Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA LEILA MEDINA
prezentate la 25 ianuarie 2024(1)
Cauza C‑753/22
QY
împotriva
Bundesrepublik Deutschland
[cerere de decizie preliminară formulată de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Federală Administrativă, Germania)]
„Trimitere preliminară – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Politica comună în materie de azil – Decizie de acordare a statutului de refugiat adoptată de un stat membru – Riscul de a fi supus unor tratamente inumane sau degradante în respectivul stat membru – Consecințe în privința noii cereri de protecție internațională prezentate într‑un alt stat membru – Examinare a noii cereri de către respectivul alt stat membru – Stabilire a posibilului efect extrateritorial obligatoriu al deciziei de acordare a statutului de refugiat – Recunoaștere reciprocă – Schimb de informații”
I. Introducere
1. Bundesverwaltungsgericht (Curtea Federală Administrativă, Germania) a formulat o cerere de decizie preliminară în cadrul unui litigiu intervenit între QY, o resortisantă siriană care a primit statutul de refugiat în Grecia, și Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Oficiul Federal pentru Migrație și Refugiați, Germania, denumit în continuare „Oficiul Federal”), în legătură cu decizia acestuia din urmă de a respinge cererea prezentată de QY în scopul recunoașterii acestui statut.
2. În prezenta cauză, Germania, statul membru în care a fost depusă cererea de acordare a statutului de refugiat (denumit în continuare „al doilea stat membru”), nu o poate returna pe QY în Grecia, statul membru care i‑a acordat prima dată acesteia un astfel de statut (denumit în continuare „primul stat membru”), întrucât respectivul fapt ar expune‑o pe aceasta unui risc serios de a suferi un tratament inuman sau degradant în sensul articolului 4 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), ca urmare a condițiilor de viață ale refugiaților din acest stat membru(2).
3. În acest context, instanța de trimitere urmărește să afle în esență dacă dreptul primar al Uniunii și dispozițiile relevante ale celor trei acte de drept derivat adoptate în domeniul dreptului Uniunii în materie de refugiați, și anume Regulamentul Dublin III(3), Directiva privind procedurile(4) și Directiva privind standardele(5), trebuie interpretate în sensul că cel de al doilea stat membru este obligat să recunoască statutul de refugiat acordat de primul stat membru, fără o nouă examinare a condițiilor materiale care trebuie îndeplinite pentru obținerea unui astfel de statut.
4. Prezenta cauză ridică întrebarea privind aspectul dacă poate exista recunoaștere reciprocă a deciziilor de acordare a statutului de refugiat între statele membre, iar, în caz afirmativ, dacă această recunoaștere continuă să existe și atunci când principiul încrederii reciproce nu mai poate fi aplicat. Întrebări similare fac în prezent obiectul altor trei cauze aflate pe rolul Curții de Justiție(6).
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii Europene
5. Articolul 78 alineatele (1) și (2) TFEU prevede:
„(1) Uniunea dezvoltă o politică comună în domeniul dreptului de azil, al protecției subsidiare și al protecției temporare, cu scopul de a oferi un statut corespunzător oricărui resortisant dintr‑o țară terță care are nevoie de protecție internațională și de a asigura respectarea principiului nereturnării. Această politică trebuie să fie în conformitate cu Convenția de la Geneva de la 28 iulie 1951[(7)] [denumită în continuare «Convenția de la Geneva»] […]
(2) În înțelesul alineatului (1), Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, adoptă măsurile referitoare la un sistem european comun de azil [(denumit în continuare «SECA»)], care cuprinde:
(a) un regim unitar de azil în favoarea resortisanților țărilor terțe, valabil în toată Uniunea;
[…]”
1. Regulamentul Dublin III
6. Articolul 3 alineatele (1) și (2) din Regulamentul Dublin III prevede:
„(1) Statele membre examinează orice cerere de protecție internațională prezentată de un resortisant al unei țări terțe sau de un apatrid pe teritoriul oricăruia dintre ele, inclusiv la frontieră sau în zonele de tranzit. Cererea este examinată de un singur stat membru, și anume acela pe care criteriile stabilite de capitolul III îl desemnează responsabil.
(2) Atunci când niciun stat membru responsabil nu poate fi desemnat pe baza criteriilor menționate în prezentul regulament, primul stat membru în care a fost prezentată cererea de protecție internațională este responsabil de examinarea acesteia.
Atunci când este imposibilă transferarea solicitantului către statul membru desemnat inițial drept responsabil, pentru că există temeiuri substanțiale de a crede că în acel stat membru există deficiențe sistemice ale procedurii de azil și ale condițiilor de primire a solicitanților care duc la un risc de tratament inuman sau degradant în sensul articolului 4 din [cartă], statul membru care îndeplinește procedura de determinare a statului membru responsabil continuă examinarea criteriilor stabilite la capitolul III, pentru a determina dacă alt stat membru poate fi desemnat drept responsabil.
Atunci când transferul nu poate fi efectuat în temeiul prezentului alineat către unul dintre statele membre desemnate pe baza criteriilor stabilite la capitolul III și nici către primul stat membru în care a fost prezentată cererea, statul membru care îndeplinește procedura de determinare a statului membru responsabil devine statul membru responsabil.”
7. Articolul 34 din acest regulament prevede norme referitoare la schimbul de informații.
2. Directiva privind procedurile
8. Articolul 33 din Directiva privind procedurile, intitulat „Cereri inadmisibile”, prevede la alineatul (1) și la alineatul (2) litera (a) ale acestuia:
„(1) În afara cazurilor în care o cerere nu este examinată în conformitate cu [Regulamentul Dublin III], statele membre nu au obligația de a verifica dacă solicitantul îndeplinește condițiile cerute pentru a obține protecție internațională în conformitate cu [Directiva privind standardele], în cazul în care cererea este considerată inadmisibilă în temeiul prezentului articol.
(2) Statele membre pot considera o cerere de protecție internațională ca inadmisibilă numai în cazul în care:
(a) un alt stat membru a acordat protecție internațională.”
3. Directiva privind standardele
9. Articolul 4 alineatele (1), (2) și (3) din Directiva privind standardele se referă la evaluarea faptelor și a circumstanțelor în raport cu cererile de protecție internațională.
10. Articolele 11, 12, 13 și 14 din această directivă sunt de asemenea relevante pentru prezenta cauză.
B. Dreptul german
11. Articolul 60 alineatul (1) prima teză din Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Legea privind șederea, exercitarea unei activități remunerate și integrarea străinilor pe teritoriul federal), în versiunea aplicabilă litigiului principal (denumită în continuare „AufenthG”), prevede că, în temeiul Convenției de la Geneva, „un resortisant străin nu poate fi deportat într‑un stat în care viața sau libertatea sa este amenințată pentru motive care țin de rasă, religie, naționalitate, calitatea de membru al unui grup social sau opinie politică”.
12. Potrivit instanței de trimitere, în temeiul articolului 60 alineatul (1) a doua teză din AufenthG, atunci când unei persoane i s-a acordat statutul de refugiat în afara teritoriului federal cu privire la o anumită țară, acordarea acestui statut împiedică expulzarea persoanei respective de către autoritățile germane în această țară. Prin adoptarea acestei norme, legiuitorul german a conferit un efect obligatoriu recunoașterii statutului amintit, care se referă strict la refuzul de a dispune expulzarea persoanei respective, însă nu a instituit niciun drept nou cu privire la recunoașterea statutului de refugiat.
III. Litigiul principal, întrebarea preliminară și procedura în fața Curții
13. QY, resortisantă siriană, a obținut statutul de refugiat în Grecia în anul 2018. La o dată nedivulgată de instanța de trimitere, QY a prezentat o cerere de protecție internațională în Germania.
14. În cuprinsul hotărârii sale, o instanță administrativă germană a statuat că, din cauza condițiilor de primire a refugiaților existente în Grecia, QY era expusă riscului serios de a fi supusă unor tratamente inumane sau degradante în sensul articolului 4 din cartă, având drept rezultat imposibilitatea ca aceasta să fie returnată în acest stat membru.
15. Prin decizia din 1 octombrie 2019, Oficiul Federal i‑a acordat lui QY protecție subsidiară și a respins cererea sa de obținere a statutului de refugiat.
16. Verwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ din Germania) a respins acțiunea introdusă de QY pentru motivul că cererea sa nu putea fi întemeiată doar pe faptul că aceasta obținuse statutul de refugiat în Grecia. Verwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ) a considerat că cererea era nefondată, întrucât aceasta nu era expusă riscului de a fi persecutată în Siria.
17. QY a formulat ulterior un recurs la Bundesverwaltungsgericht (Curtea Federală Administrativă), instanța de trimitere. Aceasta susține că Oficiul Federal este obligat să respecte statutul de refugiat pe care Grecia i l‑a acordat anterior.
18. Instanța de trimitere observă că nicio dispoziție din dreptul german nu îi conferă lui QY dreptul de recunoaștere a statutului de refugiat acordat de un alt stat membru. Instanța subliniază de asemenea că cererea acesteia nu putea fi declarată inadmisibilă de către autoritățile germane, având în vedere că, deși QY a obținut statutul de refugiat în Grecia, aceasta este expusă riscului de a fi supusă unor tratamente inumane sau degradante, în sensul articolului 4 din cartă, în cazul în care ar fi returnată în acest stat membru. Instanța de trimitere subliniază că este necesar să se stabilească consecințele juridice ale indisponibilității acestei opțiuni ca urmare a riscului de încălcare a dispoziției menționate.
19. Instanța de trimitere consideră că este necesar să se stabilească dacă dreptul Uniunii se opune ca Oficiul Federal să efectueze o nouă examinare fără să fie obligat să respecte decizia anterioară a unui alt stat membru de acordare a statutului de refugiat și dacă această decizie are un efect extrateritorial obligatoriu. Respectiva instanță consideră că legislația primară și derivată a Uniunii nu prevede că recunoașterea statutului de refugiat într‑un anumit stat membru se opune ca autoritatea competentă a celui de al doilea stat membru să examineze pe fond o cerere de protecție internațională. În concluzie, instanța de trimitere adoptă punctul de vedere potrivit căruia în dreptul Uniunii nu există nicio dispoziție explicită care să stabilească principiul recunoașterii reciproce a deciziilor de acordare a unui astfel de statut.
20. Acestea fiind spuse, instanța de trimitere precizează că Curtea trebuie totuși să se pronunțe asupra chestiunii dacă existența efectelor obligatorii poate fi dedusă din articolul 3 alineatul (1) a doua teză din Regulamentul Dublin III, potrivit căruia elementele relevante ale cererii de protecție internațională trebuie examinate de un singur stat membru. Instanța de trimitere sugerează în plus că articolul 4 alineatul (1) a doua teză și articolul 13 din Directiva privind standardele ar putea fi interpretate în același mod. Mai mult, posibilitatea pe care articolul 33 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind procedurile o conferă celui de al doilea stat membru de a declara o cerere inadmisibilă pentru motivul că primul stat membru a acordat deja statutul de refugiat ar putea fi înțeleasă ca o expresie a principiului potrivit căruia elementele relevante ale unei cereri de azil trebuie examinate doar o singură dată.
21. Instanța de trimitere arată de asemenea că prezenta cauză este diferită de cauza Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Cerere de extrădare a unui refugiat în Turcia, C‑352/22), care se află în prezent pe rolul Curții și care are ca obiect o cerere de extrădare din partea unei țări terțe din care respectiva persoană a fugit. În prezenta cauză, Oficiul Federal i‑a acordat lui QY protecție subsidiară și, prin urmare, aceasta nu poate fi expulzată.
22. În sfârșit, instanța de trimitere ridică problema modului în care trebuie să fie interpretat punctul 42 din ordonanța dată în cauza Hamed și Omar(8). Pe de o parte, referirea la o „nouă” procedură de azil ar putea fi favorabilă posibilității unei noi examinări. Pe de altă parte, referirea la „drepturile care decurg din statutul de refugiat” ar putea însemna recunoașterea statutului deja acordat de un alt stat membru.
23. În lumina considerentelor de mai sus, Bundesverwaltungsgericht (Curtea Federală Administrativă) a suspendat judecarea cauzei și a adresat Curții următoarea întrebare preliminară:
„În situația în care un stat membru nu se poate prevala de permisiunea prevăzută la articolul 33 alineatul (2) litera (a) din [Directiva privind procedurile] de a respinge ca inadmisibilă cererea de protecție internațională în ceea ce privește statutul de refugiat acordat de un alt stat membru, deoarece condițiile de viață din acest stat membru ar expune solicitantul unui risc serios de a suferi tratamente inumane sau degradante în sensul articolului 4 din [cartă], articolul 3 alineatul (1) a doua teză din [Regulamentul Dublin III], articolul 4 alineatul (1) a doua teză și articolul 13 din [Directiva privind standardele], precum și articolul 10 alineatele (2) și (3), articolul 33 alineatul (1) și articolul 33 alineatul (2) litera (a) din [Directiva privind procedurile] trebuie interpretate în sensul că statutul de refugiat acordat anterior împiedică statul membru în care a fost prezentată o cerere de protecție internațională să o examineze în mod neutru în ceea ce privește soluția ce urmează a fi adoptată și îl obligă să acorde solicitantului statutul de refugiat fără a analiza condițiile materiale ale acestei protecții?”
24. QY, guvernele belgian, ceh, german, irlandez, elen, francez, italian, luxemburghez, neerlandez și austriac, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Aceste părți, cu excepția guvernelor belgian, ceh și austriac, au prezentat și argumente orale în ședința care a avut loc la 26 septembrie 2023.
IV. Apreciere
25. Situația care stă la baza acestei cereri de decizie preliminară se caracterizează prin faptul că persoana în cauză nu poate fi trimisă înapoi în primul stat membru, Grecia. Prin urmare, întrebarea adresată are la bază premisa că sistemul de azil al primului stat membru – și în mod special condițiile de primire a refugiaților – nu mai poate garanta nivelul de protecție a drepturilor fundamentale impus prin dreptul Uniunii și în particular prin articolul 4 din cartă (secțiunea A).
26. În acest context, întrebarea adresată Curții în scopul pronunțării unei hotărâri preliminare urmărește în esență stabilirea aspectului dacă în dreptul Uniunii există un principiu al recunoașterii reciproce care impune ca cel de al doilea stat membru să recunoască și să pună în aplicare statutul de refugiat acordat anterior persoanei respective de primul stat membru. În opinia noastră, această întrebare poate fi împărțită în două părți. În primul rând, este deosebit de important să se stabilească dacă un astfel de principiu al recunoașterii reciproce există în domeniul politicii Uniunii în materie de azil (secțiunea B). În al doilea rând, în cazul în care răspunsul la această întrebare este negativ, trebuie să se stabilească și modul în care trebuie să fie desfășurate procedurile administrative subsecvente în raport cu noile cereri prezentate în cel de al doilea stat membru (secțiunea C)(9).
A. Observații preliminare privind situațiile excepționale care iau naștere ca urmare a pierderii încrederii reciproce
27. Principiul încrederii reciproce între statele membre se întemeiază pe premisa fundamentală potrivit căreia fiecare stat membru împărtășește cu toate celelalte state membre și recunoaște că acestea împărtășesc cu el o serie de valori comune pe care se întemeiază Uniunea, după cum se precizează la articolul 2 TUE(10). Această premisă implică și justifică existența încrederii reciproce între statele membre în recunoașterea acestor valori și, așadar, în respectarea dreptului Uniunii care le pune în aplicare, precum și în faptul că ordinile lor juridice naționale sunt în măsură să furnizeze o protecție echivalentă și efectivă a drepturilor fundamentale recunoscute de cartă, printre altele la articolele 1 și 4 din aceasta, care consacră una dintre valorile fundamentale ale Uniunii și ale statelor sale membre(11). Prin urmare, în cadrul SECA, trebuie să se prezume că tratamentul aplicat solicitanților de protecție internațională în fiecare stat membru este conform cu cerințele impuse de cartă, de Convenția de la Geneva, precum și de Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale(12).
28. În pofida acestei prezumții de conformitate, Curtea a statuat de asemenea că nu poate fi exclus ca, în practică, SECA să întâmpine dificultăți majore de funcționare într‑un anumit stat membru, astfel încât să existe un risc serios ca, în cazul transferului către acest stat membru, solicitanții de azil să fie tratați într‑un mod incompatibil cu drepturile lor fundamentale(13). Prin urmare, în situații excepționale(14), aplicarea principiului încrederii reciproce ar fi incompatibilă cu obligația de a interpreta și de a aplica Regulamentul Dublin III în mod conform cu drepturile fundamentale(15).
29. În prezenta cauză, premisa care dă naștere principiului încrederii reciproce în cadrul SECA – potrivit căruia fiecare dintre aceste state este obligat să considere că toate celelalte state membre acționează cu respectarea drepturilor fundamentale recunoscute de dreptul Uniunii – nu mai este aplicabilă în raport cu primul stat membru respectiv. Întrebarea cu care este sesizată Curtea a fost adresată în contextul existenței unor „situații excepționale” în sensul jurisprudenței relevante și are la bază dubla premisă potrivit căreia prezumția menționată mai sus nu poate fi aplicată, deoarece, în primul rând, a fost încălcat principiul încrederii reciproce, prin aceea că recurenta ar fi expusă riscului real de a fi supusă unor tratamente inumane sau degradante, în sensul articolului 4 din cartă, în statul membru care i‑a acordat statutul de refugiat. Prin urmare, în al doilea rând, nu este posibil ca autoritatea decizională din Germania să respingă cererea ca fiind inadmisibilă în temeiul articolului 33 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind procedurile.
1. Încălcarea principiului încrederii reciproce și interpretarea articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III
a) Articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul Dublin III și norma generală
30. Sistemul instituit prin Regulamentul Dublin III are ca obiectiv stabilirea criteriilor și a mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într‑unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid. Acest sistem se întemeiază pe principiul, stabilit la articolul 3 alineatul (1) din regulamentul menționat, potrivit căruia un singur stat membru este competent să examineze nevoia de protecție internațională a solicitantului.
31. Pentru a atinge acest obiectiv, capitolul III din Regulamentul Dublin III stabilește o ierarhie a criteriilor obiective și echitabile atât pentru statele membre, cât și pentru persoanele în cauză(16). Aceste criterii, prevăzute la articolele 8-15 din regulamentul amintit urmăresc să stabilească o metodă clară și eficientă care să facă posibilă determinarea rapidă a statului membru responsabil, astfel încât să se garanteze accesul efectiv la procedurile pentru acordarea protecției internaționale și să nu se compromită obiectivul prelucrării rapide a cererilor de protecție internațională. În aplicarea acestor criterii, autoritățile din Grecia și‑au exercitat competența de a adopta decizia de acordare în favoarea lui QY a statutului de refugiat.
b) Articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III
32. În Hotărârea N.S. și alții, Curtea a recunoscut că, în practică, sistemul de azil poate întâmpina dificultăți majore de funcționare într‑un anumit stat membru, astfel încât să existe un risc serios ca, în cazul transferului către acest stat membru, solicitanții de protecție internațională să fie tratați într‑un mod incompatibil cu drepturile lor fundamentale(17). Curtea a renunțat la aplicarea automată a Regulamentului Dublin II(18), predecesorul Regulamentului Dublin III, „pentru a permite Uniunii și statelor membre să își respecte obligațiile privind protecția drepturilor fundamentale ale solicitanților de azil”(19). Curtea a recunoscut că statele membre nu pot transfera un solicitant de azil către statul membru responsabil în sensul Regulamentului Dublin II atunci când acestea nu pot ignora faptul că deficiențele sistemice ale procedurii de azil și ale condițiilor de primire a solicitanților de azil în acest stat membru constituie motive serioase și întemeiate să se creadă că solicitantul va fi expus unui risc real de a fi supus unor tratamente inumane sau degradante în sensul articolului 4 din cartă.
33. Articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III codifică scenariul abordat în Hotărârea N.S. și alții, și anume cel al existenței unor situații excepționale, care instituie dublul criteriu – al deficiențelor sistemice ale procedurii de azil și ale condițiilor de primire a solicitanților de azil în respectivul stat membru – ce permite refuzul de a transfera un solicitant către statul membru care a adoptat decizia(20).
34. În prezenta cauză, întrebarea preliminară adresată se referă la un astfel de scenariu. Prin urmare, prezumția de echivalență a sistemelor naționale de azil – pe care se întemeiază normele Regulamentului Dublin III – nu este aplicabilă. Aceasta înseamnă că autoritățile germane nu pot returna persoana respectivă în Grecia, întrucât ele consideră că în acest stat membru există deficiențe sistemice ale condițiilor de primire a refugiaților. În cazul în care acest scenariu este pus în aplicare ca urmare a existenței unui risc real de tratamente inumane sau degradante în sensul articolului 4 din cartă, autoritățile naționale din statul membru în care se află solicitantul de azil trebuie să determine statul membru care devine responsabil de examinarea cererii sale.
c) Statul membru competent în situația aplicării articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III
35. Cu titlu introductiv, este important să se rețină că articolul 3 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul Dublin III stabilește următoarea normă de competență: statul membru care îndeplinește procedura de determinare a statului membru responsabil trebuie să continue examinarea criteriilor prevăzute în capitolul III pentru a stabili dacă alt stat membru poate fi desemnat drept responsabil. În cazul în care această examinare nu conduce la desemnarea unui alt stat membru responsabil, cel de al treilea paragraf al acestui articol prevede că, „[a]tunci când transferul nu poate fi efectuat în temeiul prezentului alineat, către unul dintre statele membre desemnate pe baza criteriilor stabilite la capitolul III și nici către primul stat membru în care a fost prezentată cererea, statul membru care îndeplinește procedura de determinare a statului membru responsabil devine statul membru responsabil”.
36. În prezenta cauză, instanța de trimitere nu a precizat dacă autoritățile germane au efectuat examinarea prevăzută de cel de al doilea paragraf al articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III, și, în caz afirmativ, în ce modalitate. Cu toate acestea, este evident că aceste autorități se consideră competente în temeiul celui de al treilea paragraf al articolului respectiv(21). Prin urmare, în scopul prezentării prezentelor concluzii, trebuie să se presupună că temeiul competenței autorităților germane îl constituie acest al treilea paragraf.
2. Inadmisibilitatea cererii în temeiul articolului 33 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind procedurile
37. În temeiul articolului 33 alineatul (1) din Directiva privind procedurile, statele membre nu au obligația de a verifica cererile de protecție internațională în conformitate cu Directiva privind standardele în cazul în care acestea sunt inadmisibile în temeiul acestui articol. Articolul 33 alineatul (2) din directiva menționată stabilește o listă exhaustivă a situațiilor în care statele membre pot considera că o cerere de protecție internațională este inadmisibilă(22). Mai precis, articolul 33 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind procedurile prevede că, în cazul în care un alt stat membru a acordat anterior protecție internațională solicitantului, cererea sa poate fi respinsă ca inadmisibilă. Această excepție de la admisibilitatea generală poate fi explicată prin importanța principiului încrederii reciproce(23). Articolul 33 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind procedurile conferă o expresie concretă principiului încrederii reciproce în cadrul SECA(24).
38. Cu toate acestea, potrivit jurisprudenței Curții referitoare la acest principiu(25), autoritățile unui stat membru nu pot aplica articolul 33 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind procedurile atunci când au ajuns, pe baza unor elemente obiective, fiabile, precise și actualizate în mod corespunzător și în raport cu standardul de protecție a drepturilor fundamentale garantat de dreptul Uniunii, la concluzia că există, în statul membru în care resortisantul unei țări terțe beneficiază deja de protecție internațională, deficiențe fie sistemice sau generalizate, fie afectând anumite grupuri de persoane și că, având în vedere asemenea deficiențe, există motive serioase și întemeiate să se creadă că respectiva persoană va fi expusă unui risc real de a fi supusă unor tratamente inumane sau degradante în sensul articolului 4 din cartă(26).
39. Având în vedere că întrebarea preliminară se întemeiază pe faptul că în prezenta cauză nu este posibil ca autoritatea decizională germană să adopte o decizie de inadmisibilitate în temeiul articolului 33 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind procedurile, se poate în mod logic deduce că instanța națională a stabilit următoarele elemente: existența deficiențelor care sunt sistemice sau generalizate ori care pot afecta anumite grupuri de persoane și existența motivelor serioase și întemeiate pentru a crede că resortisanții țărilor terțe, precum QY, vor fi expuși unui risc real de a fi supuși unor tratamente inumane sau degradante în sensul articolului 4 din cartă.
40. În acest context, se ridică problema existenței recunoașterii reciproce a deciziilor în domeniul politicii în materie de azil și a efectelor pierderii încrederii reciproce asupra unei astfel de recunoașteri, în cazul în care aceasta există.
3. Efectele pierderii încrederii reciproce
41. După cum am menționat deja, principiul încrederii reciproce se întemeiază pe prezumția că fiecare stat membru este obligat să considere, mai puțin în situații excepționale, că toate celelalte state membre acționează în conformitate cu dreptul Uniunii și în special cu drepturile fundamentale recunoscute de acesta(27). Acest principiu dă naștere unor obligații care incumbă statelor membre(28). Încrederea reciprocă nu trebuie să fie confundată cu încrederea oarbă(29). Pierderea încrederii reciproce poate interveni în cazul existenței unor deficiențe sistemice ale procedurii de azil și ale condițiilor de primire a solicitanților de azil într‑unul dintre statele membre(30). Rezultă că, atunci când această prezumție este răsturnată, iar un stat membru și‑a pierdut încrederea în sistemul de azil al altui stat membru, apar inevitabil o serie de întrebări: care sunt efectele acestei pierderi a încrederii asupra drepturilor și obligațiilor statelor membre? Și în sens invers, care sunt drepturile și obligațiile care rămân neafectate? În plus, pierderea încrederii de către un stat membru afectează efectele deciziilor adoptate de alt stat membru?
42. Efectele acestei pierderi a încrederii sunt departe de a fi clare. S‑ar putea susține că, atunci când al doilea stat membru (Germania) își pierde încrederea în sistemul de azil din primul stat membru (Grecia), ca urmare a deficiențelor condițiilor de primire a refugiaților, lipsa de încredere a celui de al doilea stat membru ar privi doar tratamentul aplicat refugiaților de către primul stat membru, iar nu și procedurile acestuia din urmă de prelucrare a cererilor de azil. Astfel, efectele acestei pierderi a încrederii s‑ar limita la nereturnarea persoanei respective în primul stat membru. Cu toate acestea, al doilea stat membru ar avea în continuare încredere că decizia primului stat membru de acordare a statutului de refugiat a fost bine întemeiată. În schimb, s‑ar putea susține că pierderea încrederii dă naștere unei neîncrederi generale în sistemul de azil al primului stat membru în ansamblul său, inclusiv în ceea ce privește validitatea deciziei inițiale adoptate de primul stat membru.
43. În această privință, considerăm că este important să se facă distincție între procedurile de azil și mai precis condițiile de reglementare a procedurilor de prelucrare a cererilor de azil din primul stat membru, pe de o parte, și condițiile de viață ale beneficiarilor de protecție internațională din acest stat membru, pe de altă parte(31). Teoretic, conștientizarea de către cel de al doilea stat membru a deficiențelor existente în primul stat membru (și, prin urmare, pierderea încrederii) poate fi stabilită în ceea ce privește procedura de azil și/sau condițiile de viață. În prezenta cauză, în cererea sa de decizie preliminară, instanța națională se referă în mod clar la „condițiile de viață” existente în primul stat membru. Prin urmare, susținem că este posibil să se considere că decizia în litigiu a fost în mod valabil acordată persoanei vizate, în pofida pierderii încrederii stabilite de instanțele celui de al doilea stat membru cu privire la condițiile de viață din primul stat membru. În lumina acestei distincții, este necesar să se stabilească dacă – și, în caz afirmativ, în ce mod – principiul recunoașterii reciproce este valabil în domeniul politicii în materie de azil atunci când articolul 3 alineatul (2) al doilea paragraf și articolul 3 alineatul (2) al treilea paragraf din Regulamentul Dublin III sunt aplicabile, însă articolul 33 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind procedurile nu poate fi aplicat, întrucât persoana respectivă ar fi expusă unui risc real de a suferi tratamente inumane sau degradante în sensul articolului 4 din cartă.
B. Recunoașterea reciprocă în domeniul politicii în materie de azil
44. Răspunsul la întrebarea dacă principiul recunoașterii reciproce se aplică în domeniul politicii în materie de azil și, în caz afirmativ, în ce mod comportă două aspecte: pentru început, trebuie să se stabilească dacă acest principiu este aplicabil ca principiu general în situații obișnuite. Abia ulterior se poate stabili dacă, în cazul existenței unor situații excepționale, cel de al doilea stat membru este obligat să recunoască în mod automat statutul de refugiat acordat de primul stat membru și protecția care rezultă din acesta.
45. În modalitatea sa obișnuită de aplicare, principiul recunoașterii reciproce semnifică faptul că o decizie referitoare la statutul de refugiat al resortisantului unei țări terțe adoptată într‑unul dintre statele membre ale Uniunii Europene trebuie acceptată fără restricții în alt stat membru(32). Principiul recunoașterii reciproce presupune astfel ca cel de al doilea stat membru să recunoască și să aplice o decizie adoptată de autoritatea competentă a primului stat membru ca și cum aceasta ar fi propria decizie(33). Pentru ca recunoașterea reciprocă a statutului de refugiat să fie efectivă, protecția și drepturile pe care refugiatul le obține în primul stat membru trebuie să îl urmeze pe acesta și în cel de al doilea stat membru(34).
46. Pentru ca un astfel de principiu al recunoașterii reciproce să existe în domeniul SECA, el trebuie să își aibă fundamentul în legislația primară sau derivată a Uniunii. Prin urmare, vom analiza dispozițiile dreptului primar (i) și pe cele ale dreptului derivat (ii) ale Uniunii pentru a stabili dacă un astfel de principiu al recunoașterii reciproce a deciziilor există în domeniul politicii în materie de azil.
1. Există un principiu director al recunoașterii reciproce care rezultă din dreptul primar al Uniunii?
47. Potrivit articolului 78 alineatul (1) prima teză TFUE, Uniunea dezvoltă o politică comună în domeniul dreptului de azil, al protecției subsidiare și al protecției temporare. În acest scop, Parlamentul European și Consiliul trebuie să adopte, în temeiul articolului 78 alineatul (2) literele (a) și (b) TFUE, măsurile referitoare la un SECA. Acestea cuprind printre altele un regim unitar de azil în favoarea resortisanților țărilor terțe, valabil în toată Uniunea(35). Cu toate acestea, niciuna dintre dispozițiile tratatului cuprinse în titlul V capitolul 2 din TFUE nu prevede o obligație sau un principiu al recunoașterii reciproce a statutului de refugiat acordat de un alt stat membru(36). În plus, spre deosebire de dispozițiile tratatului privind libera circulație(37), care au efect direct(38), sunt autonome și comportă drepturi aplicabile în mod direct, făcând principiul recunoașterii reciproce să producă efecte depline și să fie pe deplin operațional, nu acesta pare a fi cazul dispozițiilor prevăzute în titlul V, capitolul 2 din TFUE. De fapt, nu există nicio dispoziție a tratatului care să prevadă în mod explicit că principiul recunoașterii reciproce produce efecte depline și este pe deplin operațional în ceea ce privește politica în materie de azil.
48. Acestea fiind spuse, se ridică în continuare problema dacă principiul recunoașterii reciproce poate fi dedus din aceste dispoziții ale tratatului(39). În această privință, trebuie să subliniem că articolul 78 alineatul (1) TFUE conferă Uniunii Europene competența în domeniul politicii în materie de azil și definește scopul acesteia, care este acela de a institui o politică comună în domeniul dreptului de azil, care să ofere un „statut corespunzător” oricărui resortisant dintr‑o țară terță „care are nevoie de protecție internațională”. Articolul 78 alineatul (2) litera (a) TFUE constituie temeiul juridic(40) care îi permite legiuitorului Uniunii să instituie un „regim unitar de azil” ce este „valabil în toată Uniunea”(41). Aceasta înseamnă în opinia noastră că drepturile aferente respectivului regim unitar nici nu produc efecte depline, nici nu sunt pe deplin operaționale fără intervenția legiuitorului Uniunii(42). Rezultă că o dispoziție a tratatului care stabilește un temei juridic și un transfer de competență în favoarea instituțiilor Uniunii nu este suficientă pentru a susține afirmația potrivit căreia aceasta comportă drepturi aplicabile în mod direct, care fac ca principiul recunoașterii reciproce să producă efecte depline și să fie pe deplin operațional(43).
49. Din motive de exhaustivitate, trebuie să adăugăm că articolul 18 din cartă prevede că „[d]reptul de azil este garantat cu respectarea normelor prevăzute de Convenția de la Geneva”. Deși în temeiul articolului 78 alineatul (1) TFUE politica comună în domeniul dreptului de azil „trebuie să fie în conformitate cu Convenția de la Geneva”, ca principiu general, dreptul internațional interzice exercitarea competenței de executare extrateritoriale, cu excepția cazului în care aceasta este permisă în mod expres(44). Cu toate acestea, convenția menționată nu obligă un stat contractant să recunoască statutul de refugiat al unui solicitant de azil, astfel cum acesta a fost anterior acordat de un alt stat contractant. Prin urmare, nu poate fi dedus niciun element extrateritorial din această convenție. În aceeași ordine de idei, jurisprudența Curții EDO nu impune aplicarea principiului extrateritorialității, subliniind în schimb caracterul excepțional al acestuia(45). Principiul recunoașterii reciproce, care este unic în ordinea de drept a Uniunii, nu decurge din CEDO(46).
50. În sfârșit, în observațiile sale, guvernul italian arată printre altele că Protocolul (nr. 24) anexat la Tratatul FUE(47) este relevant pentru prezenta procedură. Nu suntem de acord cu acest punct de vedere, întrucât protocolul menționat se referă la resortisanții statelor membre ale Uniunii, în timp ce prezenta cauză se referă doar la resortisanții țărilor terțe.
51. Având în vedere că nu se poate deduce un principiu general al recunoașterii reciproce din dreptul primar al Uniunii, întrebarea care se ridică în continuare este dacă legislația derivată a Uniunii dă naștere principiului recunoașterii reciproce în cadrul SECA.
2. Principiul recunoașterii reciproce în cadrul SECA poate fi dedus din legislația derivată a Uniunii?
52. Pentru a răspunde la întrebarea de mai sus, urmând metoda obișnuită de interpretare stabilită în jurisprudența Curții(48), vom aplica criteriile de interpretare literală, sistematică și teleologică, în funcție de relevanța lor pentru analiza în discuție. În această privință, pentru ca principiul recunoașterii reciproce să fie aplicabil în cadrul SECA, trebuie să se constate că legiuitorul Uniunii a intenționat să impună o atare recunoaștere statelor membre(49). Cu toate acestea, în opinia noastră, această intenție nu trebuie prevăzută în mod explicit în textul dispozițiilor relevante ale legislației derivate a Uniunii, ci poate fi dedusă din contextul dispozițiilor relevante și din obiectivele pe care aceste dispoziții le urmăresc. Mai precis, acesta poate fi cazul atunci când eficacitatea unei dispoziții din legislația derivată a Uniunii este condiționată de existența principiului recunoașterii reciproce între statele membre. Prin urmare, deși o dispoziție a legislației derivate a Uniunii nu trebuie să conțină o referire explicită la „recunoașterea reciprocă”, trebuie să existe intenția clară a legiuitorului Uniunii de a impune un astfel de principiu(50).
a) Regulamentul Dublin III
53. Cu titlu introductiv, o parte dintre părțile la prezenta procedură susțin, în primul rând, că Regulamentul Dublin III nu este aplicabil, dat fiind că statul membru responsabil (în speță Grecia) a acordat deja protecție internațională persoanei respective(51). În al doilea rând, acestea susțin că litigiul principal ridică problema modului de soluționare a cererii de protecție internațională prezentate în Germania, iar nu a cererii prezentate anterior în Grecia.
54. În ceea ce privește problema aplicabilității Regulamentului Dublin III, așa cum am explicat deja, articolul 3 alineatul (2) din acesta stabilește competența autorităților celui de al doilea stat membru de a examina cererea de azil. Întrucât această dispoziție codifică în mod concret scenariul abordat în Hotărârea N.S. și alții, aspectul recunoașterii deciziei de acordare a statutului de refugiat atunci când un stat membru și‑a pierdut încrederea în condițiile de ședere existente în celălalt stat membru intră în domeniul de aplicare al Regulamentului Dublin III(52). Prin urmare, considerăm că prezenta situație intră în domeniul material de aplicare al regulamentului menționat.
55. Regulamentul Dublin III stabilește criteriile și mecanismele de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într‑unul dintre statele membre(53). Principiul recunoașterii reciproce nu este însă prevăzut în acest regulament. În stadiul lor actual, cererile de azil trebuie să fie examinate de statele membre în mod individual. Deși sistemul de la Dublin se întemeiază pe ideea de bază a echivalenței regimurilor de azil ale statelor membre, o astfel de prezumție nu echivalează cu recunoașterea reciprocă a deciziilor de acordare a statutului de refugiat.
56. Este important să se sublinieze că mecanismele prevăzute în Regulamentul Dublin III furnizează un grad ridicat de „automatism” al procedurilor în ceea ce privește deciziile de respingere a cererilor, și anume deciziile de neacordare a statutului de refugiat sau a protecției subsidiare(54). Acest „automatism” susține argumentul potrivit căruia Regulamentul Dublin III face ca principiul recunoașterii reciproce să producă efecte depline și să fie pe deplin operațional, însă doar în ceea ce privește deciziile de respingere a unor astfel de cereri(55). În cazul în care primul stat membru a adoptat o decizie de respingere a cererii, al doilea stat membru nu este responsabil de examinarea unei noi cereri de azil prezentate autorităților sale, ci trebuie să returneze persoana respectivă în primul stat membru, care trebuie la rândul său să adopte măsurile necesare pentru a returna respectiva persoană în țara sa de origine. În plus, sistemul instituit prin Regulamentul Dublin III impune statelor membre să realizeze o „intensă cooperare transnațională orizontală între administrațiile naționale” pentru a detecta posibilele intervenții ale altor jurisdicții(56).
57. Cu toate acestea, astfel cum subliniază guvernul irlandez, nu există nicio dispoziție în Regulamentul Dublin III care să prevadă în mod explicit principiul recunoașterii reciproce în raport cu deciziile de aprobare a cererilor adoptate de alte state membre. Acest regulament nu impune ca statele membre să recunoască și să pună în aplicare în mod automat deciziile de aprobare a cererilor adoptate de alte state membre. Deși autori de lucrări de specialitate în domeniul juridic au adus argumente convingătoare „de lege ferenda” în sprijinul necesității adoptării unui astfel de principiu(57), legiuitorul Uniunii, în pofida eforturilor Comisiei(58), nu a adoptat măsuri definitive în acest sens.
58. Trebuie să adăugăm că conceptul unui singur stat membru responsabil stă la baza constituirii SECA(59). În lumina acestui concept, principiul în discuție limitează desfășurarea procedurii la un singur stat membru, care devine astfel responsabil de examinarea cererii de protecție internațională. Prin urmare, în situații obișnuite, atât deciziile de aprobare a cererilor, cât și cele de respingere a acestora sunt examinate de un singur stat membru.
59. În cazul existenței unor situații excepționale, trebuie precizat că statul membru desemnat drept responsabil în temeiul articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III se angajează să desfășoare întreaga procedură în conformitate cu Regulamentul Dublin III, cu Directiva privind procedurile și cu Directiva privind standardele. Respectivul stat membru este competent să efectueze examinarea cererii, să acorde protecție internațională sau să respingă cererea ori, dacă este cazul, să returneze sau să expulzeze resortisantul țării terțe. După cum susține guvernul elen, sistemul de la Dublin nu permite cumularea în favoarea aceleiași persoane a regimurilor de protecție internațională din diferite state membre. În situația în care cel de al doilea stat membru nu poate însă returna persoana respectivă în primul stat membru care i‑a acordat statutul de refugiat, preocupările legate de cumularea mai multor regimuri de protecție de către o singură persoană devin lipsite de obiect. Și aceasta din cauza faptului că, având în vedere deficiențele condițiilor de primire a refugiaților existente în primul stat membru, respectiva persoană nu își poate exercita drepturile aferente statutului său de refugiat, astfel încât drepturile sale fundamentale, așa cum acestea sunt recunoscute de dreptul Uniunii, să fie suficient protejate.
60. Rezultă că, în cazul existenței unor situații excepționale, Regulamentul Dublin III conferă competența de a examina cererea celui de al doilea stat membru, însă lasă nelămurită problema întinderii acestei competențe și a procedurii aplicabile. În orice caz, este evident că, atunci când apar astfel de situații, Regulamentul Dublin III nu prevede obligația de a pune în aplicare decizia de aprobare a cererii de azil adoptată de primul stat membru.
b) Directiva privind procedurile
61. Principiul recunoașterii reciproce nu este prevăzut nici în dispozițiile Directivei privind procedurile. Abordarea adoptată în această directivă se bazează pe conceptul procedurii unice și este fondat pe standarde minime comune(60).
62. În ceea ce privește scenariul existenței situațiilor excepționale, instanța de trimitere și părțile au făcut referire la articolul 10 din Directiva privind procedurile. Această dispoziție, interpretată în lumina considerentelor (16) și (43) ale respectivei directive, prevede că este esențial ca deciziile cu privire la o cerere de protecție internațională să fie adoptate pe baza faptelor, iar cererile să fie examinate pe fond și să se evalueze în mod obiectiv și imparțial dacă solicitantul îndeplinește condițiile esențiale necesare pentru obținerea protecției internaționale. Directiva privind procedurile subliniază, așadar, cerința ca statele membre responsabile să examineze cererile în mod individual. Pe de o parte, s‑ar putea argumenta că „examinarea individuală” a fost deja efectuată în primul stat membru. Pe de altă parte, s‑ar putea susține și că o nouă examinare individuală este necesară ca urmare a deficiențelor privind condițiile de primire a refugiaților existente în primul stat membru. În opinia noastră, rezultă că nu se poate trage nicio concluzie din cerința menționată, indiferent dacă aceasta este favorabilă sau nefavorabilă efectului obligatoriu al unei decizii de acordare a statutului de refugiat, atunci când a fost stabilită existența unui risc prevăzut la articolul 4 din cartă. Considerăm că articolul 10 din Directiva privind procedurile este relevant doar în cazul în care Curtea, atunci când interpretează celelalte dispoziții ale legislației derivate a Uniunii, ar decide că autoritățile germane trebuie să examineze ex nunc dacă persoana respectivă îndeplinește condițiile esențiale pentru a obține statutul de refugiat.
63. În lipsa unei obligații clare, prevăzute de Directiva privind procedurile, de recunoaștere automată a unei decizii de acordare a statutului de refugiat, este necesar să se stabilească efectele juridice ale indisponibilității opțiunii prevăzute la articolul 33 alineatul (2) litera (a) din această directivă, ca urmare a existenței unui risc serios ca persoana respectivă să fie supusă unor tratamente inumane sau degradante, în sensul articolului 4 din cartă, în primul stat membru(61). În situații obișnuite, atunci când există încredere reciprocă între statele membre, această dispoziție conferă o expresie concretă nu doar principiului încrederii reciproce în cadrul SECA, ci și principiului atribuirii responsabilității unui singur stat membru(62).
64. Cu toate acestea, în cazul existenței unor situații excepționale, în Ordonanța Hamed și Omar și plecând de la jurisprudența anterioară, Curtea a statuat că un stat membru (în cauza respectivă Germania) nu poate invoca articolul 33 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind procedurile pentru a respinge ca inadmisibilă o cerere de azil prezentată de o persoană care a obținut statutul de refugiat din partea unui alt stat membru (în cauza respectivă Bulgaria), în care regimul de azil suferă de deficiențe sistemice similare celor în discuție în cauza care a dat naștere Hotărârii N.S. și alții. Curtea a constatat obiter și faptul că, deși dreptul german acorda o anumită protecție solicitanților de azil care se confruntau cu scenariul abordat în Hotărârea N.S. și alții, acesta „nu [prevedea] totuși, în lipsa unei noi proceduri de azil, recunoașterea acestui statut și beneficiul drepturilor aferente acestuia în Germania”(63). Acest paragraf pare să valideze, deși implicit, compatibilitatea cu dreptul Uniunii a abordării adoptate de legiuitorul german. În opinia noastră, în cazul în care Directiva privind procedurile ar fi prevăzut recunoașterea acestui statut, Curtea ar fi redactat acest paragraf în mod complet diferit, impunând ca autoritățile germane să acorde un astfel de statut persoanei respective. În schimb, referirea la o procedură „nouă de azil” conduce la presupunerea că, atunci când este dovedită existența riscului ca persoana respectivă să fie supusă unor tratamente inumane sau degradante, în sensul articolului 4 din cartă, al doilea stat membru este îndreptățit să desfășoare o a doua procedură de azil. În practică, al doilea stat membru dobândește o dublă competență: de a examina cererea prezentată de persoana respectivă și de a pune în aplicare drepturile respectivei persoane.
65. Prin urmare, suntem de acord cu poziția adoptată de anumite părți potrivit căreia statul membru în care a fost prezentată o nouă cerere poate efectua o nouă examinare. O astfel de examinare trebuie însă să fie efectuată în conformitate cu obiectivele care stau la baza Directivei privind procedurile, precum și a cartei. Acestea fiind spuse și după cum vom explica în analiza noastră de mai jos (a se vedea secțiunea C), o nouă examinare nu înseamnă o examinare „efectuată de la capăt”. Pentru a ne exprima în termeni mai colocviali, statul membru în care a fost depusă o nouă cerere nu „pornește de la zero”, ci trebuie, în procesul de soluționare a acesteia, să ia în mod corespunzător în considerare decizia adoptată de un alt stat membru de acordare a statutului de refugiat persoanei respective.
c) Directiva privind standardele
66. Directiva privind standardele urmărește să stabilească un „statut uniform de azil” pentru resortisanții țărilor terțe întemeiat pe Convenția de la Geneva(64). Potrivit considerentelor (4), (23) și (24) ale Directivei privind standardele, Convenția de la Geneva constituie „elementul‑cheie al sistemului juridic internațional de protecție a refugiaților”, iar dispozițiile acestei directive au fost adoptate pentru a ajuta autoritățile competente ale statelor membre să aplice această convenție pe baza unor concepte și criterii comune(65). Rezultă că dispozițiile Directivei privind standardele trebuie interpretate în conformitate cu Convenția de la Geneva și cu alte tratate din domeniu prevăzute la articolul 78 alineatul (1) TFUE.
67. Capitolele I, III, IV, V și VI din Directiva privind standardele definesc criteriile comune de identificare a persoanelor „care au o nevoie reală de protecție internațională”(66) și cărora trebuie să li se acorde unul dintre cele două statute. Curtea a statuat că, în temeiul articolului 13 din Directiva privind standardele, statele membre nu dispun de o putere discreționară și trebuie să acorde statutul de refugiat oricărui resortisant al unei țări terțe sau oricărui apatrid care îndeplinește condițiile materiale pentru a fi considerat refugiat în conformitate cu capitolele II și III din această directivă(67).
68. În continuare, în capitolul VII, Directiva privind standardele prevede conținutul protecției internaționale, care creează în opinia noastră o legătură între persoana respectivă și statul membru care acordă acea protecție. Această legătură este ilustrată de dispozițiile respectivului capitol, care stabilesc, în primul rând, cerințele necesare pentru a furniza beneficiarilor de protecție internațională accesul la informații, permise de ședere, documente de călătorie, accesul la locuri de muncă, accesul la educație, accesul la procedurile de recunoaștere a calificărilor, accesul la programele de integrare, protecție socială și accesul la îngrijirea sănătății și, în al doilea rând, pentru a asigura unitatea familiei(68).
69. Cu toate acestea, este important să se observe că niciuna dintre dispozițiile menționate mai sus, prevăzute în capitolele I‑VII din Directiva privind standardele, nu are vreo incidență concretă asupra efectelor extrateritoriale ale deciziilor pozitive de acordare a statutului de refugiat. Mai precis, articolul 13 din această directivă, la care instanța națională face referire în decizia sa de trimitere, nu constituie un temei suficient pentru a considera că există obligația recunoașterii reciproce conform aceleiași directive.
70. În observațiile sale, guvernul elen susține că obligația statului membru de a elibera un document de călătorie unui refugiat, astfel încât acesta să poată călători liber în afara teritoriului său, în temeiul articolului 25 din Directiva privind standardele, conferă o expresie concretă principiului recunoașterii reciproce(69). Dispoziția menționată impune însă primului stat membru doar obligația de a furniza astfel de documente, în timp ce al doilea stat membru se limitează la a recunoaște aceste documente ca fiind valabile pentru călătorie. Această recunoaștere are un domeniu de aplicare limitat și nu are nicio incidență asupra aspectului dacă principiul recunoașterii reciproce este aplicabil în raport cu deciziile pozitive de acordare a statutului de refugiat. Cu alte cuvinte, această dispoziție reprezintă o ilustrare a recunoașterii reciproce a documentelor de călătorie, care nu are nicio incidență asupra aspectului recunoașterii reciproce a deciziilor pozitive de acordare a statutului de refugiat.
71. În ședință, părțile au făcut referire și la permisul de ședere pe termen lung eliberat de primul stat membru(70) pentru a susține existența principiului recunoașterii reciproce în domeniul politicii în materie de azil. În această privință, Curtea a statuat că orice resortisant al unei țări terțe care este prezent pe teritoriul unui stat membru fără să îndeplinească condițiile de intrare, de ședere sau de reședință în acesta se află, în virtutea acestui unic fapt, în situație de ședere ilegală(71). Prin urmare, articolul 24 din Directiva privind standardele nu poate fi interpretat ca obligând toate statele membre să acorde un permis de ședere unei persoane căreia un alt stat membru i‑a acordat protecție internațională(72). În opinia noastră, rezultă că nu se poate deduce niciun argument din sistemul permiselor de ședere în scopul prezentei cauze.
72. În plus, articolele 11, 12 și 14 din Directiva privind standardele prevăd norme specifice referitoare la încetarea și revocarea statutului de refugiat și la excluderea de la acest statut. În opinia noastră, aceste articole nu împuternicesc un stat membru să revoce sau să dispună încetarea statutului de refugiat acordat de un alt stat membru. Această competență revine exclusiv statului membru care a acordat statutul de refugiat. Faptul că cel de al doilea stat membru și‑a pierdut încrederea în condițiile de viață existente în primul stat membru nu conferă autorităților acestui al doilea stat membru dreptul de a submina competențele primului stat membru și de a priva resortisantul unei țări terțe de statutul său de refugiat obținut în primul stat membru. Unicul drept pe care aceste autorități îl dobândesc, atunci când este pus în aplicare articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III, este cel de a putea determina statul membru competent și, după caz, de a efectua o nouă examinare referitoare la aspectul dacă criteriile de acordare a acestui statut, stabilite în Directiva privind standardele, au fost îndeplinite.
73. O astfel de examinare este conformă cu obiectivul prevăzut la articolul 14 din Directiva privind standardele, care permite statului membru să revoce sau să refuze reînnoirea statutului de refugiat al resortisantului unei țări terțe. În această privință, alineatele (1) și (2) ale acestui articol confirmă ideea că păstrarea statutului de refugiat este strâns legată în special de împrejurările existente în țara de origine a respectivei persoane. În plus, sistemul este în așa fel conceput încât al doilea stat membru este autorizat să reexamineze elementele relevante ale cererii, dat fiind că acesta își poate exercita competența pe care i‑o conferă respectiva dispoziție, atunci când consideră că acest lucru este necesar. Prin urmare, din această dispoziție se poate deduce că legiuitorul Uniunii a intenționat să confere celui de al doilea stat membru competența de a reexamina elementele relevante ale cererii. În sfârșit, din articolul 14 alineatul (4) din Directiva privind standardele rezultă că statutul de refugiat acordat este strâns legat de statul membru „în care [refugiatul] se află”, ceea ce confirmă existența legăturii menționate mai sus(73).
74. Prin urmare, în opinia noastră, din Directiva privind standardele nu se poate deduce că deciziile de aprobare a cererilor de azil prezentate în alte state membre au efect obligatoriu în alte state membre, indiferent că acestea sunt adoptate în situații obișnuite sau excepționale.
3. Concluzie interimară
75. SECA se constituie în mod treptat și, potrivit TFUE, revine doar legiuitorului Uniunii sarcina de a decide, atunci când consideră necesar, să confere un efect transfrontalier obligatoriu deciziilor de acordare a statutului de refugiat. Nu există nicio dispoziție în Regulamentul Dublin III, în Directiva privind procedurile sau în Directiva privind standardele care să sugereze că statele membre sunt obligate să acorde unei persoane statutul de refugiat doar pentru motivul că un alt stat membru i‑a acordat deja acesteia un astfel de statut.
76. În prezenta cauză, autoritatea decizională a celui de al doilea stat membru (Germania), care nu se poate prevala de aplicarea articolului 33 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind procedurile, întrucât aplicabilitatea acestuia ar implica existența unui risc serios de încălcare a interdicției prevăzute la articolul 4 din cartă, nu este obligată să respecte decizia anterioară de acordare a statutului de refugiat adoptată de primul stat membru (în speță Grecia). Autoritatea decizională a celui de al doilea stat membru trebuie să efectueze o examinare a elementelor relevante ale noii cereri, în conformitate cu dispozițiile Directivei privind standardele și ale Directivei privind procedurile.
77. Deși decizia de acordare a statutului de refugiat adoptată de primul stat membru nu are un efect obligatoriu pentru autoritatea decizională a celui de al doilea stat membru, este important să se stabilească dacă acesta din urmă are obligația de a lua în mod corespunzător în considerare această decizie atunci când efectuează o nouă examinare a cererii de azil în cauză.
C. Procedurile administrative subsecvente în cazul aplicării scenariului privind existența „situațiilor excepționale”
78. De la bun început, trebuie să subliniem că, atunci când un stat membru trebuie să efectueze examinarea elementelor relevante ale unei cereri de protecție internațională ca urmare a faptului că solicitantul este expus riscului de a fi supus unor tratamente inumane sau degradante în primul stat membru, trebuie să fie aplicabilă Directiva 2013/33/UE(74), care prevede în detaliu modalitățile de tratament al solicitanților de protecție internațională în cursul prelucrării cererilor lor.
79. În plus, atunci când examinează o cerere de protecție internațională, cel de al doilea stat membru nu trebuie să respecte doar principiile și garanțiile prevăzute atât în Directiva privind procedurile, cât și în Directiva privind standardele în scopul de a determina dacă persoana respectivă are nevoie de o astfel de protecție, ci și cerințele care decurg din principiul bunei administrări, care impune obligații specifice având în vedere faptul că această persoană trebuie să parcurgă două proceduri administrative subsecvente din cauza unor situații excepționale. Cu alte cuvinte, aplicarea articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III transferă obligația în sarcina celui de al doilea stat membru, care este ținut să respecte aceste cerințe.
1. Examinarea unei cereri de protecție internațională
80. În primul rând, atunci când examinează o cerere de protecție internațională, cel de al doilea stat membru trebuie să ia în considerare principiile și garanțiile stabilite în capitolul II din Directiva privind procedurile, din care face parte și articolul 10 alineatele (2) și (3), la care instanța națională a făcut referire. Potrivit articolului 10 alineatul (2), autoritatea decizională trebuie să determine mai întâi dacă solicitantul îndeplinește condițiile pentru a obține statutul de refugiat și, în caz contrar, dacă acesta este eligibil pentru obținerea protecției subsidiare. Potrivit articolului 10 alineatul (3) din Directiva privind procedurile, statele membre trebuie să se asigure că deciziile în legătură cu cererile de protecție internațională sunt adoptate după o examinare corespunzătoare, în conformitate cu cerințele prevăzute la literele (a)-(d) ale acestei dispoziții.
81. În al doilea rând, articolul 4 alineatul (1) din Directiva privind standardele impune obligația ca statul membru să evalueze „elementele relevante ale cererii”, care cuprind elementele care au fost luate anterior în considerare de primul stat membru, alături de faptul că respectiva persoană a primit statutul de refugiat din partea autorităților unui alt stat membru. Trebuie subliniat modul amplu de formulare a acestei dispoziții. Prin urmare, toate constatările de fapt și toate sursele de informații pot fi calificate drept „elemente”, în sensul articolului 4 alineatele (1) și (2) din Directiva privind standardele, inclusiv cele care au determinat primul stat membru să adopte decizia sa pozitivă. Trebuie să se ia în considerare și faptul că cererea depusă de persoana respectivă a fost deja examinată și că a fost pronunțată o decizie de aprobare a cererii de acordare a statutului de refugiat.
82. În această privință, autoritățile celui de al doilea stat membru nu pot pur și simplu să nu țină cont de faptul că autoritățile primului stat membru au acordat anterior statutul de refugiat persoanei respective. În schimb, în cazul în care pierderea încrederii s‑a produs ca urmare a unor tratamente inumane, iar nu ca urmare a deficiențelor procedurii de azil ca atare, existența unei astfel de decizii trebuie să fie luată în considerare în mod corespunzător. Prin urmare, existența deciziei de aprobare a cererii de acordare a statutului de refugiat poate constitui unul dintre elementele pe care se întemeiază faptele invocate în susținerea cererii de protecție internațională formulate de persoana respectivă(75).
2. Cerințele care decurg din principiul bunei administrări
83. Atunci când principiul încrederii reciproce nu poate fi invocat ca urmare a existenței unor situații extraordinare și atunci când se aplică articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III, acest din urmă regulament, precum și Directiva privind procedurile și Directiva privind standardele nu prevăd niciun fel de norme specifice privind cooperarea dintre autoritățile primului stat membru și cele ale celui de al doilea stat membru – mai precis, schimbul de informații dintre acestea – sau privind termenele pe care cel de al doilea stat membru trebuie să le respecte. Întrucât, în prezenta cauză, pierderea încrederii se referă la condițiile de viață existente în primul stat membru, iar nu la procedura de azil în sine, anumite dispoziții ale acestui regulament și ale acestor directive pot fi aplicate prin analogie în situații excepționale. Cu toate acestea, în cazul în care dreptul Uniunii nu prevede norme detaliate referitoare la procedura aplicabilă în cazul existenței unor situații excepționale, statele membre rămân competente, în temeiul principiului autonomiei procedurale, să stabilească respectivele norme procedurale, cu condiția ca acestea să nu fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor situații similare supuse dreptului intern (principiul echivalenței) și să nu facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii (principiul efectivității)(76).
84. Cu toate acestea, atunci când pune în aplicare dreptul Uniunii – și anume atunci când aplică Regulamentul Dublin III, Directiva privind procedurile și Directiva privind standardele –, o autoritate națională este obligată să respecte principiul bunei administrări ca principiu general al dreptului Uniunii, care cuprinde printre altele obligația de diligență și de atenție din partea autorităților naționale(77).
a) Cooperarea și schimbul de informații dintre statele membre
85. Articolul 34 din Regulamentul Dublin III prevede mecanisme referitoare la schimbul de informații dintre statele membre. În temeiul acestei dispoziții, schimbul de informații dintre statele membre reprezintă o simplă opțiune, întrucât schimbul de informații are loc atunci când „alt stat membru [...] cere aceasta”(78). Cu toate acestea, în situația în care este pus în aplicare scenariul prevăzut la articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III și în special în situația în care încrederea dintre două state membre este pierdută, acest regulament nu stabilește niciun fel de norme specifice cu privire la schimbul de informații. Este important să subliniem că, atunci când pierderea încrederii se referă la condițiile de ședere existente în primul stat membru(79), obligația de cooperare dintre statele membre în ceea ce privește procedurile de examinare a cererilor nu trebuie să fie afectată.
86. În această privință, întrucât articolul 4 alineatul (1) din Directiva privind standardele impune statelor membre obligația de a evalua „elementele relevante ale cererii”, în cazul în care persoana respectivă se întemeiază pe decizia adoptată de primul stat membru care îi acordă acesteia statutul de refugiat, cel de al doilea stat membru trebuie să determine împrejurările care au permis primului stat membru să adopte respectiva decizie. Pentru a respecta obligația menționată și luând în considerare, în temeiul principiului bunei administrări, faptul că persoana respectivă a obținut deja statutul de refugiat din partea unui alt stat membru, autoritățile competente ale celui de al doilea stat membru sunt ținute să analizeze dacă articolul 34 din Regulamentul Dublin III trebuie să fie aplicat. Potrivit articolului 34 alineatul (3) din acest regulament, respectivele autorități pot adresa o cerere autorităților competente din primul stat membru pentru a obține informații și în special o explicație cu privire la împrejurările care au dat naștere statutului menționat, caz în care autoritățile din primul stat membru sunt obligate să răspundă.
b) Termenul rezonabil
87. Având în vedere obiectivul celerității în prelucrarea unei cereri(80) și principiul bunei administrări, ca principiu general al dreptului Uniunii, în examinarea cererilor de azil, procedura referitoare la cea de a doua cerere trebuie desfășurată într‑un termen rezonabil. Considerentul (19) al Directivei privind procedurile reiterează în mod clar acest principiu al celerității desfășurării procedurilor Uniunii de examinare a cererilor de azil și conferă statelor membre „flexibilitatea […] de a acorda prioritate examinării oricărei cereri prin examinarea sa înaintea altor cereri făcute anterior” pentru „a scurta durata generală a procedurii în anumite cazuri”.
88. Astfel, atunci când este pus în aplicare scenariul prevăzut la articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III, trebuie să se țină seama de durata cumulată a celor două proceduri. Solicitanții care au obținut anterior statutul de refugiat într‑un alt stat membru, dar care nu se pot prevala de acest statut în primul stat membru din cauza riscului de a fi supuși unor tratamente inumane sau degradante, în sensul articolului 4 din cartă, prezintă o cerere de protecție internațională în al doilea stat membru, în „situații excepționale” cauzate de pierderea încrederii dintre statele membre. Cazurile care intră sub incidența unor astfel de „situații excepționale” trebuie interpretate ca făcând parte din sintagma „anumite cazuri” cărora li se acordă prioritate potrivit considerentului (19) al Directivei privind procedurile.
89. Este important de reținut că articolul 31 alineatul (7) litera (a) din directiva menționată, care permite statelor membre să „acord[e] prioritate examinării unei cereri […] în cazul în care este probabil ca cererea să fie fondată”, susține în plus examinarea cu prioritate a unei cereri de azil prezentate în al doilea stat membru ca urmare a existenței unor astfel de „situații excepționale” specifice și atunci când primul stat membru a determinat deja dacă persoana respectivă este eligibilă pentru obținerea statutului de refugiat.
90. Prin urmare, atunci când este pus în aplicare scenariul prevăzut la articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul Dublin III, principiul bunei administrări impune o obligație specifică în sarcina celui de al doilea stat membru, ale cărui autorități trebuie să acționeze cu promptitudine, având în vedere că persoana respectivă a fost deja supusă unei prime proceduri de examinare a cererii și, posibil, unei proceduri judiciare de stabilire a riscului prevăzut la articolul 4 din cartă. În această privință, este important să se precizeze că articolul 31 alineatul (3) din Directiva privind procedurile impune ca statele membre să se asigure că procedura de examinare se încheie în termen de șase luni de la depunerea cererii(81). Acest termen de șase luni este, așadar, termenul maxim alocat prelucrării unei cereri în situații obișnuite. Situațiile excepționale existente în cazul de față trebuie să impună o și mai mare celeritate, iar cererea prezentată în cel de al doilea stat membru trebuie prelucrată într‑un termen considerabil mai scurt.
91. Și primul stat membru care a acordat statutul de refugiat persoanei respective trebuie să își asume o sarcină specifică extinsă pentru a‑l asista în cel mai rapid și eficient mod posibil pe cel de al doilea stat membru în prelucrarea cererii depuse de persoana respectivă. Cu titlu general, atunci când statele membre fac schimb de informații în temeiul articolului 34 din Regulamentul Dublin III, este aplicabil termenul menționat la alineatul (5) al respectivului articol, care prevede că statele membre solicitate să facă schimb de informații trebuie să răspundă în termen de cinci săptămâni(82). Acest termen de cinci săptămâni constituie și termenul alocat pentru prelucrarea unei cereri în situații obișnuite. „Situațiile excepționale” generate de pierderea încrederii reciproce dintre statele membre ca urmare a riscului ca o anumită persoană să fie supusă unor tratamente inumane sau degradante într‑unul dintre statele membre, în sensul articolului 4 din cartă, trebuie abordate cu și mai mare celeritate. Primul stat membru trebuie să răspundă tuturor solicitărilor de informații formulate de cel de al doilea stat membru într‑un termen considerabil mai scurt decât cel aplicabil în situații obișnuite(83).
3. Concluzie interimară
92. Având în vedere cele prezentate mai sus, considerăm că autoritatea competentă a celui de al doilea stat membru trebuie să efectueze o examinare a elementelor relevante ale noii cereri, în conformitate cu dispozițiile Directivei privind procedurile și ale Directivei privind standardele, și trebuie să determine dacă persoana respectivă îndeplinește condițiile materiale cerute pentru a obține statutul de refugiat, asigurând în același timp respectarea principiului bunei administrări. Acest principiu și cerința examinării tuturor elementelor relevante ale cererii în sensul articolului 4 alineatul (1) din Directiva privind standardele dau naștere obligației de lua în considerare faptul că cererea de azil depusă de persoana respectivă a fost deja examinată și că o decizie de aprobare a cererii de acordare a statutului de refugiat a fost adoptată de autoritățile primului stat membru. Autoritățile competente ale celui de al doilea stat membru trebuie să examineze cu prioritate cererea și să ia în considerare aplicabilitatea articolului 34 din Regulamentul Dublin III, care prevede mecanisme de schimb de informații între statele membre, prin intermediul cărora primul stat membru trebuie să răspundă tuturor solicitărilor de informații adresate de cel de al doilea stat membru într‑un termen considerabil mai scurt decât cel aplicabil în situații obișnuite.
V. Concluzie
93. În lumina considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebarea adresată de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Federală Administrativă, Germania) după cum urmează:
În situația în care un stat membru nu își poate exercita competența conferită la articolul 33 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale pentru a respinge ca inadmisibilă o cerere de protecție internațională prezentată în scopul obținerii statutului de refugiat în alt stat membru deoarece condițiile de viață din respectivul stat membru ar expune solicitantul unui risc serios de a fi supus unor tratamente inumane sau degradante, în sensul articolului 4 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene,
articolul 78 alineatele (1) și (2) TFEU,
articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 604/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într‑unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid,
articolul 4 alineatul (1) și articolul 13 din Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate și
articolul 10 alineatele (2) și (3), articolul 33 alineatul (1) și articolul 33 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2013/32/UE
trebuie interpretate în sensul că nu obligă un stat membru să recunoască, fără o examinare a condițiilor relevante, protecția internațională pe care un alt stat membru a acordat‑o deja solicitantului.
Atunci când examinează o nouă cerere prezentată ca urmare a existenței situațiilor excepționale prevăzute la articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 604/2013, autoritățile competente trebuie să determine, în conformitate cu dispozițiile Directivei 2011/95 și ale Directivei 2013/32, dacă persoana respectivă îndeplinește condițiile materiale necesare pentru obținerea statutului de refugiat, asigurând în același timp respectarea principiului bunei administrări și luând în mod special în considerare faptul că cererea prezentată de respectiva persoană a fost deja examinată de autoritățile unui alt stat membru, având în vedere că acest fapt constituie un element relevant al cererii, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2011/95. Autoritățile competente care efectuează această examinare trebuie să examineze cu prioritate cererea și să ia în considerare aplicabilitatea articolului 34 din Regulamentul nr. 604/2013, care prevede mecanisme de schimb de informații între statele membre, potrivit cărora primul stat membru trebuie să răspundă tuturor solicitărilor de informații adresate de cel de al doilea stat membru într‑un termen considerabil mai scurt decât cel aplicabil în situații obișnuite.