Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
esitatud 25. jaanuaril 2024(1)
Kohtuasi C‑622/22
Euroopa Komisjon
versus
Malta (lennuliikluse andmevahetusteenused)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Lennutransport – Määrus (EÜ) nr 29/2009 – Kohustus võtta vajalikud meetmed tagamaks, et Malta määratud lennuliiklusteenuse osutaja järgiks selle määruse artikli 3 lõikes 1 sätestatut – Lennuliiklusteenust osutavad üksused – Andmevahetusteenuste osutamine ja kasutamine – Põhjendamatu hilinemine
1. Komisjon heidab Maltale ette, et ta ei ole täitnud määruse (EÜ) nr 29/2009(2) artikli 3 lõikest 1 tulenevaid kohustusi, kuna ta ei ole võtnud vajalikke meetmeid tagamaks, et kõnealuse liikmesriigi määratud lennuliiklusteenuse („ATS“)(3) osutajal on võimekus osutada ja kasutada kõnealuse määruse II lisas määratletud andmevahetusteenuseid.
2. Malta väidab, et süsteemi kasutuselevõtu hilinemise on tinginud ettenägematud asjaolud, ja vaidleb seetõttu komisjoni väitele vastu.
I. Õiguslik raamistik. Määrus nr 29/2009
3. Artiklis 3 („Andmevahetusteenused“) on sätestatud:
„1. Lennuliiklusteenuse osutajad tagavad, et artikli 1 lõikes 3 osutatud õhuruumis lennuliiklusteenuseid osutavad üksused on võimelised osutama ja kasutama II lisas määratletud andmevahetusteenuseid.
[…]“.
4. Vastavalt artiklile 15 („Jõustumine ja kohaldamine“):(4)
„Käesolev määrus jõustub kahekümnendal päeval pärast selle avaldamist Euroopa Liidu Teatajas.
Määrust kohaldatakse alates 5. veebruarist 2018.
Käesolev määrus on tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides.“
5. II lisas on määratletud muu hulgas artiklis 3 osutatud andmevahetusteenused.
II. Kohtueelne menetlus
6. Komisjon saatis 11. oktoobril 2018 Malta tsiviillennundusametile kirja, milles väljendas muret määrusega nr 29/2009 hõlmatud andmevahetusteenuste osutamise hilinemise pärast ja kutsus Maltat üles kiirendama nende kasutuselevõttu.
7. Üksuse SESAR(5) esitatud ajakohastatud andmete kohaselt ei osutanud Malta määratud lennuliiklusteenuse osutaja(6) 2019. aasta detsembris andmevahetusteenuseid.
8. Komisjon palus 15. mai 2020. aasta ametlikus kirjas Maltal esitada oma seisukohad määruse nr 29/2009 artikli 3 lõike 1 väidetava rikkumise kohta. Rikkumine seisneb komisjoni väitel selles, et kõik õhusõiduki käitajad, kes teostavad lende Malta õhuruumis ja kes on varustatud andmevahetusfunktsiooniga kõnealuse määruse artikli 6 tähenduses, ei osuta ega kasuta kõiki kõnealuse määruse II lisas määratletud andmevahetusteenuseid.
9. Malta vastas komisjoni ametlikule kirjale 5. oktoobril 2020, selgitades raskusi, mis tekkisid tema lennuliiklusteenuse osutajal määruse nr 29/2009 kohaldatavuse kuupäeva järgimisel, eelkõige seoses vajadusega asendada lennuliikluse juhtimissüsteem.
10. Oma vastuses komisjoni ametlikule kirjale:
– märkis Malta, et süsteemi hankimine, paigaldamine ja kasutuselevõtmine lõpetati 2019. aastal ning andmevahetusteenuste käivitamine oli algselt kavandatud 2020. aasta veebruariks, kuid see katkes COVID-19 pandeemia tõttu;
– täpsustas ta, et eeldusel, et lepingupartneri tegevust saab 2020. aastal jätkata, seatakse andmevahetusprojekti täielik rakendamine prioriteediks 2022. aasta esimesel poolaastal.
11. Malta teatas 15. detsembri 2020. aasta täiendavas kirjas viimastest meetmetest, mis olid võetud selleks, et võimaldada lennuliiklusteenuste osutajatel osutada ja kasutada andmevahetusteenuseid, ning kohustus esitama komisjonile kord kvartalis ajakohastatud teavet edusammude kohta.
12. Komisjon saatis 18. veebruaril 2021 täiendava ametliku kirja, milles palus Maltal esitada oma seisukohad ELL artikli 4 lõike 3 ja määruse nr 29/2009 artikli 3 lõike 1 väidetava koostoimes rikkumise kohta.
13. Malta vastas 18. märtsil 2021, et:
– lennuliikluse juhtimissüsteem tuli uuendada (viidi lõpule 2019. aastal) enne andmevahetusteenuste käivitamist. Ta selgitas, et COVID-19 pandeemiast tingitud piirangud olid takistanud andmevahetusteenuste eest vastutava lepingupartneri tegevust;
– ta oli alates 2021. aasta jaanuarist võtnud neile piirangutele vaatamata täiendavaid meetmeid ja suudab hiljemalt 2022. aasta juuniks nõuded täita;
– Malta on olnud komisjoni suhtes täiesti avatud ja läbipaistev seoses määruse nr 29/2009 rakendamise edusammudega, mis näitab, et ta järgib lojaalse koostöö põhimõtet ja täidab ELL artikli 4 lõike 3 nõudeid.
14. Komisjon saatis 15. juulil 2021 Maltale põhjendatud arvamuse, milles märkis, et kuna Malta ei võtnud vajalikke meetmeid tagamaks, et määratud lennuliiklusteenuse osutaja täidab määruse nr 29/2009 artikli 3 lõiget 1, siis on ta rikkunud ELL artikli 4 lõikest 3 tulenevaid kohustusi. Samas põhjendatud arvamuses andis komisjon Maltale kahe kuu pikkuse tähtaja alates põhjendatud arvamuse kättesaamisest selleks, et kõnealune liikmesriik täidaks oma kohustusi.
15. Malta vastas komisjoni põhjendatud arvamusele 20. septembri 2021. aasta, 25. novembri 2021. aasta ja 27. jaanuari 2022. aasta kirjaga. Ta kordas alates 2017. aastast aset leidnud hilinemise peamisi põhjusi, andis ülevaate tehtud edusammudest ja kinnitas 2022. aasta juuni vastavustähtaega, millest oli juba teatatud.
16. Vastuseks komisjoni 7. veebruari 2022. aasta meeldetuletusele esitas Malta seitse ajakohastatud teatist, milles ta märkis sisuliselt, et:
– ta oli nõustunud nõuete täitmise tähtaja edasilükkamisega kuni 28. detsembrini 2022, mille tingis andmevahetusteenuste seadmete paigaldamiseks mõeldud metsastamisprojekti rakendamine, elektroonikakomponentide ülemaailmne tarnepuudus ning ettenägematu tarkvara uuendamine ja lennujuhtide määramine koolitusetapis;
– määruse nr 29/2009 järgimiseks vajalik algkoolitus pidi toimuma ja olema lõpetatud hiljemalt 30. septembriks 2022. Koolitamist enne 30. novembrit 2023 väidetavalt ei lõpetatud;
– muud vahe-eesmärgid saavutatakse alles 2023. aastal (koostalitlusvõime testid ja teatavad ohutuse, kvaliteedi ja vastavusega seotud ülesanded).
III. Menetlus Euroopa Kohtus
17. Komisjon esitas 29. septembril 2022 ELTL artikli 258 alusel liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi. Ta palus Euroopa Kohtul tuvastada, et „kuna Malta Vabariik ei ole võtnud vajalikke meetmeid tagamaks, et tema määratud ATS‑teenuse osutaja järgiks komisjoni määruse (EÜ) nr 29/2009 artikli 3 lõiget 1, on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad ELL artikli 4 lõikest 3, koostoimes komisjoni määruse (EÜ) nr 29/2009 artikli 3 lõikega 1“. Samuti nõudis ta kohtukulude väljamõistmist kostjalt.
18. Malta vaidles 15. detsembri 2022. aasta kostja vastuses komisjoni hagile vastu.
19. Komisjon esitas 25. jaanuaril 2023 repliigi ja Malta esitas 8. märtsil 2023 vasturepliigi.
20. Euroopa Kohus otsustas kohtuistungit mitte korraldada.
IV. Poolte väited Euroopa Kohtu menetluses
21. Komisjon ei pidanud oma hagis pärast kohtueelse menetluse asjaolude analüüsimist vastuvõetavaks Malta kohtueelses menetluses esitatud argumente, mis selgitasid hilinemise põhjuseid, mis piirdusid projektide elluviimise riigisiseste raskuste või tarneprobleemide ja COVID-19 pandeemiaga.
22. Komisjon väitis, et tema viidatud Euroopa Kohtu praktika kohaselt(7) ei ole need asjaolud mõjuvad põhjused, mis õigustavad liidu õiguse rikkumist.
23. Malta vaidles komisjoni hagile vastu, viidates sisuliselt raskustele, mis esinesid enne ja pärast määruses nr 29/2009 sätestatud rakendamiskuupäeva (5. veebruar 2018):
– 2013. aastal pidi ta tegelema ühenduvusteenuseid pakkuvate ettevõtjate puudusega, mis sundis teda (edutult) püüdma sõlmida lepingut SITAga, kes on üks kahest selle turu ettevõtjast;
– 2017. aastal püüdis ta vabaneda sõltuvusest välismaistest ettevõtjatest, sõlmides lepingu Itaalia ettevõtjaga Leonardo Spa ja Itaalia lennuliiklusteenuse pakkujaga(8), mis võimaldas tal väidetavalt tegutseda iseseisvalt;
– samal ajal, kui MATS ootas projekti arendamist ettevõtja Leonardo Spa poolt, toimus kaks ettenägematut sündmust: Malta lennujuhtimiskeskust tabas kolm välgulööki (2. oktoober 2017) ja purunes kliimaseadme toru (9. juuni 2019) põhilises tegevusruumis. Mõlemad juhtumid nõudsid lennujuhtimisteenuste tagamiseks vajalikku tähelepanu ja ressursse.
– 2020. aastal põhjustas COVID-19 pandeemia samuti vältimatuid hilinemisi.
24. Malta tunnistas oma vastuses hagile, et sel ajal (15. detsember 2022) ei olnud andmevahetusteenuse osutamise ja kasutamise projekt veel käivitatud.
25. Komisjon märgib oma repliigis, et ükski Malta viidatud 2018. aastale eelnenud asjaoludest ei olnud „ettenägematu“. „Olemasolevad turutõrked“ olidki just „olemasolevad“ ja seega teada ning „ettenähtavad“. „Üldiselt teada olnud tehnilised probleemid seoses määruse kohaldamisega“ olid samuti teada ja ettenähtavad. Väidetavad vääramatu jõu juhtumid (välgulöök, kliimaseadme toru purunemine, COVID-19 pandeemia ja lepingupartneri põhjustatud viivitused) leidsid aset pärast määruse nr 29/2009 kohaldatavuse kuupäeva ja on seega asjassepuutumatud. Lisaks heidab ta Maltale ette, et viimane ei suutnud tõendada mõne asjaolu tegelikku toimumist ja põhjendada nende mõju hilinemisele.
26. Malta esitab oma vasturepliigis mitu dokumenti, mis tõendavad nii kolme välgulöögi kui ka kliimaseadme toru purunemise tegelikku toimumist, ning väidab, et on võimatu esitada tõendeid selle kohta, et SITA keeldus vastamast tema pakkumispäringutele. Ta väidab, et teenuse osutamine oli eriti keeruline piirkonnas, kus juurdepääs andmevahetusühendustele oli seni olematu, ja et ENAV-süsteemiga seoses tekkisid raskused.
V. Hinnang
A. Sissejuhatus. Kohustus osutada lennuliikluse andmevahetusteenuseid
27. Määruse nr 29/2009 esimeses põhjenduses on öeldud, et „[t]ulenevalt täheldatud ja oodatavast lennuliikluse mahu suurenemisest Euroopas on vaja samal ajal suurendada lennujuhtimise võimekust. See tekitab vajaduse talitluslike täiustuste järele, eriti lennujuhtide ja pilootide vahelise side tõhususe parandamiseks. Kõneside kanalite koormus järk-järgult suureneb ja neid tuleks täiendada õhk-maa-andmesidega“.
28. See säte kajastub määruse nr 29/2009 artikli 3 lõikes 1, mille kohaselt „[l]ennuliiklusteenuse osutajad tagavad, et artikli 1 lõikes 3 osutatud õhuruumis lennuliiklusteenuseid osutavad üksused on võimelised osutama ja kasutama II lisas määratletud andmevahetusteenuseid.“
29. Määruse nr 29/2009 kohaldatavuse kuupäev on 5. veebruar 2018. See kuupäev asendab määruse algses versioonis algselt ette nähtud kuupäeva (7. veebruar 2013).(9)
B. Määruse nr 29/2009 artikli 3 lõikest 1 tulenevate kohustuste täitmata jätmine Malta poolt
30. Nagu teada, põhineb ELTL artikli 258 kohane menetlus sellel, et objektiivselt on tuvastatud, et liikmesriik on rikkunud aluslepingutest või mõnest teisese õiguse aktist tulenevaid kohustusi.
31. Malta valitsus ei ole ei kohtueelses menetluses ega ka Euroopa Kohtus vaidlustanud objektiivset rikkumist, mida komisjon talle ette heidab.
32. Malta arvates tuleks siiski arvesse võtta raskusi, mis tal andmevahetusteenuste osutamisel ja kasutamisel tekkisid.
33. Esitatud tõendeid silmas pidades, võib seoses etteheidetava rikkumisega, mis on kestnud (ja kestab ka praegu), eristada kolme etappi:
– esialgne etapp: ajavahemik, mis jääb määruse nr 29/2009 avaldamise ja 5. veebruari 2018. aasta, mis on määruse kohaldamise alguskuupäev, vahele. Selle tähtaja möödumisel ei olnud Malta täitnud määruses sätestatud kohustusi;
– vahepealne etapp: ajavahemik 5. veebruarist 2018 kuni 15. septembrini 2021, mil lõppes kahekuuline tähtaeg, mille komisjon Maltale 15. juulil 2021 saadetud põhjendatud arvamuse täitmiseks oli andnud. 15. septembril 2021 ei täitnud Malta ikka veel määruses nr 29/2009 sätestatud kohustusi;
– viimane etapp: alates 15. septembrist 2021 kuni Euroopa Kohtus käesoleva hagi kirjaliku menetluse lõpetamiseni ei olnud Malta jätkuvalt määruse nr 29/2009 artikli 3 lõikes 1 sätestatud süsteemi rakendanud.
34. Kuna Malta valitsus ei saa eitada, et väidetav rikkumine on objektiivselt toimunud, püüab ta põhjendada oma hilinemist põhjustel, mis tema arvates selgitaks, miks Malta lennuliiklusteenused ei vasta määruse nr 29/2009 artikli 3 lõikele 1.
35. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt „tuleb liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemist hinnata põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel liikmesriigis valitsenud olukorra põhjal ja hiljem toimunud muutusi ei saa Euroopa Kohus arvesse võtta“.(10)
36. Kuigi komisjon näib rõhutavat, et Malta väidetud asjaolud (väidetavad selgitused kohustuste rikkumise kohta) ei õigustanud seda rikkumist määruse nr 29/2009 kohaldamise kuupäeval (5. veebruar 2018), on komisjoni kirjalikes seisukohtades sisuliselt viidatud vähemalt kaudselt ka asjaolule, et põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemise kuupäeval (15. september 2021) puudusid mõjuvad põhjendused määruse nr 29/2009 artikli 3 lõike 1 rakendamata jätmiseks.
37. Tegelikult on Malta tunnistanud, et komisjoni põhjendatud arvamuses sätestatud tähtaja lõppedes ei olnud määruses nr 29/2009 nõutud andmevahetusteenuse osutamise ja kasutamise kohustus ikka veel täidetud.
38. Järgmiseks analüüsin Malta esitatud põhjendusi rikkumise kohta iga eespool nimetatud kolme etapi osas ja annan neile oma hinnangu. Viimases osas lähtun sellest, et kui komisjon on tuvastanud, et liikmesriik on objektiivselt rikkunud liidu õigusest tulenevaid kohustusi, siis on selle rikkumise toime pannud liikmesriigi ülesanne tõendada asjakohaseid põhjuseid.
C. Malta esitatud rikkumise põhjused ja nende hindamine
1. Esialgne etapp (kuni 5. veebruarini 2018)
39. Seletamaks oma kohustuste täitmisega hilinemist sellel perioodil, väidab Malta valitsus, et
– MATSi raskused olid tingitud turutõrgetest, mis tulenesid ATN‑ühenduste pakkumise duopoolsest struktuurist.(11) 2013. aastal võttis ta ühendust operaatoriga SITA, kes aga ei esitanud pakkumist, jättes Malta ilma vahenditest oma kohustuste täitmiseks, mis oli täielikult tema kontrolli alt väljas;
– 2. oktoobril 2017 tabasid lennujuhtimiskeskust kolm välgulööki, mille tõttu katkes elektrivarustus;
– 2017. aastal sai MATS teada, et ENAV kui Itaalia lennuliiklusteenuse osutaja oli leidnud äriühinguga Leonardo Spa teenuste osutamiseks alternatiivse lahenduse, sõltumata kolmandatest isikutest. MATS sõlmis 18. detsembril 2017 lepingu ENAVi ja Leonardo Spaga. Eurocontrol edastas MATSile siiski uuringu ATN-ruuterite kohta (nagu see, mis Maltal oli), mis ohustaks ATN-võrku, mistõttu tuli tagasi pöörduda algse lahenduse juurde, mis sõltus välistest teenuseosutajatest. See põhjustas väidetavalt viivitusi andmevahetusteenuse kasutuselevõtmisel.
40. Kuigi mulle tundub, et 5. veebruarile 2018 eelnenud asjaoludele tuginevaid põhjendusi ei ole vaja süvendatult analüüsida, ei ole mul vastuväiteid nende asjaolude arvesse võtmisele, kui rikkumise hindamisel võetakse aluseks 15. september 2021.
41. Välise ettevõtjaga lepingu sõlmimisega 2013. aastal seotud probleemid, mis kuuluvad lisaks sellele, et need ei selgita 2018. aasta hilinemist, tehniliste või struktuuriliste raskuste hulka, mis on Euroopa Kohtu jaoks seda liiki hagi puhul ebaolulised.(12)
42. Sama kehtib ka Eurocontrolile omistatud teatise kohta, millele on viidatud kostja vastuse lisas 3. See lisa on tegelikult dokument pealkirjaga „Valge raamat ATN A/G ruuterite leviku kohta“, mille avaldamise kuupäev on 10. märts 2009, mis oli või võis olla Malta ametiasutuste käsutuses sellest ajast alates. Igal juhul ei saanud Malta tugineda sellele, et ta ei olnud teadlik tema enda valitud tehniliste lahenduste teostamatusest.
43. Välgulöökide puhul Malta lennujaamas (mille kohta esitati vasturepliigis dokumentaalsed tõendid) ei ole selge, millist mõju see ühekordne sündmus, mis mõjutas elektrivarustust, võiks avaldada sellele, et Malta ei ole jätkuvalt täitnud oma kohustusi seoses andmevahetusteenuse osutamisega.
2. Vahepealne etapp (5. veebruarist 2018 kuni 15. septembrini 2021)
44. Malta tugineb järgmistele asjaoludele, mis väidetavalt mõjutasid negatiivselt tema kohustuste täitmata jätmist sel etapil:
– 9. juunil 2019 purunes MATSi peakorteris kliimaseadme toru ja tehniliste meetmete võtmine tingis tema tähelepanu ja ressursside kõrvalejuhtimise selle ettenägematu probleemi lahendamisele;
– COVID-19 pandeemia põhjustas teisi vältimatuid hilinemisi: i) Leonardo Spa viitas vääramatule jõule, mis tulenes pandeemia tõttu kehtestatud reisikeeldudest, ning ta ei saanud ajavahemikus märtsist 2020 kuni septembrini 2020 andmevahetusteenuse projektiga edasi liikuda, mis tõigi väidetavalt kaasa täiendavaid viivitusi projekti elluviimisel; ii) MATS pidi rakendama julgeolekumeetmeid, et vähendada pandeemiast tulenevaid terviseriske, eelkõige vähendades töötavate töötajate arvu, viies läbi gaasitamisi, roteerides personali, et vähendada nakkusohtu, ja võttes kõik võimalikud kaitsemeetmed, et tagada avalikkusele ohutu teenuse osutamine; iii) pandeemia tõttu kehtestatud tõsiste piirangute tõttu oli hädavajalik luua erakorraline tegutsemise ala ja MATS pühendas suurema osa oma jõupingutustest sellele projektile, millele ta andis praktilistel ja julgeolekuga seotud põhjustel prioriteedi.
45. Ka need argumendid ei ole minu arvates veenvad, et õigustada väidetavat rikkumist.
46. Mis puudutab kliimaseadme toru purunemist, siis piisab kui lugeda Malta vasturepliigi lisa R.6, mille kohaselt kestis vahejuhtum umbes 25 minutit, mille lõppedes see lahendati. Igal juhul ei saa seda toru purunemist pidada vääramatuks jõuks, kuna tegemist ei ole tegevusest endast sõltumatu, ebatavalise ja ettenägematu asjaoluga.
47. Mis puudutab COVID-19 pandeemia mõju, siis möönab Malta valitsus, et see mõjutas tema suhteid Leonardo Spaga ainult kuue kuu jooksul, ilma et oleks tõendatud selle edasine pikenemine. Samuti ei selgitata piisavalt, millist konkreetset mõju võisid tervishoiupõhjustel võetud ettevaatusabinõud avaldada andmevahetussüsteemi kasutuselevõtu hilinemisele. Pigem näib, et Malta väited on seotud sisemiste korralduslike probleemidega (vahendite vähene kättesaadavus), mis viisid Malta muude tegevusvaldkondade eelistamiseni.
48. Igal juhul ei ole Malta isegi selle etapi puhul tõendanud, et tema kohustuste täitmine oli absoluutselt võimatu.(13)
3. Viimane etapp (alates 15. septembrist 2021)
49. Malta valitsus tunnistab oma viimases menetlusdokumendis (8. märtsi 2023. aasta vasturepliik), et kuigi MATS on seadnud projekti esmatähtsaks, ei ole andmevahetusteenuste kasutuselevõttu lõpule viidud. Ta väidab, et lennuliiklusteenuse operaator on moodustanud uue juhtkonna, et projekt on käimas ja on jõudnud märkimisväärselt edasi. Ta märgib, et ta teeb jätkuvalt kõik endast oleneva, et täita oma kohustusi, mis tulenevad määrusest nr 29/2009, pühendudes samas täielikult teenuse ohutule osutamisele.
50. Kuigi pärast põhjendatud arvamuses sätestatud tähtaja möödumist (15. september 2021) aset leidnud sündmusi ei saanud arvesse võtta(14), usun, et tegelikkuse ees ei saa silmi sulgeda: Malta valitsus ise tunnistab, et isegi 2023. aastal ei ole andmevahetusteenust veel rakendatud ning selle hilinemise väidetavalt tinginud raskused on endiselt (nagu ka varasemates etappides) tehnilist või struktuurilist laadi ja sellele liikmesriigile süüks pandavad.
51. Lõppkokkuvõttes ei ole Malta valitsus minu arvates tõendanud, et määruse nr 29/2009 artikli 3 lõike 1 täitmisega hilinemise põhjendamiseks esitatud asjaolud suudaksid seda õigustada.
VI. Ettepanek
52. Eeltoodud kaalutluste alusel teen Euroopa Kohtule ettepaneku komisjoni hagi rahuldada ja
– tuvastada, et Malta Vabariik on rikkunud komisjoni 16. jaanuari 2009. aasta määruse (EÜ) nr 29/2009, millega kehtestatakse andmevahetusteenuste nõuded ühtse Euroopa taeva jaoks, artikli 3 lõikest 1 tulenevaid kohustusi;
– mõista kohtukulud välja Maltalt.