Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 25. siječnja 2024.(1)
Predmet C-753/22
QY
protiv
Bundesrepublik Deutschland
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Zajednička politika azila – Odluka države članice o priznavanju statusa izbjeglice – Opasnost od podvrgavanja nečovječnom ili ponižavajućem postupanju u toj državi članici – Posljedice na podnošenje novog zahtjeva za međunarodnu zaštitu u drugoj državi članici – Razmatranje tog novog zahtjeva koje provodi druga država članica – Određivanje mogućeg obvezujućeg izvanteritorijalnog učinka odluke o priznavanju statusa izbjeglice – Uzajamno priznavanje – Zajednička uporaba informacija”
I. Uvod
1. Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) uputio je zahtjev za prethodnu odluku u postupku između osobe QY, sirijske državljanke kojoj je priznat status izbjeglice u Grčkoj, i Bundesamta für Migration und Flüchtlinge (Savezni ured za migraciju i izbjeglice, Njemačka, u daljnjem tekstu: Savezni ured) u pogledu odluke tog tijela o odbijanju zahtjeva osobe QY za priznavanje tog statusa.
2. U ovom predmetu Njemačka, država članica u kojoj je podnesen zahtjev za priznavanje statusa izbjeglice (u daljnjem tekstu: druga država članica), ne može vratiti osobu QY u Grčku, državu članicu koja joj je prva priznala taj status (u daljnjem tekstu: prva država članica) jer bi time bila izložena ozbiljnoj opasnosti od podvrgavanja nečovječnom ili ponižavajućem postupanju u smislu članka 4. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), zbog životnih uvjeta izbjeglica u toj državi članici(2).
3. U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li primarno pravo Unije i relevantne odredbe triju akata sekundarnog prava donesenih u području prava Unije o izbjeglicama, odnosno Uredbu Dublin III(3), Direktivu o postupcima(4) i Direktivu o kvalifikaciji(5), tumačiti na način da je druga država članica dužna priznati status izbjeglice koji je odobrila prva država članica a da pritom ne provede daljnje ispitivanje materijalnih uvjeta koji su potrebni za stjecanje statusa izbjeglice.
4. U ovom predmetu postavlja se pitanje postoji li uzajamno priznavanje odluka o priznavanju statusa izbjeglice među državama članicama i, ako postoji, vrijedi li to priznavanje i kad se više ne može primijeniti načelo uzajamnog povjerenja. Na slična se pitanja trenutačno odnose tri druga predmeta koja su u tijeku pred Sudom(6).
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
5. U članku 78. stavcima 1. i 2. UFEU-a navodi se:
„1. Unija razvija zajedničku politiku azila, supsidijarne zaštite i privremene zaštite čiji je cilj svakom državljaninu treće zemlje kojem je potrebna međunarodna zaštita ponuditi odgovarajući status i osigurati poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja imigranta (non-refoulement). Ta politika mora biti u skladu sa Ženevskom konvencijom od 28. srpnja 1951.[(7)] [(u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija)] […]
2. Za potrebe stavka 1., Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, usvajaju mjere za zajednički europski sustav azila [(u daljnjem tekstu: ZESA)] koji obuhvaća:
(a) jedinstveni status azila za državljane trećih zemalja koji je na snazi u čitavoj Uniji;
[…]”
1. Uredba Dublin III
6. Člankom 3. stavcima 1. i 2. Uredbe Dublin III predviđa se:
„1. Države članice razmatraju svaki zahtjev za međunarodnu zaštitu državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva koji podnese zahtjev na državnom području bilo koje države članice, uključujući granicu ili područje tranzita. Zahtjev razmatra samo jedna država članica i to ona koja je prema kriterijima iz poglavlja III. navedena kao odgovorna.
2. Kada na temelju kriterija navedenih u ovoj Uredbi nije moguće odrediti nijednu odgovornu državu članicu, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je prva država članica u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu.
Kada podnositelja zahtjeva nije moguće transferirati u državu članicu, koja je prvobitno određena kao odgovorna, zbog utemeljenih razloga za pretpostavku da postoje sustavni nedostaci u postupku azila i uvjetima za prihvat podnositelja zahtjeva u toj državi članici, koji izazivaju opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. [Povelje], država članica koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice i dalje razmatra kriterije iz poglavlja III. da utvrdi može li se koju drugu državu članicu odrediti kao odgovornu.
Kada transfer u skladu s ovim stavkom nije moguće obaviti ni u jednu državu članicu određenu na temelju kriterija iz poglavlja III. ili u prvu državu članicu u kojoj je zahtjev podnesen, država članica koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice postaje odgovorna država članica.”
7. U članku 34. te uredbe utvrđuju se pravila o zajedničkoj uporabi informacija.
2. Direktiva o postupcima
8. Člankom 33. Direktive o postupcima, naslovljenim „Nedopušteni zahtjevi”, u stavku 1. i stavku 2. točki (a) predviđa se:
„1. Osim slučajeva u kojima se zahtjev ne razmatra u skladu s Uredbom [Dublin III], od država članica se ne zahtijeva da razmatraju ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za međunarodnu zaštitu u skladu s [Direktivom o kvalifikaciji] ako se zahtjev smatra nedopuštenim u skladu s ovim člankom.
2. Države članice mogu smatrati zahtjev za međunarodnu zaštitu nedopuštenim samo ako:
(a) je druga država članica priznala međunarodnu zaštitu”.
3. Direktiva o kvalifikaciji
9. Članak 4. stavci 1., 2. i 3. Direktive o kvalifikaciji odnose se na procjenu činjenica i okolnosti u pogledu zahtjevâ za međunarodnu zaštitu.
10. Članci 11., 12., 13. i 14. te direktive također su relevantni za ovaj predmet.
B. Njemačko pravo
11. Člankom 60. stavkom 1. prvom rečenicom Gesetza über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Zakon o boravku, radu i integraciji stranaca na saveznom području, u daljnjem tekstu: AufenthG), u verziji primjenjivoj na spor u glavnom postupku, predviđa se da se, u skladu sa Ženevskom konvencijom, „stranca ne može deportirati u državu u kojoj su njegov život ili sloboda ugroženi zbog njegove rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili političkog mišljenja”.
12. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, u skladu s člankom 60. stavkom 1. drugom rečenicom AufenthG-a, ako je osobi priznat status izbjeglice izvan saveznog područja, u drugoj državi, priznavanje tog statusa sprečava njemačka tijela da deportiraju tu osobu u tu državu. Donošenjem tog pravila njemački zakonodavac dodijelio je obvezujući učinak priznavanju tog statusa, koji je ograničen na odbijanje deportacije osobe o kojoj je riječ, ali nije uveo nijedno novo pravo kad je riječ o priznavanju statusa izbjeglice.
III. Glavni postupak, prethodno pitanje i postupak pred Sudom
13. Osobi QY, sirijskoj državljanki, 2018. u Grčkoj priznat je status izbjeglice. Na datum koji sud koji je uputio zahtjev nije otkrio, osoba QY podnijela je zahtjev za međunarodnu zaštitu u Njemačkoj.
14. Verwaltungsgericht (Upravni sud, Njemačka) u svojoj je presudi smatrao da je osoba QY zbog uvjeta za prihvat izbjeglica u Grčkoj bila izložena ozbiljnoj opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. Povelje, što znači da je se nije moglo vratiti u tu državu članicu.
15. Odlukom od 1. listopada 2019. Savezni ured odobrio je osobi QY supsidijarnu zaštitu i odbio njezin zahtjev za priznavanje statusa izbjeglice.
16. Verwaltungsgericht (Upravni sud) odbio je tužbu koju je podnijela osoba QY uz obrazloženje da njezino pravo ne može proizlaziti samo iz činjenice da joj je u Grčkoj priznat status izbjeglice. Verwaltungsgericht (Upravni sud) smatrao je da je taj zahtjev neosnovan jer joj u Siriji ne prijeti progon.
17. Osoba QY potom je podnijela reviziju Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud), odnosno sudu koji je uputio zahtjev. Tvrdi da Savezni ured obvezuje status izbjeglice koji je već priznala Grčka.
18. Sud koji je uputio zahtjev navodi da se osobi QY nijednom odredbom njemačkog prava ne dodjeljuje pravo na priznavanje statusa izbjeglice koji je priznala druga država članica. Ističe i da njemačka tijela nisu mogla proglasiti njezin zahtjev nedopuštenim s obzirom na to da je osoba QY, iako joj je priznat status izbjeglice u Grčkoj, izložena opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja, u smislu članka 4. Povelje, ako je se vrati u tu državu članicu. Sud koji je uputio zahtjev naglašava da je potrebno utvrditi pravne posljedice činjenice da ta mogućnost nije dostupna zbog opasnosti od povrede te odredbe.
19. Sud koji je uputio zahtjev smatra da je potrebno odrediti protivi li se pravu Unije da Savezni ured provede novo razmatranje, pri čemu nije obvezan ranijom odlukom druge države članice o priznavanju statusa izbjeglice, i ima li ta odluka obvezujući izvanteritorijalni učinak. Taj sud iznosi stajalište da se u primarnom i sekundarnom zakonodavstvu Unije ne upućuje na to da se priznavanjem statusa izbjeglice u jednoj državi članici sprečava nadležno tijelo druge države članice da meritorno razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu. Ukratko, sud koji je uputio zahtjev smatra da u pravu Unije ne postoji izričita odredba u kojoj se utvrđuje načelo uzajamnog priznavanja odluka o priznavanju tog statusa.
20. S obzirom na navedeno, sud koji je uputio zahtjev ističe da Sud dosad još nije odlučivao o pitanju mogu li se obvezujući učinci izvesti iz članka 3. stavka 1. druge rečenice Uredbe Dublin III, u skladu s kojim predmet zahtjeva za međunarodnu zaštitu razmatra samo jedna država članica. Sud koji je uputio zahtjev nadalje navodi da se članak 4. stavak 1. druga rečenica i članak 13. Direktive o kvalifikaciji mogu tumačiti na jednak način. Usto, mogućnost koja se člankom 33. stavkom 2. točkom (a) Direktive o postupcima dodjeljuje drugoj državi članici da proglasi zahtjev nedopuštenim jer je prva država članica već priznala status izbjeglice može se smatrati izrazom načela da se meritum zahtjeva za azil mora razmotriti samo jednom.
21. Sud koji je uputio zahtjev ističe i da se ovaj predmet razlikuje od predmeta C-352/22, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Zahtjev za izručenje izbjeglice u Tursku), koji je trenutačno u tijeku pred Sudom i odnosi se na zahtjev za izručenje osobe iz treće zemlje iz koje je pobjegla. U ovom predmetu Savezni ured odobrio je osobi QY supsidijarnu zaštitu i nju se stoga ne može deportirati.
22. Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje kako treba tumačiti točku 42. rješenja u predmetu Hamed i Omar(8). S jedne strane, upućivanje na „novi” postupak azila može ići u prilog novom razmatranju. S druge strane, upućivanje na „prava povezana sa statusom izbjeglice” može podrazumijevati priznavanje statusa koji je već priznala druga država članica.
23. S obzirom na prethodna razmatranja, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 3. stavak 1. drugu rečenicu [Uredbe Dublin III], članak 4. stavak 1. drugu rečenicu i članak 13. [Direktive o kvalifikaciji] te članak 10. stavke 2. i 3., članak 33. stavak 1. i članak 33. stavak 2. točku (a) [Direktive o postupcima], u slučaju u kojem država članica ne smije iskoristiti mogućnost predviđenu člankom 33. stavkom 2. točkom (a) [Direktive o postupcima] da zahtjev za međunarodnu zaštitu u pogledu priznavanja statusa izbjeglice u drugoj državi članici odbaci kao nedopušten jer bi životni uvjeti u toj državi članici podnositelja zahtjeva izložili ozbiljnoj opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. Povelje, tumačiti na način da već priznati status izbjeglice sprečava državu članicu da objektivno razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu koji je podnesen u toj državi te da je obvezuje da bez ispitivanja materijalnih uvjeta za tu zaštitu podnositelju zahtjeva prizna status izbjeglice?”
24. Pisana očitovanja podnijele su osoba QY, belgijska, češka, njemačka, irska, grčka, francuska, talijanska, luksemburška, nizozemska i austrijska vlada te Europska komisija. Te su stranke, osim belgijske, češke i austrijske vlade, iznijele i usmena očitovanja na raspravi održanoj 26. rujna 2023.
IV. Ocjena
25. Situaciju iz koje proizlazi ovaj zahtjev za prethodnu odluku obilježava činjenica da se osobu o kojoj je riječ ne može vratiti u prvu državu članicu, odnosno Grčku. Stoga se prethodno pitanje temelji na pretpostavci da se sustavom azila prve države članice, te osobito uvjetima za prihvat izbjeglica, više ne može zajamčiti razina zaštite temeljnih prava koja se zahtijeva pravom Unije i, konkretno, člankom 4. Povelje (odjeljak A).
26. U tom se kontekstu prethodnim pitanjem koje je upućeno Sudu u biti želi utvrditi postoji li načelo uzajamnog priznavanja u pravu Unije kojim se zahtijeva da druga država članica prizna i poštuje status izbjeglice koji je osobi o kojoj je riječ već odobrila prva država članica. Smatram da se to pitanje može podijeliti na dva dijela. Kao prvo, izrazito je važno da se utvrdi postoji li takvo načelo uzajamnog priznavanja u području Unijine politike azila (odjeljak B). Kao drugo, ako je odgovor na to pitanje niječan, potrebno je utvrditi i na koji način treba provesti naknadne upravne postupke u pogledu novih zahtjeva u drugoj državi članici (odjeljak C)(9).
A. Uvodne napomene o iznimnim okolnostima koje nastaju zbog gubitka uzajamnog povjerenja
27. Načelo uzajamnog povjerenja među državama članicama počiva na temeljnoj pretpostavci prema kojoj svaka država članica dijeli sa svim drugim državama članicama te priznaje da one s njom dijele niz zajedničkih vrijednosti na kojima se temelji Europska unija, kako je navedeno u članku 2. UEU‑a(10). Ta pretpostavka podrazumijeva i opravdava postojanje uzajamnog povjerenja među državama članicama u priznavanju tih vrijednosti i stoga u poštovanju zakonodavstva Unije koje ih provodi, te u činjenici da se u nacionalnim pravnim porecima država članica može pružiti jednakovrijedna i djelotvorna zaštita temeljnih prava priznatih Poveljom, osobito u njezinim člancima 1. i 4., u kojima se priznaje jedno od temeljnih vrijednosti Europske unije i njezinih država članica(11). Slijedom navedenog, u kontekstu ZESA-e, valja pretpostaviti da je postupanje prema podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu u svakoj državi članici u skladu sa zahtjevima iz Povelje, Ženevske konvencije kao i Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda(12).
28. Bez obzira na tu pretpostavku usklađenosti, Sud je odlučio i da se ne može isključiti da će ZESA u praksi nailaziti na ozbiljne poteškoće pri funkcioniranju u određenoj državi članici, tako da postoji ozbiljna opasnost da će se pri transferu tražiteljâ azila u tu državu članicu prema njima postupati na način koji nije u skladu s njihovim temeljnim pravima(13). Stoga, u iznimnim okolnostima(14), primjena načela uzajamnog povjerenja više nije u skladu s obvezom da se Uredba Dublin III tumači i primjenjuje na način koji je u skladu s temeljnim pravima(15).
29. U ovom se predmetu pretpostavka na kojoj se temelji uzajamno povjerenje u ZESA-u, u skladu s kojom je svaka od tih država dužna smatrati da sve ostale države članice poštuju temeljna prava priznata pravom Unije, više ne primjenjuje u odnosu na tu prvu državu članicu. Pitanje koje se postavlja Sudu upućeno je u kontekstu „iznimnih okolnosti” u smislu relevantne sudske prakse te se temelji na dvostrukoj premisi da se prethodno navedena pretpostavka ne može primijeniti jer je, kao prvo, došlo do povrede uzajamnog povjerenja, tako da bi podnositelj zahtjeva bio izložen ozbiljnoj opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. Povelje u državi članici koja mu je priznala status izbjeglice. Stoga, kao drugo, nije moguće da njemačko tijelo odlučivanja odbaci zahtjev kao nedopušten na temelju članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive o postupcima.
1. Povreda uzajamnog povjerenja i tumačenje članka 3. stavka 2. Uredbe Dublin III
a) Članak 3. stavak 1. Uredbe Dublin III i glavno pravilo
30. Cilj je sustava uspostavljenog Uredbom Dublin III utvrditi kriterije i mehanizme za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva. Taj se sustav temelji na načelu, utvrđenom u članku 3. stavku 1. te uredbe, da je samo jedna država članica nadležna za razmatranje potrebe podnositelja zahtjeva za međunarodnom zaštitom.
31. Kako bi se ostvario taj cilj, u poglavlju III. Uredbe Dublin III utvrđuje se hijerarhija objektivnih i poštenih kriterija i za države članice i za osobe o kojima je riječ(16). Tim se kriterijima iz članaka 8. do 15. te uredbe želi uspostaviti jasan i učinkovit način koji omogućuje brzo određivanje odgovorne države članice, tako da se osigura učinkovit pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite i pritom ne ugrozi cilj brzog razmatranja zahtjevâ za međunarodnu zaštitu. Prilikom primjene tih kriterija grčka tijela izvršila su svoju nadležnost za donošenje odluke kojom se osobi QY priznaje status izbjeglice.
b) Članak 3. stavak 2. Uredbe Dublin III
32. Sud je u presudi u predmetu N. S. i dr. priznao da će sustav azila u praksi nailaziti na ozbiljne poteškoće pri funkcioniranju u određenoj državi članici, tako da postoji ozbiljna opasnost da će se pri transferu podnositeljâ zahtjeva za međunarodnu zaštitu u tu državu članicu prema njima postupati na način koji nije u skladu s njihovim temeljnim pravima(17). Sud je odustao od automatske provedbe Uredbe Dublin II(18), prethodnice Uredbe Dublin III, kako bi „osigurao da Europska unija i njezine države članice ispunjavaju svoje obveze u pogledu zaštite temeljnih prava tražiteljâ azila”(19). Sud je priznao da države članice ne smiju provesti transfer tražitelja azila u odgovornu državu članicu, u smislu Uredbe Dublin II, kad je očito da sustavne nepravilnosti u postupku azila i uvjetima za prihvat tražiteljâ azila u toj državi članici predstavljaju ozbiljne i dokazane razloge za vjerovanje da će tražitelj azila biti izložen stvarnoj opasnosti od podvrgavanja nečovječnom ili ponižavajućem postupanju u smislu članka 4. Povelje.
33. Člankom 3. stavkom 2. Uredbe Dublin III kodificira se scenarij predviđen u presudi u predmetu N. S. i dr., odnosno scenarij iznimnih okolnosti, pri čemu se uvodi dvostruki kriterij, odnosno kriterij sustavnih nepravilnosti u postupku azila i uvjetima za prihvat tražiteljâ azila u toj državi članici, koji omogućuje da se odbije transfer podnositelja zahtjeva u državu članicu koja je donijela odluku(20).
34. U ovom se predmetu prethodno pitanje odnosi na takav scenarij. Stoga se ne primjenjuje pretpostavka o istovjetnosti nacionalnih sustava azila, na kojoj se temelje pravila iz Uredbe Dublin III. To znači da njemačka tijela ne mogu vratiti osobu o kojoj je riječ u Grčku jer smatraju da postoje sustavne nepravilnosti u uvjetima za prihvat izbjeglica u toj državi članici. Ako je do tog scenarija dovela stvarna opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. Povelje, nacionalna tijela u državi članici u kojoj se nalazi tražitelj azila moraju odrediti koja država članica postaje odgovorna za razmatranje njegova zahtjeva.
c) Pitanje nadležne države članice kad se primjenjuje članak 3. stavak 2. Uredbe Dublin III
35. Najprije, važno je uzeti u obzir da se u članku 3. stavku 2. drugom podstavku Uredbe Dublin III utvrđuje sljedeće pravilo o nadležnosti: država članica koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice treba i dalje razmatrati kriterije iz poglavlja III. da utvrdi može li se koju drugu državu članicu odrediti kao odgovornu. Ako to razmatranje ne dovede do određivanja druge odgovorne države članice, u trećem podstavku tog članka predviđa se da, „[k]ada transfer u skladu s ovim stavkom nije moguće obaviti ni u jednu državu članicu određenu na temelju kriterija iz poglavlja III. ili u prvu državu članicu u kojoj je zahtjev podnesen, država članica koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice postaje odgovorna država članica”.
36. U ovom predmetu sud koji je uputio zahtjev nije naveo jesu li njemačka tijela provela razmatranje koje se zahtijeva drugim podstavkom članka 3. stavka 2. Uredbe Dublin III i, ako jesu, na koji način. Međutim, jasno je da se ta tijela smatraju nadležnima na temelju trećeg podstavka tog stavka(21). Stoga za potrebe ovog mišljenja treba pretpostaviti da se nadležnost njemačkih tijela temelji na tom trećem podstavku.
2. Nedopuštenost na temelju članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive o postupcima
37. U skladu s člankom 33. stavkom 1. Direktive o postupcima, od država članica se ne zahtijeva da razmatraju zahtjeve za međunarodnu zaštitu u skladu s Direktivom o kvalifikaciji ako su ti zahtjevi nedopušteni u skladu s tim člankom. U članku 33. stavku 2. te direktive taksativno se navode situacije u kojima države članice mogu smatrati da je zahtjev za međunarodnu zaštitu nedopušten(22). Konkretno, člankom 33. stavkom 2. točkom (a) Direktive o postupcima predviđa se da, ako je druga država članica već priznala međunarodnu zaštitu podnositelju zahtjeva, njegov se zahtjev treba odbaciti kao nedopušten. Ta se iznimka od opće dopuštenosti može objasniti važnošću načela uzajamnog povjerenja(23). Člankom 33. stavkom 2. točkom (a) Direktive o postupcima konkretizira se načelo uzajamnog povjerenja u kontekstu ZESA-e(24).
38. Međutim, prema sudskoj praksi Suda koja se odnosi na to načelo(25), tijela države članice ne mogu primjenjivati članak 33. stavak 2. točku (a) Direktive o postupcima ako su zaključile, na temelju objektivnih, pouzdanih, preciznih i propisno ažuriranih elemenata te s obzirom na standard zaštite temeljnih prava zajamčen pravom Unije, da u državi članici u kojoj je državljanin treće zemlje već ostvario međunarodnu zaštitu doista postoje nedostaci koji su sustavni ili općeniti ili koji pogađaju određene skupine osoba te da s obzirom na takve nedostatke postoje ozbiljni i opravdani razlozi za vjerovanje da će dotična osoba biti izložena stvarnoj opasnosti od podvrgavanja nečovječnom ili ponižavajućem postupanju u smislu članka 4. Povelje(26).
39. Budući da se prethodno pitanje temelji na činjenici da u ovom predmetu nije moguće da njemačko tijelo odlučivanja donese odluku o nedopuštenosti na temelju članka 33. stavka 2. točke (a) Direktive o postupcima, logično se može zaključiti da je nacionalni sud utvrdio sljedeće elemente: postoje nedostaci koji su sustavni ili općeniti, ili koji pogađaju određene skupine osoba, te postoje ozbiljni i opravdani razlozi za vjerovanje da će državljani trećih zemalja kao što je osoba QY biti izloženi stvarnoj opasnosti od podvrgavanja nečovječnom ili ponižavajućem postupanju u smislu članka 4. Povelje.
40. U tom se kontekstu postavlja pitanje u pogledu postojanja uzajamnog priznavanja odluka u području politike azila i u pogledu posljedica gubitka uzajamnog povjerenja za takvo priznavanje, ako ono postoji.
3. Učinci gubitka uzajamnog povjerenja
41. Kao što sam to već naveo, načelo uzajamnog povjerenja temelji se na pretpostavci da svaka država članica mora smatrati, osim u iznimnim okolnostima, da sve ostale države članice poštuju pravo Unije i osobito temeljna prava priznata tim pravom(27). To načelo stvara obveze za države članice(28). Uzajamno povjerenje ne smije se miješati sa slijepim povjerenjem(29). Do gubitka uzajamnog povjerenja može doći u slučaju sustavnih nepravilnosti u postupku azila i uvjetima za prihvat tražiteljâ azila u jednoj od država članica(30). Iz toga slijedi da se, kad je ta pretpostavka oborena i jedna država članica izgubi povjerenje u sustav azila druge države članice, neizbježno postavlja niz pitanja: koji su učinci tog gubitka povjerenja na prava i obveze država članica? Suprotno tomu, koja se prava i obveze ne mijenjaju? Nadalje, utječe li gubitak povjerenja jedne države članice na posljedice odluka koje je donijela druga država članica?
42. Učinci tog gubitka povjerenja nisu nimalo jasni. Može se tvrditi da druga država članica (Njemačka), kad izgubi povjerenje u sustav azila u prvoj državi članici (Grčka) zbog nepravilnosti u uvjetima za prihvat izbjeglica, ne bi imala povjerenja samo u to kako prva država članica postupa s izbjeglicama, ali ne i u njezin postupak za razmatranje zahtjeva za azil. Stoga bi učinci tog gubitka povjerenja bili ograničeni na to da se osobu o kojoj je riječ ne vrati u prvu državu članicu. Međutim, druga bi država članica i dalje imala povjerenja da je odluka prve države članice o priznavanju statusa izbjeglice osnovana. Suprotno tomu, može se tvrditi da gubitak povjerenja stvara opće nepovjerenje u cjelokupan sustav azila prve države članice, uključujući valjanost prvotne odluke koju je ta država članica donijela.
43. U tom pogledu smatram da je važno razlikovati, s jedne strane, postupke azila i osobito uvjete kojima se uređuju postupci za razmatranje zahtjevâ za azil u prvoj državi članici i, s druge strane, životne uvjete korisnika međunarodne zaštite u toj državi članici(31). U teoriji se saznanje druge države članice o nepravilnostima u prvoj državi članici (i stoga gubitak povjerenja) može utvrditi u pogledu postupka azila i/ili životnih uvjeta. U ovom predmetu nacionalni sud u zahtjevu za prethodnu odluku jasno upućuje na „životne uvjete” u prvoj državi članici. Stoga se, prema mojem mišljenju, može smatrati da je odluka o kojoj je riječ valjano donesena u odnosu na osobu o kojoj je riječ, unatoč gubitku povjerenja koji su sudovi druge države članice utvrdili u pogledu životnih uvjeta u prvoj državi članici. S obzirom na tu razliku, potrebno je utvrditi primjenjuje li se i, ako da, na koji način, načelo uzajamnog priznavanja u području politike azila u kojem je članak 3. stavak 2. drugi i treći podstavak Uredbe Dublin III primjenjiv, a članak 33. stavak 2. točka (a) Direktive o postupcima ne može se primijeniti jer bi dotična osoba bila izložena stvarnoj opasnosti od podvrgavanja nečovječnom ili ponižavajućem postupanju u smislu članka 4. Povelje.
B. Uzajamno priznavanje u području politike azila
44. Odgovor na pitanje primjenjuje li se načelo uzajamnog priznavanja u području politike azila i, ako da, na koji način, sadržava dva aspekta: najprije treba utvrditi primjenjuje li sveobuhvatno načelo u uobičajenim okolnostima. Tek se tada može utvrditi je li u slučaju iznimnih okolnosti druga država članica dužna automatski priznati status izbjeglice koji je priznala prva država članica i zaštitu koja iz njega proizlazi.
45. Osnovna je namjena načela uzajamnog priznavanja da se odluka o statusu izbjeglice državljanina treće zemlje donesena u jednoj od država članica Europske unije mora prihvatiti bez ikakvih ograničenja u drugoj državi članici(32). Uzajamno priznavanje tako znači da druga država članica priznaje i provodi odluku koju je donijelo nadležno tijelo prve države članice kao da je njezina vlastita odluka(33). Kako bi uzajamno priznavanje statusa izbjeglice bilo značajno, zaštitu i prava koja su izbjeglici priznata u prvoj državi članici ta bi osoba trebala ostvarivati i u drugoj državi članici(34).
46. Kako bi takvo uzajamno priznavanje postojalo u području ZESA-e, trebalo bi biti ukorijenjeno u primarno i sekundarno zakonodavstvo Unije. Stoga ću analizirati odredbe primarnog prava Unije (dio 1.) i sekundarnog zakonodavstva (dio 2.) kako bih odredila postoji li takvo načelo uzajamnog priznavanja odluka u području politike azila.
1. Postoji li vodeće načelo uzajamnog priznavanja koje proizlazi iz primarnog prava Unije?
47. U skladu s člankom 78. stavkom 1. prvom rečenicom UFEU-a, Europska unija razvija zajedničku politiku azila, supsidijarne zaštite i privremene zaštite. U tu svrhu Europski parlament i Vijeće na temelju članka 78. stavka 2. točaka (a) i (b) UFEU-a usvajaju mjere za ZESA-u. To uključuje, među ostalim, jedinstveni status azila za državljane trećih zemalja koji je na snazi u čitavoj Europskoj uniji(35). Međutim, nijednom odredbom u glavi V. poglavlju 2. UFEU-a ne predviđa se obveza ili načelo uzajamnog priznavanja statusa izbjeglice koji je priznala druga država članica(36). Nadalje, za razliku od odredbi Ugovora o slobodnom kretanju(37), koje imaju izravan učinak(38), samostalne su i sadržavaju izravno primjenjiva prava zbog kojih je načelo uzajamnog priznavanja u potpunosti učinkovito i operativno, čini se da to ne vrijedi za odredbe Ugovora u glavi V. poglavlju 2. UFEU-a. Naime, ne postoji odredba Ugovora u kojoj se izričito navodi da je načelo uzajamnog priznavanja u potpunosti učinkovito i operativno u pogledu politike azila.
48. S obzirom na navedeno, preostaje pitanje o tome može li se načelo uzajamnog priznavanja izvesti iz tih odredbi Ugovora(39). U tom pogledu ističem da se člankom 78. stavkom 1. UFEU-a Europskoj uniji dodjeljuje nadležnost u području politike azila i definira njezina svrha, a to je uspostavljanje zajedničke politike azila koja svakom državljaninu treće zemlje „kojem je potrebna međunarodna zaštita” nudi „odgovarajući status”. Članak 78. stavak 2. točka (a) predstavlja pravnu osnovu(40) koja zakonodavcu Unije omogućuje da stvori „jedinstveni status azila […] koji je na snazi u čitavoj Uniji”(41). Prema mojem mišljenju, to znači da prava povezana s tim jedinstvenim statusom nisu u potpunosti učinkovita ni operativna bez intervencije zakonodavca Unije(42). Iz toga proizlazi da odredba Ugovora kojom se utvrđuju pravna osnova i prijenos nadležnosti na institucije Unije nije dovoljna da bi se poduprla tvrdnja da ona sadržava izravno primjenjiva prava zbog kojih je načelo uzajamnog priznavanja u potpunosti učinkovito i operativno(43).
49. Radi sveobuhvatnosti dodajem da se člankom 18. Povelje predviđa da je „pravo na azil [zajamčeno] uz poštovanje pravila iz Ženevske konvencije”. Dok u skladu s člankom 78. stavkom 1. UFEU-a zajednička politika azila „mora biti u skladu sa Ženevskom konvencijom”, međunarodnim se pravom u načelu zabranjuje izvršavanje izvanteritorijalne izvršne nadležnosti, osim ako je to izričito dopušteno(44). Međutim, tom se konvencijom od države ugovornice ne zahtijeva da tražitelju azila prizna status izbjeglice koji je već priznala druga država ugovornica. Stoga se iz te konvencije ne može izvesti nikakva izvanteritorijalnost. Isto tako, sudskom praksom ESLJP-a ne zahtijeva se izvanteritorijalnost nego se, suprotno tomu, naglašava iznimna priroda tog načela(45). Načelo uzajamnog priznavanja, koje je svojstveno pravnom poretku Unije, ne proizlazi iz EKLJP-a(46).
50. Naposljetku, talijanska vlada u svojim očitovanjima navodi, među ostalim, da je Protokol (br. 24) uz UFEU(47) relevantan za ovaj postupak. Ne slažem se s tim stajalištem jer se taj protokol odnosi na državljane država članica Unije, dok je u ovom predmetu riječ samo o državljanima trećih zemalja.
51. Budući da se iz primarnog prava Unije ne može izvesti sveobuhvatno načelo uzajamnog priznavanja, sljedeće pitanje koje se postavlja jest proizlazi li načelo uzajamnog priznavanja u ZESA-i iz sekundarnog zakonodavstva Unije.
2. Može li se uzajamno priznavanje u ZESA-i izvesti iz sekundarnog zakonodavstva Unije?
52. Kako bih odgovorila na prethodno navedeno pitanje, u skladu s uobičajenom metodom tumačenja utvrđenom u sudskoj praksi Suda(48), primijenit ću kriterije za doslovno, sustavno i teleološko tumačenje ovisno o njihovoj relevantnosti za analizu. U tom pogledu, da bi uzajamno priznavanje postojalo u ZESA-i, potrebno je utvrditi da je zakonodavac Unije namjeravao državama članicama naložiti obvezu takvog priznavanja(49). Međutim, prema mojem mišljenju, ta namjera ne mora biti izričito navedena u tekstu relevantnih odredbi sekundarnog zakonodavstva Unije, nego se može izvesti iz konteksta tih odredbi i ciljeva koji se njima nastoje ostvariti. Konkretno, to može biti slučaj kada učinkovitost odredbe sekundarnog zakonodavstva Unije ovisi o tome postoji li načelo uzajamnog priznavanja među državama članicama. Prema tome, iako odredba sekundarnog zakonodavstva Unije ne mora sadržavati izričito upućivanje na „uzajamno priznavanje”, mora postojati jasna namjera zakonodavca Unije da naloži takvo načelo(50).
a) Uredba Dublin III
53. Najprije, neke od stranaka u ovom postupku tvrde, kao prvo, da se Uredba Dublin III ne primjenjuje jer je odgovorna država članica (u ovom slučaju, Grčka) već priznala međunarodnu zaštitu osobi o kojoj je riječ(51). Kao drugo, tvrde da se spor u glavnom postupku odnosi na pitanje kako postupati sa zahtjevom za međunarodnu zaštitu podnesenim u Njemačkoj, a ne sa zahtjevom koji je prethodno podnesen u Grčkoj.
54. Kad je riječ o pitanju primjenjivosti Uredbe Dublin III, kao što sam to već objasnila, njezinim člankom 3. stavkom 2. utvrđuje se da su tijela druge države članice nadležna za razmatranje zahtjeva za azil. Budući da se tom odredbom posebno kodificira scenarij o kojem je riječ u presudi u predmetu N. S. i dr., pitanje priznavanja odluke o priznavanju statusa izbjeglice kad jedna država članica izgubi povjerenje u uvjete boravka u drugoj državi članici obuhvaćeno je područjem primjene Uredbe Dublin III(52). Slijedom toga, smatram da je ova situacija obuhvaćena materijalnim područjem primjene te uredbe.
55. Uredbom Dublin III utvrđuju se kriteriji i mehanizmi za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu podnesenog u jednoj od država članica(53). Međutim, u toj se uredbi ne upućuje na načelo uzajamnog priznavanja. U skladu s trenutačnim stanjem, zahtjeve za azil trebaju pojedinačno razmotriti države članice. Iako se Dublinski sustav temelji na osnovnoj ideji o istovjetnosti sustava azila država članica, takva pretpostavka ne dovodi do uzajamnog priznavanja odluka o priznavanju statusa izbjeglice.
56. Važno je naglasiti da mehanizmi utvrđeni u Uredbi Dublin III omogućuju visok stupanj „automatizacije” u postupcima u pogledu negativnih odluka, odnosno odluka o nepriznavanju statusa izbjeglice ili odobrenju supsidijarne zaštite(54). Ta „automatizacija” podupire argument da Uredba Dublin III čini načelo uzajamnog priznavanja u potpunosti učinkovitim i operativnim, ali samo u pogledu negativnih odluka(55). Kad prva država članica donese negativnu odluku, druga država članica nije odgovorna za razmatranje novog zahtjeva za azil koji joj je podnesen, ali mora vratiti osobu o kojoj je riječ u prvu državu članicu, koja pak mora poduzeti potrebne mjere kako bi tu osobu vratila u njezinu zemlju podrijetla. Usto, sustavom koji je uveden Uredbom Dublin III od država članica zahtijeva se da provode „intenzivnu horizontalnu transnacionalnu suradnju među nacionalnim upravama” kako bi mogle pratiti moguća djelovanja drugih sudova(56).
57. Međutim, kao što to ističe irska vlada, u Uredbi Dublin III ne postoji pravna odredba kojom se izričito predviđa načelo uzajamnog priznavanja u pogledu pozitivnih odluka koje donesu druge države članice. Tom se uredbom ne zahtijeva da države članice međusobno automatski priznaju i provode pozitivne odluke. Iako su pravni teoretičari iznijeli uvjerljive argumente de lege ferenda kako bi poduprli potrebu za donošenjem takvog načela(57), zakonodavac Unije nije poduzeo konačne korake u tom smjeru, unatoč Komisijinim naporima(58).
58. Dodajem da je koncept samo jedne odgovorne države članice temelj ZESA-e(59). S obzirom na taj koncept, time se vođenje postupka ograničava na samo jednu državu članicu, koja tada postaje odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Stoga u uobičajenim okolnostima pozitivne i negativne odluke donosi samo jedna država članica.
59. U slučaju iznimnih okolnosti, valja napomenuti da se država članica koja je određena kao odgovorna, na temelju članka 3. stavka 2. Uredbe Dublin III, obvezuje da će voditi cjelokupan postupak u skladu s Uredbom Dublin III, Direktivom o postupcima i Direktivom o kvalifikaciji. Ta je država članica nadležna za provedbu razmatranja zahtjeva, odobrenje međunarodne zaštite ili odbijanje zahtjeva ili, ovisno o slučaju, za vraćanje ili udaljavanje državljanina treće zemlje. Kao što to tvrdi grčka vlada, Dublinskim sustavom ne omogućuje se kumuliranje programa međunarodne zaštite za istu osobu u različitim državama članicama. Međutim, kad druga država članica ne može vratiti osobu o kojoj je riječ u prvu državu članicu koja joj je priznala status izbjeglice, pitanja koja se odnose na to da jedna osoba kumulira nekoliko programa zaštite postaju bespredmetna. Razlog tomu je činjenica da, s obzirom na nepravilnosti u uvjetima za prihvat izbjeglica u prvoj državi članici, ta osoba ne može ostvarivati prava povezana sa svojim statusom izbjeglice na takav način da su njezina temeljna prava, kako su priznata pravom Unije, dovoljno zaštićena.
60. Iz toga slijedi da se, u slučaju iznimnih okolnosti, Uredbom Dublin III dodjeljuje nadležnost drugoj državi članici da razmotri zahtjev, ali ostavlja otvorenim pitanje opsega te nadležnosti i primjenjivog postupka. U svakom slučaju, jasno je da se Uredbom Dublin III, kad nastupe takve okolnosti, ne utvrđuje obveza da se provede pozitivna odluka o azilu prve države članice.
b) Direktiva o postupcima
61. Načelo uzajamnog priznavanja ne navodi se ni u odredbama Direktive o postupcima. Pristup primijenjen u toj direktivi temelji se na konceptu jedinstvenog postupka i minimalnim zajedničkim pravilima(60).
62. Kad je riječ o scenariju iznimnih okolnosti, sud koji je uputio zahtjev i stranke uputili su na članak 10. Direktive o postupcima. U toj se odredbi, u vezi s uvodnim izjavama 16. i 43. te direktive, navodi da je važno da se odluke o međunarodnoj zaštiti donose na temelju činjenica i ispituju s obzirom na osnovanost, te da se njima na objektivnoj i nepristranoj osnovi ocjenjuje ispunjava li podnositelj zahtjeva materijalne uvjete za dobivanje međunarodne zaštite. Direktivom o postupcima stoga se naglašava zahtjev da odgovorna država članica pojedinačno razmotri zahtjeve. S jedne strane, može se tvrditi da je „pojedinačno razmatranje” već provedeno u prvoj državi članici. S druge strane, može se tvrditi i da je potrebno novo pojedinačno razmatranje zbog nepravilnosti u uvjetima za prihvat izbjeglica u prvoj državi članici. Stoga se, prema mojem mišljenju, iz tog zahtjeva ne može izvesti zaključak u prilog postojanju odnosno nepostojanju obvezujućeg učinka odluke o priznavanju statusa izbjeglice kad je utvrđena opasnost u skladu s člankom 4. Povelje. Smatram da je članak 10. Direktive o postupcima relevantan samo ako Sud prilikom tumačenja drugih odredbi sekundarnog zakonodavstva Unije odluči da njemačka tijela trebaju ocijeniti ex nunc ispunjava li osoba o kojoj je riječ materijalne uvjete za stjecanje statusa izbjeglice.
63. Budući da se Direktivom o postupcima ne nalaže jasna obveza da se automatski prizna odluka o priznavanju statusa izbjeglice, potrebno je utvrditi pravne posljedice činjenice da mogućnost navedena u članku 33. stavku 2. točki (a) te direktive nije dostupna zbog ozbiljne opasnosti od podvrgavanja dotične osobe nečovječnom ili ponižavajućem postupanju u smislu članka 4. Povelje u prvoj državi članici(61). U uobičajenim okolnostima, kad među državama članicama postoji povjerenje, tom se odredbom ne konkretizira samo načelo uzajamnog povjerenja u kontekstu ZESA-e, nego i načelo samo jedne odgovorne države članice(62).
64. Međutim, u scenariju iznimnih okolnosti Sud je u rješenju predmetu Hamed i Omar, vodeći se ranijom sudskom praksom, odlučio da se država članica (u tom predmetu Njemačka) ne može osloniti na članak 33. stavak 2. točku (a) Direktive o postupcima kako bi odbacila kao nedopušten zahtjev za azil koji je podnijela osoba kojoj je status izbjeglice priznala druga država članica (u tom predmetu Bugarska) čiji sustav azila obilježavaju sustavne nepravilnosti slične onima o kojima je riječ u predmetu u kojem je donesena presuda N. S. i dr. Sud je također obiter istaknuo da, iako se njemačkim pravom predviđala određena vrsta zaštite tražiteljima azila koji su bili suočeni sa scenarijem iz presude u predmetu N. S. i dr., u njemu se „[nije] predviđa[lo] da mu se i u Njemačkoj prizna taj status i odobre s time povezana prava ako se ne provede novi postupak azila”(63). Čini se da se tim odlomkom potvrđuje, iako implicitno, usklađenost pristupa njemačkog zakonodavca s pravom Unije. Da se Direktivom o postupcima predviđa priznavanje tog statusa, prema mojem mišljenju, Sud bi sastavio taj odlomak na potpuno drukčiji način te bi zahtijevao da njemačka tijela priznaju takav status osobi o kojoj je riječ. Umjesto toga, upućivanje na „novi” postupak „azila” navodi na zaključak da, kad je utvrđena opasnost od podvrgavanja dotične osobe nečovječnom ili ponižavajućem postupanju u smislu članka 4. Povelje, druga država članica ima pravo provesti drugi postupak azila. U praksi druga država članica stječe dvostruku nadležnost: za razmatranje zahtjeva koji je podnijela dotična osoba i da osigura ostvarivanje pravâ te osobe.
65. Stoga se slažem sa stajalištem koje su zauzele neke od stranaka, u skladu s kojim država članica u kojoj je podnesen novi zahtjev može provesti novo razmatranje. Međutim, takvo razmatranje mora se provesti u skladu s temeljnim ciljevima Direktive o postupcima i Povelje. S obzirom na navedeno, i kao što ću to objasniti u svojoj analizi u nastavku (vidjeti odjeljak C), novo razmatranje ne znači razmatranje „ispočetka”. Da upotrijebim razgovorni izraz, država članica kojoj je podnesen novi zahtjev ne „počinje od nule”, nego bi prilikom odlučivanja trebala uzeti u obzir odluku druge države članice o priznavanju statusa izbjeglice osobi o kojoj je riječ.
c) Direktiva o kvalifikaciji
66. Direktivom o kvalifikaciji želi se utvrditi „jedinstveni status azila” za državljane trećih zemalja na temelju Ženevske konvencije(64). U uvodnim izjavama 4., 23. i 24. Direktive o kvalifikaciji navodi se da Ženevska konvencija predstavlja „ temelj međunarodnog pravnog režima za zaštitu izbjeglica” i da su odredbe te direktive donesene kako bi se nadležnim tijelima država članica pomoglo pri primjeni te konvencije na temelju zajedničkih pojmova i kriterija(65). Iz toga slijedi da odredbe Direktive o kvalifikaciji treba tumačiti u skladu sa Ženevskom konvencijom i drugim odgovarajućim ugovorima na koje se upućuje u članku 78. stavku 1. UFEU-a.
67. U poglavljima I., III., IV., V. i VI. Direktive o kvalifikaciji propisuju se zajednički kriteriji za utvrđivanje osoba „kojima je zaista potrebna međunarodna zaštita”(66) i kojima treba priznati jedan od tih dvaju statusa. Sud je na temelju članka 13. Direktive o kvalifikaciji presudio da države članice ne raspolažu diskrecijskom ovlasti i trebaju odobriti status izbjeglice državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva koja ispunjava materijalne uvjete za stjecanje statusa izbjeglice u skladu s poglavljima II. i III. te direktive(67).
68. Nadalje, u poglavlju VII. Direktive o kvalifikaciji utvrđuje se sadržaj međunarodne zaštite, čime se, prema mojem mišljenju, stvara veza između dotične osobe i države članice koja odobrava tu zaštitu. Na tu vezu upućuju odredbe tog poglavlja u kojima se navode zahtjevi da se osobama kojima je priznato pravo na međunarodnu zaštitu osiguraju, kao prvo, pristup informacijama, dozvole boravka, putne isprave, pravo na zapošljavanje, pravo na obrazovanje, pravo na priznavanje kvalifikacija, pristup programima uključivanja, pravo na socijalnu skrb i pravo na zdravstvenu zaštitu te, kao drugo, održavanje obiteljskog jedinstva(68).
69. Međutim, važno je napomenuti da nijedna od prethodno navedenih odredbi poglavlja I. do VII. Direktive o kvalifikaciji nema stvaran utjecaj na izvanteritorijalne učinke pozitivnih odluka o priznavanju statusa izbjeglice. Konkretno, na temelju članka 13. te direktive, na koji nacionalni sud upućuje u svojoj odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, ne može se smatrati da postoji obveza uzajamnog priznavanja u skladu s tom direktivom.
70. Grčka vlada u svojim očitovanjima tvrdi da se obvezom države članice da izda putnu ispravu izbjeglici kako bi mogla slobodno putovati izvan njezina državnog područja, u skladu s člankom 25. Direktive o kvalifikaciji, konkretizira načelo uzajamnog priznavanja(69). Međutim, tom se odredbom nalažu obveze jedino prvoj državi članici da izda te dokumente, dok druga država članica samo priznaje da su ti dokumenti valjani za putovanje. Opseg tog priznavanja ograničen je i ne utječe na pitanje primjenjuje li se načelo uzajamnog priznavanja u pogledu pozitivnih odluka o priznavanju statusa izbjeglice. Drugim riječima, ta je odredba primjer uzajamnog priznavanja putnih isprava koja nema utjecaj na uzajamno priznavanje pozitivnih odluka o priznavanju statusa izbjeglice.
71. Stranke su na raspravi uputile i na dozvolu za dugotrajni boravak koju je izdala prva država članica(70) u prilog svojoj tvrdnji da uzajamno priznavanje postoji u području politike azila. U tom je pogledu Sud utvrdio da svaki državljanin treće zemlje koji je nazočan na području države članice i koji ne ispunjava uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici zbog same te činjenice u njoj nezakonito boravi(71). Stoga se članak 24. Direktive o kvalifikaciji ne može tumačiti na način da se njime od svih država članica zahtijeva da izdaju dozvolu boravka osobi kojoj je druga država članica odobrila međunarodnu zaštitu(72). Iz toga proizlazi, prema mojem mišljenju, da se iz sustava dozvola boravka ne može izvesti nijedan argument za potrebe ovog predmeta.
72. Osim toga, članci 11., 12. i 14. Direktive o kvalifikaciji sadržavaju posebna pravila o prestanku, isključenju i opozivu statusa izbjeglice. Prema mojem mišljenju, tim se člancima državu članicu ne ovlašćuje da opozove ili poništi status izbjeglice koji je priznala druga država članica. Za to je nadležna samo država članica koja je priznala status izbjeglice. Na temelju činjenice da je druga država članica izgubila povjerenje u životne uvjete u prvoj državi članici tijela te druge države članice nemaju pravo dovesti u pitanje ovlasti prve države članice i oduzeti državljaninu treće zemlje status izbjeglice u prvoj državi članici. Jedino pravo koje ta tijela stječu kad se primjenjuje članak 3. stavak 2. Uredbe Dublin III jest da mogu odrediti nadležnu državu članicu i, po potrebi, provesti novo razmatranje u pogledu pitanja jesu li ispunjeni kriteriji za priznavanje tog statusa utvrđeni u Direktivi o kvalifikaciji.
73. Takva je ocjena u skladu s ciljem članka 14. Direktive o kvalifikaciji, kojim se državama članicama dopušta da državljaninu treće zemlje opozovu ili odbiju obnoviti status izbjeglice. U tom pogledu, u stavcima 1. i 2. tog članka potvrđuje se ideja da je zadržavanje statusa izbjeglice usko povezano osobito s okolnostima prisutnima u zemlji podrijetla dotične osobe. Osim toga, sustav je osmišljen na takav način da druga država članica smije ponovno meritorno razmotriti zahtjev jer može izvršavati ovlasti koje su joj dodijeljene tom odredbom, ako to smatra potrebnim. Stoga se iz te odredbe može zaključiti da je zakonodavac Unije namjeravao dodijeliti drugoj državi članici ovlast da ponovno razmatra meritum zahtjeva. Naposljetku, iz članka 14. stavka 4. Direktive o kvalifikaciji proizlazi da je priznati status izbjeglice usko povezan s državom članicom „u kojoj se [izbjeglica] nalazi”, čime se potvrđuje da postoji prethodno navedena veza(73).
74. Slijedom toga, prema mojem mišljenju, iz Direktive o kvalifikaciji ne može se zaključiti da pozitivne odluke o azilu donesene u jednoj državi članici imaju obvezujući učinak u drugim državama članicama, neovisno o tome jesu li donesene u uobičajenim ili iznimnim okolnostima.
3. Međuzaključak
75. ZESA se gradi postupno te je, u skladu s UFEU-om, samo na zakonodavcu Unije da, prema potrebi, odluči propisati obvezujući prekogranični učinak odluka o priznavanju statusa izbjeglice. Nijedna odredba Uredbe Dublin III, Direktive o postupcima ili Direktive o kvalifikaciji ne obvezuje države članice da priznaju osobi status izbjeglice samo zbog toga što joj je druga država članica već priznala taj status.
76. U ovom slučaju tijelo odlučivanja druge države članice (Njemačke), koje ne može primijeniti članak 33. stavak 2. točku (a) Direktive o postupcima jer bi ta primjena podrazumijevala ozbiljnu opasnost od povrede zabrane iz članka 4. Povelje, nije obvezano prethodnom odlukom o priznavanju statusa izbjeglice koju je donijela prva država članica (u ovom slučaju Grčka). Tijelo odlučivanja druge države članice mora meritorno razmotriti novi zahtjev, u skladu s odredbama Direktive o kvalifikaciji i Direktive o postupcima.
77. Iako odluka o priznavanju statusa izbjeglice koju je donijela prva država članica nema obvezujući učinak na tijelo odlučivanja druge države članice, važno je utvrditi je li potonja država članica obvezna uzeti u obzir tu odluku prilikom provedbe novog razmatranja zahtjeva za azil o kojem je riječ.
C. Naknadni upravni postupci u scenariju „iznimnih okolnosti”
78. Najprije ističem da bi, kad država članica mora meritorno razmotriti zahtjev za međunarodnu zaštitu zbog činjenice da je podnositelj zahtjeva u prvoj državi članici izložen opasnosti od podvrgavanja nečovječnom ili ponižavajućem postupanju, trebalo primijeniti Direktivu 2013/33/EU(74), u kojoj se navode detaljna pravila o postupanju prema podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu dok se njihovi zahtjevi razmatraju.
79. Usto, druga država članica prilikom razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu mora poštovati ne samo načela i jamstva propisana Direktivom o postupcima i Direktivom o kvalifikaciji kako bi odredila je li osobi o kojoj je riječ potrebna takva zaštita nego i zahtjeve koji proizlaze iz načela dobre uprave, a kojima se nalažu posebne obveze s obzirom na činjenicu da se u odnosu na tu osobu zbog iznimnih okolnosti moraju provesti dva naknadna upravna postupka. Drugim riječima, primjenom članka 3. stavka 2. Uredbe Dublin III obveza se prebacuje na drugu državu članicu, koju ti zahtjevi obvezuju.
1. Razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu
80. Kao prvo, druga država članica prilikom razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu mora uzeti u obzir načela i jamstva utvrđena u poglavlju II. Direktive o postupcima, uključujući članak 10. stavke 2. i 3. te direktive, na koje je uputio nacionalni sud. Na temelju članka 10. stavka 2., tijelo odlučivanja prvo mora utvrditi ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za status izbjeglice, a ako ne ispunjava, ispunjava li uvjete za ostvarivanje supsidijarne zaštite. U skladu s člankom 10. stavkom 3. Direktive o postupcima, države članice trebaju osigurati se odluke o zahtjevima za međunarodnu zaštitu donose nakon odgovarajućeg razmatranja, u skladu sa zahtjevima iz točaka (a) do (d) te odredbe.
81. Kao drugo, člankom 4. stavkom 1. Direktive o kvalifikaciji zahtijeva se da država članica procijeni „odgovarajuće elemente zahtjeva”, što obuhvaća elemente koje je prva država članica već uzela u obzir, kao i činjenicu da su tijela druge države članice osobi već priznala status izbjeglice. Valja istaknuti da je odredba široko formulirana. Stoga se kao „elementi” u smislu članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o kvalifikaciji kvalificiraju sva činjenična utvrđenja i izvori informacija, uključujući one na temelju kojih je prva država članica donijela svoju pozitivnu odluku. Trebalo bi uzeti u obzir činjenicu da se zahtjev koji je podnijela osoba o kojoj je riječ već razmatrao i da je donesena pozitivna odluka o priznavanju statusa izbjeglice.
82. U tom pogledu tijela druge države članice ne mogu samo zanemariti činjenicu da su tijela prve države članice dotičnoj osobi već priznala status izbjeglice. Suprotno tomu, ako je do gubitka povjerenja došlo zbog nečovječnog postupanja, a ne zbog nepravilnosti u postupku azila kao takvom, postojanju takve odluke trebalo bi pridati odgovarajuću važnost. Postojanje pozitivne odluke o priznavanju statusa izbjeglice stoga može biti jedan od elemenata koji potkrepljuju činjenice na koje se osoba o kojoj je riječ poziva u potporu svojem zahtjevu za međunarodnu zaštitu(75).
2. Zahtjevi koji proizlaze iz načela dobre uprave
83. Ako se na načelo uzajamnog povjerenja ne može pozivati zbog iznimnih okolnosti i ako se primjenjuje članak 3. stavak 2. Uredbe Dublin III, tom se uredbom, kao ni direktivama o postupcima i kvalifikaciji, ne propisuju nikakva posebna pravila o suradnji između tijela prve i druge države članice, osobito u pogledu zajedničke uporabe informacija, ni o rokovima koje mora poštovati druga država članica. Budući da se u ovom predmetu gubitak povjerenja odnosi na životne uvjete u prvoj državi članici, a ne na sam postupak azila, određene odredbe te uredbe i tih direktiva mogu se primijeniti po analogiji u iznimnim okolnostima. Međutim, kada se u pravu Unije ne propisuju detaljna pravila o postupku u slučaju iznimnih okolnosti, države članice i dalje su nadležne odrediti te zahtjeve u skladu s načelom procesne autonomije, pod uvjetom da ta pravila nisu nepovoljnija od onih koja uređuju slične situacije u unutarnjem pravu (načelo ekvivalentnosti) i da ne čine u praksi nemogućim ili pretjerano otežanim korištenje prava dodijeljenih pravom Unije (načelo djelotvornosti)(76).
84. Međutim, nacionalno je tijelo prilikom provedbe prava Unije, odnosno prilikom primjene Uredbe Dublin III te direktiva o postupcima i kvalifikaciji, obvezano načelom dobre uprave kao općim načelom prava Unije, koje uključuje, među ostalim, obvezu dužne pažnje koju imaju nacionalna tijela(77).
a) Suradnja i zajednička uporaba informacija među državama članicama
85. Člankom 34. Uredbe Dublin III predviđa se mehanizam zajedničke uporabe informacija među državama članicama. Razmjena informacija među državama članicama predstavlja, na temelju te odredbe, samo mogućnost jer se zajednička uporaba informacija provodi kad „država članica […] to zahtijeva”(78). Međutim, ako nastane scenarij predviđen člankom 3. stavkom 2. Uredbe Dublin III i osobito ako je narušeno povjerenje između dviju država članica, tom se uredbom na propisuju nikakva posebna pravila u pogledu zajedničke uporabe informacija. Važno je istaknuti da, ako se gubitak povjerenja odnosi na uvjete boravka u prvoj državi članici(79), to ne bi smjelo utjecati na obvezu suradnje među državama članicama u pogledu postupaka podnošenja zahtjeva.
86. U tom pogledu, s obzirom na to da se člankom 4. stavkom 1. Direktive o kvalifikaciji zahtijeva da država članica procijeni „odgovarajuće elemente zahtjeva” i ako se osoba o kojoj je riječ poziva na odluku prve države članice kojom joj je priznat status izbjeglice, druga država članica mora utvrditi okolnosti na temelju kojih je prva država članica donijela takvu odluku. Kako bi ispunila taj zahtjev i uzimajući u obzir, s obzirom na načelo dobre uprave, činjenicu da je neka država članica dotičnoj osobi već priznala status izbjeglice, nadležna tijela druge države članice moraju ispitati treba li primijeniti članak 34. Uredbe Dublin III. U skladu s njezinim člankom 34. stavkom 3., ta tijela mogu nadležnim tijelima u prvoj državi članici uputiti zahtjev za informacije i, konkretno, tražiti objašnjenje u pogledu okolnosti na temelju kojih je priznat taj status te su tijela prve države članice u tom slučaju dužna odgovoriti.
b) Razumno razdoblje
87. S obzirom na cilj brze obrade zahtjeva(80) i načelo dobre uprave kao opće načelo prava Unije, u okviru razmatranja zahtjevâ za azil postupak koji se odnosi na drugi zahtjev mora se provesti u razumnom razdoblju. U uvodnoj izjavi 19. Direktive o postupcima jasno se ponavlja to načelo brzine u postupcima azila u Uniji te se državama članicama pruža „mogućnost da […] daju prednost nekim zahtjevima tako da ih prije razmatraju od drugih zahtjeva koji su ranije podneseni” kako bi se „smanjilo cjelokupno trajanje postupaka u nekim predmetima”.
88. Stoga, ako nastane scenarij predviđen člankom 3. stavkom 2. Uredbe Dublin III, trebalo bi uzeti u obzir trajanje dvaju kumulativnih postupaka. Podnositelji zahtjeva kojima je u nekoj državi članici već priznat status izbjeglice, ali koji u prvoj državi članici zbog opasnosti da pretrpe nečovječno ili ponižavajuće postupanje u smislu članka 4. Povelje ne mogu iskoristiti prava koja proizlaze iz tog statusa, zahtjev za međunarodnu zaštitu podnose u drugoj državi članici na temelju „iznimnih okolnosti” nastalih zbog gubitka povjerenja među državama članicama. Slučajeve obuhvaćene takvim „iznimnim okolnostima” trebalo bi smatrati dijelom „nekih predmeta” kojima se daje prednost u skladu s uvodnom izjavom 19. Direktive o postupcima.
89. Važno je napomenuti da se člankom 31. stavkom 7. točkom (a) te direktive, kojim se državama članicama omogućuje da „da[ju] prednost razmatranju zahtjeva […] ako je vjerojatno da je zahtjev utemeljen”, dodatno podupire davanje prednosti zahtjevu za azil u drugoj državi članici na temelju tih posebnih „iznimnih okolnosti” i ako je prva država članica već utvrdila da osoba o kojoj je riječ ispunjava uvjete za priznavanje statusa izbjeglice.
90. Stoga, ako nastane scenarij predviđen člankom 3. stavkom 2. Uredbe Dublin III, načelom dobre uprave posebno se opterećuje drugu državu članicu, čija tijela moraju djelovati brzo jer je dotična osoba već prošla prvi postupak podnošenja zahtjeva, a vjerojatno i sudski postupak kojim se utvrđuje opasnost na temelju članka 4. Povelje. U tom je pogledu važno napomenuti da se člankom 31. stavkom 3. Direktive o postupcima zahtijeva da države članice osiguraju da se postupak razmatranja zaključi u roku od šest mjeseci od ulaganja zahtjeva(81). To šestomjesečno razdoblje stoga je najdulje razdoblje predviđeno za razmatranje zahtjeva u uobičajenim okolnostima. Iznimne okolnosti o kojima je riječ trebale bi biti temelj za dodatnu brzinu te bi se zahtjev podnesen u drugoj državi članici trebao razmotriti u znatno kraćem roku.
91. Prva država članica koja je dotičnoj osobi priznala status izbjeglice također mora preuzeti posebnu proširenu zadaću kako bi drugoj državi članici pomogla da na vremenski najučinkovitiji mogući način razmotri zahtjev koji je podnijela dotična osoba. Općenito se prilikom zajedničke uporabe informacija na temelju članka 34. Uredbe Dublin III primjenjuje rok utvrđen u njegovu stavku 5., kojim se propisuje da države članice od kojih se traže informacije moraju odgovoriti u roku od pet tjedana(82). Taj rok od pet tjedana ujedno je najdulje razdoblje predviđeno za razmatranje zahtjeva u uobičajenim okolnostima. U slučaju „iznimnih okolnosti” koje proizlaze iz gubitka uzajamnog povjerenja među državama članicama zbog opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. Povelje u jednoj od država članica trebalo bi postupati s dodatnom brzinom. Prva država članica trebala bi na sve zahtjeve za informacije koje podnese druga država članica odgovoriti u znatno kraćem roku od onoga koji se primjenjuje u uobičajenim okolnostima(83).
3. Međuzaključak
92. S obzirom na prethodno navedeno, smatram da nadležno tijelo druge države članice mora meritorno razmotriti novi zahtjev, u skladu s odredbama Direktive o postupcima i Direktive o kvalifikaciji, i odrediti ispunjava li osoba o kojoj je riječ materijalne uvjete koji su potrebni za priznavanje statusa izbjeglice te pritom osigurati da se poštuje načelo dobre uprave. To načelo i zahtjev da se procijene svi odgovarajući elementi zahtjeva u smislu članka 4. stavka 1. Direktive o kvalifikaciji stvaraju obvezu uzimanja u obzir činjenice da se zahtjev za azil koji je podnijela dotična osoba već razmatrao i da su tijela prve države članice donijela pozitivnu odluku o priznavanju statusa izbjeglice. Nadležna tijela druge države članice trebaju dati prednost razmatranju zahtjeva i ispitati primjenjuje li se članak 34. Uredbe Dublin III, kojim se predviđaju mehanizmi zajedničke uporabe informacija među državama članicama, dok bi prva država članica na sve zahtjeve za informacije koje podnese druga država članica trebala odgovoriti u znatno kraćem roku od onoga koji se primjenjuje u uobičajenim okolnostima.
V. Zaključak
93. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na pitanje koje je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
U slučaju da država članica ne smije iskoristiti mogućnost, predviđenu člankom 33. stavkom 2. točkom (a) Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite, da zahtjev za međunarodnu zaštitu koji je podnesen radi priznavanja statusa izbjeglice u drugoj državi članici odbaci kao nedopušten jer bi životni uvjeti u toj državi članici podnositelja zahtjeva izložili ozbiljnoj opasnosti od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. Povelje Europske unije o temeljnim pravima,
članak 78. stavke 1. i 2. UFEU-a,
članak 3. stavak 2. Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva,
članak 4. stavak 1. i članak 13. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite i
članak 10. stavke 2. i 3. te članak 33. stavak 1. i članak 33. stavak 2. točku (a) Direktive 2013/32
treba tumačiti na način da se njima od države članice ne zahtijeva da prizna međunarodnu zaštitu koju je druga država članica već priznala podnositelju zahtjeva a da pritom ne provede meritorno razmatranje.
Prilikom razmatranja novog zahtjeva koji je podnesen zbog postojanja iznimnih okolnosti na temelju članka 3. stavka 2. Uredbe br. 604/2013, nadležna tijela trebaju, u skladu s odredbama Direktive 2011/95 i Direktive 2013/32, utvrditi ispunjava li osoba o kojoj je riječ materijalne uvjete koji su potrebni za priznavanje statusa izbjeglice te pritom osigurati da se poštuje načelo dobre uprave, osobito uzimajući u obzir činjenicu da su tijela druge države članice već razmatrala zahtjev koji je podnijela dotična osoba jer ta činjenica predstavlja odgovarajući element zahtjeva u smislu članka 4. stavka 1. Direktive 2011/95. Nadležna tijela koja provode to razmatranje trebaju dati prednost razmatranju tog zahtjeva i ispitati primjenjuje li se članak 34. Uredbe br. 604/2013, kojim se predviđaju mehanizmi zajedničke uporabe informacija među državama članicama, dok bi prva država članica na sve zahtjeve za informacije koje podnese druga država članica trebala odgovoriti u znatno kraćem roku od onoga koji se primjenjuje u uobičajenim okolnostima.