Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 25 januari 2024(1)
Mål C‑622/22
Europeiska kommissionen
mot
Malta (Flygdatalänktjänster)
”Fördragsbrott – Lufttransport – Förordning (EG) nr 29/2009 – Skyldighet att vidta de åtgärder som behövs för att se till att den leverantör av flygtrafikledningstjänster som Malta har utsett uppfyller kraven i artikel 3.1 i den förordningen – Flygtrafikledningsorgan – Tillhandahållande och utförande av datalänktjänster – Avsaknad av motivering till förseningen”
1. Kommissionen gör gällande att Malta har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i förordning (EG) nr 29/2009,(2) genom att inte vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att den leverantör av flygtrafikledningstjänster(3) som den medlemsstaten har utsett har förutsättningar att tillhandahålla och utföra de datalänktjänster som anges i bilaga II till den förordningen.
2. Malta anser att det har förelegat oförutsebara omständigheter som gjort att införandet av systemet har försenats och bestrider därför kommissionens talan.
I. Tillämpliga bestämmelser Förordning nr 29/2009
3. I artikel 3 (”Datalänktjänster”) föreskrivs följande:
”1. Leverantörer av flygtrafikledningstjänster ska säkerställa att flygtrafikledningsenheter som tillhandahåller flygtrafikledningstjänst i det luftrum som avses i artikel 1.3 har förutsättningar att tillhandahålla och utföra de datalänktjänster som anges i bilaga II.
…”
4. Artikel 15 (”Ikraftträdande och tillämpning”) har följande lydelse:(4)
”Denna förordning träder i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.
Det ska tillämpas från och med den 5 februari 2018.
Denna förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater.”
5. I bilaga II definieras de datalänktjänster som avses i bland annat artikel 3.
II. Föregående administrativt förfarande
6. Den 11 oktober 2018 skickade kommissionen ett brev till luftfartsstyrelsen på Malta där den uttryckte sin oro över förseningen med att tillhandahålla sådana datalänktjänster som avses i förordning nr 29/2009 och uppmanade Malta att påskynda införandet av dessa tjänster.
7. Enligt en uppdatering som tillhandahållits av företaget SESAR,(5) hade den leverantör av flygtrafikledningstjänster som Malta hade utsett(6) ännu inte börjat tillhandahålla datalänktjänster i december 2019.
8. Genom en formell underrättelse av den 15 maj 2020 uppmanade kommissionen Malta att lämna synpunkter beträffande den påstådda överträdelsen av artikel 3.1 i förordning nr 29/2009. Överträdelsen utgjordes av att Malta inte hade tillhandahållit och utfört alla de datalänktjänster som definieras i bilaga II till den förordningen för alla luftfartygsoperatörer som utför flygningar i Maltas luftrum och som har en datalänkkommunikationsfunktion, i den mening som avses i artikel 6 i den ovannämnda förordningen.
9. Den 5 oktober 2020 svarade Malta på kommissionens formella underrättelse och förklarade att dess leverantör av flygtrafikledningstjänster hade haft svårigheter med att anpassa sig till tillämpningsdagen för förordning nr 29/2009, särskilt på grund av att det varit nödvändigt att byta ut flygtrafikledningssystemet.
10. Som svar på kommissionens formella underrättelse
– uppgav Malta att inköpet, installationen och driftsättningen av systemet hade fullbordats 2019 och att det först var planerat att datalänktjänsterna skulle börja fungera i februari 2020, men att arbetet hade avbrutits på grund av covid-19-pandemin,
– klargjorde Malta att om entreprenörens verksamhet kunde återupptas under 2020, skulle datalänkprojektet prioriteras för att kunna genomföras fullständigt under det första halvåret 2022.
11. I ett annat meddelande av den 15 december 2020 informerade Malta om de åtgärder som nyligen hade vidtagits för att göra det möjligt för leverantörerna av flygtrafikledningstjänster att tillhandahålla och utföra datalänktjänsterna och Malta förband sig att var tredje månad tillhandahålla kommissionen uppdateringar om utvecklingen.
12. Den 18 februari 2021 skickade kommissionen en kompletterande formell underrättelse, i vilken Malta uppmanades att lämna synpunkter beträffande den påstådda kombinerade överträdelsen av artikel 4.3 FEU och artikel 3.1 i förordning nr 29/2009.
13. Malta lämnade den 18 mars 2021 följande svar:
– Det hade varit nödvändigt att byta ut flygtrafikledningssystemet (vilket var klart 2019) innan datalänktjänsterna togs i bruk. Malta förklarade att de restriktioner som covid-19-pandemin medförde hade försvårat verksamheten för den entreprenör som ansvarade för datalänktjänsterna.
– Trots dessa restriktioner hade entreprenören sedan januari 2021 vidtagit nya åtgärder och skulle kunna uppfylla kraven senast i juni 2022.
– Malta hade varit fullständigt öppet och transparent gentemot kommissionen när det gällde hur tillämpningen av förordning nr 29/2009 utvecklades, vilket visade att Malta iakttog principen om lojalt samarbete och uppfyllde kraven i artikel 4.3 FEU.
14. Den 15 juli 2021 skickade kommissionen ett motiverat yttrande till Malta där den angav att eftersom Malta inte hade vidtagit de åtgärder som krävdes för att säkerställa att den utsedda leverantören av flygtrafikledningstjänster iakttog artikel 3.1 i förordning nr 29/2009, hade Malta underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 EU. I samma motiverade yttrande beviljades Malta en tidsfrist på två månader, från och med mottagandet, för att uppfylla dessa skyldigheter.
15. Malta svarade på det motiverade yttrandet från kommissionen genom skrivelser av den 20 september 2021, den 25 november 2021 och den 27 januari 2022. Malta erinrade där om de viktigaste skälen till de förseningar som uppkommit sedan 2017 och redogjorde översiktligt för de framsteg som skett och bekräftade att kraven skulle vara uppfyllda i juni 2022, såsom tidigare meddelats.
16. Som svar på en påminnelse från kommissionen den 7 februari 2022, tillhandahöll Malta fram sju uppdateringar med information där i korthet följande angavs:
– Man hade beslutat att skjuta upp uppfyllelsen till den 28 december 2022, på grund av genomförandet av ett skogsplanteringsprojekt för att installera utrustning för datalänktjänster, den globala bristen på elektroniska komponenter, vissa oförutsedda programvaruuppdateringar samt tilldelningen av flygledare under utbildningsfasen.
– Det skulle anordnas en inledande utbildning, vilken krävdes för att iaktta förordning nr 29/2009, och den skulle vara genomförd senast den 30 september 2022. Hela utbildningen skulle inte vara genomförd förrän den 30 november 2023.
– Andra delmål skulle vara uppnådda först 2023 (provning av driftskompatibilitet och vissa uppgifter som hade samband med säkerhet, kvalitet och efterlevnad).
III. Förfarandet vid EU-domstolen
17. Den 29 september 2022 väckte kommissionen talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF. Kommissionen yrkade att EU-domstolen skulle fastställa att ”Republiken Malta har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 [FEU] … jämförd med artikel 3.1 i förordning (EG) nr 29/2009, genom att inte vidta de åtgärder som behövdes för att se till att den leverantör av flygtrafikledningstjänster som utsetts av den uppfyller kraven i artikel 3.1 i kommissionens förordning (EG) 29/2009”. Kommissionen yrkade vidare att motparten skulle ersätta rättegångskostnaderna.
18. Malta bestred kommissionens talan genom en inlaga daterad den 15 december 2022.
19. Kommissionen inkom med replik den 25 januari 2023 och Malta inkom med duplik den 8 mars 2023.
20. EU-domstolen beslutade att inte hålla någon förhandling.
IV. Parternas argument i förfarandet vid domstolen
21. I sin ansökan angav kommissionen, efter att ha granskat händelseförloppet under det föregående administrativa förfarandet, att den inte kunde godta de argument som Malta hade framfört där som förklaring till dröjsmålet och som handlade om interna svårigheter med att komma igång med projekten eller problem med inköp eller covid-19-pandemin.
22. Kommissionen menade att sådana omständigheter, enligt den praxis från EU-domstolen som den hänvisat till(7) inte utgör godtagbara skäl som rättfärdigar ett åsidosättande av unionsrätten.
23. Malta bestred kommissionens talan och åberopade i korthet de svårigheter som uppstått före och efter den tillämpningsdag (5 februari 2018) som angavs i förordning nr 29/2009:
– År 2013 visade det sig råda brist på företag som erbjöd uppkopplingstjänster och Malta tvingades därför att försöka ingå avtal med SITA, en av de två aktörerna i det duopol som rådde på den marknaden, utan att lyckas med det.
– År 2017 försökte Malta att frigöra sig från beroendet av externa företag genom att ingå avtal med det italienska företaget Leonardo SpA och den italienska leverantören av flygtrafikledningstjänster,(8) vilket skulle göra det möjligt för Malta att agera självständigt.
– Medan MATS väntade på att företaget Leonardo Spa skulle genomföra projektet, inträffade två oförutsedda händelser: dels slog åskan ner tre gånger i den maltesiska flygledningscentralen (2 oktober 2017) och dels gick ett luftkonditioneringsrör sönder i ledningscentralen (9 juni 2019). Dessa båda händelser gjorde att man behövde ägna uppmärksamhet åt och använda tillgängliga resurser för att säkerställa flygtrafikledningstjänsterna.
– År 2020 gav covid-19-pandemin dessutom upphov till oundvikliga förseningar med projektet.
24. I sitt svaromål medgav Malta att projektet med att tillhandahålla och utföra datalänktjänster ännu inte var i drift då (15 december 2022).
25. I sin replik angav kommissionen att ingen av de omständigheter som förelåg före 2018 och som Malta hade hänvisat till var ”oförutsebar”. De ”befintliga bristerna på marknaden” var just ”befintliga” och därmed kända och ”förutsebara”. De ”allmänt erkända tekniska problem som var förknippade med tillämpningen av förordningen” var också kända och förutsebara. De force majeure-händelser som åberopats (åsknedslag, trasigt luftkonditioneringsrör, covid-19-pandemin och förseningar på grund av entreprenören) inträffade efter tillämpningsdagen för förordning nr 29/2009 och var således irrelevanta. Kommissionen anser dessutom att Malta inte har styrkt att vissa av dessa händelser verkligen inträffande och inte heller på vilket sätt de bidrog till förseningen.
26. I sin duplik tillhandahöll Malta vissa handlingar som styrkte att de tre åsknedslagen hade inträffat och att luftkonditioneringsröret hade gått sönder och uppgav att det beträffande SITA:s vägran att svara på Maltas offertförfrågningar, var omöjligt att tillhandahålla några bevis. Malta menar att det var särskilt komplicerat att införa tjänsten i en region där tillgången till datalänkar dittills varit obefintlig och att det uppkommit svårigheter när det gällde ENAV-systemet.
V. Bedömning
A. Inledning: skyldigheten att tillhandahålla datalänktjänster för flygtrafik
27. Enligt skäl 1 i förordning nr 29/2009 kräver ”den observerade och förväntade ökningen av flygtrafiken i Europa … att kapaciteten i fråga om flygledningstjänster ökas i motsvarande grad. Detta skapar behov av operativa förbättringar, särskilt när det gäller att effektivisera kommunikationen mellan flygledare och piloter. Kanalerna för röstkommunikation blir allt mer överbelastade och bör kompletteras med datalänkkommunikation mellan mark och luftfartyg.”
28. Dessa förväntningar återspeglas i artikel 3.1 i förordning nr 29/2009, i vilken det föreskrivs att ”[l]everantörer av flygtrafikledningstjänster ska säkerställa att flygtrafikledningsenheter som tillhandahåller flygtrafikledningstjänst i det luftrum som avses i artikel 1.3 har förutsättningar att tillhandahålla och utföra de datalänktjänster som anges i bilaga II”.
29. Tillämpningsdagen för förordning nr 29/2009 är den 5 februari 2018. Detta datum ersätter det som först angavs (7 februari 2013) i förordningens ursprungliga lydelse.(9)
B. Maltas underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i förordning nr 29/2009
30. Det är väl känt att det förfarande som avses i artikel 258 FEUF grundas på ett objektivt fastställande av att en medlemsstat inte har iakttagit sina skyldigheter enligt fördragen eller enligt en rättsakt i sekundärrätten.
31. Maltas regering har varken under det föregående administrativa förfarandet eller vid EU-domstolen bestritt det objektiva fördragsbrott som kommissionen gör gällande att Malta har gjort sig skyldig till.
32. Enligt Malta bör emellertid de svårigheter som uppstod med att tillhandahålla och utföra datalänktjänsterna beaktas.
33. Mot bakgrund av det bedömningsunderlag som har getts in, kan tre olika perioder urskiljas som har samband med det påstådda fördragsbrottet, vilket har pågått under en tid (och fortfarande pågår):
– Den inledande perioden. Den omfattar tiden mellan offentliggörandet av förordning nr 29/2009 och den 5 februari 2018, då förordningen började tillämpas. När den perioden löpte ut hade Malta inte fullgjort sina skyldigheter enligt förordningen.
– Den mellanliggande perioden. Mellan den 5 februari 2018 och den 15 september 2021, då den tvåmånadersfrist som kommissionen hade beviljat Malta för att rätta sig efter det motiverade yttrande som skickades den 15 juli 2021 löpte ut. Den 15 september 2021 hade Malta fortfarande inte fullgjort sina skyldigheter enligt förordning nr 29/2009.
– Den avslutande perioden. Mellan den 15 september 2021 och den tidpunkt då det skriftliga förfarandet avslutades vid EU-domstolen i förevarande mål, hade Malta ännu inte infört det system som föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 29/2009.
34. Maltas regering kan inte förneka att det påstådda fördragsbrottet föreligger objektivt sett, men den har försökt att rättfärdiga förseningen genom att hänvisa till en rad skäl som den menar kan förklara varför dess flygtrafikledningstjänster inte uppfyller kraven i artikel 3.1 i förordning nr 29/2009.
35. Det följer av fast praxis vid EU-domstolen att ”förekomsten av ett fördragsbrott [ska] bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och senare förändringar kan inte beaktas av domstolen”.(10)
36. Även om kommissionen tycks betona att de omständigheter som Malta har hänvisat till (och som ska förklara dess fördragsbrott) inte rättfärdigade fördragsbrottet på tillämpningsdagen för förordning nr 29/2009 (5 februari 2018), hänvisar den i sina inlagor, åtminstone underförstått, i själva verket även till att det den dag då fristen i det motiverade yttrandet löpte ut (15 september 2021), inte förelåg några giltiga skäl till att artikel 3.1 i förordning nr 29/2009 ännu inte hade genomförts.
37. Malta har också medgett att skyldigheten att tillhandahålla och utföra datalänktjänster enligt förordning nr 29/2009, ännu inte hade uppfyllts vid den tidpunkt då fristen i kommissionens motiverade yttrande löpte ut.
38. Jag ska nu granska de grunder för att rättfärdiga fördragsbrottet som Malta har åberopat. Dessa hänför sig till var och en av de tre ovannämnda perioderna och jag ska redovisa min bedömning av dem. I samband med detta utgår jag från att det ankommer på en medlemsstat som har gjort sig skyldig till ett fördragsbrott att styrka rättfärdigandegrunderna för detta, när kommissionen har styrkt att en medlemsstat objektivt sett har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten.
C. De grunder för att rättfärdiga fördragsbrottet som Malta har åberopat och bedömningen av dem
1. Den inledande perioden (fram till den 5 februari 2018)
39. För att förklara dröjsmålet med att uppfylla sina skyldigheter under den här perioden har den maltesiska regeringen hänvisat till följande:
– De svårigheter som MATS ställdes inför berodde på brister på marknaden, där det förelåg ett duopol för tillhandahållande av ATN-uppkoppling. (11) År 2013 kontaktade MATS företaget SITA, vilket emellertid inte la fram någon offert. Detta gjorde att Malta inte hade någon möjlighet att uppfylla sina skyldigheter och detta låg helt utanför Maltas kontroll.
– Den 2 oktober 2017 slog åskan ner tre gånger i flygledningscentralen, vilket orsakade ett strömavbrott.
– År 2017 fick MATS kännedom om att ENAV, i sin egenskap av italiensk leverantör av flygtrafikledningstjänster, hade kommit fram till en alternativ lösning med företaget Leonardo Spa för att kunna tillhandahålla tjänster utan att vara beroende av tredje part. Den 18 december 2017 ingick MATS ett avtal med ENAV och Leonardo SpA. Eurocontrol upplyste emellertid MATS om en studie rörande ATN-routers (som den som Malta hade) som kunde äventyra ATN-nätet, vilket gjorde att man blev tvungen att återgå till den första lösningen där man var beroende av externa leverantörer. Denna omständighet ledde enligt den maltesiska regeringen till förseningar med att införa datalänksystemet.
40. Även om jag anser att man inte behöver anstränga sig för att hitta en motivering som bygger på omständigheter som inträffade före den 5 februari 2018, om det godtas att det avgörande datumet för att bedöma fördragsbrottet är den 15 september 2021, ser jag inget hinder för att dessa omständigheter beaktas.
41. Förutom att de problem som hänger samman med ingåendet av ett avtal med en extern operatör år 2013 inte förklarar förseningen år 2018, kan de anses utgöra tekniska eller strukturella svårigheter som enligt EU-domstolen är irrelevanta i den här typen av mål.(12)
42. På samma sätt förhåller det sig med den upplysning som tillskrivs Eurocontrol, vilken identifieras i bilaga 3 till svaromålet. Denna bilaga är i själva verket ett dokument kallat ”Vitbok om spridning av ATN-routers A/G” som offentliggjordes den 10 mars 2009 och som fanns, eller kunde finnas, tillgängligt för de maltesiska myndigheterna från och med den tidpunkten. Under alla förhållanden skulle Malta inte kunna hänvisa till att man inte kände till att de tekniska lösningar som man hade valt inte fungerade.
43. Vad gäller åsknedslagen på flygplatsen på Malta (för vilka skriftliga bevis tillhandahölls i dupliken), är det svårt att se vilken betydelse denna engångshändelse, som påverkade elförsörjningen, kan ha haft för Maltas fortlöpande underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter att införa datalänktjänsterna.
2. Den mellanliggande perioden (mellan den 5 februari 2018 och den 15 september2021)
44. Malta hänvisar till följande händelser som ska ha bidragit till att man inte kunde uppfylla sina skyldigheter under den perioden:
– Den 9 juni 2019 gick ett luftkonditioneringsrör sönder i MATS lokaler och den tekniska personalen tvingades ägna uppmärksamhet och resurser åt att lösa detta oförutsedda problem.
– Covid-19-pandemin medförde andra oundvikliga förseningar: i) Leonardo SpA åberopade force majeure till följd av införandet av reseförbud som svar på pandemin och företaget kunde inte komma vidare i projektet med datalänktjänster mellan mars och september 2020, vilket ledde till ytterligare förseningar med genomförandet av projektet. ii) MATS blev tvunget att vidta olika säkerhetsåtgärder för att minska hälsoriskerna till följd av pandemin, bland annat genom att minska servicepersonalen, desinficera, rotera personalen för att minska risken för infektion och vidta alla möjliga försiktighetsåtgärder för att säkerställa att säkra tjänster tillhandahölls allmänheten. iii) Till följd av de restriktioner som infördes i samband med pandemin, förelåg ett trängande behov av att inrätta en ledningscentral för nödsituationer och MATS riktade merparten av sina ansträngningar mot det projektet, som av praktiska skäl och säkerhetsskäl prioriterades.
45. Jag anser inte heller att dessa argument kan rättfärdiga det påstådda fördragsbrottet.
46. Vad gäller det trasiga luftkonditioneringsröret räcker det att läsa vad som står i bilaga R.6 till Maltas duplik, nämligen att incidenten varade cirka tjugofem minuter och att det hela därefter löste sig. Under alla förhållanden kan denna händelse inte anses utgöra force majeure, eftersom det inte rör sig om en omständighet som ligger utanför själva verksamheten och är onormal och oförutsägbar.
47. När det gäller konsekvenserna av covid-19-pandemin medger den maltesiska regeringen att dess förbindelser med Leonardo SpA bara påverkades under sex månader och det finns inga uppgifter som tyder på att detta skulle ha dragit ut på tiden. Den maltesiska regeringen har inte heller tillräckligt väl förklarat vilken konkret betydelse de försiktighetsåtgärder som vidtogs av hälsoskäl fick för dröjsmålet med att införa datalänksystemet. Maltas argument tyder snarare på interna organisatoriska problem (brist på tillgängliga resurser) som gjorde att andra verksamhetsområden prioriterades.
48. Under alla förhållanden har Malta inte heller för den här perioden styrkt att det förelåg ett absolut hinder för medlemsstaten att uppfylla sina skyldigheter.(13)
3. Den avslutande perioden (från den 15 september 2021)
49. Den maltesiska regeringen medger i sin sista inlaga (dupliken av den 8 mars 2023) att MATS inte har slutfört införandet av datalänktjänsterna, trots att projektet har prioriterats maximalt. Enligt den maltesiska regeringen har leverantören av flygtrafikledningstjänster bildat en ny ledningsgrupp och projektet håller på att genomföras och man har kommit en bra bit med det. Den maltesiska regeringen uppger att den kommer att fortsätta att göra allt som är möjligt för att Malta ska uppfylla sina skyldigheter enligt förordning nr 29/2009 och den förbinder sig samtidigt fullt ut att införa systemet på ett säkert sätt.
50. Även om de händelser som inträffat efter att fristen i det motiverade yttrandet hade löpt ut (15 september 2021) inte kan beaktas,(14) anser jag att man inte kan blunda för verkligheten: den maltesiska regeringen medger själv att datalänksystemet, nu 2023, ännu inte har införts och de svårigheter som den har hänvisat till för att förklara förseningen är fortfarande (liksom under de tidigare perioderna) av teknisk eller strukturell karaktär och kan tillskrivas den medlemsstaten.
51. Jag anser således att den maltesiska regeringen inte har kunnat visa att de omständigheter som den åberopat för att förklara dröjsmålet med att uppfylla kraven i artikel 3.1 i förordning nr 29/2009 kan rättfärdiga detta.
VI. Förslag till avgörande
52. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen ska bifalla kommissionens talan genom att fastställa följande:
– Republiken Malta har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3.1 i kommissionens förordning (EG) nr 29/2009 av den 16 januari 2009 om krav på datalänktjänster för det gemensamma europeiska luftrummet.
– Malta förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.