Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
L. MEDINA
fremsat den 25. januar 2024 (1)
Sag C-753/22
QY
mod
Bundesrepublik Deutschland
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland))
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – fælles asylpolitik – medlemsstats afgørelse om tildeling af flygtningestatus – risiko for at blive underkastet umenneskelig eller nedværdigende behandling i denne medlemsstat – konsekvenser for en ny ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet i en anden medlemsstat – den anden medlemsstats behandling af den nye ansøgning – undersøgelse af, om afgørelsen om tildeling af flygtningestatus har bindende ekstraterritorial virkning – gensidig anerkendelse – udveksling af oplysninger«
I. Indledning
1. Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) har indgivet en anmodning om præjudiciel afgørelse i forbindelse med en tvist mellem QY, der er syrisk statsborger og har opnået flygtningestatus i Grækenland, og Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (forbundsmyndighed for migration og flygtninge, herefter »Bundesamt«) vedrørende sidstnævntes afgørelse om afslag på QY’s ansøgning om anerkendelse af denne status.
2. Tyskland, som er den medlemsstat, hvortil ansøgningen om flygtningestatus blev indgivet (herefter »den anden medlemsstat«), kan i det foreliggende tilfælde ikke sende QY tilbage til Grækenland, som er den medlemsstat, der for første gang tildelte hende en sådan status (herefter »den første medlemsstat«), eftersom dette ville udsætte hende for en alvorlig risiko for at blive underkastet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) på grund af flygtninges levevilkår i denne medlemsstat (2).
3. På denne baggrund ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den primære EU-ret og de relevante bestemmelser i tre afledte retsakter, der er vedtaget inden for rammerne af Unionens flygtningelovgivning, nemlig Dublin III-forordningen (3), proceduredirektivet (4) og kvalifikationsdirektivet (5), skal fortolkes således, at den anden medlemsstat er forpligtet til at anerkende den flygtningestatus, som den første medlemsstat har tildelt, uden at foretage en nærmere undersøgelse af de materielle betingelser, der gælder for tildeling af flygtningestatus.
4. Den foreliggende sag vedrører spørgsmålet om, hvorvidt der kan være tale om gensidig anerkendelse af afgørelser om tildeling af flygtningestatus mellem medlemsstaterne, og hvorvidt denne anerkendelse i bekræftende fald stadig gælder, når princippet om gensidig tillid ikke længere kan anvendes. En række lignende spørgsmål behandles i øjeblikket i tre andre sager, der verserer for Domstolen (6).
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
5. Artikel 78, stk. 1 og 2, TEUF fastsætter:
»1. Unionen udformer en fælles politik for asyl, subsidiær beskyttelse og midlertidig beskyttelse med henblik på at tilbyde en passende status til enhver tredjelandsstatsborger, der har behov for international beskyttelse, og på at sikre overholdelse af non-refoulement-princippet. Denne politik skal være i overensstemmelse med Genèvekonventionen af 28. juli 1951 [(7)] [herefter »Genèvekonventionen«] […]
2. Med henblik på stk. 1 vedtager Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure foranstaltninger vedrørende et fælles europæisk asylsystem, der omfatter:
a) en ensartet asylstatus for tredjelandsstatsborgere, der gælder i hele Unionen
[…]«
1. Dublin III-forordningen
6. Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 1 og 2, bestemmer:
»1. Medlemsstaterne behandler enhver ansøgning om international beskyttelse fra en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der indgiver en ansøgning på en af medlemsstaternes område, herunder ved grænsen eller i transitområderne. En ansøgning behandles kun af den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i kapitel III.
2. Kan det ikke på grundlag af kriterierne i denne forordning afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, er det den første medlemsstat, som ansøgningen om international beskyttelse indgives til, der er ansvarlig for behandlingen.
Er det umuligt at overføre en ansøger til den medlemsstat, der primært er udpeget som ansvarlig, fordi der er væsentlige grunde til at tro, at der er systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i den pågældende medlemsstat, som medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i [chartrets] artikel 4 […], skal den medlemsstat, der træffer afgørelsen, fortsætte med at undersøge kriterierne i kapitel III for at fastslå, om en anden medlemsstat kan udpeges som ansvarlig.
Kan en overførsel ikke gennemføres i medfør af dette stykke til nogen medlemsstat, der er udpeget på grundlag af kriterierne i kapitel III, eller til den første medlemsstat, hvor ansøgningen blev indgivet, bliver den medlemsstat, der træffer afgørelsen, den ansvarlige medlemsstat.«
7. Forordningens artikel 34 indeholder regler om udveksling af oplysninger.
2. Proceduredirektivet
8. Proceduredirektivets artikel 33 med overskriften »Ansøgninger, der kan afvises« bestemmer i stk. 1 og stk. 2, litra a):
»1. Ud over tilfælde, hvor en ansøgning i overensstemmelse med [Dublin III-forordningen] ikke behandles, behøver medlemsstaterne ikke at tage stilling til, hvorvidt ansøgeren kan anerkendes med henblik på international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95/EU, hvis en ansøgning i henhold til denne artikel afvises.
2. Medlemsstaterne kan udelukkende afvise en ansøgning om international beskyttelse, hvis:
a) en anden medlemsstat har indrømmet international beskyttelse.«
3. Kvalifikationsdirektivet
9. Kvalifikationsdirektivets artikel 4, stk. 1-3, omhandler vurderingen af kendsgerninger og omstændigheder i forbindelse med ansøgninger om international beskyttelse.
10. Dette direktivs artikel 11, 12, 13 og 14 er ligeledes relevante for den foreliggende sag.
B. Tysk ret
11. § 60, stk. 1, første punktum, i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lov om udlændinges ophold, erhvervsmæssige beskæftigelse og integration på Forbundsrepublikkens område) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »opholdsloven«), bestemmer, at i overensstemmelse med Genèvekonventionen »må en udlænding ikke udvises til en stat, hvor hans liv eller frihed er truet på grund af hans race, religion, nationalitet, hans tilhørsforhold til en social gruppe eller hans politiske anskuelser«.
12. Den forelæggende ret har henvist til opholdslovens § 60, stk. 1, andet punktum, hvoraf det fremgår, at når en person har opnået flygtningestatus uden for Forbundsrepublikkens område med hensyn til en given stat, er dette til hinder for, at de tyske myndigheder udviser vedkommende til denne stat. Den tyske lovgiver har med vedtagelsen af denne regel tillagt anerkendelsen af denne status, som alene indebærer, at den berørte person ikke kan udvises, bindende virkning, men ikke skabt nogen ny ret til anerkendelse af flygtningestatus.
III. Tvisten i hovedsagen, det præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
13. QY, der er syrisk statsborger, blev tildelt flygtningestatus i Grækenland i 2018. På et tidspunkt, som den forelæggende ret ikke har præciseret, indgav QY en ansøgning om international beskyttelse i Tyskland.
14. En tysk forvaltningsdomstol fastslog i sin dom, at QY på grund af modtagelsesforholdene for flygtninge i Grækenland ville løbe en alvorlig risiko for at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4, og at hun derfor ikke kunne sendes tilbage til denne medlemsstat.
15. Bundesamt indrømmede ved afgørelse af 1. oktober 2019 QY subsidiær beskyttelse og afslog hendes ansøgning om tildeling af flygtningestatus.
16. Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstol, Tyskland) frifandt Bundesamt i det søgsmål, som QY havde anlagt, med den begrundelse, at hun ikke kunne støtte sit krav alene på den omstændighed, at hun havde opnået flygtningestatus i Grækenland. Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstol) fandt, at ansøgningen var grundløs, eftersom hun ikke risikerede forfølgelse i Syrien.
17. QY har dernæst iværksat appel ved Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager), som er den forelæggende ret. Hun har gjort gældende, at Bundesamt er bundet af den flygtningestatus, som hun tidligere er blevet tildelt i Grækenland.
18. Den forelæggende ret har anført, at der ikke findes bestemmelser i tysk ret, som giver QY ret til anerkendelse af en flygtningestatus, der er tildelt af en anden medlemsstat. Den har ligeledes påpeget, at de tyske myndigheder ikke kunne afvise hendes anmodning, eftersom hun på trods af den tildelte flygtningestatus i Grækenland risikerer at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4, hvis hun sendes tilbage til denne medlemsstat. Den forelæggende ret har fremhævet, at det på grund af risikoen for tilsidesættelse af denne bestemmelse er nødvendigt at afgøre, hvilke retlige konsekvenser det har, at denne mulighed ikke foreligger.
19. Den forelæggende ret anser det for nødvendigt at afgøre, om EU-retten er til hinder for, at Bundesamt foretager en ny undersøgelse, som ikke er bundet af en anden medlemsstats tidligere afgørelse om tildeling af flygtningestatus, og om denne afgørelse har en obligatorisk ekstraterritorial virkning. Det følger efter den forelæggendes opfattelse ikke af den primære og den afledte EU-ret, at anerkendelsen af flygtningestatus i en medlemsstat er til hinder for, at den kompetente myndighed i en anden medlemsstat tager stilling til, om en ansøgning om international beskyttelse er begrundet. Den forelæggende ret er overordnet set af den opfattelse, at der ikke findes nogen udtrykkelig bestemmelse i EU-retten, hvori der opstilles et princip om gensidig anerkendelse af afgørelser om tildeling af denne status.
20. Den forelæggende ret har dog påpeget, at Domstolen endnu ikke har taget stilling til, om der kan udledes bindende virkninger af Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 1, andet punktum, hvorefter substansen i en ansøgning om international beskyttelse kun skal behandles af én medlemsstat. Den forelæggende ret har endvidere anført, at kvalifikationsdirektivets artikel 4, stk. 1, andet punktum, og artikel 13 kan fortolkes på samme måde. Den mulighed, som den anden medlemsstat i henhold til proceduredirektivets artikel 33, stk. 2, litra a), har for at afvise en ansøgning med henvisning til, at den første medlemsstat allerede har indrømmet flygtningestatus, kan desuden ses som et udtryk for princippet om, at det kun skal undersøges én gang, om en ansøgning om asyl er begrundet.
21. Den forelæggende ret har ligeledes anført, at den foreliggende sag adskiller sig fra sag C-352/22, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Begæring om udlevering af en flygtning til Tyrkiet), som verserer for Domstolen, og som vedrører en begæring om udlevering fra et tredjeland, som den pågældende er flygtet fra. Bundesamt har i det foreliggende tilfælde indrømmet QY subsidiær beskyttelse, og hun kan derfor ikke udvises.
22. Den forelæggende ret er endelig i tvivl om, hvordan præmis 42 i Hamed og Omar-kendelsen (8) skal forstås. På den ene side kan henvisningen til en »ny« asylprocedure pege i retning af en ny behandling. På den anden side kan henvisningen til »de rettigheder, der er knyttet til flygtningestatus«, indebære en anerkendelse af den status, der allerede er tildelt af en anden medlemsstat.
23. Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) har på denne baggrund besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal [Dublin III-forordningens] artikel 3, stk. 1, andet punktum, […], [kvalifikationsdirektivets] artikel 4, stk. 1, andet punktum, og artikel 13 […] samt [proceduredirektivets] artikel 10, stk. 2 og 3, artikel 33, stk. 1, og artikel 33, stk. 2, litra a), […], i et tilfælde, hvor en medlemsstat ikke kan gøre brug af den mulighed, som den i henhold til [proceduredirektivets] artikel 33, stk. 2, litra a), […] har for at afvise en ansøgning om international beskyttelse under henvisning til tildeling af flygtningestatus i en anden medlemsstat, fordi ansøgeren på grund af forholdene i denne medlemsstat ville være udsat for alvorlig risiko for at blive genstand for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4, fortolkes således, at den tidligere tildeling af flygtningestatus forhindrer medlemsstaten i at behandle den i denne medlemsstat indgivne ansøgning om international beskyttelse ubundet og forpligter samme medlemsstat til, uden at foretage en undersøgelse af de materielle betingelser for at opnå den pågældende beskyttelse, at tildele ansøgeren flygtningestatus?«
24. QY, den belgiske, den tjekkiske og den tyske regering, Irland, den græske, den franske, den italienske, den luxembourgske, den nederlandske og den østrigske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse parter har – med undtagelse af den belgiske, den tjekkiske og den østrigske regering – ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 26. september 2023.
IV. Bedømmelse
25. Den situation, der ligger til grund for denne anmodning om præjudiciel afgørelse, er kendetegnet ved, at den berørte person ikke kan sendes tilbage til den første medlemsstat, dvs. til Grækenland. Det præjudicielle spørgsmål er derfor baseret på den forudsætning, at den første medlemsstats asylsystem – især med hensyn til modtagelsesforholdene for flygtninge – ikke længere kan sikre det niveau for beskyttelse af grundlæggende rettigheder, der kræves i henhold til EU-retten og navnlig i henhold til chartrets artikel 4 (afsnit A).
26. På denne baggrund skal det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt for Domstolen, nærmere bestemt klarlægge, om der i EU-retten findes et princip om gensidig anerkendelse, som kræver, at den anden medlemsstat anerkender og håndhæver den flygtningestatus, som den første medlemsstat tidligere har tildelt den berørte person. Dette spørgsmål kan efter min opfattelse opdeles i to led. Det er for det første afgørende at fastslå, om der findes et sådant princip om gensidig anerkendelse inden for Unionens asylpolitik (afsnit B). Hvis dette ikke er tilfældet, skal det for det andet også afgøres, hvordan de efterfølgende administrative procedurer vedrørende nye ansøgninger i den anden medlemsstat skal gennemføres (afsnit C) (9).
A. Indledende bemærkninger om de helt særlige omstændigheder, der skyldes tabet af gensidig tillid
27. Princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne udspringer af den grundlæggende præmis, hvorefter hver medlemsstat deler en række fælles værdier, som Unionen bygger på som anført i artikel 2 TEU, med samtlige andre medlemsstater og anerkender, at disse deler dem med den (10). Denne præmis forudsætter og begrunder, at der foreligger en gensidig tillid mellem medlemsstaterne med hensyn til anerkendelsen af disse værdier og dermed under iagttagelse af den EU-lovgivning, der gennemfører disse, og med hensyn til den omstændighed, at medlemsstaternes respektive nationale retsordener er i stand til at yde den samme effektive beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, som er anerkendt i chartret, herunder dets artikel 1 og 4, der forankrer en af Unionens og medlemsstaternes grundlæggende værdier (11). I sammenhæng med det fælles europæiske asylsystem gælder der derfor en formodning for, at behandlingen af ansøgere om international beskyttelse i hver enkelt medlemsstat er i overensstemmelse med kravene i chartret, i Genèvekonventionen og i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (12).
28. Uanset denne formodning om overensstemmelse har Domstolen ligeledes fastslået, at det ikke kan udelukkes, at det fælles europæiske asylsystem i praksis støder på store funktionelle vanskeligheder i en bestemt medlemsstat, således at der foreligger en alvorlig risiko for, at asylansøgere i tilfælde af overførsel til denne medlemsstat bliver behandlet på en måde, som er uforenelig med deres grundlæggende rettigheder (13). Anvendelsen af princippet om gensidig tillid vil derfor under helt særlige omstændigheder (14) være uforenelig med pligten til at fortolke og anvende Dublin III-forordningen i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder (15).
29. I det foreliggende tilfælde gælder den præmis, der skaber den gensidige tillid til det fælles europæiske asylsystem – hvorefter hver af disse medlemsstater skal antage, at samtlige andre medlemsstater handler i overensstemmelse med de i EU-retten anerkendte grundlæggende rettigheder – ikke længere i forhold til den første medlemsstat. Det præjudicielle spørgsmål er blevet forelagt for Domstolen under »helt særlige omstændigheder« som omhandlet i den relevante retspraksis og hviler på en dobbelt forudsætning om, at den nævnte formodning ikke kan anvendes, eftersom der for det første er sket et brud på den gensidige tillid, som har medført, at ansøgeren vil være udsat for en alvorlig risiko for at blive genstand for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4 i den medlemsstat, der har tildelt hende flygtningestatus. For det andet er det derfor ikke muligt for den besluttende myndighed i Tyskland at afvise ansøgningen i henhold til proceduredirektivets artikel 33, stk. 2, litra a).
1. Bruddet på den gensidige tillid og fortolkningen af Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2
a) Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 1, og hovedreglen
30. Det system, der blev indført ved Dublin III-forordningen, har til formål at fastsætte kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne. Dette system er baseret på princippet i denne forordnings artikel 3, stk. 1, hvorefter kun én medlemsstat har kompetence til at undersøge ansøgerens behov for international beskyttelse.
31. For at nå dette mål er der i Dublin III-forordningens kapitel III fastsat et hierarki af kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer (16). Disse kriterier, der fremgår af denne forordnings artikel 8-15, tager sigte på at fastlægge en klar og brugbar metode, som gør det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne om meddelelse af international beskyttelse og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse i fare. De græske myndigheder udøvede i medfør af disse kriterier deres kompetence til at træffe afgørelsen om at tildele QY flygtningestatus.
b) Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2
32. Domstolen erkendte i dommen i sagen N.S. m.fl., at asylsystemet i praksis kan støde på betydelige funktionelle vanskeligheder i en bestemt medlemsstat, således at der foreligger en alvorlig risiko for, at ansøgere om international beskyttelse i tilfælde af overførsel til denne medlemsstat kan blive behandlet på en måde, som er uforenelig med deres grundlæggende rettigheder (17). Domstolen undlod automatisk at håndhæve Dublin II-forordningen (18), som var forgængeren for Dublin III-forordningen, for at »gøre det muligt for Unionen og dens medlemsstater at overholde deres forpligtelser vedrørende beskyttelsen af asylansøgeres grundlæggende rettigheder« (19). Domstolen bemærkede, at medlemsstaterne ikke må overføre en asylansøger til den ansvarlige medlemsstat som omhandlet i Dublin II-forordningen, når de ved, at de systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i denne medlemsstat giver alvorlig grund til at antage, at ansøgeren vil blive udsat for en reel risiko for at blive undergivet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4.
33. Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, kodificerer det scenarie, der er omhandlet i dommen i sagen N.S. m.fl., nemlig scenariet med særlige omstændigheder, hvor der blev indført et dobbelt kriterium – systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i denne medlemsstat – som gør det muligt at nægte at overføre en ansøger til den medlemsstat, der har truffet den pågældende afgørelse (20).
34. I det foreliggende tilfælde vedrører det præjudicielle spørgsmål et sådant scenarie. Formodningen om, at de nationale asylsystemer – hvorpå reglerne i Dublin III-forordningen er baseret – er ækvivalente, gælder derfor ikke. Dette indebærer, at de tyske myndigheder ikke kan sende den berørte person tilbage til Grækenland, eftersom der efter deres opfattelse foreligger systemmæssige mangler ved modtagelsesforholdene for flygtninge i denne medlemsstat. Når dette scenarie skyldes en reel risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4, skal de nationale myndigheder i den medlemsstat, hvor asylansøgeren opholder sig, afgøre, hvilken medlemsstat der bliver ansvarlig for behandlingen af den pågældendes ansøgning.
c) Den kompetente medlemsstat i forbindelse med anvendelsen af Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2
35. Det skal indledningsvis fremhæves, at Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, indeholder følgende kompetenceregel: Den medlemsstat, der træffer afgørelsen, skal fortsætte med at undersøge kriterierne i kapitel III for at fastslå, om en anden medlemsstat kan udpeges som ansvarlig. For så vidt som denne undersøgelse ikke munder ud i, at der udpeges en anden ansvarlig medlemsstat, bestemmer denne artikels stk. 2, tredje afsnit, at »[k]an en overførsel ikke gennemføres i medfør af dette stykke til nogen medlemsstat, der er udpeget på grundlag af kriterierne i kapitel III, eller til den første medlemsstat, hvor ansøgningen blev indgivet, bliver den medlemsstat, der træffer afgørelsen, den ansvarlige medlemsstat«.
36. Den forelæggende ret har i dette tilfælde ikke nævnt, om de tyske myndigheder har foretaget den undersøgelse, der kræves i henhold til Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, andet afsnit, og i givet fald på hvilken måde. Det er imidlertid klart, at disse myndigheder anser sig for kompetente i medfør af artikel 3, stk. 2, tredje afsnit (21). I dette forslag til afgørelse må det således antages, at de tyske myndigheders kompetence er baseret på dette tredje afsnit.
2. Afvisning af ansøgninger i henhold til proceduredirektivets artikel 33, stk. 2, litra a)
37. Det fremgår af proceduredirektivets artikel 33, stk. 1, at medlemsstaterne ikke behøver at behandle ansøgninger om international beskyttelse i henhold til kvalifikationsdirektivet, hvis de skal afvises i henhold til denne artikel. Dette direktivs artikel 33, stk. 2, indeholder en udtømmende opregning af de situationer, hvor medlemsstaterne kan afvise en ansøgning om international beskyttelse (22). Proceduredirektivets artikel 33, stk. 2, litra a), bestemmer specifikt, at en ansøgning kan afvises, hvis en anden medlemsstat allerede har indrømmet ansøgeren international beskyttelse. Denne undtagelse fra den generelle ret til behandling af ansøgninger skyldes den betydning, som princippet om gensidig tillid har (23). Proceduredirektivets artikel 33, stk. 2, litra a), udgør et konkret udtryk for princippet om gensidig tillid inden for rammerne af det fælles europæiske asylsystem (24).
38. Ifølge Domstolens praksis vedrørende dette princip (25) kan myndighederne i en medlemsstat imidlertid ikke anvende proceduredirektivets artikel 33, stk. 2, litra a), når de på grundlag af objektive, pålidelige, præcise og behørigt ajourførte oplysninger og i lyset af den i EU-retten sikrede norm for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder når frem til den konklusion, at der i den medlemsstat, hvor tredjelandsstatsborgeren allerede er sikret international beskyttelse, foreligger mangler, der enten er systemiske eller generelle, eller som berører visse persongrupper, og at der, henset til disse mangler, er alvorlige og godtgjorte grunde til at antage, at den pågældende vil løbe en alvorlig risiko for dér at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4 (26).
39. Eftersom det præjudicielle spørgsmål er baseret på, at det i det foreliggende tilfælde ikke er muligt for den besluttende myndighed i Tyskland at træffe en afgørelse om afvisning i henhold til proceduredirektivets artikel 33, stk. 2, litra a), kan det logisk set konkluderes, at den nationale ret har fastslået følgende: Der foreligger mangler, som er systemiske eller generelle, eller som berører visse persongrupper, og der er alvorlige grunde til at antage, at tredjelandsstatsborgere såsom QY vil løbe en reel risiko for at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4.
40. Det er i denne sammenhæng uklart, om der foreligger en gensidig anerkendelse af afgørelser på det asylpolitiske område, og hvilke konsekvenser det har, hvis den gensidige tillid til en sådan anerkendelse i givet fald går tabt.
3. Virkningerne af tabet af gensidig tillid
41. Som jeg allerede har nævnt, hviler princippet om gensidig tillid på en formodning om, at hver medlemsstat, medmindre der er tale om helt særlige omstændigheder, skal lægge til grund, at samtlige andre medlemsstater overholder EU-retten og navnlig de i EU-retten anerkendte grundlæggende rettigheder (27). Dette princip medfører forpligtelser for medlemsstaterne (28). Gensidig tillid må ikke forveksles med blind tillid (29). Tab af gensidig tillid kan forekomme i tilfælde af systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i en af medlemsstaterne (30). Det følger heraf, at når denne formodning afkræftes, og en medlemsstat har mistet sin tillid til asylsystemet i en anden medlemsstat, vil det uundgåeligt rejse en række spørgsmål: Hvilke virkninger har dette tab af tillid for medlemsstaternes rettigheder og forpligtelser? Hvilke rettigheder og forpligtelser påvirkes derimod ikke? Vil en medlemsstats tab af tillid desuden påvirke konsekvenserne af de afgørelser, der træffes af en anden medlemsstat?
42. Virkningerne af dette tillidstab er langt fra indlysende. Det kan hævdes, at når den anden medlemsstat (Tyskland) mister tilliden til asylsystemet i den første medlemsstat (Grækenland) på grund af mangler ved modtagelsesforholdene for flygtninge, vil den anden stat kun være betænkelig ved den første stats behandling af flygtninge, men ikke ved dens procedurer for behandling af asylansøgninger. Tillidstabet vil således kun bevirke, at den berørte person ikke sendes tilbage til den første medlemsstat. Den anden medlemsstat vil imidlertid stadig stole på, at den første medlemsstats afgørelse om tildeling af flygtningestatus var velbegrundet. Det kan omvendt hævdes, at et tab af tillid skaber generel mistillid til hele asylsystemet i den første medlemsstat og dermed også til gyldigheden af den første medlemsstats oprindelige afgørelse.
43. I denne henseende er det efter min opfattelse vigtigt at sondre mellem asylprocedurerne og navnlig mellem på den ene side betingelserne for behandling af asylansøgninger i den første medlemsstat og på den anden side levevilkårene for personer med international beskyttelse i denne medlemsstat (31). Det kan i teorien fastslås, om den anden medlemsstat har kendskab til mangler i den første medlemsstat (og derfor har mistet tilliden) med hensyn til asylproceduren og/eller levevilkårene. I den foreliggende sag har den nationale ret i anmodningen om præjudiciel afgørelse klart henvist til »levevilkårene« i den første medlemsstat. Efter min opfattelse må det derfor antages, at den omtvistede afgørelse vedrørende den berørte person blev truffet korrekt, selv om retterne i den anden medlemsstat har fastslået et tab af tillid til levevilkårene i den første medlemsstat. I lyset af denne sondring skal det afgøres, om – og i givet fald hvordan – princippet om gensidig anerkendelse finder anvendelse inden for asylpolitikken, når Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, andet og tredje afsnit, finder anvendelse, og proceduredirektivets artikel 33, stk. 2, litra a), ikke kan anvendes, fordi den berørte person løber en reel risiko for at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4.
B. Gensidig anerkendelse inden for asylpolitikken
44. Svaret på spørgsmålet om, hvorvidt princippet om gensidig anerkendelse finder anvendelse inden for asylpolitikken og i bekræftende fald hvordan, har to aspekter: Det bør indledningsvis undersøges, om det er et overordnet princip, der gælder under normale omstændigheder. Det kan først derefter afgøres, om den anden medlemsstat under særlige omstændigheder har pligt til automatisk at anerkende den flygtningestatus, der er tildelt af den første medlemsstat, og den heraf følgende beskyttelse.
45. Princippet om gensidig anerkendelse indebærer i bund og grund, at en afgørelse om en tredjelandsstatsborgers flygtningestatus, som er truffet i en af EU-medlemsstaterne, skal accepteres ubetinget i en anden medlemsstat (32). Gensidig anerkendelse indebærer således, at den anden medlemsstat anerkender og fuldbyrder en afgørelse, der er truffet af den kompetente myndighed i den første medlemsstat, som om den var dens egen (33). Gensidig anerkendelse af flygtningestatus giver ingen mening, medmindre den beskyttelse og de rettigheder, som den første medlemsstat har tildelt en flygtning, følger vedkommende til den anden medlemsstat (34).
46. En sådan gensidig anerkendelse inden for det fælles europæiske asylsystem forudsætter, at den er forankret i den primære eller den afledte EU-ret. Jeg vil derfor analysere bestemmelserne i den primære EU-ret [nr. i)] og den afledte EU-ret [nr. ii)] for at fastslå, om der findes et sådant princip om gensidig anerkendelse af afgørelser på det asylpolitiske område.
1. Findes der et ledende princip om gensidig anerkendelse, som følger af den primære EU-ret?
47. Unionen skal ifølge artikel 78, stk. 1, første punktum, TEUF udforme en fælles politik for asyl, subsidiær beskyttelse og midlertidig beskyttelse. Med henblik herpå skal Europa-Parlamentet og Rådet i henhold til artikel 78, stk. 2, litra a) og b), TEUF vedtage foranstaltninger vedrørende et fælles europæisk asylsystem. Dette omfatter bl.a. en ensartet asylstatus for tredjelandsstatsborgere, der gælder i hele Unionen (35). Traktatens bestemmelser i EUF-traktatens afsnit V, kapitel 2, indeholder imidlertid ingen forpligtelse til og intet princip om gensidig anerkendelse af en flygtningestatus, som er tildelt af en anden medlemsstat (36). I modsætning til traktatens bestemmelser om fri bevægelighed (37), der har direkte virkning (38), er selvstændige og indeholder rettigheder, som gælder umiddelbart og gør princippet om gensidig anerkendelse fuldt effektivt og operationelt, synes dette desuden ikke at være tilfældet for bestemmelserne i EUF-traktatens afsnit V, kapitel 2. Der findes faktisk ingen bestemmelse i traktaten, som udtrykkeligt fastslår, at princippet om gensidig anerkendelse er fuldt effektivt og operationelt med hensyn til asylpolitikken.
48. Tilbage står spørgsmålet om, hvorvidt der kan udledes et princip om gensidig anerkendelse af disse bestemmelser i traktaten (39). Det bør i denne forbindelse påpeges, at artikel 78, stk. 1, TEUF tillægger Unionen en kompetence inden for asylpolitikken og fastlægger dens formål, som er at udforme en fælles asylpolitik, der tilbyder en »passende status« til enhver tredjelandsstatsborger, der har »behov for international beskyttelse«. Artikel 78, stk. 2, litra a), TEUF udgør et retsgrundlag (40), som gør det muligt for EU-lovgiver at skabe en »ensartet asylstatus«, der »gælder i hele Unionen« (41). Dette indebærer efter min opfattelse, at de rettigheder, der er knyttet til denne ensartede status, hverken er fuldt effektive eller fuldt operationelle uden EU-lovgivers medvirken (42). Det følger heraf, at en traktatbestemmelse, hvori der fastsættes et retsgrundlag, og der overføres en kompetence til EU-institutionerne, ikke i tilstrækkeligt omfang understøtter antagelsen om, at den indeholder rettigheder, som gælder umiddelbart og gør princippet om gensidig anerkendelse fuldt effektivt og operationelt (43).
49. Det bør for fuldstændighedens skyld tilføjes, at chartrets artikel 18 bestemmer, at »[a]sylretten sikres under iagttagelse af reglerne i Genèvekonventionen«. Selv om den fælles asylpolitik i henhold til artikel 78, stk. 1, TEUF »skal være i overensstemmelse med Genèvekonventionen«, er det ifølge folkeretten som hovedregel forbudt at udøve ekstraterritorial håndhævelseskompetence, medmindre der er truffet særlig bestemmelse herom (44). Denne konvention forpligter imidlertid ikke en kontraherende stat til at anerkende en asylansøgers flygtningestatus, som tidligere er tildelt af en anden kontraherende stat. Der kan derfor ikke udledes nogen ekstraterritorialitet af denne konvention. I Menneskerettighedsdomstolens praksis stilles der heller intet krav om ekstraterritorialitet, og det fremhæves tværtimod, at dette princip er af ekstraordinær karakter (45). Princippet om gensidig anerkendelse, som er kendetegnende for Unionens retsorden, stammer ikke fra EMRK (46).
50. Endelig har den italienske regering i sit indlæg bl.a. anført, at protokol (nr. 24), der er knyttet som bilag til EUF-traktaten (47), er relevant for den verserende sag. Jeg deler ikke dette synspunkt, eftersom denne protokol vedrører statsborgere i EU-medlemsstater, hvorimod den foreliggende sag kun omhandler tredjelandsstatsborgere.
51. Eftersom der ikke kan udledes noget overordnet princip om gensidig anerkendelse ud fra den primære EU-ret, er det dernæst nødvendigt at undersøge, om den afledte EU-ret giver anledning til et princip om gensidig anerkendelse inden for det fælles europæiske asylsystem.
2. Kan der udledes en gensidig anerkendelse inden for det fælles europæiske asylsystem ud fra den afledte EU-ret?
52. Jeg vil besvare det ovennævnte spørgsmål ifølge den sædvanlige fortolkningsmetode, der er fastlagt i Domstolens praksis (48), og anvende de objektive, systematiske og teleologiske fortolkningskriterier, hvor de er relevante for bedømmelsen. Der kan i denne forbindelse kun foreligge gensidig anerkendelse inden for det fælles europæiske asylsystem, hvis det konstateres, at EU-lovgiver havde til hensigt at pålægge medlemsstaterne en sådan anerkendelse (49). Denne hensigt behøver efter min opfattelse ikke at fremgå udtrykkeligt af ordlyden af de relevante bestemmelser i den afledte EU-ret, men kan følge af den sammenhæng, hvori de relevante bestemmelser indgår, og af de formål, der forfølges med disse bestemmelser. Dette kan bl.a. være tilfældet, når den effektive virkning af en bestemmelse i den afledte EU-ret afhænger af, om der gælder et princip om gensidig anerkendelse mellem medlemsstaterne. Selv om en bestemmelse i den afledte EU-ret ikke behøver at indeholde en udtrykkelig henvisning til »gensidig anerkendelse«, skal der således foreligge en klar hensigt hos EU-lovgiver om at indføre et sådant princip (50).
a) Dublin III-forordningen
53. Visse parter i den foreliggende sag har indledningsvis gjort gældende, at Dublin III-forordningen ikke finder anvendelse, eftersom den ansvarlige medlemsstat (i dette tilfælde Grækenland) allerede har indrømmet den berørte person international beskyttelse (51). De har desuden anført, at tvisten i hovedsagen vedrører håndteringen af den ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet i Tyskland, og ikke håndteringen af den ansøgning, der tidligere blev indgivet i Grækenland.
54. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt Dublin III-forordningen finder anvendelse, fremgår det, som jeg allerede har forklaret, af denne forordnings artikel 3, stk. 2, at myndighederne i den anden medlemsstat har kompetence til at behandle asylansøgningen. Eftersom denne bestemmelse specifikt kodificerer det scenarie, der er omhandlet i dommen i sagen N.S. m.fl., er spørgsmålet om anerkendelsen af en afgørelse om tildeling af flygtningestatus, når en medlemsstat har mistet tilliden til opholdsbetingelserne i den anden medlemsstat, omfattet af Dublin III-forordningens anvendelsesområde (52). Det er derfor min opfattelse, at den foreliggende situation er omfattet af denne forordnings materielle anvendelsesområde.
55. I Dublin III-forordningen fastsættes kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet i en af medlemsstaterne (53). Princippet om gensidig anerkendelse er imidlertid ikke nævnt i denne forordning. Asylansøgninger skal på nuværende tidspunkt behandles individuelt af medlemsstaterne. Selv om Dublinsystemet hviler på en grundlæggende idé om, at medlemsstaternes asylsystemer er ækvivalente, kan en sådan formodning ikke sidestilles med gensidig anerkendelse af afgørelser om tildeling af flygtningestatus.
56. Det skal fremhæves, at de procedurer, der er fastsat i Dublin III-forordningen, sikrer en høj grad af »automatisering« i procedurerne for så vidt angår negative afgørelser, dvs. afgørelser om ikke at tildele flygtningestatus eller subsidiær beskyttelse (54). Denne »automatisering« understøtter argumentet om, at Dublin III-forordningen gør princippet om gensidig anerkendelse fuldt effektivt og operationelt, men kun for så vidt angår negative afgørelser (55). Hvis den første medlemsstat har truffet en negativ afgørelse, er den anden medlemsstat ikke ansvarlig for behandlingen af en ny asylansøgning, der er indgivet til den, men skal sende den berørte person tilbage til den første medlemsstat, som skal træffe de nødvendige foranstaltninger til at sende den pågældende tilbage til sit hjemland. Det system, der er indført ved Dublin III-forordningen, forpligter endvidere medlemsstaterne til at iværksætte »intense horizontal transnational cooperation amongst national administrations« for at afdække andre myndigheders eventuelle indgreb (56).
57. Som Irland har påpeget, indeholder Dublin III-forordningen imidlertid ingen lovbestemmelse, som udtrykkeligt fastsætter et princip om gensidig anerkendelse for så vidt angår positive afgørelser truffet af andre medlemsstater. Denne forordning kræver ikke, at medlemsstaterne automatisk anerkender og fuldbyrder hinandens positive afgørelser. Selv om juridiske eksperter med støtte i »de lege ferenda« har argumenteret overbevisende for, at det er nødvendigt at indføre et sådant princip (57), har EU-lovgiver til trods for Kommissionens bestræbelser (58) ikke taget afgørende skridt i denne retning.
58. Det bør tilføjes, at princippet om en enkelt ansvarlig medlemsstat er kernen i det fælles europæiske asylsystem (59). Med udgangspunkt i dette princip gennemføres proceduren alene af en enkelt medlemsstat, som derefter bliver ansvarlig for at behandle en ansøgning om international beskyttelse. Under normale omstændigheder håndteres positive og negative beslutninger således af kun én medlemsstat.
59. Hvis der foreligger særlige omstændigheder, forpligter den medlemsstat, der er udpeget som ansvarlig, sig i henhold til Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, til at gennemføre hele proceduren i overensstemmelse med Dublin III-forordningen, proceduredirektivet og kvalifikationsdirektivet. Denne medlemsstat har kompetence til at behandle ansøgningen, indrømme international beskyttelse eller give afslag på ansøgningen eller i givet fald tilbagesende eller udsende tredjelandsstatsborgeren. Som den græske regering har anført, tillader Dublinsystemet ikke, at der akkumuleres internationale beskyttelsesordninger for den samme person i forskellige medlemsstater. Hvis den anden medlemsstat ikke kan sende den berørte person tilbage til den første medlemsstat, som har tildelt vedkommende flygtningestatus, mister indvendingen om en persons akkumulering af flere beskyttelsesordninger imidlertid sin genstand. Henset til manglerne ved modtagelsesforholdene for flygtninge i den første medlemsstat kan denne person nemlig ikke udøve de rettigheder, der er knyttet til dennes flygtningestatus, på en sådan måde, at vedkommendes grundlæggende rettigheder, der er anerkendt i EU-retten, beskyttes tilstrækkeligt.
60. Det følger heraf, at Dublin III-forordningen under særlige omstændigheder giver den anden medlemsstat kompetence til at behandle ansøgningen, men lader spørgsmålet om denne kompetences omfang og den gældende procedure stå åbent. Det må i hvert fald konstateres, at Dublin III-forordningen ikke indeholder nogen forpligtelse til at gennemføre den første medlemsstats positive asylafgørelse, når disse omstændigheder gør sig gældende.
b) Proceduredirektivet
61. Princippet om gensidig anerkendelse er heller ikke nævnt i proceduredirektivets bestemmelser. Den tilgang, der er valgt i dette direktiv, er baseret på princippet om en ensartet procedure og en række fælles minimumsstandarder (60).
62. Med hensyn til scenariet med særlige omstændigheder har den forelæggende ret og parterne henvist til proceduredirektivets artikel 10. Det fremgår af denne bestemmelse, sammenholdt med 16. og 43. betragtning til dette direktiv, at det er væsentligt, at afgørelser om international beskyttelse træffes på grundlag af de faktiske omstændigheder og efter undersøgelse af substansen, og at der foretages en objektiv og upartisk vurdering af, om ansøgeren opfylder de materielle betingelser for at opnå international beskyttelse. I proceduredirektivet lægges der således vægt på kravet om, at de ansvarlige medlemsstater skal behandle ansøgninger individuelt. Det kan på den ene side hævdes, at der allerede er foretaget »en individuel behandling« i den første medlemsstat. På den anden side kan det også hævdes, at der kræves en ny individuel behandling på grund af manglerne ved modtagelsesforholdene for flygtninge i den første medlemsstat. Efter min opfattelse kan der følgelig ikke kan drages nogen konklusion af dette krav med hensyn til, om en afgørelse om tildeling af flygtningestatus har bindende virkning eller ej, når der er konstateret en risiko i henhold til chartrets artikel 4. Jeg anser kun proceduredirektivets artikel 10 for at være relevant, hvis Domstolen i forbindelse med fortolkningen af andre bestemmelser i den afledte EU-ret fastslår, at de tyske myndigheder skal vurdere ex nunc, om den berørte person opfylder de materielle betingelser for tildeling af flygtningestatus.
63. Da proceduredirektivet ikke indeholder en klar forpligtelse til automatisk at anerkende en afgørelse om tildeling af flygtningestatus, er det stadig nødvendigt at afgøre, hvilke retlige konsekvenser det har, at den mulighed, der gives i dette direktivs artikel 33, stk. 2, litra a), ikke er til stede som følge af den alvorlige risiko for, at den berørte person vil blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4 i den første medlemsstat (61). Under normale omstændigheder, hvor medlemsstaterne har tillid til hinanden, udgør denne bestemmelse et konkret udtryk for ikke blot princippet om gensidig tillid inden for rammerne af det fælles europæiske asylsystem, men også princippet om en enkelt ansvarlig medlemsstat (62).
64. I forbindelse med scenariet med særlige omstændigheder fastslog Domstolen imidlertid i Hamed og Omar-kendelsen med støtte i tidligere retspraksis, at en medlemsstat (i dette tilfælde Tyskland) ikke kan påberåbe sig proceduredirektivets artikel 33, stk. 2, litra a), med henblik på at afvise en asylansøgning, som er indgivet af en person, der er blevet tildelt flygtningestatus i en anden medlemsstat (i dette tilfælde Bulgarien), hvor asylsystemet lider af systemiske mangler svarende til dem, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til dommen i sagen N.S. m.fl. Domstolen bemærkede ligeledes som obiter dictum, at tysk ret ganske vist sikrede en vis beskyttelse af asylansøgere, som stod over for det scenarie, der var omhandlet i dommen i sagen N.S. m.fl., men »ikke [uden en ny asylprocedure fastsatte] en anerkendelse af denne status og ydelsen af de dermed forbundne rettigheder i Tyskland« (63). Denne passus synes – om end implicit – at bekræfte, at den tyske lovgivers tilgang er forenelig med EU-retten. Hvis proceduredirektivet havde indeholdt bestemmelser om anerkendelse af flygtningestatus, ville Domstolen efter min opfattelse have formuleret denne passus på en helt anden måde, således at de tyske myndigheder var forpligtet til at indrømme den berørte person en sådan status. Henvisningen til en »ny asylprocedure« giver derimod anledning til at tro, at når det er godtgjort, at den berørte person risikerer at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4, har den anden medlemsstat ret til at gennemføre en anden asylprocedure. I praksis får den anden medlemsstat en dobbelt kompetence til både at behandle den berørte persons ansøgning og at håndhæve vedkommendes rettigheder.
65. Jeg deler derfor det synspunkt, som nogle af parterne har fremført, nemlig at den medlemsstat, der har modtaget en ny ansøgning, kan foretage en ny behandling. En sådan behandling skal imidlertid foretages i overensstemmelse med de formål, der ligger til grund for proceduredirektivet og chartret. Som jeg vil forklare i nedenstående analyse (jf. afsnit C), indebærer en ny behandling dog ikke en »helt ny« behandling. En medlemsstat, der modtager en ny ansøgning, skal sagt på en mere enkel måde ikke »starte forfra«, men bør i forbindelse med sin vurdering tage behørigt hensyn til en anden medlemsstats afgørelse om tildeling af flygtningestatus til den berørte person.
c) Kvalifikationsdirektivet
66. Kvalifikationsdirektivet sigter mod at indføre en »ensartet [asylstatus]« for tredjelandsstatsborgere, som er baseret på Genèvekonventionen (64). Det fremgår af 4., 23. og 24. betragtning til kvalifikationsdirektivet, at Genèvekonventionen er »hovedhjørnestenen i det internationale retssystem til beskyttelse af flygtninge«, og at bestemmelserne i dette direktiv er vedtaget for at vejlede medlemsstaternes kompetente myndigheder i forbindelse med anvendelse af denne konvention på grundlag af fælles begreber og kriterier (65). Det følger heraf, at bestemmelserne i kvalifikationsdirektivet skal fortolkes i overensstemmelse med Genèvekonventionen og de andre relevante traktater, der er nævnt i artikel 78, stk. 1, TEUF.
67. Kvalifikationsdirektivets kapitel I, III, IV, V og VI fastsætter fælles kriterier til identifikation af personer, som »reelt har behov for international beskyttelse« (66), og som skal indrømmes en af de to former for status. Domstolen har fastslået, at medlemsstaterne i henhold til kvalifikationsdirektivets artikel 13 ikke råder over nogen skønsbeføjelse og skal tildele en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der opfylder de materielle betingelser for at blive anerkendt som flygtning i medfør af dette direktivs kapitel II og III, flygtningestatus (67).
68. Kvalifikationsdirektivets kapitel VII fastlægger dernæst indholdet af den internationale beskyttelse, som efter min opfattelse skaber en forbindelse mellem den berørte person og den medlemsstat, der yder denne beskyttelse. Denne forbindelse illustreres af bestemmelserne i dette kapitel, som fastsætter kravene om dels at sikre personer med international beskyttelse adgang til oplysninger, opholdstilladelser, rejsedokumenter, beskæftigelse, uddannelse, procedurer for anerkendelse af kvalifikationsbeviser, integrationsprogrammer, social bistand og lægehjælp, dels at sikre familiens enhed (68).
69. Det skal ikke desto mindre påpeges, at ovennævnte bestemmelser i kvalifikationsdirektivets kapitel I-VII ikke har nogen reel betydning for de ekstraterritoriale virkninger af positive afgørelser om tildeling af flygtningestatus. Det kan navnlig ikke fastslås ud fra dette direktivs artikel 13, hvortil den forelæggende ret har henvist i forelæggelsesafgørelsen, at der foreligger en forpligtelse til gensidig anerkendelse i henhold til samme direktiv.
70. Den græske regering har i sit indlæg gjort gældende, at medlemsstatens forpligtelse i medfør af kvalifikationsdirektivets artikel 25 til at udstede et rejsedokument til en flygtning, således at denne kan rejse frit uden for dens område, udgør et konkret udtryk for princippet om gensidig anerkendelse (69). Denne bestemmelse forpligter imidlertid kun den første medlemsstat til at udstede sådanne dokumenter, mens den anden medlemsstat blot anerkender disse dokumenter som gyldig rejsehjemmel. Denne anerkendelse har begrænset rækkevidde og har ingen betydning for, om princippet om gensidig anerkendelse gælder for positive afgørelser om tildeling af flygtningestatus. Denne bestemmelse udgør med andre ord et eksempel på gensidig anerkendelse af rejsedokumenter, som ikke berører spørgsmålet om gensidig anerkendelse af positive afgørelser om tildeling af flygtningestatus.
71. I retsmødet gjorde parterne ligeledes gældende med henvisning til den opholdstilladelse for fastboende udlændinge, der er udstedt af den første medlemsstat (70), at der foreligger gensidig anerkendelse inden for asylpolitikken. Domstolen har i denne henseende bemærket, at enhver tredjelandsstatsborger, som er til stede på en medlemsstats område uden at opfylde betingelserne for indrejse, ophold eller bopæl i denne, alene af denne grund opholder sig ulovligt (71). Kvalifikationsdirektivets artikel 24 kan derfor ikke fortolkes således, at den forpligter alle medlemsstater til at meddele en person, som en anden medlemsstat har indrømmet international beskyttelse, en opholdstilladelse (72). Det følger efter min opfattelse heraf, at der ikke kan støttes ret på ordningen med opholdstilladelser i den foreliggende sag.
72. Kvalifikationsdirektivets artikel 11, 12 og 14 indeholder desuden specifikke regler om ophør af, udelukkelse fra og tilbagekaldelse af flygtningestatus. Efter min opfattelse giver disse artikler ikke en medlemsstat beføjelse til at tilbagekalde eller afslutte en flygtningestatus, der er tildelt af en anden medlemsstat. Denne kompetence tilkommer alene den medlemsstat, der har tildelt flygtningestatus. Den omstændighed, at den anden medlemsstat har mistet tilliden til levevilkårene i den første medlemsstat, giver ikke myndighederne i denne anden medlemsstat ret til at gribe ind i den første medlemsstats beføjelser og fratage tredjelandsstatsborgeren dennes flygtningestatus i den første medlemsstat. Den eneste ret, som disse myndigheder opnår, når Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, udløses, er retten til at afgøre, hvilken medlemsstat der har kompetence, og i givet fald undersøge på ny, om kvalifikationsdirektivets kriterier for tildeling af denne status er opfyldt.
73. Denne vurdering er forenelig med formålet med kvalifikationsdirektivets artikel 14, som gør det muligt for medlemsstaten at tilbagekalde eller at afslå at forlænge en tredjelandsstatsborgers flygtningestatus. I denne forbindelse bekræfter denne artikels stk. 1 og 2 forestillingen om, at den fortsatte flygtningestatus navnlig er tæt forbundet med de omstændigheder, der foreligger i den berørte persons hjemland. Systemet er desuden udformet på en sådan måde, at det gør det muligt for den anden medlemsstat at foretage en ny undersøgelse af, om ansøgningen er begrundet, eftersom den kan udøve de beføjelser, som den har fået ved denne bestemmelse, hvis den anser det for nødvendigt. Det kan derfor udledes af denne bestemmelse, at EU-lovgiver ønskede at give den anden medlemsstat beføjelser til at foretage en ny undersøgelse af, om ansøgningen er materielt begrundet. Det fremgår endelig af kvalifikationsdirektivets artikel 14, stk. 4, at den tildelte flygtningestatus er tæt forbundet med den medlemsstat, hvor »[flygtningen] befinder sig«, hvilket bekræfter, at den ovenfor nævnte forbindelse findes (73).
74. Efter min opfattelse kan det følgelig ikke udledes af kvalifikationsdirektivet, at positive asylafgørelser, der er truffet i medlemsstaterne, har bindende virkning i andre medlemsstater, uanset om det er sket under normale eller særlige omstændigheder.
3. Foreløbig konklusion
75. Det fælles europæiske asylsystem udvikles gradvist, og ifølge EUF-traktaten tilkommer det alene EU-lovgiver – når det er nødvendigt – at beslutte, at afgørelser om tildeling af flygtningestatus skal tillægges bindende, grænseoverskridende virkning. Der er intet i Dublin III-forordningen, proceduredirektivet eller kvalifikationsdirektivet, der indikerer, at medlemsstaterne har pligt til at tildele en person flygtningestatus, alene fordi en anden medlemsstat allerede har givet den pågældende en sådan status.
76. I det foreliggende tilfælde er den besluttende myndighed i en anden medlemsstat (Tyskland), som er afskåret fra at anvende proceduredirektivets artikel 33, stk. 2, litra a), eftersom dette vil indebære en alvorlig risiko for at tilsidesætte forbuddet i chartrets artikel 4, ikke bundet af en tidligere afgørelse om tildeling af flygtningestatus, der blev truffet af den første medlemsstat (Grækenland). Den besluttende myndighed i den anden medlemsstat skal vurdere, om den nye ansøgning er begrundet, i henhold til bestemmelserne i kvalifikationsdirektivet og proceduredirektivet.
77. Selv om den afgørelse om tildeling af flygtningestatus, der er truffet af den første medlemsstat, ikke har bindende virkning for den besluttende myndighed i den anden medlemsstat, er det vigtigt at afgøre, om denne myndighed er forpligtet til at tage behørigt hensyn til denne afgørelse, når den foretager en ny behandling af den omhandlede asylansøgning.
C. De efterfølgende administrative procedurer i forbindelse med scenariet med »særlige omstændigheder«
78. Jeg gør indledningsvis opmærksom på, at når en medlemsstat skal undersøge, om en ansøgning om international beskyttelse er begrundet, eftersom ansøgeren risikerer at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling i den første medlemsstat, skal direktiv 2013/33/EU (74), der indeholder nærmere retningslinjer for, hvordan ansøgere om international beskyttelse skal behandles, mens deres ansøgninger gennemgås, anvendes.
79. Ved behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse skal den anden medlemsstat desuden ikke blot overholde de principper og garantier, der er fastsat i både proceduredirektivet og kvalifikationsdirektivet, for at afgøre, om den berørte person har behov for en sådan beskyttelse, men også de krav, der følger af princippet om god forvaltningsskik og indebærer specifikke forpligtelser, i og med at den pågældende underlægges to efterfølgende administrative procedurer på grund af de særlige omstændigheder. Når Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, anvendes, overgår forpligtelsen med andre ord til den anden medlemsstat, som er bundet af disse krav.
1. Vurderingen af en ansøgning om international beskyttelse
80. For det første skal den anden medlemsstat ved behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse tage hensyn til de principper og garantier, der er fastsat i proceduredirektivets kapitel II, herunder dette direktivs artikel 10, stk. 2 og 3, hvortil den forelæggende ret har henvist. I henhold til artikel 10, stk. 2, skal den besluttende myndighed først afgøre, hvorvidt ansøgeren kan anerkendes som flygtning, og hvis ikke, om den pågældende kan indrømmes subsidiær beskyttelse. Det fremgår af proceduredirektivets artikel 10, stk. 3, at medlemsstaterne skal sikre, at afgørelser om ansøgninger om international beskyttelse træffes efter en passende behandling af disse ansøgninger i overensstemmelse med kravene i denne bestemmelses litra a)-d).
81. For det andet kræves det i kvalifikationsdirektivets artikel 4, stk. 1, at medlemsstaten vurderer de »relevante elementer i ansøgningen«, hvilket omfatter de elementer, som den første medlemsstat tidligere har taget hensyn til, og det forhold, at myndighederne i en anden medlemsstat har indrømmet den pågældende flygtningestatus. Det bør fremhæves, at bestemmelsen er formuleret bredt. Alle faktiske omstændigheder og informationskilder kan derfor betragtes som »elementer« som omhandlet i kvalifikationsdirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, herunder de elementer, der lå til grund for den første medlemsstats positive afgørelse. Der bør ligeledes tages hensyn til, at den berørte persons ansøgning allerede er blevet behandlet, og at der er truffet en positiv afgørelse om tildeling af flygtningestatus.
82. Myndighederne i den anden medlemsstat kan i denne forbindelse ikke uden videre se bort fra, at myndighederne i den første medlemsstat tidligere har tildelt den berørte person flygtningestatus. Hvis tillidstabet skyldes umenneskelig behandling og ikke mangler ved asylproceduren som sådan, er det derimod vigtigt at lægge vægt på, at der foreligger en sådan afgørelse. Den omstændighed, at der foreligger en positiv afgørelse om tildeling af flygtningestatus, kan således være et af de elementer, som underbygger de kendsgerninger, der er fremført til støtte for den berørte persons ansøgning om international beskyttelse (75).
2. De krav, der følger af princippet om god forvaltningsskik
83. Når princippet om gensidig tillid ikke kan påberåbes på grund af ekstraordinære omstændigheder, og Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, anvendes, findes der ingen specifikke regler for samarbejdet mellem myndighederne i den første og den anden medlemsstat, bl.a. med hensyn til indbyrdes udveksling af oplysninger eller de frister, der skal overholdes i den anden medlemsstat, i denne forordning, proceduredirektivet og kvalifikationsdirektivet. Eftersom tillidstabet i det foreliggende tilfælde vedrører levevilkårene i den første medlemsstat og ikke selve asylproceduren, kan visse bestemmelser i denne forordning og disse direktiver under særlige omstændigheder anvendes analogt. Når EU-retten ikke indeholder nærmere regler om den procedure, der anvendes i tilfælde af særlige omstændigheder, har medlemsstaterne imidlertid i medfør af princippet om procesautonomi fortsat kompetence til at fastsætte disse krav, forudsat at disse regler ikke er mindre gunstige end dem, som regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke umuliggør eller uforholdsmæssigt vanskeliggør udøvelsen af rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) (76).
84. Når en national myndighed gennemfører EU-retten – dvs. når den anvender Dublin III-forordningen, proceduredirektivet og kvalifikationsdirektivet – er den imidlertid bundet af princippet om god forvaltningsskik, som udgør et generelt EU-retligt princip, der bl.a. forpligter de nationale myndigheder til at udvise påpasselighed og omhu (77).
a) Samarbejde og udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne
85. Dublin III-forordningens artikel 34 fastsætter foranstaltninger til udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne. Udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne er ifølge denne bestemmelse alene en mulighed, eftersom denne udveksling finder sted, når en »medlemsstat […] anmoder herom« (78). Denne forordning indeholder imidlertid ingen specifikke regler om udveksling af oplysninger, når scenariet i Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, indtræffer, og navnlig når tilliden mellem to medlemsstater brydes. Det er vigtigt at påpege, at når tabet af tillid vedrører betingelserne for ophold i den første medlemsstat (79), bør dette ikke berøre medlemsstaternes forpligtelse til at samarbejde i forbindelse med ansøgningsprocedurer.
86. Eftersom kvalifikationsdirektivets artikel 4, stk. 1, kræver, at medlemsstaten vurderer de »relevante elementer i ansøgningen«, skal den anden medlemsstat i denne forbindelse, såfremt den berørte person støtter sig på den første medlemsstats afgørelse om at tildele vedkommende flygtningestatus, fastlægge de omstændigheder, der gjorde det muligt for den første medlemsstat at træffe denne afgørelse. De kompetente myndigheder i den anden medlemsstat skal for overholde dette krav og for – i lyset af princippet om god forvaltningsskik – at tage hensyn til, at den berørte person allerede er blevet tildelt flygtningestatus af en anden medlemsstat, undersøge, om Dublin III-forordningens artikel 34 bør anvendes. Disse myndigheder kan i henhold til denne forordnings artikel 34, stk. 3, anmode de kompetente myndigheder i den første medlemsstat om oplysninger og navnlig om en redegørelse for de omstændigheder, der lå til grund for denne status, og myndighederne i den første medlemsstat er i så fald forpligtet til at svare.
b) Den rimelige frist
87. Henset til målet om hurtig behandling af ansøgninger (80) og princippet om god forvaltningsskik, der er et generelt EU-retligt princip, skal proceduren vedrørende den anden ansøgning i forbindelse med behandling af asylansøgninger gennemføres inden for en rimelig frist. I 19. betragtning til proceduredirektivet henvises der klart til dette princip om hurtig behandling i forbindelse med Unionens asylprocedurer, og det fremgår, at medlemsstaterne bør gives »fleksibilitet til at prioritere behandlingen af en hvilken som helst ansøgning og behandle den før andre tidligere indgivne ansøgninger« med henblik på »at afkorte procedurens samlede varighed i visse tilfælde«.
88. Når scenariet i Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, indtræffer, bør der således tages hensyn til varigheden af de to kumulative procedurer. Ansøgere, som allerede har opnået flygtningestatus i en anden medlemsstat, men ikke kan udnytte denne status i den første medlemsstat, fordi de risikerer at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4, kan anmode den anden medlemsstat om international beskyttelse under »særlige omstændigheder« som følge af manglende tillid mellem medlemsstaterne. Tilfælde, der falder ind under sådanne »særlige omstændigheder«, bør betragtes som »visse tilfælde«, som prioriteres i henhold til 19. betragtning til proceduredirektivet.
89. Det bør fremhæves, at dette direktivs artikel 31, stk. 7, litra a), hvorefter medlemsstaterne kan »prioritere behandlingen af en ansøgning […] hvis ansøgningen sandsynligvis er velbegrundet«, ligeledes støtter prioriteringen af en asylansøgning i den anden medlemsstat som følge af disse specifikke »særlige omstændigheder«, når den første medlemsstat allerede har fastslået, at den berørte person er berettiget til flygtningestatus.
90. Når scenariet i Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, indtræffer, lægger princippet om god forvaltning således en særlig byrde på den anden medlemsstat, hvis myndigheder skal handle med det samme, eftersom den berørte person allerede har været genstand for en første ansøgningsprocedure og eventuelt en retssag, hvor der er fastslået en risiko i henhold til chartrets artikel 4. Det bør i denne forbindelse påpeges, at medlemsstaterne ifølge proceduredirektivets artikel 31, stk. 3, skal sikre, at undersøgelsesproceduren afsluttes senest seks måneder efter, at ansøgningen er indgivet (81). Denne frist på seks måneder er derfor det maksimale tidsrum, der under normale omstændigheder er afsat til at behandle en ansøgning. Under de foreliggende særlige omstændigheder bør dette ske endnu hurtigere, således at ansøgningen til den anden medlemsstat behandles inden for et langt kortere tidsrum.
91. Den første medlemsstat, der har tildelt den berørte person flygtningestatus, skal også påtage sig en særlig yderligere byrde for at hjælpe den anden medlemsstat med at behandle denne persons ansøgning så hurtigt som muligt. Udveksling af oplysninger i henhold til Dublin III-forordningens artikel 34 skal som hovedregel ske inden for den frist, der er fastsat i denne artikels stk. 5, hvorefter medlemsstater, der anmodes om at udveksle oplysninger, skal gøre dette inden for fem uger (82). Denne frist på fem uger er ligeledes det maksimale tidsrum, der under normale omstændigheder er afsat til at behandle en ansøgning. De »særlige omstændigheder«, der gør sig gældende, når den gensidige tillid mellem medlemsstaterne går tabt som følge af en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4 i en af medlemsstaterne, bør resultere i en særlig hurtig behandling. Den første medlemsstat bør besvare alle anmodninger om oplysninger fra den anden medlemsstat inden for en frist, som er langt kortere end den, der gælder under normale omstændigheder (83).
3. Foreløbig konklusion
92. Det er, henset til det ovenfor anførte, min opfattelse, at den kompetente myndighed i den anden medlemsstat skal vurdere, om den nye ansøgning er begrundet i henhold til bestemmelserne i proceduredirektivet og kvalifikationsdirektivet, og afgøre, om den berørte person opfylder de materielle betingelser, der gælder for tildeling af flygtningestatus, samtidig med at det sikres, at princippet om god forvaltningsskik er overholdt. Dette princip og kravet om undersøgelse af alle relevante elementer i ansøgningen som omhandlet i kvalifikationsdirektivets artikel 4, stk. 1, indebærer en forpligtelse til at tage hensyn til, at den berørte persons asylansøgning allerede er blevet behandlet, og at myndighederne i den første medlemsstat har truffet en positiv afgørelse om tildeling af flygtningestatus. De kompetente myndigheder i den anden medlemsstat skal prioritere behandlingen af ansøgningen og eventuelt anvende Dublin III-forordningens artikel 34, der fastsætter foranstaltninger til udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne, og hvorefter den første medlemsstat bør besvare alle anmodninger om oplysninger fra den anden medlemsstat inden for en frist, som er langt kortere end den, der gælder under normale omstændigheder.
V. Forslag til afgørelse
93. Jeg foreslår i lyset af det ovenfor anførte, at Domstolen besvarer det præjudicielle spørgsmål, som Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) har forelagt, således:
»Såfremt en medlemsstat ikke kan udøve den beføjelse, som den i henhold til artikel 33, stk. 2, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse har til at afvise en ansøgning om international beskyttelse under henvisning til tildeling af flygtningestatus i en anden medlemsstat, fordi ansøgeren på grund af levevilkårene i denne medlemsstat ville være udsat for alvorlig risiko for at blive genstand for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal
artikel 78, stk. 1 og 2, TEUF,
artikel 3, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne,
artikel 4, stk. 1, og artikel 13 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse og
artikel 10, stk. 2 og 3, og artikel 33, stk. 1 og artikel 33, stk. 2, litra a), i direktiv 2013/32
fortolkes således, at de ikke forpligter en medlemsstat til uden en materiel undersøgelse at anerkende den internationale beskyttelse, som en anden medlemsstat allerede har indrømmet ansøgeren.
Når de kompetente myndigheder vurderer den nye ansøgning, der er indgivet, fordi der foreligger særlige omstændigheder i medfør af artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 604/2013, skal de i henhold til bestemmelserne i direktiv 2011/95 og direktiv 2013/32 afgøre, om den berørte person opfylder de materielle betingelser, der gælder for tildeling af flygtningestatus, samtidig med at de sikrer, at princippet om god forvaltningsskik er overholdt, og navnlig tager hensyn til, at den berørte persons asylansøgning allerede er blevet behandlet af myndighederne i en anden medlemsstat, hvilket udgør et relevant element i ansøgningen som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2011/95. De kompetente myndigheder, der foretager denne vurdering, skal prioritere behandlingen af ansøgningen og eventuelt anvende artikel 34 i forordning nr. 604/2013, der fastsætter foranstaltninger til udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne, og hvorefter den første medlemsstat bør besvare alle anmodninger om oplysninger fra den anden medlemsstat inden for en frist, som er langt kortere end den, der gælder under normale omstændigheder.«