Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
LAILA MEDINA
25 päivänä tammikuuta 2024 (1)
Asia C-753/22
QY
vastaan
Saksan liittotasavalta
(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa))
Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Yhteinen turvapaikkapolitiikka – Jäsenvaltion päätös pakolaisaseman myöntämisestä – Vaara joutua epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi kyseisessä jäsenvaltiossa – Seuraukset toisessa jäsenvaltiossa jätetylle uudelle kansainvälistä suojelua koskevalle hakemukselle – Tämän uuden hakemuksen tutkiminen tässä toisessa jäsenvaltiossa – Pakolaisaseman myöntämispäätöksen mahdollisen sitovan ekstraterritoriaalisen vaikutuksen määrittäminen – Vastavuoroinen tunnustaminen – Tietojenvaihto
I Johdanto
1. Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa) on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön asiassa, jossa asianosaisina ovat QY, joka on Syyrian kansalainen ja jolle on myönnetty pakolaisasema Kreikassa, ja Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (liittovaltion maahanmuutto- ja pakolaisvirasto, Saksa; jäljempänä Bundesamt) ja joka koskee viimeksi mainitun päätöstä hylätä QY:n tämän aseman tunnustamista koskeva hakemus.
2. Nyt käsiteltävässä asiassa Saksa, joka on jäsenvaltio, jossa pakolaisasemaa koskeva hakemus on tehty (jäljempänä toinen jäsenvaltio), ei voi palauttaa QY:tä Kreikkaan eli jäsenvaltioon, joka myönsi hänelle ensin tällaisen aseman (jäljempänä ensimmäinen jäsenvaltio), koska tämä altistaisi hänet vakavalle vaaralle joutua Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi pakolaisten elinolojen vuoksi kyseisessä jäsenvaltiossa.(2)
3. Tätä taustaa vasten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy pääasiallisesti, onko unionin primaarioikeutta ja kolmen unionin pakolaisoikeuden alalla annetun johdetun oikeuden säädöksen eli Dublin III -asetuksen,(3) menettelydirektiivin(4) ja määrittelydirektiivin(5) asiaa koskevia säännöksiä tulkittava siten, että toisen jäsenvaltion on tunnustettava ensimmäisen jäsenvaltion myöntämä pakolaisasema tutkimatta tarkemmin pakolaisaseman saamisen aineellisia edellytyksiä.
4. Nyt käsiteltävässä asiassa nousee esiin kysymys siitä, voivatko jäsenvaltiot tunnustaa vastavuoroisesti pakolaisaseman myöntämispäätökset, ja jos näin on, onko tunnustaminen edelleen voimassa, kun keskinäistä luottamusta ei enää voida olettaa. Samankaltaisia kysymyksiä käsitellään tällä hetkellä kolmessa muussa unionin tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa.(6)
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
5. SEUT 78 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”1. Unioni kehittää turvapaikka-asioita sekä toissijaista ja tilapäistä suojelua koskevan yhteisen politiikan, jonka tarkoituksena on antaa asianmukainen asema kaikille kansainvälistä suojelua tarvitseville kolmansien maiden kansalaisille ja varmistaa palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen. Tämän politiikan on oltava – – 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdyn Geneven yleissopimuksen[(7)] [jäljempänä Geneven yleissopimus] – – mukaista.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteistä, jotka koskevat yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, johon sisältyvät:
a) koko unionissa voimassa oleva yhdenmukainen turvapaikka-asema kolmansien maiden kansalaisille;
– –”
1. Dublin III -asetus
6. Dublin III -asetuksen 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on käsiteltävä jokaisen kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön minkä tahansa jäsenvaltion alueella tai rajalla tai kauttakulkualueella tekemä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. Turvapaikkahakemuksen käsittelee yksi ainoa jäsenvaltio, ja tämä jäsenvaltio on se, joka III luvussa esitettyjen perusteiden mukaisesti on vastuussa hakemuksen käsittelystä.
2. Jollei hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaa jäsenvaltiota voida määrittää tässä asetuksessa lueteltujen perusteiden mukaisesti, käsittelystä vastaa ensimmäinen jäsenvaltio, jossa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty.
Jos hakija on mahdotonta siirtää jäsenvaltioon, joka on alun perin nimetty hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi, koska on perusteltuja syitä katsoa, että kyseisessä jäsenvaltiossa on turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita, jotka saattavat johtaa [perusoikeuskirjan] 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun, määrittämisestä vastaavan jäsenvaltion on jatkettava III luvussa vahvistettujen perusteiden tarkastelua sen määrittämiseksi, voidaanko jokin toinen jäsenvaltio nimetä hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi.
Jos tämän kohdan mukaisesti ei voi tehdä siirtoa mihinkään III luvussa vahvistettujen perusteiden mukaisesti nimettyyn jäsenvaltioon tai ensimmäiseen jäsenvaltioon, jossa hakemus on jätetty, määrittämisestä vastaavasta jäsenvaltiosta tulee hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.”
7. Kyseisen asetuksen 34 artiklassa säädetään tietojenvaihtoa koskevista säännöistä.
2. Menettelydirektiivi
8. Menettelydirektiivin 33 artiklan, jonka otsikko on ”Hakemukset, joilta puuttuvat tutkittavaksi ottamisen edellytykset”, 1 kohdassa ja 2 kohdan a alakohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Niiden tapausten lisäksi, joissa hakemusta ei [Dublin III -asetuksen] mukaisesti tutkita, jäsenvaltiot eivät ole velvollisia tutkimaan, voidaanko hakijaa pitää henkilönä, joka voi saada kansainvälistä suojelua [määrittelydirektiivin] mukaisesti, kun hakemukselta katsotaan puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset tämän artiklan mukaisesti.
2. Jäsenvaltiot voivat katsoa kansainvälistä suojelua koskevalta hakemukselta puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset ainoastaan, jos:
a) toinen jäsenvaltio on myöntänyt kansainvälistä suojelua;”
3. Määrittelydirektiivi
9. Määrittelydirektiivin 4 artiklan 1, 2 ja 3 kohdassa säädetään tosiseikkojen ja olosuhteiden arvioinnista kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten yhteydessä.
10. Kyseisen direktiivin 11, 12, 13 ja 14 artikla ovat myös merkityksellisiä nyt käsiteltävän asian kannalta.
B Saksan oikeus
11. Ulkomaalaisten oleskelusta, työskentelystä ja kotouttamisesta liittovaltion alueella annetun lain (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä AufenthG), 60 §:n 1 momentissa säädetään, että Geneven yleissopimuksen mukaisesti ”ulkomaalaista ei saa poistaa maasta sellaiseen maahan, jossa hänen henkeään tai vapauttaan uhataan rodun, uskonnon, kansalaisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmän kuulumisen tai poliittisen mielipiteen vuoksi”.
12. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan AufenthG:n 60 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan toisen valtion myöntämä pakolaisasema estää myös Saksaa poistamasta pakolaista maasta tiettyyn valtioon. Saksan lainsäätäjä on tämän säännön antaessaan antanut sitovan vaikutuksen sille, ettei asianomaista henkilöä voida poistaa maasta, mutta se ei luonut mitään uutta oikeutta pakolaisaseman tunnustamiseen.
III Pääasia, ennakkoratkaisukysymys ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
13. QY, joka on Syyrian kansalainen, sai pakolaisaseman Kreikassa vuonna 2018. QY jätti Saksassa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ajankohtana, jota ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ilmoittanut.
14. Verwaltungsgericht (hallintotuomioistuin, Saksa) katsoi ratkaisussaan, että Kreikassa vallitsevien pakolaisten vastaanotto-olosuhteiden vuoksi QY oli vakavassa vaarassa joutua perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi, joten häntä ei voitu palauttaa tähän jäsenvaltioon.
15. Bundesamt myönsi 1.10.2019 tekemällään päätöksellä QY:lle toissijaista suojelua ja hylkäsi hänen pakolaisasemaa koskevan hakemuksensa.
16. Verwaltungsgericht hylkäsi QY:n kanteen sillä perusteella, ettei hänen vaatimuksensa voinut perustua pelkästään siihen, että hänelle oli myönnetty pakolaisasema Kreikassa. Verwaltungsgericht katsoi, että hakemus oli perusteeton, koska hän ei ollut vaarassa joutua vainotuksi Syyriassa.
17. QY valitti tämän jälkeen Bundesverwaltungsgerichtiin (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin. Hän väittää, että Kreikan aiemmin myöntämä pakolaisasema sitoo Bundesamtia.
18. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, ettei missään Saksan oikeuden säännöksessä anneta QY:lle oikeutta toisen jäsenvaltion myöntämän pakolaisaseman tunnustamiseen. Se toteaa myös, etteivät Saksan viranomaiset voineet jättää hänen hakemustaan tutkimatta, koska vaikka QY:lle oli myönnetty pakolaisasema Kreikassa, hän on vaarassa joutua perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi, jos hänet palautetaan tähän jäsenvaltioon. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että on tarpeen selvittää, mitä oikeudellisia seurauksia on siitä, ettei tätä mahdollisuutta voida käyttää kyseisen määräyksen rikkomista koskevan riskin vuoksi.
19. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pitää tarpeellisena selvittää, onko unionin oikeus esteenä sille, että Bundesamt suorittaa uuden tutkinnan, jota ei rajoita toisen jäsenvaltion aikaisempi pakolaisaseman myöntämispäätös, vai onko tällä päätöksellä pikemminkin pakottava ekstraterritoriaalinen vaikutus. Kyseinen tuomioistuin katsoo, ettei unionin primaarioikeudesta ja johdetusta oikeudesta ilmene, että pakolaisaseman tunnustaminen jäsenvaltiossa estäisi toisen jäsenvaltion toimivaltaista viranomaista tutkimasta kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteltavuutta. Lyhyesti sanottuna ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, ettei unionin oikeudessa ole nimenomaista säännöstä, jossa säädettäisiin pakolaisaseman myöntämispäätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaatteesta.
20. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että unionin tuomioistuin ei ole vielä lausunut siitä, voidaanko Dublin III -asetuksen 3 artiklan 1 kohdan toisesta virkkeestä, jonka mukaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sisällön tutkii yksi ainoa jäsenvaltio, johtaa sitovia vaikutuksia. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ehdottaa lisäksi, että määrittelydirektiivin 4 artiklan 1 kohdan toista virkettä ja 13 artiklaa voitaisiin tulkita samalla tavalla. Lisäksi menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohdassa toiselle jäsenvaltiolle annettu mahdollisuus jättää hakemus tutkimatta sillä perusteella, että ensimmäinen jäsenvaltio on jo myöntänyt pakolaisaseman, voitaisiin ymmärtää siten, että se ilmentää periaatetta, jonka mukaan turvapaikkahakemuksen perusteltavuus on tutkittava vain kerran.
21. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa myös, että nyt käsiteltävä asia eroaa unionin tuomioistuimessa vireillä olevasta asiasta C-352/22, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Pakolaisen luovuttamispyyntö Turkkiin), joka koskee sellaisen kolmannen maan esittämää luovuttamispyyntöä, josta kyseinen henkilö pakeni. Nyt käsiteltävässä asiassa Bundesamt on myöntänyt QY:lle toissijaista suojelua, eikä QY:tä voida näin ollen poistaa maasta.
22. Lopuksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, miten edellä mainitun määräyksen Hamed ja Omar(8) 42 kohta on ymmärrettävä. Yhtäältä viittaus ”uuteen” turvapaikkamenettelyyn voisi puoltaa uutta tutkintaa. Toisaalta viittaus ”pakolaisasemaan liittyviin oikeuksiin” voisi merkitä toisen jäsenvaltion jo myöntämän aseman tunnustamista.
23. Edellä esitetyn perusteella Bundesverwaltungsgericht on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko siinä tapauksessa, että jäsenvaltio ei voi käyttää [menettelydirektiivin] 33 artiklan 2 kohdan a alakohdassa annettua mahdollisuutta katsoa kansainvälistä suojelua koskevalta hakemukselta puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset sillä perusteella, että toisessa jäsenvaltiossa on myönnetty pakolaisasema, koska elinolosuhteet kyseisessä toisessa jäsenvaltiossa asettaisivat hakijan perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettua epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua koskevaan vakavaan vaaraan, [Dublin III -asetuksen] 3 artiklan 1 kohdan toista virkettä, [määrittelydirektiivin] 4 artiklan 1 kohdan toista virkettä ja 13 artiklaa sekä [menettelydirektiivin] 10 artiklan 2 ja 3 kohtaa ja 33 artiklan 1 kohtaa ja 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että jo myönnetty pakolaisasema estää jäsenvaltiota tutkimasta kaikilta osin sille jätettyä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta ja velvoittaa sen myöntämään hakijalle pakolaisaseman tämän suojan aineellisia edellytyksiä tutkimatta?”
24. Kirjallisia huomautuksia esittivät QY ja Belgian, Tšekin, Saksan, Irlannin, Kreikan, Ranskan, Italian, Luxemburgin, Alankomaiden ja Itävallan hallitukset sekä Euroopan komissio. Belgian, Tšekin ja Itävallan hallituksia lukuun ottamatta nämä osapuolet esittivät myös suulliset lausumansa 26.9.2023 pidetyssä istunnossa.
IV Arviointi
25. Tämän ennakkoratkaisupyynnön taustalla olevalle tilanteelle on ominaista se, että asianomaista henkilöä ei voida palauttaa ensimmäiseen jäsenvaltioon eli Kreikkaan. Näin ollen ennakkoratkaisukysymys perustuu siihen olettamaan, että ensimmäisen jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmällä – ja erityisesti pakolaisten vastaanotto-olosuhteilla – ei voida enää taata unionin oikeudessa ja erityisesti perusoikeuskirjan 4 artiklassa edellytettyä perusoikeuksien suojan tasoa (A osa).
26. Tätä taustaa vasten unionin tuomioistuimelle esitetyllä ennakkoratkaisukysymyksellä pyritään lähinnä selvittämään, onko unionin oikeudessa olemassa vastavuoroisen tunnustamisen periaate, joka velvoittaa toisen jäsenvaltion tunnustamaan ja panemaan täytäntöön ensimmäisen jäsenvaltion asianomaiselle henkilölle aiemmin myöntämän pakolaisaseman. Tämä kysymys voidaan mielestäni jakaa kahteen osaan. Ensinnäkin on erittäin tärkeää selvittää, onko tällainen vastavuoroisen tunnustamisen periaate olemassa unionin turvapaikkapolitiikan alalla (B osa). Toiseksi, jos vastaus tähän kysymykseen on kieltävä, on myös määritettävä, miten uusia hakemuksia koskevat myöhemmät hallinnolliset menettelyt toisessa jäsenvaltiossa on toteutettava (C osa).(9)
A Alustavat huomautukset keskinäisen luottamuksen menettämisestä johtuvista poikkeuksellisista olosuhteista
27. Jäsenvaltioiden välisen keskinäisen luottamuksen periaate perustuu siihen perustavanlaatuiseen lähtökohtaan, jonka mukaan kukin jäsenvaltio jakaa kaikkien muiden jäsenvaltioiden kanssa – ja tunnustaa sen, että ne jakavat sen kanssa – lukuisia yhteisiä arvoja, joihin unioni perustuu, kuten SEU 2 artiklassa täsmennetään.(10) Tämä lähtökohta merkitsee sitä – ja perustelee sen –, että jäsenvaltioiden välillä vallitsee keskinäinen luottamus siihen, että kyseiset arvot tunnustetaan ja että siis ne täytäntöön panevaa unionin oikeutta noudatetaan, sekä siihen, että jäsenvaltioiden kansalliset oikeusjärjestykset kykenevät takaamaan niiden perusoikeuksien yhdenveroisen ja tehokkaan suojan, jotka on tunnustettu perusoikeuskirjassa, erityisesti sen 1 ja 4 artiklassa, joissa vahvistetaan yksi unionin ja sen jäsenvaltioiden perustavanlaatuisista arvoista.(11) Näin ollen yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän puitteissa on oletettava, että kansainvälisen suojelun hakijoiden kohtelu kussakin jäsenvaltiossa vastaa perusoikeuskirjan, Geneven yleissopimuksen ja ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen vaatimuksia.(12)
28. Tästä vaatimustenmukaisuusolettamasta huolimatta unionin tuomioistuin on myös katsonut, ettei kuitenkaan ole mahdotonta, että yhteisellä eurooppalaisella turvapaikkajärjestelmällä on käytännössä suuria toimintavaikeuksia jossakin jäsenvaltiossa siten, että on olemassa vakava vaara siitä, että turvapaikanhakijoita, jotka siirretään tähän jäsenvaltioon, kohdellaan heidän perusoikeuksiensa vastaisesti.(13) Näin ollen poikkeuksellisissa olosuhteissa(14) keskinäisen luottamuksen periaatteen soveltaminen ei ole yhteensopiva sen velvoitteen kanssa, että Dublin III -asetusta on tulkittava ja sovellettava noudattaen perusoikeuksia.(15)
29. Nyt käsiteltävässä asiassa lähtökohta, joka on keskinäisen luottamuksen perustana yhteisessä eurooppalaisessa turvapaikkajärjestelmässä – ja jonka mukaan kunkin jäsenvaltion on katsottava, että kaikki muut jäsenvaltiot toimivat unionin oikeudessa tunnustettujen perusoikeuksien mukaisesti – ei enää päde tämän ensimmäisen jäsenvaltion osalta. Unionin tuomioistuimelle esitetty kysymys on esitetty asian kannalta merkityksellisessä oikeuskäytännössä tarkoitettujen ”poikkeuksellisten olosuhteiden” yhteydessä, ja se perustuu kahteen lähtökohtaan, joiden mukaan edellä mainittua olettamaa ei voida soveltaa, koska ensinnäkin keskinäistä luottamusta on rikottu, sillä hakija on vakavassa vaarassa joutua pakolaisaseman myöntäneessä jäsenvaltiossa perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi. Toiseksi Saksan määrittävä viranomainen ei näin ollen voi jättää hakemusta tutkimatta menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla.
1. Keskinäisen luottamuksen rikkominen ja Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohdan tulkinta
a) Dublin III -asetuksen 3 artiklan 1 kohta ja pääsääntö
30. Dublin III -asetuksella käyttöön otetun järjestelmän tarkoituksena on vahvistaa perusteet ja menettelyt sen jäsenvaltion määrittämiseksi, joka on vastuussa kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Se perustuu kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa esitettyyn periaatteeseen, jonka mukaan yksi ainoa jäsenvaltio on toimivaltainen tutkimaan hakijan kansainvälisen suojelun tarpeen.
31. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi Dublin III -asetuksen III luvussa vahvistetaan sekä jäsenvaltioiden että asianomaisten henkilöiden kannalta puolueettomien ja oikeudenmukaisten perusteiden hierarkia.(16) Näillä tämän asetuksen 8–15 artiklaan sisältyvillä perusteilla pyritään luomaan selkeä ja toimiva menettely, jonka avulla voidaan määrittää nopeasti hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio, jotta voidaan taata hakijoille tehokas pääsy kansainvälisen suojelun myöntämistä koskeviin menettelyihin ja jotta ei vaaranneta kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn nopeutta koskevan tavoitteen saavuttamista. Näitä perusteita soveltaen Kreikan viranomaiset käyttivät toimivaltaansa tehdä päätös pakolaisaseman myöntämisestä QY:lle.
b) Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohta
32. Unionin tuomioistuin totesi tuomiossa N.S. ym., että turvapaikkajärjestelmällä voi käytännössä olla suuria toimintavaikeuksia jossakin jäsenvaltiossa siten, että on olemassa vakava vaara siitä, että kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä, jotka siirretään tähän jäsenvaltioon, kohdellaan heidän perusoikeuksiensa vastaisesti.(17) Unionin tuomioistuin luopui Dublin II -asetuksen,(18) joka edelsi Dublin III -asetusta, automaattisesta soveltamisesta, ”jotta unioni ja sen jäsenvaltiot voivat – – noudattaa turvapaikanhakijoiden perusoikeuksien suojaa koskevia velvoitteitaan”.(19) Unionin tuomioistuin totesi, että jäsenvaltioiden ei pidä siirtää turvapaikanhakijaa Dublin II -asetuksessa tarkoitettuun hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon, jos ne ovat tietoisia siitä, että kyseisen jäsenvaltion turvapaikkamenettelyyn ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteisiin liittyvät systeemiset puutteet ovat uskottavia perusteita uskoa, että turvapaikanhakija altistuisi todelliselle vaaralle joutua perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi.
33. Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohdalla kodifioidaan tuomiossa N.S. ym. esitetty skenaario, nimittäin poikkeuksellisten olosuhteiden skenaario, ja siinä otetaan käyttöön kaksi perustetta – kyseisen jäsenvaltion turvapaikkamenettelyn ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteiden systeemiset puutteet –, joiden perusteella voidaan kieltäytyä siirtämästä hakijaa päätöksen tehneeseen jäsenvaltioon.(20)
34. Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisukysymys koskee tällaista skenaariota. Näin ollen olettamaa kansallisten turvapaikkajärjestelmien vastaavuudesta – johon Dublin III -asetuksen säännökset perustuvat – ei sovelleta. Tämä tarkoittaa sitä, että Saksan viranomaiset eivät voi palauttaa asianomaista henkilöä Kreikkaan, koska ne katsovat, että kyseisessä jäsenvaltiossa pakolaisten vastaanotto-olosuhteissa on systeemisiä puutteita. Jos tämän skenaarion taustalla on todellinen vaara perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetusta epäinhimillisestä tai halventavasta kohtelusta, sen jäsenvaltion kansallisten viranomaisten, jossa turvapaikanhakija on, on määritettävä, mikä jäsenvaltio on vastuussa hänen hakemuksensa käsittelystä.
c) Toimivaltainen jäsenvaltio, kun Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohtaa sovelletaan
35. Aluksi on tärkeää muistaa, että Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa vahvistetaan seuraava toimivaltasääntö: määrittämisestä vastaavan jäsenvaltion on jatkettava III luvussa vahvistettujen perusteiden tarkastelua sen määrittämiseksi, voidaanko jokin toinen jäsenvaltio nimetä hakemuksen käsittelyssä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi Jos tämä tarkastelu ei johda toisen hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion nimeämiseen, kyseisen artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään, että ”jos tämän kohdan mukaisesti ei voida tehdä siirtoa mihinkään III luvussa vahvistettujen perusteiden mukaisesti nimettyyn jäsenvaltioon tai ensimmäiseen jäsenvaltioon, jossa hakemus on jätetty, määrittämisestä vastaavasta jäsenvaltiosta tulee hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio”.
36. Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole maininnut, suorittivatko Saksan viranomaiset Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa edellytetyn tarkastelun, ja jos suorittivat, millä tavoin. On kuitenkin selvää, että nämä viranomaiset katsovat olevansa toimivaltaisia 3 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan perusteella.(21) Tässä ratkaisuehdotuksessa on siis oletettava, että Saksan viranomaisten toimivalta perustuu kyseiseen kolmanteen alakohtaan.
2. Tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttuminen menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti
37. Menettelydirektiivin 33 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot eivät ole velvollisia tutkimaan kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia määrittelydirektiivin mukaisesti, jos hakemuksilta puuttuu tutkittavaksi ottamisen edellytykset tämän artiklan mukaisesti. Tämän direktiivin 33 artiklan 2 kohdassa luetellaan tyhjentävästi tilanteet, joissa jäsenvaltiot voivat katsoa kansainvälistä suojelua koskevalta hakemukselta puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset.(22) Erityisesti menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetään, että jos toinen jäsenvaltio on aiemmin myöntänyt hakijalle kansainvälistä suojelua, hänen hakemuksensa voidaan jättää tutkimatta. Tämä poikkeus yleisestä tutkittavaksi ottamisesta selittyy keskinäisen luottamuksen periaatteen tärkeydellä.(23) Menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohta on yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän puitteissa keskinäisen luottamuksen periaatteen konkreettinen ilmaus.(24)
38. Unionin tuomioistuimen tätä periaatetta koskevan oikeuskäytännön(25) mukaan jäsenvaltioiden viranomaiset eivät voi soveltaa menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohtaa, kun ne ovat päätyneet objektiivisten, luotettavien, tarkkojen ja asianmukaisesti päivitettyjen tietojen perusteella ja ottaen huomioon unionin oikeudessa taatun perusoikeuksien suojan tason päätelmään siitä, että jäsenvaltiossa, jossa kolmannen maan kansalainen saa jo kansainvälistä suojelua, on puutteita – olivatpa ne systeemisiä tai yleisiä tai koskivatpa ne tiettyjä henkilöryhmiä –, ja että tällaiset puutteet huomioon ottaen on uskottavia perusteita uskoa, että kyseinen kansalainen altistuisi todelliselle vaaralle joutua siellä perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi.(26)
39. Koska ennakkoratkaisukysymys perustuu siihen, että Saksan määrittävä viranomainen ei voi nyt käsiteltävässä asiassa tehdä päätöstä tutkimatta jättämisestä menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti, voidaan loogisesti päätellä, että kansallinen tuomioistuin on todennut seuraavat seikat: on olemassa puutteita, jotka ovat systeemisiä tai yleisiä tai jotka koskevat tiettyjä henkilöryhmiä ja on olemassa perusteltuja syitä katsoa, että QY:n kaltaiset kolmansien maiden kansalaiset ovat todellisessa vaarassa joutua perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi.
40. Tässä yhteydessä nousee esiin kysymys turvapaikkapolitiikan alan päätösten vastavuoroisesta tunnustamisesta ja keskinäisen luottamuksen menettämisen seurauksista tälle tunnustamiselle, jos periaatteena on tällainen tunnustaminen.
3. Keskinäisen luottamuksen menettämisen vaikutukset
41. Kuten olen jo maininnut, keskinäisen luottamuksen periaate perustuu siihen olettamaan, että kunkin jäsenvaltion on poikkeuksellisia olosuhteita lukuun ottamatta katsottava, että kaikki muut jäsenvaltiot toimivat unionin oikeuden ja erityisesti unionin oikeudessa tunnustettujen perusoikeuksien mukaisesti.(27) Tällä periaatteella luodaan velvollisuuksia jäsenvaltioille.(28) Keskinäistä luottamusta ei pidä sekoittaa sokeaan luottamukseen.(29) Sitä sovelletaan, jos turvapaikkamenettelyssä ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa on systeemisiä puutteita jossakin jäsenvaltiossa.(30) Tästä seuraa, että kun tämä olettama kumotaan ja jäsenvaltio on menettänyt luottamuksensa toisen jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmään, esiin nousee väistämättä useita kysymyksiä: mitä vaikutuksia tällä luottamuksen menettämisellä on jäsenvaltioiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin? Mitkä oikeudet ja velvollisuudet säilyvät sen sijaan ennallaan? Vaikuttaako yhden jäsenvaltion luottamuksen menettäminen lisäksi toisen jäsenvaltion tekemien päätösten seurauksiin?
42. Tämän luottamuksen menettämisen vaikutukset eivät ole lainkaan selviä. Voidaan väittää, että jos toinen jäsenvaltio (Saksa) menettää luottamuksensa ensimmäisen jäsenvaltion (Kreikan) turvapaikkajärjestelmään pakolaisten vastaanotto-olosuhteiden puutteiden vuoksi, toinen jäsenvaltio ei luota siihen, miten ensimmäinen jäsenvaltio kohtelee pakolaisia, mutta tämä ei koske sen turvapaikkahakemusten käsittelymenettelyjä. Näin ollen tämän luottamuksen menettämisen vaikutukset rajoittuisivat siihen, ettei asianomaista henkilöä palauteta ensimmäiseen jäsenvaltioon. Toinen jäsenvaltio luottaa kuitenkin edelleen siihen, että ensimmäisen jäsenvaltion päätös pakolaisaseman myöntämisestä oli perusteltu. Toisaalta voitaisiin väittää, että luottamuksen menettäminen johtaa yleiseen epäluottamukseen toisen jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmää kohtaan kokonaisuudessaan, myös ensimmäisen jäsenvaltion antaman alkuperäisen päätöksen pätevyyteen.
43. Tältä osin katson, että on tärkeää erottaa toisistaan yhtäältä turvapaikkamenettelyt ja erityisesti edellytykset, jotka koskevat turvapaikkahakemusten käsittelymenettelyjä ensimmäisessä jäsenvaltiossa, ja toisaalta kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden elinolosuhteet tässä jäsenvaltiossa.(31) Toisen jäsenvaltion tietoisuus puutteista ensimmäisessä jäsenvaltiossa (mistä seuraa luottamuksen menettäminen) voidaan teoriassa todeta turvapaikkamenettelyn ja/tai elinolosuhteiden osalta. Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa ennakkoratkaisupyynnössään selvästi ensimmäisen jäsenvaltion ”elinolosuhteisiin”. Katson näin ollen, että on mahdollista katsoa, että riidanalainen päätös on annettu asianomaiselle pätevästi huolimatta toisen jäsenvaltion tuomioistuinten toteamasta luottamuksen menettämisestä ensimmäisen jäsenvaltion elinolosuhteisiin. Tämän erottelun perusteella on tarpeen selvittää, sovelletaanko – ja jos sovelletaan, millä tavoin – vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta turvapaikkapolitiikan alalla, kun Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohdan toista ja kolmatta alakohtaa sovelletaan ja menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohtaa ei voida soveltaa, koska asianomainen henkilö olisi todellisessa vaarassa joutua perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi.
B Vastavuoroinen tunnustaminen turvapaikkapolitiikan alalla
44. Vastaus kysymykseen siitä, sovelletaanko vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta turvapaikkapolitiikan alalla, ja jos sovelletaan, millä tavoin, sisältää kaksi näkökohtaa: aluksi on selvitettävä, onko se olemassa yleisenä periaatteena tavanomaisissa olosuhteissa. Vasta tämän jälkeen voidaan määrittää, onko toisen jäsenvaltion poikkeuksellisissa olosuhteissa tunnustettava automaattisesti ensimmäisen jäsenvaltion myöntämä pakolaisasema ja siihen perustuva suojelu.
45. Vastavuoroisen tunnustamisen periaate merkitsee sitä tavanomaisesti sovellettaessa sitä, että jossakin Euroopan unionin jäsenvaltiossa tehty kolmannen maan kansalaisen pakolaisasemaa koskeva päätös on hyväksyttävä rajoituksetta toisessa jäsenvaltiossa.(32) Vastavuoroinen tunnustaminen merkitsee siis sitä, että toinen jäsenvaltio tunnustaa ja panee täytäntöön ensimmäisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen tekemän päätöksen ikään kuin se olisi sen oma päätös.(33) Jotta pakolaisaseman vastavuoroinen tunnustaminen olisi mielekästä, pakolaiselle ensimmäisessä jäsenvaltiossa myönnettävän suojelun ja oikeuksien olisi seurattava kyseistä henkilöä toiseen jäsenvaltioon.(34)
46. Jotta tällainen vastavuoroinen tunnustaminen olisi olemassa yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän alalla, sen pitäisi perustua unionin primaarioikeuteen tai johdettuun oikeuteen. Tarkastelen siksi unionin primaarioikeuden määräyksiä (i) ja johdetun oikeuden säännöksiä (ii) sen määrittämiseksi, onko turvapaikkapolitiikan alalla olemassa tällainen päätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaate.
1. Onko olemassa unionin primaarioikeuteen perustuva vastavuoroisen tunnustamisen johtava periaate?
47. SEUT 78 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan unioni kehittää turvapaikka-asioita sekä toissijaista ja tilapäistä suojelua koskevan yhteisen politiikan. Tätä varten Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät SEUT 78 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdan mukaisesti toimenpiteistä, jotka koskevat yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää. Tähän sisältyy muun muassa koko unionissa voimassa oleva yhtenäinen turvapaikka-asema kolmansien maiden kansalaisille.(35) Missään SEUT V osaston 2 luvun määräyksessä ei kuitenkaan määrätä velvoitteesta tai periaatteesta, joka koskee toisen jäsenvaltion myöntämän pakolaisaseman vastavuoroista tunnustamista.(36) Toisin kuin vapaata liikkuvuutta koskevat perussopimuksen määräykset,(37) joilla on välitön oikeusvaikutus,(38) jotka ovat itsenäisiä ja jotka sisältävät suoraan sovellettavia oikeuksia, millä varmistetaan vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen täysi tehokkuus ja toimivuus, näin ei näytä olevan SEUT V osaston 2 luvun määräysten osalta. Itse asiassa missään perussopimuksen määräyksessä ei nimenomaisesti todeta, että vastavuoroisen tunnustamisen periaate olisi täysin tehokas ja toimiva turvapaikkapolitiikan osalta.
48. On kuitenkin vielä selvitettävä, voidaanko vastavuoroisen tunnustamisen periaate johtaa näistä perussopimuksen määräyksistä.(39) Tältä osin totean, että SEUT 78 artiklan 1 kohdassa annetaan unionille toimivalta turvapaikkapolitiikan alalla ja määritellään sen tarkoitus, joka on luoda yhteinen turvapaikkapolitiikka, joka antaa ”asianmukai[sen] asema[n]” kaikille ”kansainvälistä suojelua tarvitseville” kolmansien maiden kansalaisille. SEUT 78 artiklan 2 kohdan a alakohta muodostaa oikeusperustan,(40) jonka nojalla unionin lainsäätäjä voi luoda yhtenäisen turvapaikka-aseman, joka on ”koko unionissa voimassa”.(41) Tämä tarkoittaa mielestäni sitä, että tähän yhtenäiseen asemaan liittyvät oikeudet eivät ole täysin tehokkaita eivätkä toimivia ilman unionin lainsäätäjän toimenpiteitä.(42) Tästä seuraa, että perussopimuksen määräys, jossa vahvistetaan oikeusperusta ja annetaan toimivaltaa unionin toimielimille, ei riitä tukemaan väitettä, jonka mukaan se sisältää suoraan sovellettavia oikeuksia, joilla varmistetaan vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen täysi tehokkuus ja toimivuus.(43)
49. Täydellisyyden vuoksi on lisättävä, että perusoikeuskirjan 18 artiklassa määrätään, että ”oikeus turvapaikkaan taataan – – Geneven yleissopimuksen – – määräysten mukaisesti”. SEUT 78 artiklan 1 kohdan mukaan yhteisen turvapaikkapolitiikan ”on oltava – – Geneven yleissopimuksen – – mukaista”, mutta kansainvälisen oikeus kieltää lähtökohtaisesti ekstraterritoriaalisen täytäntöönpanovallan käytön, ellei sitä nimenomaisesti sallita.(44) Tässä yleissopimuksessa ei kuitenkaan edellytetä, että sopimusvaltio tunnustaa toisen sopimusvaltion aiemmin myöntämän turvapaikanhakijan pakolaisaseman. Tästä yleissopimuksesta ei näin ollen voida päätellä mitään ekstraterritoriaalisuutta. Vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä ei edellytetä ekstraterritoriaalisuutta, vaan siinä päinvastoin korostetaan tämän periaatteen poikkeuksellisuutta.(45) Vastavuoroisen tunnustamisen periaate, joka on ainutlaatuinen unionin oikeusjärjestyksessä, ei perustu Euroopan ihmisoikeussopimukseen.(46)
50. Lopuksi Italian hallitus toteaa huomautuksissaan muun muassa, että perussopimuksiin liitetty pöytäkirja N:o 24(47) on merkityksellinen vireillä olevan menettelyn kannalta. En ole samaa mieltä tästä näkemyksestä, koska kyseinen pöytäkirja koskee unionin jäsenvaltioiden kansalaisia, kun taas tässä asiassa on kyse vain kolmansien maiden kansalaisista.
51. Koska unionin primaarioikeudesta ei voida johtaa vastavuoroisen tunnustamisen yleistä periaatetta, seuraavaksi herää kysymys, voidaanko unionin johdetusta oikeudesta johtaa vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän alalla.
2. Voidaanko vastavuoroinen tunnustaminen johtaa unionin johdetusta oikeudesta yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän alalla?
52. Vastatakseni edellä esitettyyn kysymykseen sovellan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetun tavanomaisen tulkintamenetelmän(48) mukaisesti sanamuodon mukaista, systemaattista ja teleologista tulkintakriteeriä sen mukaan, mikä on niiden merkitys analyysin kannalta. Tässä yhteydessä on todettava, että vastavuoroisen tunnustamisen edellytyksenä yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän alalla on, että unionin lainsäätäjän on tahtonut edellyttää jäsenvaltioilta tällaista tunnustamista.(49) Mielestäni tätä tahtoa ei kuitenkaan tarvitse ilmaista nimenomaisesti unionin johdetun oikeuden asiaankuuluvien säännösten sanamuodossa, vaan se voidaan päätellä asiayhteydestä ja tavoitteista, joihin näillä säännöksillä pyritään. Näin voi olla erityisesti silloin, kun unionin johdetun oikeuden säännöksen tehokas vaikutus riippuu jäsenvaltioiden välisen vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen olemassaolosta. Unionin johdetun oikeuden säännöksessä ei siis tarvitse olla nimenomaista viittausta ”vastavuoroiseen tunnustamiseen”, mutta unionin lainsäätäjällä on oltava selkeä tahto asettaa tällainen periaate.(50)
a) Dublin III -asetus
53. Jotkin tämän menettelyn osapuolet väittävät ensinnäkin, ettei Dublin III -asetusta voida soveltaa, koska hakemuksen käsittelystä vastaava jäsenvaltio (tässä tapauksessa Kreikka) on jo myöntänyt asianomaiselle henkilölle kansainvälistä suojelua.(51) Toiseksi ne väittävät, että pääasiassa nousee esiin kysymys siitä, miten on käsiteltävä Saksassa jätettyä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, ei Kreikassa aiemmin jätettyä hakemusta.
54. Dublin III -asetuksen sovellettavuutta koskevan kysymyksen osalta, kuten olen jo selittänyt, sen 3 artiklan 2 kohdassa säädetään toisen jäsenvaltion viranomaisten toimivallasta tutkia turvapaikkahakemus. Koska tässä säännöksessä kodifioidaan erityisesti tuomiossa N.S. ym. käsitelty skenaario, kysymys pakolaisaseman myöntämispäätöksen tunnustamisesta silloin, kun jäsenvaltio on menettänyt luottamuksensa toisessa jäsenvaltiossa oleskelun edellytyksiin, kuuluu Dublin III -asetuksen soveltamisalaan.(52) Näin ollen katson, että nyt käsiteltävä tilanne kuuluu kyseisen asetuksen aineelliseen soveltamisalaan.
55. Dublin III -asetuksessa vahvistetaan ne perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritellään johonkin jäsenvaltioon jätetyn kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio.(53) Vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta ei kuitenkaan mainita tässä asetuksessa. Nykytilanteessa jäsenvaltiot tutkivat itse turvapaikkahakemukset. Vaikka Dublin-järjestelmän taustalla on jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmien vastaavuutta koskeva perusajatus, tällainen olettama ei merkitse pakolaisaseman myöntämistä koskevien päätösten vastavuoroista tunnustamista.
56. On korostettava, että Dublin III -asetuksessa vahvistetuissa menettelyissä mahdollistetaan pitkälle automatisoidut menettelyt kielteisten päätösten eli pakolaisaseman tai toissijaisen suojelun epäämistä koskevien päätösten osalta.(54) Tämä automatisointi tukee argumenttia, jonka mukaan Dublin III -asetuksella varmistetaan vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen täysi tehokkuus ja toimivuus, mutta ainoastaan kielteisten päätösten osalta.(55) Kun ensimmäinen jäsenvaltio on tehnyt kielteisen päätöksen, toinen jäsenvaltio ei ole vastuussa sille jätetyn uuden turvapaikkahakemuksen käsittelystä, vaan sen on palautettava asianomainen henkilö ensimmäiseen jäsenvaltioon, jonka on puolestaan ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin kyseisen henkilön palauttamiseksi alkuperämaahan. Lisäksi Dublin III -asetuksella käyttöön otetussa järjestelmässä edellytetään, että jäsenvaltiot tekevät ”intensiivistä horisontaalista kansainvälistä yhteistyötä kansallisten viranomaisten kesken” muiden lainkäyttöalueiden mahdollisten toimien seuraamiseksi.(56)
57. Kuten Irlannin hallitus korostaa, Dublin III -asetuksessa ei kuitenkaan ole mitään säännöstä, jossa säädettäisiin nimenomaisesti vastavuoroisen tunnustamisen periaatteesta muiden jäsenvaltioiden tekemien myönteisten päätösten osalta. Kyseisessä asetuksessa ei edellytetä, että jäsenvaltiot automaattisesti tunnustavat ja panevat täytäntöön toistensa myönteiset päätökset. Vaikka oikeusoppineet ovat esittäneet vakuuttavia ”de lege ferenda” -perusteluja tällaisen periaatteen hyväksymisen tarpeellisuuden tueksi,(57) unionin lainsäätäjä ei ole komission pyrkimyksistä(58) huolimatta toteuttanut mitään tämänsuuntaisia toimenpiteitä.
58. Totean lisäksi, että yhden vastuussa olevan jäsenvaltion käsite on keskeinen tekijä yhteisessä eurooppalaisessa turvapaikkajärjestelmässä.(59) Tämän käsitteen valossa menettelyn kulku rajataan yhteen ainoaan jäsenvaltioon, joka on siis vastuussa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Näin ollen tavanomaisissa olosuhteissa vain yksi jäsenvaltio käsittelee myönteiset ja kielteiset päätökset.
59. Poikkeuksellisissa olosuhteissa on huomattava, että jäsenvaltio, joka on Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaisesti nimetty hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaksi jäsenvaltioksi, sitoutuu toteuttamaan koko menettelyn Dublin III -asetuksen, menettelydirektiivin ja määrittelydirektiivin mukaisesti. Kyseisellä jäsenvaltiolla on toimivalta käsitellä hakemus, myöntää kansainvälistä suojelua tai hylätä hakemus tai tarvittaessa palauttaa kolmannen maan kansalainen tai poistaa hänet maasta. Kuten Kreikan hallitus väittää, Dublin-järjestelmässä ei sallita sitä, että samaa henkilöä koskevat kansainvälisen suojelun järjestelmät kumuloituvat eri jäsenvaltioissa. Jos toinen jäsenvaltio ei kuitenkaan voi palauttaa asianomaista henkilöä hänelle pakolaisaseman myöntäneeseen ensimmäiseen jäsenvaltioon, huoli siitä, että samaa henkilöä koskevat suojelun järjestelmät kumuloituvat, on aiheeton. Tämä johtuu siitä, että pakolaisten vastaanotto-olosuhteissa ensimmäisessä jäsenvaltiossa olevien puutteiden vuoksi kyseinen henkilö ei voi käyttää pakolaisasemaansa liittyviä oikeuksiaan siten, että hänen perusoikeuksiaan, sellaisina kuin ne on tunnustettu unionin oikeudessa, suojataan riittävästi.
60. Tästä seuraa, että poikkeuksellisissa olosuhteissa Dublin III -asetuksessa annetaan toiselle jäsenvaltiolle toimivalta käsitellä hakemus mutta jätetään avoimeksi kysymys tämän toimivallan laajuudesta ja sovellettavasta menettelystä. Joka tapauksessa on selvää, että Dublin III -asetuksessa ei tällaisissa olosuhteissa aseteta velvollisuutta antaa vaikutuksia ensimmäisen jäsenvaltion myönteiselle turvapaikkapäätökselle.
b) Menettelydirektiivi
61. Vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta ei mainita myöskään menettelydirektiivin säännöksissä. Tässä direktiivissä omaksuttu lähestymistapa perustuu yhden ainoan menettelyn käsitteeseen ja yhteisiin vähimmäissääntöihin.(60)
62. Poikkeuksellisten olosuhteiden osalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja osapuolet viittasivat menettelydirektiivin 10 artiklaan. Tässä säännöksessä, luettuna yhdessä kyseisen direktiivin johdanto-osan 16 ja 43 perustelukappaleen kanssa, todetaan, että on tärkeää, että kansainvälistä suojelua koskevat päätökset tehdään tosiseikkojen perusteella ja että hakemukset tutkitaan sisällöllisesti ja että arvioidaan objektiivisesti ja puolueettomasti, täyttääkö hakija kansainvälisen suojelun saamiseen aineelliset edellytykset. Menettelydirektiivissä korostetaan näin ollen vastuussa olevien jäsenvaltioiden velvollisuutta käsitellä hakemukset tapauskohtaisesti. Yhtäältä voitaisiin väittää, että tapauskohtainen tutkinta on jo suoritettu ensimmäisessä jäsenvaltiossa. Toisaalta voitaisiin myös väittää, että uusi tapauskohtainen tutkinta on tarpeen, koska pakolaisten vastaanotto-olosuhteissa on puutteita ensimmäisessä jäsenvaltiossa. Tästä seuraa mielestäni, ettei tästä vaatimuksesta voida tehdä mitään päätelmiä pakolaisaseman myöntämistä koskevan päätöksen sitovan vaikutuksen puolesta eikä sitä vastaan silloin, kun perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettu vaara on todettu. Pidän menettelydirektiivin 10 artiklaa merkityksellisenä vain, jos unionin tuomioistuin päättää unionin johdetun oikeuden muita säännöksiä tulkitessaan, että Saksan viranomaisten on arvioitava ex nunc, täyttääkö asianomainen henkilö pakolaisaseman saamisen aineelliset edellytykset.
63. Koska menettelydirektiivissä ei aseteta selkeää velvollisuutta tunnustaa pakolaisaseman myöntämistä koskeva päätös automaattisesti, on tarpeen määrittää oikeudelliset seuraukset siitä, ettei kyseisen direktiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetty mahdollisuus ole käytettävissä, koska asianomainen henkilö on vakavassa vaarassa joutua perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi ensimmäisessä jäsenvaltiossa.(61) Tavanomaisissa olosuhteissa silloin, kun jäsenvaltioiden välillä vallitsee luottamus, kyseisellä säännöksellä konkretisoidaan paitsi keskinäisen luottamuksen periaate yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän yhteydessä myös periaate, jonka mukaan käsittelystä vastaa yksi ainoa jäsenvaltio.(62)
64. Poikkeuksellisissa olosuhteissa unionin tuomioistuin katsoi kuitenkin määräyksessä Hamed ja Omar aiemman oikeuskäytännön perusteella, että jäsenvaltio (kyseisessä asiassa Saksa) ei voi nojautua menettelydirektiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohtaan jättääkseen tutkimatta sellaisen henkilön jättämän turvapaikkahakemuksen, joka on aiemmin saanut pakolaisaseman toisessa jäsenvaltiossa (kyseisessä asiassa Bulgaria), jonka turvapaikkajärjestelmässä on systeemisiä puutteita, jotka ovat samankaltaisia kuin ne, joista oli kyse tuomioon N.S. ym. johtaneessa asiassa. Unionin tuomioistuin totesi myös sivumennen, että vaikka Saksan oikeudessa säädetään tietynlaisesta suojelusta turvapaikanhakijoille, jotka ovat tilanteessa, jollaisesta oli kyse tuomiossa N.S. ym., siinä ”ei säädetä tämän aseman tunnustamisesta ja siihen liittyvien oikeuksien myöntämisestä Saksassa ilman uutta turvapaikkamenettelyä”.(63) Tämä kohta näyttää vahvistavan, vaikkakin implisiittisesti, Saksan lainsäätäjän omaksuman lähestymistavan yhteensopivuuden unionin oikeuden kanssa. Jos menettelydirektiivissä olisi säädetty tämän aseman tunnustamisesta, unionin tuomioistuin olisi mielestäni laatinut kyseisen kohdan täysin eri tavalla ja edellyttänyt, että Saksan viranomaiset myöntävät asianomaiselle henkilölle tällaisen aseman. Viittaus uuteen turvapaikkamenettelyyn saa päinvastoin ajattelemaan, että kun on osoitettu, että asianomainen henkilö altistuu perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetulle epäinhimilliselle tai halventavalle kohtelulle, toisella jäsenvaltiolla on oikeus toteuttaa toinen turvapaikkamenettely. Käytännössä toisella jäsenvaltilla on kahdenlaista toimivaltaa, nimittäin toimivalta tutkia asianomaisen henkilön tekemä hakemus ja toimivalta panna hänen oikeutensa täytäntöön.
65. Olen siis samaa mieltä joidenkin osapuolten kanssa siitä, että jäsenvaltio, jolle on esitetty uusi hakemus, voi tutkia asian uudelleen. Tällainen tutkinta on kuitenkin suoritettava menettelydirektiivin ja perusoikeuskirjan taustalla olevien tavoitteiden mukaisesti. Kuten selitän tämän ratkaisuehdotuksen C osassa, uusi tutkinta ei kuitenkaan merkitse uudelleen käynnistettyä tutkintaa. Arkikielessä ilmaistuna sen jäsenvaltion, jolle uusi hakemus on tehty, ei tule ”aloittaa tyhjästä”, vaan sen on päätöksessään otettava asianmukaisesti huomioon toisen jäsenvaltion päätös, jolla asianomaiselle on myönnetty pakolaisasema.
c) Määrittelydirektiivi
66. Määrittelydirektiivillä pyritään luomaan kolmansien maiden kansalaisille yhtenäinen turvapaikka-asema Geneven yleissopimuksen perusteella.(64) Määrittelydirektiivin johdanto-osan 4, 23 ja 24 perustelukappaleessa todetaan, että Geneven yleissopimus on ”pakolaisten suojelua koskevan kansainvälisen oikeudellisen järjestelmän kulmakivi” ja että direktiivissä olevat säännökset on annettu, jotta jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia autettaisiin soveltamaan kyseistä yleissopimusta yhteisten käsitteiden ja perusteiden mukaisesti.(65) Tästä seuraa, että määrittelydirektiivin säännöksiä on tulkittava Geneven yleissopimuksen ja muiden SEUT 78 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen asiaan liittyvien sopimusten mukaisesti.
67. Määrittelydirektiivin I, III, IV, V ja VI luvussa määritellään yhteiset perusteet ”kansainvälistä suojelua todella tarvitsevien” henkilöiden,(66) joille on myönnettävä jompikumpi näistä kahdesta asemasta, yksilöimiseen. Unionin tuomioistuin on todennut, että määrittelydirektiivin 13 artiklan nojalla jäsenvaltioilla ei ole harkintavaltaa ja niiden on myönnettävä pakolaisasema sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, joka tämän direktiivin II ja III luvun mukaisesti täyttää aineelliset edellytykset, jotta häntä voidaan pitää pakolaisena.(67)
68. Määrittelydirektiivin VII luvussa vahvistetaan kansainvälisen suojelun sisältö, mikä mielestäni luo yhteyden asianomaisen henkilön ja tämän suojelun myöntävän jäsenvaltion välille. Tätä yhteyttä havainnollistavat kyseisen luvun säännökset, joissa asetetaan vaatimukset ensinnäkin siitä, että kansainvälistä suojelua saaville henkilöille annetaan tietoja, oleskeluluvat, matkustusasiakirjat, mahdollisuus työntekoon ja koulutukseen, mahdollisuus päästä pätevyyden tunnustamista koskevien menettelyjen piiriin, mahdollisuus päästä kotouttamisohjelmiin sekä mahdollisuus päästä sosiaalihuollon ja terveydenhuollon piiriin, ja toiseksi siitä, että perheen yhtenäisyys varmistetaan.(68)
69. On kuitenkin tärkeää huomata, että mikään edellä mainituista määrittelydirektiivin I–VII luvun säännöksistä ei todella liity pakolaisaseman myöntämistä koskevien myönteisten päätösten ekstraterritoriaalisiin vaikutuksiin. Erityisesti kyseisen direktiivin 13 artiklan, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa ennakkoratkaisupyynnössään, perusteella ei voida katsoa, että tämän direktiivin nojalla olisi olemassa vastavuoroista tunnustamista koskeva velvollisuus.
70. Kreikan hallitus väittää huomautuksissaan, että määrittelydirektiivin 25 artiklan mukainen jäsenvaltion velvollisuus myöntää pakolaiselle matkustusasiakirja, jotta tämä voi matkustaa vapaasti sen alueen ulkopuolella, on konkreettinen ilmaus vastavuoroisen tunnustamisen periaatteesta.(69) Tässä säännöksessä asetetaan kuitenkin vain ensimmäiselle jäsenvaltiolle velvollisuus antaa mainitut asiakirjat, kun taas toinen jäsenvaltio ainoastaan tunnustaa kyseiset asiakirjat matkustusasiakirjoiksi. Tämän tunnustamisen ulottuvuus on rajallinen, eikä sillä ole vaikutusta siihen, sovelletaanko vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta pakolaisaseman myöntämistä koskeviin myönteisiin päätöksiin. Tämä säännös on toisin sanoen esimerkki matkustusasiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta, jolla ei ole vaikutusta pakolaisaseman myöntämistä koskevien myönteisten päätösten vastavuoroista tunnustamista koskevaan kysymykseen.
71. Istunnossa osapuolet viittasivat myös ensimmäisen jäsenvaltion myöntämään pitkäaikaiseen oleskelulupaan(70) tukeakseen väitettään siitä, että vastavuoroista tunnustamista sovelletaan turvapaikkapolitiikan alalla. Tältä osin unionin tuomioistuin on todennut, että kolmansien maiden kansalaisten oleskelu jäsenvaltion alueella maahantulon, oleskelun tai asumisen edellytyksiä täyttämättä on jo pelkästään tästä syystä laiton.(71) Määrittelydirektiivin 24 artiklaa ei siis voida tulkita siten, että siinä velvoitettaisiin kaikki jäsenvaltiot myöntämään oleskelulupa henkilölle, jolle toinen jäsenvaltio on myöntänyt kansainvälistä suojelua.(72) Tästä seuraa mielestäni, ettei oleskelulupajärjestelmästä voida johtaa mitään argumenttia nyt käsiteltävässä asiassa.
72. Lisäksi määrittelydirektiivin 11, 12 ja 14 artikla sisältävät erityisiä säännöksiä pakolaisaseman lakkaamisesta, poissulkemisesta ja peruuttamisesta. Mielestäni näissä artikloissa ei anneta jäsenvaltiolle toimivaltaa peruuttaa tai lakkauttaa toisen jäsenvaltion myöntämää pakolaisasemaa. Tämä toimivalta kuuluu yksinomaan pakolaisaseman myöntäneelle jäsenvaltiolle. Se, että toinen jäsenvaltio on menettänyt luottamuksensa ensimmäisen jäsenvaltion elinolosuhteisiin, ei anna tämän toisen jäsenvaltion viranomaisille oikeutta puuttua ensimmäisen jäsenvaltion toimivaltaan ja evätä kolmannen maan kansalaiselta pakolaisasemaa ensimmäisessä jäsenvaltiossa. Ainoa oikeus, jonka nämä viranomaiset saavat, kun on sovellettava Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohtaa, on se, että niiden on mahdollista määrittää toimivaltainen jäsenvaltio ja tarvittaessa tutkia uudelleen, täyttyvätkö määrittelydirektiivissä tämän aseman myöntämiselle vahvistetut perusteet.
73. Tällainen arviointi vastaa määrittelydirektiivin 14 artiklan tavoitetta, jonka mukaan jäsenvaltio voi peruuttaa kolmannen maan kansalaisen pakolaisaseman tai jättää sen uusimatta. Tältä osin kyseisen artiklan 1 ja 2 kohdassa vahvistetaan ajatus siitä, että pakolaisaseman säilyttäminen liittyy läheisesti muun muassa asianomaisen henkilön alkuperämaassa vallitseviin olosuhteisiin. Lisäksi järjestelmä on suunniteltu siten, että toinen jäsenvaltio voi tutkia uudelleen hakemuksen perusteltavuuden, koska se voi käyttää sille tässä säännöksessä annettua toimivaltaa, jos se pitää sitä tarpeellisena. Tästä säännöksestä voidaan siis päätellä, että unionin lainsäätäjä on halunnut antaa toiselle jäsenvaltiolle toimivallan tutkia uudelleen hakemuksen aineellisen perusteltavuuden. Lopuksi määrittelydirektiivin 14 artiklan 4 kohdasta ilmenee, että myönnetty pakolaisasema liittyy läheisesti jäsenvaltioon, ”jossa [pakolainen] on”, mikä vahvistaa edellä mainitun yhteyden.(73)
74. Näin ollen määrittelydirektiivistä ei mielestäni voida päätellä, että jäsenvaltiossa tehdyllä myönteisellä turvapaikkapäätöksellä olisi sitova vaikutus muissa jäsenvaltioissa, olipa kyse sitten tavanomaisista tai poikkeuksellisista olosuhteista.
3. Välipäätelmä
75. Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä otetaan käyttöön asteittain, ja EUT-sopimuksen mukaan yksin unionin lainsäätäjän asia on tarvittaessa päättää, annetaanko pakolaisaseman myöntämispäätöksille rajat ylittävä sitova vaikutus. Mikään Dublin III -asetuksessa, menettelydirektiivissä tai määrittelydirektiivissä ei viittaa siihen, että jäsenvaltioiden olisi myönnettävä pakolaisasema pelkästään sillä perusteella, että toinen jäsenvaltio on jo myöntänyt pakolaisaseman tälle henkilölle.
76. Nyt käsiteltävässä asiassa toisen jäsenvaltion (Saksa) määrittävää viranomaista, joka ei voi soveltaa 33 artiklan 2 kohdan a alakohtaa, koska sen soveltaminen aiheuttaisi vakavan riskin perusoikeuskirjan 4 artiklassa määrätyn kiellon rikkomisesta, ei sido ensimmäisen jäsenvaltion (tässä asiassa Kreikan) tekemä aikaisempi päätös pakolaisaseman myöntämisestä. Toisen jäsenvaltion määrittävän viranomaisen on arvioitava uuden hakemuksen perusteltavuus määrittelydirektiivin ja menettelydirektiivin säännösten mukaisesti.
77. Vaikka ensimmäisen jäsenvaltion tekemä päätös pakolaisaseman myöntämisestä ei sido toisen jäsenvaltion määrittävää viranomaista, on tärkeää selvittää, onko viimeksi mainitulla velvollisuus ottaa kyseinen päätös asianmukaisesti huomioon, kun se tutkii kyseessä olevan turvapaikkahakemuksen uudelleen.
C Myöhemmät hallinnolliset menettelyt ”poikkeuksellisten olosuhteiden” skenaariossa
78. Huomautan aluksi, että kun jäsenvaltion on tutkittava kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteltavuus sen vuoksi, että hakija on vaarassa joutua epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kohteeksi ensimmäisessä jäsenvaltiossa, on sovellettava direktiiviä 2013/33/EU,(74) jossa vahvistetaan yksityiskohtaiset järjestelyt kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden kohtelulle heidän hakemuksensa käsittelyssä.
79. Toisen jäsenvaltion on kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta tutkiessaan lisäksi noudatettava paitsi menettelydirektiivissä että määrittelydirektiivissä säädettyjä periaatteita ja takeita sen määrittämiseksi, tarvitseeko asianomainen henkilö tällaista suojelua, myös vaatimuksia, jotka johtuvat hyvän hallinnon periaatteesta, jossa asetetaan erityisiä velvoitteita, kun otetaan huomioon, että asianomaisen on poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi käytävä läpi kaksi perättäistä hallinnollista menettelyä. Toisin sanoen Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohdan soveltamisella siirretään velvollisuus toiselle jäsenvaltiolle, jota nämä vaatimukset sitovat.
1. Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arviointi
80. Ensinnäkin toisen jäsenvaltion on kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta tutkiessaan otettava huomioon menettelydirektiivin II luvussa, johon kansallisen tuomioistuimen mainitsemat 10 artiklan 2 ja 3 kohta kuuluvat, säädetyt periaatteet ja takeet. Direktiivin 10 artiklan 2 kohdan mukaan päätöksen tekevän viranomaisen on ensin määritettävä, voidaanko hakijaa pitää pakolaisena, ja jos näin ei ole, määritettävä sen jälkeen, voidaanko hakijaa pitää henkilönä, joka voi saada toissijaista suojelua. Menettelydirektiivin 10 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia koskevat päätökset perustuvat hakemusten asianmukaiseen tutkintaan kyseisen kohdan a–d alakohdan vaatimusten mukaisesti.
81. Toiseksi määrittelydirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltio arvioi ”hakemukseen liittyvät olennaiset seikat”, mukaan lukien seikat, jotka ensimmäinen jäsenvaltio on aiemmin ottanut huomioon, sekä se, että toisen jäsenvaltion viranomaiset ovat myöntäneet henkilölle pakolaisaseman. On syytä korostaa säännöksen laajaa sanamuotoa. Näin ollen kaikkia tosiseikkoja koskevia toteamuksia ja tietolähteitä voidaan pitää määrittelydirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuna seikkoina, mukaan lukien ne, jotka johtivat siihen, että ensimmäinen jäsenvaltio teki myönteisen päätöksen. On myös otettava huomioon, että asianomaisen henkilön tekemä hakemus on jo tutkittu ja että pakolaisaseman myöntävä myönteinen päätös on tehty.
82. Tältä osin toisen jäsenvaltion viranomaiset eivät voi yksinkertaisesti jättää huomiotta sitä, että ensimmäisen jäsenvaltion viranomaiset ovat aiemmin myöntäneet asianomaiselle pakolaisaseman. Jos sitä vastoin luottamuksen menettäminen johtuu epäinhimillisestä kohtelusta eikä turvapaikkamenettelyn puutteista sinänsä, tällaiselle päätökselle olisi annettava asianmukainen merkitys. Se, että on tehty myönteinen päätös pakolaisaseman myöntämisestä, voi siis olla yksi niistä seikoista, jotka tukevat asianomaisen henkilön tekemän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tueksi esitettyjä tosiseikkoja.(75)
2. Hyvän hallinnon periaatteesta johtuvat vaatimukset
83. Kun keskinäisen luottamuksen periaatteeseen ei voida vedota poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi ja kun Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohtaa sovelletaan, kyseisessä asetuksessa ja menettely- ja määrittelydirektiivissä ei ole erityisiä sääntöjä, jotka koskisivat ensimmäisen ja toisen jäsenvaltion viranomaisten välistä yhteistyötä – kuten tietojenvaihtoa niiden välillä – tai määräaikoja, joita toisen jäsenvaltion on noudatettava. Koska käsiteltävässä asiassa luottamuksen menettäminen koskee ensimmäisen jäsenvaltion elinolosuhteita eikä itse turvapaikkamenettelyä, tiettyjä kyseisen asetuksen ja kyseisten direktiivien säännöksiä voidaan soveltaa analogisesti poikkeuksellisissa olosuhteissa. Kun unionin oikeudessa ei kuitenkaan säädetä yksityiskohtaisesti menettelystä poikkeuksellisissa olosuhteissa, jäsenvaltioilla on menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen mukaisesti toimivalta määritellä nämä vaatimukset sillä edellytyksellä, että nämä säännöt eivät ole epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia kansallisen oikeuden piiriin kuuluvia tilanteita (vastaavuusperiaate), eivätkä ne ole sellaisia, että unionin oikeudessa vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).(76)
84. Kun kansallinen viranomainen soveltaa unionin oikeutta eli Dublin III -asetusta sekä menettely- ja määrittelydirektiiviä, sitä sitoo kuitenkin hyvän hallinnon periaate unionin oikeuden yleisenä periaatteena, ja siihen kuuluu muun muassa kansallisten viranomaisten huolellisuus- ja huolenpitovelvoite.(77)
a) Jäsenvaltioiden välinen yhteistyö ja tietojenvaihto
85. Dublin III -asetuksen 34 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihdon mekanismeista. Jäsenvaltioiden välinen tietojenvaihto on tämän säännöksen perusteella pelkkä mahdollisuus, koska tietoja vaihdetaan ”[jäsenvaltion] sitä pyytäessä”. (78) Kun Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa esitetty skenaario käynnistyy ja erityisesti kun kahden jäsenvaltion välinen luottamus rikkoutuu, kyseinen asetus ei kuitenkaan sisällä erityisiä sääntöjä tietojenvaihdosta. On korostettava, että kun luottamuksen menettäminen liittyy oleskelun edellytyksiin ensimmäisessä jäsenvaltiossa,(79) tämän ei pitäisi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen yhteistyövelvoitteeseen hakemusmenettelyjen osalta.
86. Määrittelydirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltio arvioi ”hakemukseen liittyvät olennaiset seikat”, joten jos asianomainen henkilö vetoaa ensimmäisen jäsenvaltion tekemään päätökseen, jolla hänelle on myönnetty pakolaisasema, toisen jäsenvaltion on määritettävä olosuhteet, joiden perusteella ensimmäinen jäsenvaltio saattoi tehdä tämän päätöksen. Tämän vaatimuksen täyttämiseksi ja kun otetaan huomioon hyvän hallinnon periaatteen mukaisesti se, että toinen jäsenvaltio on jo myöntänyt asianomaiselle pakolaisaseman, toisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on harkittava, onko Dublin III -asetuksen 34 artiklaa sovellettava. Kyseisen asetuksen 34 artiklan 3 kohdan mukaan nämä viranomaiset voivat esittää ensimmäisen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille pyynnön, jossa pyydetään tietoja ja erityisesti selvitystä olosuhteista, jotka ovat johtaneet tähän asemaan, jolloin ensimmäisen jäsenvaltion viranomaisten on vastattava.
b) Kohtuullinen aika
87. Kun otetaan huomioon hakemuksen käsittelyn nopeuden tavoite(80) ja hyvän hallinnon periaate unionin oikeuden yleisenä periaatteena, toista turvapaikkahakemusta koskeva menettely on toteutettava kohtuullisessa ajassa. Menettelydirektiivin johdanto-osan 19 perustelukappaleessa toistetaan selkeästi tämä unionin turvapaikkamenettelyjen nopeuden periaate, ja siinä annetaan jäsenvaltioille ”mahdollisuus joustaa ja asettaa tietyn hakemuksen tutkinta etusijalle tarkastelemalla sitä ennen muita, aikaisemmin tehtyjä hakemuksia” ”menettelyn kokonaiskeston lyhentämiseksi tietyissä tapauksissa”.
88. Kun Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa esitetty skenaario käynnistyy, on otettava huomioon näiden kahden kumulatiivisen menettelyn kesto. Hakijat, joille on jo myönnetty pakolaisasema toisessa jäsenvaltiossa mutta jotka eivät voi vedota tähän asemaan ensimmäisessä jäsenvaltiossa perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua koskevan vaaran vuoksi, hakevat toiselta jäsenvaltiolta kansainvälistä suojelua ”poikkeuksellisissa olosuhteissa”, jotka johtuvat jäsenvaltioiden välisen luottamuksen menettämisestä. Tällaisten ”poikkeuksellisten olosuhteiden” piiriin kuuluvien tapausten olisi katsottava kuuluvan tiettyihin tapauksiin, jotka asetetaan etusijalle menettelydirektiivin johdanto-osan 19 perustelukappaleessa.
89. On tärkeää todeta, että tämän direktiivin 31 artiklan 7 kohdan a alakohta, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat ”asettaa etusijalle – – hakemuksen tutkinnan – –, kun on todennäköistä, että hakemus on perusteltu”, tukee vielä turvapaikkahakemuksen asettamista etusijalle toisessa jäsenvaltiossa näiden erityisten poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi, kun ensimmäinen jäsenvaltio on jo todennut, että asianomainen henkilö voi saada pakolaisaseman.
90. Kun Dublin III -asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa esitetty skenaario käynnistyy, hyvän hallinnon periaate siis asettaa erityisen taakan toiselle jäsenvaltiolle, jonka viranomaisten on toimittava ripeästi, koska asianomainen henkilö on jo käynyt läpi ensimmäisen hakumenettelyn ja mahdollisesti tuomioistuinmenettelyn, jossa on todettu perusoikeuskirjan 4 artiklan mukainen riski. Tältä osin on tärkeää todeta, että menettelydirektiivin 31 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että tutkintamenettely saadaan päätökseen kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä.(81) Tämä kuuden kuukauden määräaika on siis hakemuksen käsittelylle varattu enimmäismääräaika tavanomaisissa olosuhteissa. Kyseessä olevien poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi käsittelyä olisi nopeutettava edelleen, ja toiselle jäsenvaltiolle jätetty hakemus olisi käsiteltävä huomattavasti lyhyemmässä ajassa.
91. Ensimmäiselle jäsenvaltiolle, joka on myöntänyt pakolaisaseman asianomaiselle henkilölle, asetetaan myös erityinen ja laaja velvollisuus auttaa toista jäsenvaltiota käsittelemään asianomaisen henkilön tekemä hakemus ajallisesti mahdollisimman tehokkaalla tavalla. Yleisesti ottaen Dublin III -asetuksen 34 artiklan mukaisessa tietojenvaihdossa sovelletaan kyseisen artiklan 5 kohdassa säädettyä määräaikaa. Siinä säädetään, että jäsenvaltio, jolta tietoja on pyydetty, on velvollinen vastaamaan pyyntöön viiden viikon kuluessa.(82) Tämä viiden viikon määräaika on myös enimmäismääräaika hakemuksen käsittelylle tavanomaisissa olosuhteissa. Poikkeuksellisissa olosuhteissa, jotka johtuvat jäsenvaltioiden välisen keskinäisen luottamuksen menettämisestä perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetun epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua koskevan vaaran vuoksi jossakin jäsenvaltiossa, olisi toimittava erityisen nopeasti. Ensimmäisen jäsenvaltion olisi vastattava kaikkiin toisen jäsenvaltion esittämiin tietopyyntöihin huomattavasti tavanomaisissa olosuhteissa sovellettavaa määräaikaa lyhyemmässä ajassa.(83)
3. Välipäätelmä
92. Edellä esitetyn perusteella katson, että toisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on arvioitava uuden hakemuksen perusteltavuus menettelydirektiivin ja määrittelydirektiivin säännösten mukaisesti ja määritettävä, täyttääkö asianomainen henkilö pakolaisaseman saamisen aineelliset edellytykset, ja varmistettava samalla, että hyvän hallinnon periaatetta noudatetaan. Tästä periaatteesta ja vaatimuksesta tutkia kaikki määrittelydirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut hakemuksen liittyvät olennaiset seikat syntyy velvollisuus ottaa huomioon se, että asianomaisen henkilön tekemä turvapaikkahakemus on jo tutkittu ja että ensimmäisen jäsenvaltion viranomaiset ovat tehneet myönteisen päätöksen pakolaisaseman myöntämisestä. Toisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on annettava kyseisen hakemuksen käsittelylle etusija ja harkittava Dublin III -asetuksen 34 artiklan soveltamista. Kyseisessä artiklassa säädetään jäsenvaltioiden välisestä tietojenvaihdosta, jonka mukaan ensimmäisen jäsenvaltion olisi vastattava kaikkiin toisen jäsenvaltion esittämiin tietopyyntöihin huomattavasti tavanomaisissa olosuhteissa sovellettavaa määräaikaa lyhyemmässä ajassa.
V Ratkaisuehdotus
93. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundesverwaltungsgerichtin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Siinä tapauksessa, että jäsenvaltio ei voi käyttää kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun direktiivin 2013/32/EU 33 artiklan 2 kohdan a alakohdassa annettua mahdollisuutta katsoa kansainvälistä suojelua koskevalta hakemukselta puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset, koska toisessa jäsenvaltiossa on myönnetty pakolaisasema, sillä perusteella, että elinolosuhteet kyseisessä jäsenvaltiossa asettaisivat hakijan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettua epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua koskevaan vakavaan vaaraan,
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 78 artiklan 1 ja 2 kohtaa,
kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohtaa,
vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU 4 artiklan 1 kohtaa ja 13 artiklaa ja
direktiivin 2013/32 10 artiklan 2 ja 3 kohtaa ja 33 artiklan 1 ja 2 kohtaa
on tulkittava siten, ettei niissä velvoiteta jäsenvaltiota tunnustamaan asiasisältöä tutkimatta kansainvälistä suojelua, jonka toinen jäsenvaltio on jo myöntänyt hakijalle.
Kun arvioidaan uutta hakemusta, joka on tehty asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi, toimivaltaiset viranomaiset määrittävät direktiivin 2011/95 ja direktiivin 2013/32 säännösten mukaisesti, täyttääkö asianomainen henkilö pakolaisaseman saamisen aineelliset edellytykset, ja samalla varmistavat, että hyvän hallinnon periaatetta noudatetaan, ja ottavat erityisesti huomioon sen, että toisen jäsenvaltion viranomaiset ovat jo tutkineet asianomaisen henkilön jättämän hakemuksen, koska tämä seikka on direktiivin 2011/95 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hakemuksen liittyvä olennainen seikka. Arvioinnin suorittavien toimivaltaisten viranomaisten on annettava etusija kyseisen hakemuksen käsittelylle ja harkittava, sovelletaanko asetuksen N:o 604/2013 34 artiklaa, jossa säädetään jäsenvaltioiden välisen tietojenvaihdon mekanismeista, ja tällöin ensimmäisen jäsenvaltion on vastattava kaikkiin toisen jäsenvaltion esittämiin tietopyyntöihin huomattavasti tavanomaisissa olosuhteissa sovellettavaa määräaikaa lyhyemmässä ajassa.