Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE
od 25. siječnja 2024.(1)
Predmet C-622/22
Europska komisija
protiv
Malte (Usluge podatkovnih veza za zrakoplove)
„Povreda obveze države članice – Zračni prijevoz – Uredba (EZ) br. 29/2009 – Obveza poduzimanja potrebnih mjera kako bi pružatelj usluga u zračnoj plovidbi kojeg je odredila Malta postupio u skladu s odredbama članka 3. stavka 1. te uredbe – Tijela za usluge u zračnoj plovidbi – Pružanje i korištenje usluga podatkovne veze – Neopravdanost kašnjenja”
1. Komisija prigovara Malti da nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 3. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 29/2009(2) jer nije donijela potrebne mjere kako bi osigurala da pružatelj usluga zračnog prijevoza (u daljnjem tekstu: ATS)(3) kojeg je odredila ta država članica može pružati i koristiti usluge podatkovne veze definirane u Prilogu II. toj uredbi.
2. Malta smatra da su postojale nepredvidljive okolnosti koje opravdavaju kašnjenje s uvođenjem sustava i stoga odbija Komisijin zahtjev.
I. Pravni okvir. Uredba br. 29/2009
3. Člankom 3. („Usluge podatkovne veze”) određuje se:
„1. Pružatelji ATS-a moraju osigurati da jedinice ATS-a koje pružaju operativne usluge u zračnom prometu unutar zračnog prostora iz članka 1. stavka 3. imaju mogućnost osiguravanja i korištenja usluga podatkovne veze definiranih u Prilogu II.
[…]”.
4. U skladu s člankom 15. („Stupanje na snagu i primjena”)(4):
„Ova Uredba stupa na snagu dvadesetog dana od dana objave u Službenom listu Europske unije.
Ova se Uredba primjenjuje od 5. veljače 2018.
Ova je Uredba u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u svim državama članicama”.
5. U Prilogu II. definiraju se usluge podatkovne veze iz, među ostalim, članka 3.
II. Predsudski postupak
6. Komisija je 11. listopada 2018. uputila dopis Upravi za civilno zrakoplovstvo Malte u kojem je izrazila zabrinutost zbog kašnjenja s pružanjem usluga podatkovne veze iz Uredbe br. 29/2009 te je zatražila od Malte da ubrza njihovo uvođenje.
7. Prema ažuriranim podacima koje je u prosincu 2019. dostavio subjekt SESAR(5), pružatelj ATS-a kojeg je odredila Malta(6) i dalje nije pružao usluge podatkovne veze.
8. Pismom opomene od 15. svibnja 2020. Komisija je zatražila od Malte da podnese očitovanja o navodnoj povredi članka 3. stavka 1. Uredbe br. 29/2009. Povreda se sastoji u tome da nije pružala i koristila sve usluge podatkovne veze definirane u Prilogu II. toj uredbi za sve operatore zrakoplova koji obavljaju letove u malteškom zračnom prostoru i koji imaju funkciju operatora za podatkovne komunikacije u smislu članka 6. te uredbe.
9. Malta je 5. listopada 2020. odgovorila na Komisijino pismo opomene te je objasnila s kojim se poteškoćama suočio njezin pružatelj ATS-a kako bi svoje postupanje uskladio s Uredbom br. 29/2009 do datuma početka njezine primjene, osobitozbog potrebe za zamjenom sustava za upravljanje zračnim prometom.
10. U tom odgovoru na Komisijino pismo opomene, Malta je:
– navela da su stjecanje, uspostava i puštanje u rad sustava dovršeni 2019. te da je operativnost usluga podatkovne veze prvotno bila predviđena za veljaču 2020., ali je prekinuta zbog pandemije bolesti COVID-19;
– pojasnila da će, u slučaju da se s djelatnostima ugovaratelja može nastaviti u 2020., projekt podatkovnih veza biti prioritet kako bi se tijekom prvog polugodišta 2022. ostvarila potpuna provedba.
11. U drugom dopisu od 15. prosinca 2020. Malta je obavijestila o najnovijim mjerama koje su donesene kako bi se pružateljima ATS-a omogućilo da pružaju i koriste usluge podatkovne veze te se obvezala da će Komisiji tromjesečno dostavljati ažurirane podatke o postignutom napretku.
12. Komisija je 18. veljače 2021. poslala dodatno pismo opomene u kojem je od Malte zatražila da podnese očitovanja o navodnoj povredi članka 4. stavka 3. UEU-a, u vezi sa člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 29/2009.
13. Malta je 18. ožujka 2021. u odgovoru navela sljedeće:
– Prije pokretanja usluga podatkovne veze trebalo je obnoviti sustav za upravljanje zračnim prometom (dovršen 2019.). Objasnila je da su ograničenja uzrokovana pandemijom bolesti COVID-19 ometala djelatnosti ugovaratelja odgovornog za usluge podatkovne veze.
– Od siječnja 2021., unatoč tim ograničenjima, poduzela je daljnje korake kako bi mogla ispuniti zahtjeve najkasnije do lipnja 2022.
– Malta je pred Komisijom bila u potpunosti otvorena i transparentna u pogledu napretka u provedbi Uredbe br. 29/2009, što dokazuje njezino postupanje u skladu s načelom lojalne suradnje i poštovanje zahtjevâ iz članka 4. stavka 3. UEU-a.
14. Komisija je 15. srpnja 2021. Malti uputila obrazloženo mišljenje u kojem je navela da nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 3. UEU-a time što nije poduzela potrebne mjere kako bi osigurala da pružatelj ATS-a kojeg je odredila postupa u skladu s člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 29/2009. U tom je obrazloženom mišljenju Malti dodijelila rok od dva mjeseca od njegova primitka kako bi postupila u skladu s njime.
15. Malta je na Komisijino obrazloženo mišljenje odgovorila dopisima od 20. rujna 2021., 25. studenoga 2021. i 27. siječnja 2022. U njima je podsjetila na glavne razloge kašnjenja do kojih je došlo od 2017., dala opći uvid u postignute napretke i potvrdila već priopćeni datum ispunjavanja zahtjeva do lipnja 2022.
16. U odgovoru na Komisijin podsjetnik od 7. veljače 2022., Malta je dostavila sedam novih informacija u kojima je u biti navela sljedeće:
– Naložila je odgodu datuma ispunjavanja zahtjeva do 28. prosinca 2022. zbog provedbe projekta pošumljavanja namijenjenog ugradnji opreme za usluge podatkovne veze; svjetske nestašice opskrbe elektroničkim komponentama; nepredviđenih ažuriranja softvera i imenovanja kontrolorâ zračnog prometa tijekom faze osposobljavanja.
– Potrebno je organizirati početno osposobljavanje nužno za provedbu Uredbe br. 29/2009 koje će završiti najkasnije 30. rujna 2022. Osposobljavanje neće biti dovršeno do 30. studenoga 2023.
– Drugi međuciljevi ostvarit će se tek 2023. (ispitivanja interoperabilnosti i određeni zadaci povezani sa sigurnošću, kvalitetom i usklađenošću).
III. Postupak pred Sudom
17. Komisija je 29. rujna 2022. podnijela tužbu zbog povrede obveze, u skladu s člankom 258. UFEU-a. U njoj je od Suda tražila da utvrdi da „Republika Malta nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 3. UEU-a u vezi s člankom 3. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 29/2009, time što nije poduzela potrebne mjere da bi osigurala da pružatelj ATS-a kojeg je odredila postupa u skladu s člankom 3. stavkom 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 29/2009”. Zatražila je i da se tuženiku naloži snošenje troškova.
18. Malta se usprotivila Komisijinoj tužbi dopisom od 15. prosinca 2022.
19. Komisija je 25. siječnja 2023. podnijela repliku, a Malta je odgovor na repliku dostavila 8. ožujka 2023.
20. Sud je odlučio da neće održati raspravu.
IV. Argumenti stranaka u postupku pred Sudom
21. Komisija u svojoj tužbi, nakon što je analizirala nepredvidljive okolnosti u predsudskoj fazi, nije smatrala prihvatljivima argumente koje je Malta iznijela u okviru predsudskog postupka kako bi objasnila razloge kašnjenja, a koji su bili ograničeni na unutarnje poteškoće u provedbi projekata ili na probleme u opskrbi i pandemiju bolesti COVID-19.
22. Komisija je tvrdila da, u skladu sa sudskom praksom Suda(7) koju navodi, te okolnosti nisu valjani razlozi koji opravdavaju povredu prava Unije.
23. Malta se usprotivila Komisijinoj tužbi te se u biti pozvala na poteškoće do kojih je došlo prije i nakon datuma primjene (5. veljače 2018.) utvrđenog Uredbom br. 29/2009:
– U 2013. morala se suočiti s nedostatkom poduzeća koja nude usluge povezivosti, pa ju je to primoralo da (neuspješno) pokuša sklopiti ugovor sa SITA-om, jednim od dva operatora iz duopola na tom tržištu.
– U 2017. nastojala se osloboditi od ovisnosti o vanjskim poduzećima na način da je sklopila ugovor s talijanskim društvom Leonardo S.p.A. i talijanskim pružateljem ATS-a(8), čime joj je omogućeno samostalno djelovanje.
– Kad je MATS čekao da društvo Leonardo S.p.A. razvije projekt, došlo je do dva nepredvidljiva događaja: udara triju munja u centar za kontrolu zračnog prometa Malte (2. listopada 2017.) i puknuća cijevi u sustavu klimatizacije (9. lipnja 2019.) u glavnom upravljačkom centru. Oba su incidenta zahtijevala pozornost i ulaganje raspoloživih sredstava kako bi se osigurale usluge kontrole zračnog prometa.
– U 2020., pandemija bolesti COVID-19 također je uzrokovala neizbježna kašnjenja s projektom.
24. U svojem odgovoru na tužbu Malta je priznala da u tom trenutku (15. prosinca 2022.) projekt pružanja i korištenja usluga podatkovne veze još nije bio operativan.
25. Komisija u svojoj replici ističe da nijedna od okolnosti koje su postojale prije 2018. i na koje se poziva Malta nije bila „nepredvidljiva”. „Već postojeći tržišni nedostaci” bili su upravo „već postojeći” te su stoga bili poznati i „predvidljivi”. „Općeprihvaćeni tehnički problemi povezani s primjenom Uredbe” također su bili poznati i predvidljivi. Navodni slučajevi više sile (udar munja, puknuće cijevi u sustavu klimatizacije, pandemija bolesti COVID-19 i kašnjenja koja je uzrokovao ugovaratelj) nastali su nakon datuma primjene Uredbe br. 29/2009 te stoga nisu relevantni. Osim toga, prigovara Malti zbog nedostatka dokaza o postojanju nekih od tih činjenica, kao i zbog toga što nije opravdala njihov utjecaj na kašnjenje.
26. Malta u svojem odgovoru na repliku podnosi nekoliko dokumenata kojima se dokazuje da je došlo do udara triju munja i puknuća cijevi u sustavu klimatizacije te navodi da je nemoguće podnijeti dokaz o SITA-inu odbijanju da odgovori na njezine zahtjeve za ponudu. Tvrdi da je uvođenje usluge bilo osobito složeno u regiji u kojoj do tada nije postojao pristup podatkovnoj vezi te da je došlo do poteškoća povezanih s ENAV-ovim sustavom.
V. Ocjena
A. Preliminarna: obveza pružanja usluga podatkovne veze za zračnu plovidbu
27. U skladu s uvodnom izjavom 1. Uredbe br. 29/2009, „[z]apaženo i očekivano povećanje razina zračnog prometa u Europi zahtijeva usporedan porast kapaciteta kontrole zračnog prometa. To dovodi do zahtjeva za operativnim poboljšanjima, posebno radi poboljšanja učinkovitosti komunikacija između kontrolora i pilota. Govorni kanali su sve više zagušeni te ih treba nadopuniti podatkovnim komunikacijama zrak-zemlja”.
28. Pravilo iz te uvodne izjave konkretizira se u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 29/2009, u skladu s kojim „[p]ružatelji ATS-a moraju osigurati da jedinice ATS-a koje pružaju operativne usluge u zračnom prometu unutar zračnog prostora iz članka 1. stavka 3. imaju mogućnost osiguravanja i korištenja usluga podatkovne veze definiranih u Prilogu II.”.
29. Datum primjene Uredbe br. 29/2009 je 5. veljače 2018. Tim se datumom zamjenjuje prvotno predviđeni datum (7. veljače 2013.) u izvornoj verziji te uredbe(9).
B. Maltina povreda obveza propisanih člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 29/2009
30. Kao što je poznato, postupak iz članka 258. UFEU-a temelji se na objektivnom utvrđenju da država članica nije poštovala obveze koje ima na temelju Ugovorâ ili akta sekundarnog prava.
31. Vlada Malte nije objektivno osporavala povredu obveze koju joj Komisija stavlja na teret, ni tijekom predsudskog postupka ni pred Sudom.
32. Međutim, prema mišljenju te države članice, potrebno je uzeti u obzir poteškoće s kojima se suočila kako bi pružala i koristila usluge podatkovne veze.
33. S obzirom na podnesene elemente prosudbe, moguće je razlikovati tri razdoblja povezana s povredom obveze koja se stavlja na teret i koja se nastavila (te još uvijek postoji):
– Početno razdoblje. Od objave Uredbe br. 29/2009 do 5. veljače 2018., datuma početka njezine primjene. Nakon isteka tog razdoblja, Malta nije ispunila obveze propisane tom uredbom.
– Prijelazno razdoblje. Od 5. veljače 2018. do 15. rujna 2021., datuma isteka roka od dva mjeseca koji je Komisija odobrila Malti kako bi postupila u skladu s obrazloženim mišljenjem upućenim 15. srpnja 2021. Malta 15. rujna 2021. i dalje nije ispunila obveze koje se zahtijevaju Uredbom br. 29/2009.
– Završno razdoblje. Od 15. rujna 2021. do trenutka zatvaranja pisanog postupka povodom ove tužbe pred Sudom, Malta i dalje nije provela sustav predviđen člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 29/2009.
34. Budući da ne može osporiti objektivno postojanje povrede obveze koja joj se stavlja na teret, vlada Malte nastoji opravdati svoje kašnjenje nizom razloga kojima se, prema njezinu mišljenju, objašnjava neusklađivanje njezinih usluga u zračnoj plovidbi s odredbama članka 3. stavka 1. Uredbe br. 29/2009.
35. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, „postojanje povrede obveze treba ocjenjivati prema stanju u državi članici koje je postojalo u trenutku isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju pa stoga promjene koje su naknadno nastupile Sud ne može uzeti u obzir”(10).
36. Iako se čini da Komisija naglašava da okolnosti koje navodi Malta (koje navodno pojašnjavaju njezinu povredu obveze) nisu opravdavale tu povredu na datum primjene Uredbe br. 29/2009 (5. veljače 2018.), u sadržaju Komisijinih postupovnih akata zapravo se također upućuje, barem implicitno, na činjenicu da na dan isteka roka utvrđenog u obrazloženom mišljenju (15. rujna 2021.) nisu postojali valjani razlozi kojima bi se opravdalo to što nije proveden članak 3. stavak 1. Uredbe br. 29/2009.
37. Naime, Malta je priznala da na dan isteka roka iz Komisijina obrazloženog mišljenja i dalje nije ispunila obvezu pružanja i korištenja usluge podatkovne veze koja se zahtijeva Uredbom br. 29/2009.
38. U nastavku ću analizirati razloge za opravdanje povrede obveze koje ističe Malta, a koji se odnose na svako od tri prethodno navedena razdoblja, te ću iznijeti svoju ocjenu o njima. U ocjeni ću poći od pretpostavke da je, s obzirom na to da je Komisija utvrdila objektivnu povredu obveza koje za države članice proizlaze iz prava Unije, na državi članici koja ju je počinila da dokaže postojanje odgovarajućih razloga za opravdanje.
C. Razlozi povrede obveze koje navodi Malta i njihova procjena
1. Početno razdoblje (do 5. veljače 2018.)
39. Kako bi objasnila kašnjenje u ispunjenju svojih obveza tijekom tog razdoblja, vlada Malte navodi sljedeće:
– Poteškoće s kojima se suočio MATS uzrokovane su tržišnim nedostacima proizašlima iz strukture duopola u pružanju usluga povezivosti ATN(11). Tijekom 2013. stupila je u kontakt s operatorom SITA, društvom koje ipak nije podnijelo nijednu ponudu, čime su Malti uskraćena sredstva za ispunjavanje svojih obveza, što je u potpunosti bilo izvan njezine kontrole.
– Dana 2. listopada 2017. tri su munje pogodile centar za kontrolu zračnog prometa i prekinule opskrbu električnom energijom.
– MATS je 2017. saznao da je ENAV, kao talijanski pružatelj ATS-a, pronašao alternativno rješenje u kojem društvo Leonardo S.p.A. pruža usluge bez oslanjanja na treće osobe. MATS je 18. prosinca 2017. potpisao ugovor s društvima ENAV i Leonardo S.p.A. Međutim, Eurocontrol je MATS-u dostavio studiju o ATN routerima (poput onog koji ima Malta) kojima se ugrožava ATN mreža, tako da je bilo potrebno vratiti se na prvotno rješenje koje uključuje oslanjanje na vanjske pružatelje usluga. Ta je okolnost uzrokovala kašnjenja s uvođenjem usluge podatkovne veze.
40. Iako mi se čini nepotrebnim detaljnije tražiti opravdanje koje se temelji na činjenicama nastalim prije 5. veljače 2018., ako se 15. rujna 2021. prihvati kao ključni datum za ocjenu povrede obveze, nemam ništa protiv toga da se razmotre te činjenice.
41. Osim što se njima ne objašnjava kašnjenje u 2018., problemi u pogledu sklapanja ugovora s vanjskim operaterom 2013. obuhvaćeni su područjem tehničkih ili strukturnih teškoća koje Sud smatra nevažnima u ovoj vrsti tužbe(12).
42. Isto vrijedi i za Eurocontrolovu dostavu studije , utvrđenu u Prilogu 3. odgovoru na tužbu. Taj je prilog zapravo dokument naslovljen „Bijela knjiga o širenju routera ATN A/G”, koji je objavljen 10. ožujka 2009., a koji je od tada bio ili mogao biti dostupan malteškim tijelima. U svakom slučaju, Malta se ne može pozivati na to da nije znala da tehnička rješenja koje je sama donijela nisu održiva.
43. Kad je riječ o munjama koje su pogodile zračnu luku Malte (u pogledu kojih su dokumentirani dokazi podneseni u odgovoru na repliku), nije jasno kakav bi učinak taj jednokratni događaj, koji je utjecao na opskrbu električnom energijom, mogao imati na trajnu povredu obveza Malte koje se odnose na uvođenje usluge podatkovne veze.
2. Prijelazno razdoblje (od 5. veljače 2018. do 15. rujna 2021.)
44. Malta navodi sljedeće činjenice koje su negativno utjecale na neispunjenje njezinih obveza tijekom tog razdoblja:
– U MATS-ovu sjedištu 9. lipnja 2019. došlo je do puknuća cijevi u sustavu klimatizacije te su se tehnička sredstva morala preusmjeriti na rješavanje tog nepredviđenog problema.
– Pandemija bolesti COVID-19 uzrokovala je druga neizbježna kašnjenja: i. društvo Leonardo S.p.A. istaknulo je višu silu zbog nalaganja zabrana putovanja kao odgovor na pandemiju te od ožujka do rujna 2020. nije moglo ostvariti napredak u provedbi projekta usluge podatkovne veze, što je dovelo do dodatnih kašnjenja u provedbi projekta; ii. MATS je morao primijeniti nekoliko sigurnosnih mjera kako bi ublažio zdravstvene rizike povezane s pandemijom, osobito smanjenjem broja uslužnog osoblja, provedbom fumigacije, rotacijom osoblja kako bi se smanjio rizik od zaraze i donošenjem svih mogućih zaštitnih mjera kako bi se osiguralo pružanje sigurne usluge javnosti; iii. zbog strogih ograničenja uvedenih kao posljedica pandemije, postojala je prijeka potreba za stvaranjem hitnog upravljačkog centra te je MATS većinu svojih napora uložio u taj projekt, kojem je dao prednost zbog praktičnih i sigurnosnih razloga.
45. Ni ti mi se argumenti ne čine uvjerljivima kako bi se opravdala povreda obveze koja joj se stavlja na teret.
46. Kad je riječ o puknuću cijevi u sustavu klimatizacije, dovoljno je pročitati Prilog R.6 odgovoru na repliku koji je podnijela Malta, u skladu s kojim je incident trajao otprilike 25 minuta, nakon čega je riješen. U svakom slučaju, to se puknuće ne može kvalificirati kao viša sila jer nije riječ o okolnosti koja nije svojstvena samoj djelatnosti te koja je neuobičajena i nepredvidljiva.
47. Kad je riječ o posljedicama pandemije bolesti COVID-19, vlada Malte priznaje da je utjecala na njezine odnose s društvom Leonardo S.p.A. samo šest mjeseci, pri čemu nije utvrđeno da je došlo do daljnjih produljenja učinaka. Također ne objašnjava u dovoljnoj mjeri na koji su konkretan način mjere opreza donesene iz zdravstvenih razloga mogle utjecati na kašnjenje s uvođenjem sustava podatkovne veze. Čini se da tvrdnje Malte više upućuju na unutarnje organizacijske probleme (ograničenu dostupnost sredstava) zbog kojih je dala prednost drugim područjima svojeg djelovanja.
48. U svakom slučaju, Malta ni za to razdoblje nije dokazala apsolutnu nemogućnost ispunjenja svojih obveza(13).
3. Završno razdoblje (od 15. rujna 2021.)
49. Vlada Malte u svojem posljednjem postupovnom aktu (odgovoru na repliku od 8. ožujka 2023.) priznaje da MATS, iako mu je projekt bio najviši prioritet, nije dovršio uvođenje usluga podatkovne veze. Tvrdi da je operator ATS-a osnovao novi rukovoditeljski tim, da je projekt u tijeku i da je ostvarena znatna razina napretka. Navodi da će nastaviti činiti sve što je u njezinoj moći kako bi ispunila obveze koje ima na temelju Uredbe br. 29/2009 te se istodobno u potpunosti obvezuje da će pokrenuti uslugu na siguran način.
50. Iako se činjenice nastale nakon isteka roka utvrđenog u obrazloženom mišljenju (15. rujna 2021.) ne mogu uzeti u obzir(14), smatram da se ne može zanemariti stvarna situacija: sama vlada Malte priznaje da čak ni 2023. nije došlo do uvođenja usluge podatkovne veze te su navodne poteškoće za to kašnjenje i dalje (kao i u prethodnim razdobljima) tehničke ili strukturne prirode pa se mogu pripisati toj državi članici.
51. U konačnici, smatram da vlada Malte nije uspjela dokazati da činjenice koje je navela kako bi objasnila kašnjenje u ispunjavanju obveza iz članka 3. stavka 1. Uredbe br. 29/2009 mogu opravdati takvo kašnjenje.
VI. Zaključak
52. S obzirom na prethodno navedena razmatranja, predlažem Sudu da prihvati Komisijinu tužbu i da:
– utvrdi da Republika Malta nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 3. stavka 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 29/2009 od 16. siječnja 2009. o utvrđivanju zahtjeva u vezi s uslugama podatkovnih veza za jedinstveno europsko nebo;
– naloži Malti snošenje troškova.