграф 1 от Регламент № 29/2009 на Комисията от 16 януари 2009 година за определяне на изисквания за услугите по осъществяване на линия за предаване на данни за Единното европейско небе;
– да осъди Малта да заплати съдебните разноски.