Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
LAILA MEDINA
föredraget den 25 januari 2024 (1)
Mål C‑753/22
QY
mot
Bundesrepublik Deutschland
(begäran om förhandsavgörande från Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland))
”Begäran om förhandsavgörande – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Gemensam asylpolitik – Beslut om att bevilja flyktingstatus antaget av en medlemsstat – Risk för att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling i den medlemsstaten – Konsekvenser för den nya ansökan om internationellt skydd som ges in i en annan medlemsstat – Prövning av den nya ansökan av den andra medlemsstaten – Fastställande av den eventuella extraterritoriella bindande effekten av beslutet om att bevilja flyktingstatus – Ömsesidigt erkännande – Utbyte av uppgifter”
I. Inledning
1. Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland) har begärt ett förhandsavgörande i förhandlingarna mellan QY, en syrisk medborgare som beviljats flyktingstatus i Grekland, och Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Federala migrations- och flyktingmyndigheten, Tyskland, nedan kallad Bundesamt) med avseende på Bundesamts beslut att avvisa QY:s ansökan om erkännande av denna status.
2. I förevarande mål kan Tyskland, medlemsstaten i vilken ansökan om flyktingstatus har gjorts (nedan kallad den andra medlemsstaten), inte återsända QY till Grekland, den medlemsstat som först beviljade henne flyktingstatus (nedan kallad den första medlemsstaten), eftersom det skulle utsätta henne för en risk för omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) med anledning av levnadsvillkoren för flyktingar i den medlemsstaten.(2)
3. Mot denna bakgrund ställer den hänskjutande domstolen i sak frågan om EU:s primärrätt och de relevanta bestämmelserna i tre sekundärrättsliga rättsakter, närmare bestämt Dublin III‑förordningen,(3) förfarandedirektivet(4) och skyddsdirektivet,(5) ska tolkas så, att den andra medlemsstaten är ålagd att erkänna den flyktingstatus som beviljas av den första medlemsstaten utan att närmare pröva de materiella villkor som krävs för att uppfylla kravet på flyktingstatus.
4. Förevarande mål reser frågan om det kan föreligga ömsesidigt erkännande medlemsstaterna emellan av beslut om beviljande av flyktingstatus och, om så är fallet, om det erkännandet fortsätter att gälla även efter att principen om ömsesidigt förtroende inte längre kan tillämpas. Liknande frågor är för närvarande föremål för tre andra pågående mål vid domstolen.(6)
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
5. I artikel 78.1 och 78.2 FEUF föreskrivs följande:
”1. Unionen ska utforma en gemensam politik avseende asyl, subsidiärt skydd och tillfälligt skydd i syfte att erbjuda en lämplig status till alla tredjelandsmedborgare som har behov av internationellt skydd och att säkerställa principen om ’non-refoulement’. Denna politik ska vara i överensstämmelse med Genèvekonventionen av den 28 juli 1951[(7)] (nedan kallad Genèvekonventionen) …
2. Vid tillämpning av punkt 1 ska Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder om ett gemensamt europeiskt asylsystem [nedan kallat Ceas] som omfattar
a) en enhetlig asylstatus för tredjelandsmedborgare som ska gälla i hela unionen,
…”
1. Dublin III‑förordningen
6. I artikel 3.1 och 3.2 i samma förordning föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska pröva varje ansökan om internationellt skydd som lämnas in av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person på någon av medlemsstaternas territorium, inklusive vid gränsen eller i transitområden. Ansökan skall prövas av en enda medlemsstat, som skall vara den medlemsstat som enligt kriterierna i kapitel III fastställs som ansvarig.
2. Om ansvarig medlemsstat inte kan fastställas på grundval av kriterierna i denna förordning …, ska den medlemsstat där ansökan om internationellt skydd först gavs in ansvara för prövningen.
Om det är omöjligt att överföra en sökande till den medlemsstat som ursprungligen utsetts som ansvarig på grund av att det finns välgrundade skäl att anta att det finns systematiska brister i asylförfarandet och i mottagningsvillkoren för sökande i den medlemsstaten, vilket medför en risk för omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i [stadgan], ska den medlemsstat som genomför förfarandet för att fastställa ansvarig medlemsstat fortsätta att undersöka de kriterier som anges i kapitel III för att fastställa huruvida en annan medlemsstat kan utses som ansvarig.”
Om överföringen i enlighet med denna punkt inte kan göras till någon medlemsstat som utsetts på grundval av kriterierna i kapitel III eller till den medlemsstat där ansökan först gavs in, ska den medlemsstat som genomför förfarandet för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig bli ansvarig medlemsstat.”
7. I artikel 34 i den förordningen fastställs regler för hur uppgifter ska utbytas.
2. Förfarandedirektivet
8. Artikel 33 i förfarandedirektivet har rubriken ”Ansökningar som inte kan tas upp till prövning”, och i artikel 33.1 och 33.2 a föreskrivs följande:
”1. Utöver de fall då en ansökan inte prövas enligt [Dublin III‑förordningen] behöver inte medlemsstaterna pröva om sökanden uppfyller kraven för internationellt skydd enligt [skyddsdirektivet] om en ansökan inte anses kunna tas upp till prövning enligt denna artikel.
2. Medlemsstaterna får anse att en ansökan om internationellt skydd inte kan tas upp till prövning endast om
a) en annan medlemsstat har beviljat internationellt skydd.”
3. Skyddsdirektivet
9. Artikel 4.1, 4.2 och 4.3 i skyddsdirektivet avser bedömning av fakta och omständigheter i samband med ansökningar om internationellt skydd.
10. I förevarande mål är även artiklarna 11–14 i det direktivet relevanta.
B. Tysk rätt
11. Den första meningen i artikel 60.1 i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lag om vistelse, förvärvsarbete och integration av utlänningar på förbundsrepublikens territorium), i den version som är tillämplig på målet i det nationella förfarandet (nedan kallad AufenthG), föreskrivs i enlighet med Genèvekonventionen att ”en utländsk medborgare inte får utvisas till ett land där det föreligger risk för personens liv eller frihet på grund av personens ras, religion, nationalitet, medlemskap i en social grupp eller politisk åskådning”.
12. Enligt den hänskjutande domstolen hindrar, genom den andra meningen i artikel 60.1 AufenthG, att en person som beviljats flyktingstatus utanför Tyskland avseende en viss stat, förhindrar detta av denne avlägsnas av de tyska myndigheterna till den staten. Genom att anta den regeln gav den tyska lagstiftaren erkännandet av denna status bindande effekt, vilket var begränsat till vägran att avlägsna den berörda personen, men etablerade ingen ny rätt till erkännande av flyktingstatus.
III. Målet vid den hänskjutande domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
13. QY, en syrisk medborgare, beviljades flyktingstatus i Grekland år 2018. Vid ett datum som inte angetts av den hänskjutande domstolen ansökte QY om internationellt skydd i Tyskland.
14. En tysk förvaltningsdomstol fann i sin dom att QY med anledning av mottagningsvillkoren för flyktingar i Grekland löpte en risk att utsättas för omänsklig behandling i den mening som avses i artikel 4 i stadgan, med resultatet att hon inte kunde avlägsnas till den medlemsstaten.
15. Genom beslut av den 1 oktober 2019 beviljade Bundesamt QY subsidiärt skydd och avvisade hennes ansökan om flyktingstatus.
16. Verwaltungsgericht (Förvaltningsdomstol, Tyskland) ogillade QY:s överklagande med motiveringen att det krav som gjorts gällande inte kan grundas endast på den omständigheten att hon hade beviljats flyktingstatus i Grekland. Den ansåg att ansökan var ogrundad i sak, eftersom hon inte löpte risk att utsättas för förföljelser i Syrien.
17. QY överklagade därefter till den hänskjutande domstolen, Bundesverwaltungsgericht. Hon har gjort gällande att Bundesamt är bunden av den flyktingstatus som tidigare beviljats av Grekland.
18. Den hänskjutande domstolen har anmärkt att inga bestämmelser i tysk lagstiftning ger QY rätt till erkännande av flyktingstatus som beviljats av en annan medlemsstat. Den hänskjutande domstolen framhåller också att hennes begäran inte kunde förklaras otillåtlig av de tyska myndigheterna, med tanke på att, eftersom QY hade beviljats flyktingstatus i Grekland, hon löper risk för att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling, i den mening som avses i artikel 4 i stadgan, om hon avlägsnas till den medlemsstaten. Den hänskjutande domstolen betonar att det är nödvändigt att fastställa de juridiska konsekvenserna av att det alternativet inte står till buds och risken för att den bestämmelsen åsidosätts.
19. Den hänskjutande domstolen anser det nödvändigt att fastställa om unionsrätten hindrar Bundesamt att genomföra en ny prövning, oavsett ett tidigare beslut fattat av en annan medlemsstat om beviljande av flyktingstatus och oavsett om det beslutet i stället har en bindande extraterritoriell verkan. Den hänskjutande domstolen har uttryckt ståndpunkten att det inte framgår av primär eller sekundär unionslagstiftning att erkännandet av flyktingstatus i en medlemsstat hindrar den behöriga myndigheten i en andra medlemsstat att pröva ansökan om internationellt skydd i sak. Sammantaget anser den hänskjutande domstolen att det inte finns någon explicit bestämmelse i unionsrätten som fastställer principen om ömsesidigt erkännande av beslut om beviljande av denna status.
20. Den hänskjutande domstolen har påpekat att domstolen ännu har att ta ställning till frågan om huruvida bindande verkan går att härleda från den andra meningen i artikel 3.1 i Dublin III‑förordningen, enligt vilken innehållet i en ansökan om internationellt skydd ska prövas av en enda medlemsstat. Den hänskjutande domstolen har framkastat även att den andra meningen i artikel 4.1 och artikel 13 i skyddsdirektivet ska tolkas på samma sätt. Alternativet som artikel 33.2 a i förfarandedirektivet ger den andra medlemsstaten att förklara en ansökan otillåtlig på grundval av att den första medlemsstaten redan har beviljat flyktingstatus kan dessutom förstås som ett uttryck för principen att det endast får prövas en gång om ansökan är välgrundad.
21. Den hänskjutande domstolen har också noterat att förevarande mål skiljer sig från mål C‑352/22, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (begäran om utlämning av en flykting till Turkiet), som är anhänggigjort vid EU-domstolen och avser en utlämningsbegäran från ett tredjeland som den personen flytt från. I förevarande mål har Bundesamt beviljat QY subsidiärt skydd och därför kan hon inte återsändas.
22. Slutligen har den hänskjutande domstolen väckt frågan om hur punkt 42 i beslutet i Hamed och Omar(8) ska förstås. Å ena sidan kan hänvisningen till ett ”nytt” asylförfarande tala för en ny prövning. Å andra sidan kan hänvisningen till ”rättigheter som är kopplade till flyktingstatus” tala för erkännande av den status som redan beviljats av en annan medlemsstat.
23. I ljuset av övervägandena ovan beslutade Bundesverwaltungsgericht att vilandeförklara målet och ställa följande fråga om förhandsavgörande till EU-domstolen:
”Ska artikel 3.1 andra meningen i Dublinförordningen, artiklarna 4.1 andra meningen och 13 i [skyddsdirektivet] samt artiklarna 10.2, 10.3, 33.1 och 33.2 a i [förfarandedirektivet], i ett fall där en medlemsstat inte får utöva den behörighet som den ges enligt artikel 33.2 a i [förfarandedirektivet] att avvisa en ansökan om internationellt skydd, vad gäller beviljande av flyktingstatus i en annan medlemsstat, eftersom levnadsförhållandena i denna medlemsstat skulle utsätta sökanden för en risk för omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i stadgan, tolkas på så sätt att den omständigheten att flyktingstatus redan har beviljats hindrar medlemsstaten från att göra en prövning med ovisst resultat av den ansökan om internationellt skydd som lämnats in till den och ålägger den medlemsstaten att bevilja sökanden flyktingstatus utan prövning av de materiella villkoren för detta skydd?”
24. Skriftliga yttranden har inkommit från QY, från den belgiska, den tjeckiska, den tyska, den irländska, den grekiska, den franska, den italienska, den luxemburgska, den nederländska och den österrikiska regeringen samt Europeiska kommissionen. Dessa parter, förutom den belgiska, den tjeckiska och den österrikiska regeringen, gjorde även muntliga inlägg vid förhandlingen, som ägde rum den 26 september 2023.
IV. Bedömning
25. Situationen som föranleder denna begäran om förhandsavgörande kännetecknas av att den berörda personen inte kan skickas tillbaka till den första medlemsstaten, Grekland. Därför baseras den hänskjutna frågan på premissen att asylsystemet i den första medlemsstaten – och i synnerhet mottagningsvillkoren för flyktingar – inte längre kan garantera den nivå av skydd för grundläggande rättigheter som krävs genom unionsrätten och, särskilt, i artikel 4 i stadgan (avsnitt A).
26. Mot bakgrund av detta syftar frågan som hänskjutits för domstolens förhandsavgörande av domstolen väsentligen till att utröna om det finns en princip om ömsesidigt erkännande i unionsrätten som ålägger den andra medlemsstaten att erkänna och verkställa den flyktingstatus som tidigare beviljats den personen av den första medlemsstaten. Enligt min uppfattning kan den frågan delas upp i två delar. För det första är det av överordnad betydelse att det går att fastställa om det finns en sådan princip om ömsesidigt erkännande på EU:s asylpolitikområde (avsnitt B). För det andra, om svaret på frågan är nekande, måste sättet på vilket de efterföljande administrativa förfarandena med avseende på nya ansökningar i den andra medlemsstaten ska genomföras också fastställas (avsnitt C).(9)
A. Inledande kommentarer om de särskilda omständigheter som föranleds av bristen på ömsesidigt förtroende
27. Principen om ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna bygger på den grundläggande premissen att varje medlemsstat delar och erkänner att de delar en rad gemensamma värden med alla de andra medlemsstaterna, värden som utgör grunden för unionen i enlighet med vad som anges i artikel 2 FEU.(10) Denna premiss motiverar och innebär att det finns ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna angående erkännandet av dessa värden och därför i iakttagandet av unionsrätten som genomför dem samt angående det faktum att respektive nationell rättsordning är i stånd att ge ett likvärdigt och effektivt skydd av de grundläggande rättigheter som erkänns i stadgan, bland annat av artiklarna 1 och 4 däri, vilka stadfäster ett av unionens och dess medlemsstaters grundläggande värden.(11) Inom ramen för Ceas ska det därför presumeras att den behandling som personer som ansöker om internationellt skydd kan förvänta sig i respektive medlemsstat är förenlig med kraven i stadgan, i Genèvekonventionen och i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.(12)
28. Trots denna presumtion om överensstämmelse, har domstolen också slagit fast att det inte kan uteslutas att Ceas i praktiken stöter på betydande funktionella svårigheter i en viss medlemsstat, och att det därför finns en allvarlig risk för att asylsökande som överförs till denna medlemsstat behandlas på ett sätt som inte är förenligt med deras grundläggande rättigheter.(13) Tillämpningen under särskilda omständigheter(14) av principen om ömsesidigt erkännande blir därför oförenlig med skyldigheten att tolka och tillämpa Dublin III‑förordningen på ett sätt som är i överensstämmelse med grundläggande rättigheter.(15)
29. I förevarande mål tillämpas premissen som ger upphov till ömsesidigt erkännande i Ceas – enligt vilket varje medlemsstat måste anse att alla andra medlemsstater handlar i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter som erkänns av unionsrätten – inte längre i förhållande till den första medlemsstaten. Frågan som domstolen har att ta ställning till har hänskjutits i sammanhanget ”särskilda omständigheter” enligt betydelsen i relevant rättspraxis och bygger på den tudelade premissen att den tidigare nämnda presumtionen inte kan tillämpas eftersom sökanden, för det första, skulle löpa en risk för omänsklig eller förnedrande behandling enligt betydelsen i artikel 4 i stadgan i den medlemsstat som beviljade henne flyktingstatus. Det är, för det andra, därför inte möjligt för den tyska beslutande myndigheten att avvisa ansökan för att den inte kan tas upp till prövning enligt artikel 33.2 a i förfarandedirektivet.
1. Åsidosättandet av ömsesidigt förtroende och tolkningen av artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen
a) Artikel 3.1 i Dublin III‑förordningen och huvudregeln
30. Systemet som införts genom Dublin III‑förordningen syftar till att fastställa kriterier och mekanismer för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som getts in i någon medlemsstat av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person. Det bygger på principen, som anges i artikel 3.1 i den förordningen, att en enskild medlemsstat är behörig att pröva sökandens behov av internationellt skydd.
31. I kapitel III i Dublin III‑förordningen föreskrivs i detta syfte en hierarki av objektiva och rättvisa kriterier för både medlemsstaterna och de berörda personerna.(16) Sådana kriterier, som anges i artiklarna 8–15 i denna förordning, har till syfte att tillhandahålla ett tydligt och praktiskt genomförbart sätt att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig, för att garantera faktisk tillgång till förfarandena för beviljande av internationellt skydd och inte äventyra målet att behandla ansökningar om internationellt skydd skyndsamt. När de grekiska myndigheterna tillämpade dessa kriterier utövade de sin behörighet att anta beslutet om att bevilja QY flyktingstatus.
b) Artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen
32. I domen N.S m.fl. erkände domstolen att asylsystemet i praktiken kan stöta på betydande funktionella svårigheter i en viss medlemsstat, och att det därför finns en allvarlig risk för att asylsökande som överförs till denna medlemsstat behandlas på ett sätt som inte är förenligt med deras grundläggande rättigheter.(17) Domstolen frångick den automatiska verkställigheten i Dublin II‑förordningen,(18) föregångare till Dublin III‑förordningen, ”för att göra det möjligt för unionen och medlemsstaterna att uppfylla sina skyldigheter avseende skydd för asylsökandes grundläggande rättigheter”.(19) Domstolen erkände att medlemsstaterna inte får överföra en sökande till den ansvariga medlemsstaten enligt betydelsen i Dublin II‑förordningen när de är medvetna om systembrister vad beträffar asylförfarandet och mottagningsvillkoren för asylsökande som råder i den medlemsstaten utgör allvarliga och klarlagda skäl att anta att den asylsökande löper en verklig risk att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i stadgan.
33. I artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen kodifieras det scenario som förutses i domen N.S. m.fl., det vill säga scenariot med särskilda omständigheter, och införs dubbelkriteriet – systembristerna i asylförfarandet och mottagningsvillkoren för asylsökande i den medlemsstaten – som tillåter vägran att överföra en sökande till den medlemsstat som utfärdade beslutet.(20)
34. I förevarande mål avser den hänskjutna frågan ett sådant scenario. Därför är presumtionen om de nationella asylsystemens likvärdighet – som reglerna i Dublin III‑förordningen bygger på – inte tillämplig. Det innebär att de tyska myndigheterna inte kan återsända den berörda personen till Grekland, eftersom de anser att det finns systembrister i mottagandevillkoren för flyktingar i den medlemsstaten. När det scenariot utlöses av en verklig risk för omänsklig eller förnedrande behandling enligt betydelsen i artikel 4 i stadgan måste de nationella myndigheterna i medlemsstaten där asylsökanden befinner sig fastställa vilken medlemsstat som blir ansvarig för prövningen av ansökan.
c) Den behöriga medlemsstaten när artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen tillämpas
35. Det är viktigt att från början ha i åtanke att följande behörighetsregel anges i det andra stycket till artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen: Den medlemsstat som genomför förfarandet för att fastställa vilken medlemsstat som ska bli ansvarig medlemsstat ska fortsätta granska kriterierna i kapitel III för att fastställa om en annan medlemsstat kan utses som ansvarig. Om den granskningen inte leder till att en annan medlemsstat utses som ansvarig säger det tredje stycket i den artikeln att ”[o]m överföringen i enlighet med denna punkt inte kan göras till någon medlemsstat som utsetts på grundval av kriterierna i kapitel III eller till den medlemsstat där ansökan först gavs in, ska den medlemsstat som genomför förfarandet för att fastställa vilken medlemsstat som ska bli ansvarig medlemsstat bli ansvarig medlemsstat”.
36. I förevarande mål har domstolen i det nationella målet inte nämnt om de tyska myndigheterna har genomfört det förfarande för fastställande som krävs enligt artikel 3.2 andra stycket i Dublin III‑förordningen och, i så fall, på vilket sätt. Det framstår emellertid som tydligt att de myndigheterna anser sig själva behöriga på grundval av det tredje stycket i artikel 3.2.(21) Därför bör man på grundval av förevarande förslag till avgörande anta att de tyska myndigheternas behörighet bygger på detta tredje stycke i artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen.
2. Otillåtlighet enligt artikel 33.2 a i förfarandedirektivet
37. Enligt artikel 33.1 i förfarandedirektivet behöver medlemsstaterna inte pröva om sökanden uppfyller kraven för internationellt skydd enligt direktiv 2011/95 om en ansökan inte kan tas upp till prövning enligt denna artikel. I artikel 33.2 görs en uttömmande uppräkning av de fall där medlemsstaterna får anse att en ansökan om internationellt skydd inte kan tas upp till prövning.(22) Det fastställs särskilt i artikel 33.2 a i förfarandedirektivet att när en annan medlemsstat tidigare beviljat sökanden internationellt skydd kan den personens ansökan nekas prövning på grund av att flyktingstatus har beviljats i en annan stat. Detta undantag från den generella rätten för en ansökan att tas upp till prövning kan förklaras av betydelsen av principen om ömsesidigt förtroende.(23) I artikel 33.2 a i förfarandedirektivet ges konkret uttryck för principen om ömsesidigt förtroende i samband med Ceas.(24)
38. Det följer emellertid av domstolens rättspraxis om den principen(25) att myndigheterna i en medlemsstat inte får tillämpa artikel 33.2 a i förfarandedirektivet om de – på grundval av objektiva, trovärdiga, precisa och vederbörligen uppdaterade uppgifter och med hänsyn till den standard för skydd av de grundläggande rättigheterna som garanteras i unionsrätten – har kommit fram till att det i den medlemsstat där tredjelandsmedborgaren redan har beviljats internationellt skydd föreligger systembrister eller allmänna brister eller brister som rör vissa kategorier av personer och att det på grund av dessa brister finns en grundad anledning att anta att denna medborgare löper en verklig risk för att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling, i den mening som avses i artikel 4 i stadgan.(26)
39. Eftersom frågan som hänskjutits för förhandsavgörande bygger på det faktum att det i förevarande mål inte är möjligt för den tyska fastställande myndigheten att anta ett beslut om otillåtlighet enligt artikel 33.2 a i förfarandedirektivet är det logiskt att sluta sig till att domstolen i det nationella målet har fastställt följande: Det föreligger systembrister eller allmänna brister eller brister som rör vissa kategorier av personer och, det finns en grundad anledning att anta att tredjelandsmedborgare som QY löper en verklig risk för att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling, i den mening som avses i artikel 4 i stadgan.
40. I det sammanhanget inställer sig frågan om det finns något ömsesidigt erkännande av beslut på asylpolitikens område och konsekvenserna om det ömsesidiga förtroendet – om ett sådant finns – för sådana erkännanden går förlorat.
3. Effekterna av förlorat ömsesidigt förtroende
41. Som redan nämnts bygger principen om ömsesidigt förtroende på presumtionen att varje medlemsstat, förutom under särskilda omständigheter, har en skyldighet att utgå från att alla de andra medlemsstaterna iakttar unionsrätten och särskilt de grundläggande rättigheter som erkänns i unionsrätten.(27) Den principen ger upphov till skyldigheter för medlemsstaterna.(28) Ömsesidigt förtroende ska inte förväxlas med blint förtroende.(29) Förlusten av ömsesidigt förtroende kan inträffa vid systembrister i asylförfarandet och i mottagningsvillkoren för asylsökare i någon medlemsstat.(30) Det innebär att när presumtionen vederläggs och en medlemsstat har förlorat förtroendet för asylsystemet som en annan medlemsstat har, så inställer sig oundvikligen ett antal frågor: Vilka effekter får det förlorade förtroendet på medlemsstaternas rättigheter och skyldigheter? Omvänt, vilka rättigheter och skyldigheter förblir opåverkade? Påverkar inte en medlemsstats förlorade förtroende också konsekvenserna av beslut som fattas av en annan medlemsstat?
42. Effekterna av den förtroendeförlusten är långt ifrån tydliga. Man kan argumentera för att när den andra medlemsstaten (Tyskland) förlorar förtroendet för asylsystemet i den medlemsstat som först prövade ansökan (Grekland) på grund av brister i mottagandevillkoren för flyktingar, så misstror den andra medlemsstaten endast den första medlemsstatens behandling av flyktingar men inte dess förfaranden för att behandla asylansökningar. Effekterna av den förlusten skulle sålunda begränsas till icke-återvändandet av den berörda personen till den första medlemsstaten. Men den andra medlemsstaten skulle fortfarande ha förtroende för att den första medlemsstatens beslut om att bevilja flyktingstatus var välgrundat. Omvänt går det att argumentera för att det förlorade förtroendet ger upphov till en allmän misstro mot hela den första medlemsstatens asylsystem, även giltigheten i det första beslutet som utfärdades av den första medlemsstaten.
43. I det avseendet menar jag att det är viktigt att hålla i sär asylförfarandena och, i synnerhet, villkoren kring förfarandena för det första landets behandling av asylansökningar å ena sidan och levnadsvillkoren för dem som åtnjuter internationellt skydd i den medlemsstaten å den andra.(31) I teorin kan den andra medlemsstatens medvetenhet om bristerna i den första medlemsstaten (och därför det förlorade förtroendet) fastställas när det gäller asylförfarandet och/eller levnadsvillkoren. I förevarande mål talar domstolen i det nationella målet i sin begäran om förhandsavgörande tydligt om ”levnadsvillkoren” i den första medlemsstaten. Jag är därför av åsikten att det är möjligt att anse att beslutet i fråga fattades på riktiga grunder till förmån för den berörda personen, trots bristen på förtroende som fastställts av domstolarna i den andra medlemsstaten när det gäller levnadsvillkoren i den första medlemsstaten. I ljuset av den distinktionen är det nödvändigt att fastställa huruvida – och i så fall på vilket sätt – principen om ömsesidigt erkännande är tillämpligt på asylpolitikens område där det andra och tredje stycket i artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen är tillämpliga och artikel 33.2 a i förfarandedirektivet inte kan tillämpas, eftersom den berörda personen skulle löpa en verklig risk att bli utsatt för omänsklig eller förnedrande behandling enligt betydelsen i artikel 4 i stadgan.
B. Ömsesidigt erkännande på asylpolitikens område
44. Svaret på frågan huruvida principen om ömsesidigt erkännande är tillämpligt på asylpolitikens område och i så fall på vilket sätt omfattar två aspekter: Inledningsvis bör det fastställas huruvida den är tillämplig som en övergripande princip under normala omständigheter. Först då går det att komma fram till huruvida den andra medlemsstaten, i händelse av särskilda omständigheter, är ålagd att automatiskt erkänna den flyktingstatus som beviljats av den första medlemsstaten och skyddet som följer av den.
45. I sin grundläggande tillämpning betyder principen om ömsesidigt erkännande att ett beslut om en tredjelandsmedborgares flyktingstatus som antas i någon av Europeiska unionens medlemsstater måste accepteras utan begränsningar i en annan medlemsstat.(32) Ömsesidigt erkännande betyder alltså att den andra medlemsstaten erkänner och verkställer ett beslut som fattats av den behöriga myndigheten i den första medlemsstaten som om det vore ett eget beslut.(33) För att det ömsesidiga erkännandet av flyktingstatus ska vara meningsfull bör skyddet och rättigheterna som den första medlemsstaten beviljat flyktingen följa med den personen till den andra medlemsstaten.(34)
46. För att ett sådant ömsesidigt erkännande ska kunna finnas på Ceas område bör det vara förankrat i primär eller sekundär EU-lagstiftning. Jag ska därför analysera bestämmelserna i EU:s primärlagstiftning (i) och sekundärlagstiftning (ii) för att komma fram till om det finns en sådan princip om ömsesidigt erkännande av beslut på asylpolitikens område.
1. Finns det en vägledande princip om ömsesidigt erkännande som härstammar från EU:s primärlagstiftning?
47. Enligt artikel 78.1 första meningen FEUF ska unionen utforma en gemensam politik avseende asyl, subsidiärt skydd och tillfälligt skydd. I det syftet ska Europaparlamentet och rådet anta åtgärder för ett Ceas enligt artikel 78.2 (a) och FEUF (b). Detta omfattar bland annat en enhetlig asylstatus för tredjelandsmedborgare som ska gälla i hela Europeiska unionen.(35) Emellertid innehåller ingen av bestämmelserna i fördraget i titel V, kapitel 2 FEUF någon skyldighet eller princip om ömsesidigt erkännande av flyktingstatus som beviljats av en annan medlemsstat.(36) Till skillnad från fördragsbestämmelserna om fri rörlighet,(37) som har direkt verkan,(38) är fristående och innehåller direkt tillämpliga rättigheter som gör principen om ömsesidigt erkännande fullt verksam och operativ, verkar detta emellertid inte vara fallet för fördragsbestämmelserna under titel V, kapitel 2 FEUF. Det finns i själva verket ingen fördragsbestämmelse som uttryckligen säger att principen om ömsesidigt erkännande är fullt verksam och operativ när det gäller asylpolitik.
48. Frågan kvarstår då om det går att dra slutsatser om principen om ömsesidigt erkännande från dessa fördragsbestämmelser.(39) I det avseendet bör det påpekas att artikel 78.1 FEUF ger Europeiska unionen behörighet på asylpolitikens område och definierar syftet med densamma, alltså att utforma en gemensam politik avseende asyl som erbjuder alla tredjelandsmedborgare ”lämplig status” när de är ”i behov av internationellt skydd”. Artikel 78.2 FEUF utgör en rättslig grund(40) som gör det möjligt för unionslagstiftaren att skapa en ”enhetlig asylstatus” som ska ”gälla i hela unionen”.(41) Det innebär enligt mitt förmenande att rättigheterna som är knutna till den enhetliga statusen varken är fullt verksamma eller operativa utan unionslagstiftarens ingripande.(42) Det följer att en fördragsbestämmelse som etablerar en rättslig grund och en överföring av behörighet till EU-institutionerna inte räcker för att ge stöd åt påståendet att den innehåller direkt tillämpliga rättigheter som gör principen om ömsesidigt erkännande fullt verksam och operativ.(43)
49. För fullständighetens skull bör jag tillägga att det i artikel 18 i stadgan föreskrivs att ”[r]ätten till asyl ska garanteras med iakttagande av reglerna i Genèvekonventionen”. Medan den gemensamma asylpolitiken enligt artikel 78.1 FEUF ”ska överensstämma med Genèvekonventionen” hindrar internationell rätt som en allmän princip utövandet av extraterritoriell verkställande jurisdiktion såvida det inte är specifikt tillåtet.(44) Enligt den konventionen krävs dock inte att en fördragsslutande stat erkänner en asylsökandes flyktingstatus som tidigare beviljats av en annan fördragsslutande stat. Därför kan ingen extraterritorialitet härledas från den konventionen. På motsvarande sätt erfordrar inte Europadomstolens praxis extraterritorialitet. Tvärtom, betonar denna praxis den principens exceptionella natur.(45) Principen om ömsesidigt erkännande, som är unik för EU:s rättsordning, stammar inte från Europakonventionen.(46)
50. Slutligen har den italienska regeringen anfört bland annat att protokoll nr 24 till EUF-fördraget(47) är relevant för det aktuella förfarandet. Jag delar inte den uppfattningen, eftersom protokollet rör medborgare i medlemsstaterna, medan förevarande mål enbart involverar tredjelandsmedborgare.
51. Eftersom det inte går att härleda någon övergripande princip om ömsesidigt erkännande från EU:s primärrätt, inställer sig nästa fråga om huruvida EU:s sekundärrätt ger upphov till principen om ömsesidigt erkännande i Ceas.
2. Kan ömsesidigt erkännande härledas från EU:s sekundärrätt i Ceas?
52. För att besvara ovanstående fråga och följa den gängse metoden för tolkning som är fastlagd i domstolens rättspraxis,(48) ska jag tillämpa de bokstavliga, systematiska och teleologiska kriterierna för tolkning utifrån deras relevans för analysen. I samband med detta måste man, för att ömsesidigt erkännande ska kunna föreligga i Ceas, vara av uppfattningen att unionslagstiftarens avsikt var att ålägga medlemsstaterna ett sådant erkännande.(49) Men enligt mitt förmenande behöver inte den avsikten uttryckas explicit i ordalydelsen av de relevanta bestämmelserna i EU:s sekundärrätt, utan kan härledas av de relevanta bestämmelsernas sammanhang och åsyftade verkan. Detta kan särskilt vara fallet när verkan hos en bestämmelse i EU:s sekundärrätt är betingad av förefintligheten av principen om ömsesidigt erkännande mellan medlemsstaterna. Eftersom en bestämmelse i EU:s sekundärrätt inte behöver innehålla ett uttryckligt omnämnande av ”ömsesidigt erkännande” måste det finnas en tydlig avsikt från unionslagstiftarens sida att införa en sådan princip.(50)
a) Dublin III‑förordningen
53. Inledningsvis argumenterade några av parterna i denna förhandling för det första för att Dublin III‑förordningen inte är tillämplig, eftersom den ansvariga medlemsstaten (i det här fallet Grekland) redan har beviljat den berörda personen internationellt skydd.(51) För det andra gjorde de gällande att tvisten i huvudförhandlingen reser frågan om hur man behandlar ansökan om internationellt skydd som gavs in i Tyskland och inte ansökan som tidigare gavs in i Grekland.
54. När det gäller frågan om Dublin III‑förordningens tillämplighet fastställs, som jag redan förklarat, i artikel 3.2 i densamma behörigheten för myndigheterna i den andra medlemsstaten att pröva asylansökan. Eftersom den bestämmelsen specifikt kodifierar det scenario som hanterats i domen N.S. m.fl., omfattas frågan om erkännandet av beslutet om att bevilja flyktingstatus av Dublin III‑förordningen när en medlemsstat har förlorat förtroendet för uppehållsvillkoren i den andra medlemsstaten.(52) Av den anledningen intar jag ståndpunkten att den aktuella situationen faller inom den förordningens materiella tillämpningsområde.
55. I Dublin III‑förordningen fastställs kriterier och mekanismer för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som getts in i någon medlemsstat.(53) Principen om ömsesidigt erkännande nämns emellertid inte i den förordningen. Enligt dess nuvarande lydelse ska asylansökningar prövas av medlemsstaterna individuellt. Medan Dublinsystemet bygger på den grundläggande tanken om medlemsstaternas likvärdiga asylsystem är inte en sådan presumtion detsamma som ett ömsesidigt erkännande av beslut om beviljande av flyktingstatus.
56. Det är viktigt att betona att de mekanismer som är inskrivna i Dublin III‑förordningen medför en hög grad av ”automatisering” i förfarandena när det gäller negativa beslut, det vill säga beslut om att inte bevilja flyktingstatus eller subsidiärt skydd.(54) Denna ”automatisering” utgör stöd för argumentet att Dublin III‑förordningen gör principen om ömsesidigt erkännande fullt verksam och operativ, men endast när det gäller negativa beslut.(55) Om den första medlemsstaten har antagit ett negativt beslut är inte den andra medlemsstaten ansvarig för att pröva en ny asylansökan som ges in i den andra medlemsstaten, utan den berörda personen måste återsändas till den första medlemsstaten som i sin tur måste vidta de nödvändiga åtgärderna för att återsända personen till ursprungslandet. Systemet som infördes genom Dublin III‑förordningen ålägger också medlemsstaterna att genomföra ”intensivt horisontellt gränsöverskridande samarbete mellan de nationella förvaltningarna” för att spåra eventuella interventioner från andra jurisdiktioner.(56)
57. Men som den irländska regeringen påpekat finns det ingen rättslig bestämmelse i Dublin III‑förordningen som uttryckligen ger utrymme för principen om ömsesidigt erkännande när det gäller positiva beslut som antagits av andra medlemsstater. I den förordningen krävs inte att medlemsstaterna automatiskt erkänner och verkställer varandras positiva beslut. Fastän rättsexperter har framfört övertygande de lege ferenda-argument till stöd för behovet av att en sådan princip antas(57) har unionslagstiftaren, trots kommissionens ansträngningar,(58) inte tagit några definitiva steg i den riktningen.
58. Jag bör tillägga att idén med en enda ansvarig medlemsstat är central i Ceas.(59) Mot bakgrund av den idén inskränks förfarandet till att genomföras av en enda medlemsstat som sedan blir ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd. Under normala omständigheter hanteras de positiva och negativa besluten av enbart en medlemsstat.
59. I händelse av särskilda omständigheter ska man lägga märke till att medlemsstaten som utsetts som ansvarig, enligt artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen, åtar sig att genomföra hela förfarandet i överensstämmelse med Dublin III‑förordningen, förfarandedirektivet och skyddsdirektivet. Den medlemsstaten är behörig att genomföra prövningen, bevilja internationellt skydd eller avvisa ansökan eller, beroende på det enskilda fallet, återsända eller avlägsna tredjelandsmedborgaren. Som den grekiska regeringen gjort gällande tillåter inte Dublinsystemet att internationella skyddssystem ackumuleras för en och samma person i olika medlemsstater. Men om den andra medlemsstaten inte kan återsända den berörda personen till den första medlemsstaten som beviljat honom eller henne flyktingstatus har invändningen om ackumulering av flera skyddssystem för en och samma person förfelat sitt syfte. Detta är fallet, mot bakgrund av bristerna i mottagningsvillkoren för flyktingar i den första medlemsstaten, för att den personen inte kan utöva sina rättigheter som hänger samman med hans eller hennes flyktingstatus på ett sådant sätt att hans eller hennes grundläggande rättigheter, som erkänns av unionsrätten, inte är tillräckligt skyddade.
60. Det följer att genom Dublin III‑förordningen överlåts, i händelse av särskilda omständigheter, behörigheten till den andra medlemsstaten att behandla ansökan, men det lämnar frågan om behörighetens omfattning och det tillämpliga förfarandet öppen. Det står hursomhelst klart att när dessa omständigheter utlöses, så medför inte Dublin III‑förordningen någon skyldighet att effektuera den första medlemsstatens positiva asylbeslut.
b) Förfarandedirektivet
61. Principen om ömsesidigt erkännande omnämns inte heller i förfarandedirektivets bestämmelser. Ansatsen i det direktivet baseras på konceptet med ett enda förfarande och gemensamma minimiregler.(60)
62. När det gäller scenariot med särskilda omständigheter hänvisade domstolen i det nationella målet och parterna till artikel 10 i förfarandedirektivet. I den bestämmelsen, jämförd med skälen 16 och 43 i det direktivet, anges att det är av yttersta vikt att beslut om internationellt skydd fattas på grundval av fakta och prövas utifrån om ansökan är välgrundad och att det på objektiva och opartiska grunder bedöms huruvida sökanden uppfyller de materiella villkoren för att erhålla internationellt skydd. I förfarandedirektivet betonas alltså kravet att ansvariga medlemsstater prövar ansökningar individuellt. Man kan å ena sidan hävda att ”en individuell prövning” redan har utförts i den första medlemsstaten. Å andra sidan kan man argumentera för att det krävs en ny individuell prövning på grund av bristerna i mottagningsvillkoren för flyktingar i den första medlemsstaten. Enligt min uppfattning går det inte att dra någon slutsats av det kravet, vare sig för eller emot den bindande effekten av ett beslut om beviljande av flyktingstatus när en risk enligt artikel 4 i stadgan har konstaterats. Jag betraktar artikel 10 i förfarandedirektivet som relevant endast om domstolen, när den tolkar andra bestämmelser i EU:s sekundärrätt, dömer att de tyska myndigheterna med verkan för framtiden (ex nunc) ska bedöma om den berörda personen uppfyller de materiella villkoren för att komma i fråga för flyktingstatus.
63. Så länge det saknas en tydlig skyldighet genom förfarandedirektivet att automatiskt erkänna ett beslut om beviljande av flyktingstatus är det nödvändigt att fastställa de rättsliga följderna av att alternativet i artikel 33.2 a i förfarandedirektivet inte står till buds på grund av en risk för den berörda personen att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling, i den mening som avses i artikel 4 i stadgan, i den första medlemsstaten.(61) Under normala omständigheter, när det finns ett förtroende mellan medlemsstaterna, ger den bestämmelsen konkret uttryck inte bara för principen om ömsesidigt erkännande i samband med Ceas, utan även för principen om en enda ansvarig medlemsstat.(62)
64. Men i händelse av fallet med särskilda omständigheter fastslog domstolen i beslutet Hamed och Omar, med stöd i tidigare rättspraxis, att en medlemsstat (Tyskland) inte får förlita sig på artikel 33.2 a i förfarandedirektivet för att avvisa en asylansökan som otillåtlig som getts in av en person som hade beviljats flyktingstatus av en annan medlemsstat (Bulgarien), där asylsystemet uppvisade systembrister liknande dem i målet N.S. m.fl. Domstolen noterade också tilläggsvis att medan tysk lag inrymde någon sorts skydd för asylsökande som var ställda inför scenariot i domen N.S. m.fl. medgav den ”inte erkännandet av den statusen och beviljandet av rätten till densamma i Tyskland utan att gå igenom ett nytt asylförfarande”.(63) Denna passus förefaller, förvisso underförstått, ge stöd för att den strategi som den tyska lagstiftaren antagit är i överensstämmelse med unionsrätten. Om förfarandedirektivet hade inrymt möjlighet till erkännande av den statusen hade domstolen enligt mitt förmenande skrivit den passusen på ett helt annat sätt som gått ut på att ålägga de tyska myndigheterna att bevilja den berörda personen en sådan status. Omnämnandet av ett ”nytt asylförfarande” får en snarare att tänka att när risken för den berörda personen att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling enligt betydelsen i artikel 4 i stadgan konstaterats har den andra medlemsstaten rätt att genomföra ett andra asylförfarande. Den andra medlemsstaten erhåller i praktiken en tudelad behörighet: att pröva ansökan som gjorts av den berörda personen och att effektuera den personens rättigheter.
65. Jag delar därför den ståndpunkt som intagits av några av parterna att den medlemsstat i vilken en ny ansökan har gjorts får utföra en ny prövning. En sådan prövning ska emellertid utövas med iakttagande av de bakomliggande syftena med förfarandedirektivet liksom av stadgan. Därmed inte sagt, vilket jag ska förklara i min bedömnign nedan (se avsnitt C), att en ny prövning innebär en prövning från början. I mer dagligt tal kan man säga att medlemsstaten i vilken en ny ansökan har gjorts inte startar från ruta ett, utan i sitt förfarande ska ta vederbörlig hänsyn till en annan medlemsstats beslut om att bevilja den berörda personen flyktingstatus.
c) Skyddsdirektivet
66. Ändamålet med skyddsdirektivet är att inrätta en ”enhetlig flyktingstatus” för tredjelandsmedborgare baserat på Genèvekonventionen.(64) Skälen 4, 23 och 24 i skyddsdirektivet visar också att Genèvekonventionen utgör ”grundstenen i det internationella rättssystemet för skydd för flyktingar” och att bestämmelserna i detta direktiv har antagits för att hjälpa medlemsstaternas behöriga myndigheter att tillämpa denna konvention på grundval av gemensamma begrepp och kriterier.(65) Det följer att bestämmelserna i skyddsdirektivet måste tolkas i linje med Genèvekonventionen och de andra relevanta fördragen som det hänvisas till i artikel 78.1 FEUF.
67. I kapitel I, III, IV, V och VI i skyddsdirektivet definieras de gemensamma kriterierna för identifiering av personer som ”verkligen behöver internationellt skydd”(66) och vilka som måste beviljas en av de två statusarna. Domstolen har i sak slagit fast att medlemsstaterna enligt artikel 13 i skyddsdirektivet inte har utrymme att göra en skönsmässig bedömning och ska bevilja en tredjelandsmedborgare eller en statslös person flyktingstatus som uppfyller de materiella villkoren för att betraktas som flykting enligt kapitlen II och III i det direktivet.(67)
68. Därefter fastställs i skyddsdirektivets kapitel VII det internationella skyddets innehåll, som enligt mitt synsätt etablerar en koppling mellan den berörda personen och medlemsstaten som beviljar det skyddet. Den kopplingen illustreras av bestämmelserna i detta kapitel, som fastställer kraven för att, för det första, ge de berättigade till internationellt skydd tillgång till information, uppehållstillstånd, resehandlingar, sysselsättning, utbildning, förfaranden för erkännande av färdigheter, integrationsprogram, social välfärd och hälso- och sjukvård och, för det andra, säkerställa familjesammanhållning.(68)
69. Det är inte desto mindre viktigt att lägga märke till att ingen av de ovan nämnda bestämmelserna i kapitel I till VII i skyddsdirektivet har någon egentlig bäring på de extraterritoriella effekterna av positiva beslut om beviljande av flyktingstatus. Särskilt artikel 13 i direktivet, som domstolen i det nationella målet hänvisar till i sitt beslut om hänskjutande, utgör inte någon grund för övervägandet att det finns en skyldighet till ömsesidigt erkännande enligt samma direktiv.
70. Den grekiska regeringen resonerar att skyldigheten för medlemsstaten att utfärda en resehandling till en flykting så att han eller hon kan resa fritt utanför dess territorium, enligt artikel 25 i skyddsdirektivet, utgör ett konkret uttryck för principen om ömsesidigt erkännande.(69) Den bestämmelsen ålägger emellertid endast den första medlemsstaten att tillhandahålla dessa handlingar, medan den andra medlemsstaten bara erkänner att handlingarna är giltiga att resa med. Det erkännandet begränsas till sin omfattning och har inget att göra med frågan huruvida principen om ömsesidigt erkännande tillämpas på positiva beslut om beviljande av flyktingstatus. Den bestämmelsen illustrerar med andra ord ömsesidigt erkännande av resehandlingar som inte har något att göra med frågan om ömsesidigt erkännande av positiva beslut om beviljande av flyktingstatus.
71. Vid förhandlingen hänförde sig parterna även till det varaktiga uppehållstillstånd som utfärdats av den första medlemsstaten,(70) detta i syfte att argumentera för att ömsesidigt erkännande föreligger på asylpolitikens område. I det avseendet har domstolen fastslagit att varje tredjelandsmedborgare som vistas på en medlemsstats territorium utan att uppfylla villkoren för att resa in i, vistas i eller vara bosatt i den medlemsstaten redan av den anledningen vistas olagligt där.(71) Därför kan inte artikel 24 i skyddsdirektivet tolkas som att den ålägger alla medlemsstater att bevilja uppehållstillstånd till en person som en annan medlemsstat har beviljat internationellt skydd.(72) Enligt min ståndpunkt ger detta vid handen att det inte går att hämta för förevarande mål relevanta argument från systemet för uppehållstillstånd.
72. Artiklarna 11, 12 och 14 i skyddsdirektivet innehåller dessutom specifika regler om upphävande, undantag från och återkallande av flyktingstatus. Enligt mitt förmenande ger inte dessa artiklar en medlemsstat rätt att återkalla eller upphäva flyktingstatus som beviljats av en annan medlemsstat. Den behörigheten ligger endast hos medlemsstaten som beviljade flyktingstatus. Att den andra medlemsstaten inte längre har förtroende för levnadsvillkoren i den första medlemsstaten ger inte myndigheterna i den andra medlemsstaten rätt att underminera den första medlemsstatens behörigheter och frånta tredjelandsmedborgaren hans eller hennes flyktingstatus i den första medlemsstaten. Den enda rätt som dessa myndigheter erhåller när artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen utlöses är att de kan fastställa vilken som är behörig medlemsstat och, vid behov, genomföra en ny prövning av frågan huruvida villkoren i skyddsdirektivet för beviljande av den statusen har uppfyllts.
73. En sådan bedömning är överensstämmande med syftet i artikel 14 i skyddsdirektivet där medlemsstaten tillåts återkalla eller vägra att förnya flyktingstatus för en tredjelandsmedborgare. I det avseendet utgör styckena 1 och 2 i den artikeln en bekräftelse av tanken om att flyktingstatusens fortsättning är nära knuten till särskilt de rådande omständigheterna i den berörda personens ursprungsland. Systemet är dessutom utformat på ett sådant sätt att den andra medlemsstaten tillåts ompröva huruvida ansökan är välgrundad, eftersom den kan utöva sina behörigheter som ges enligt den bestämmelsen, om den ser ett behov av det. Därför kan man av den bestämmelsen dra slutsatsen att unionslagstiftaren hade för avsikt att ge den andra medlemsstaten behörigheter att ompröva huruvida ansökan är materiellt välgrundad. Det följer slutligen av artikel 14.4 i skyddsdirektivet att den flyktingstatus som beviljats är nära knuten till medlemsstaten ”där [flyktingen] befinner sig”, vilket bekräftar att den ovan nämnda kopplingen finns.(73)
74. På samma sätt går det inte att härleda från skyddsdirektivet att positiva asylbeslut i andra medlemsstater har en bindande effekt i andra medlemsstater, vare sig under normala eller särskilda omständigheter.
3. Slutsats i denna del
75. Ceas byggs upp steg för steg, och enligt FEUF ankommer det på unionslagstiftaren ensam att vid behov ge beslut om beviljande av flyktingstatus en bindande, gränsöverskridande effekt. Det finns ingenting i Dublin III‑förordningen, förfarandedirektivet eller skyddsdirektivet som säger att medlemsstaterna är ålagda att bevilja en person flyktingstatus enbart av skälet att en annan medlemsstat redan har beviljat den personen den statusen.
76. I förevarande mål är den fastställande myndigheten i en andra medlemsstat (Tyskland), som hindras från att tillämpa artikel 33.2 a i förfarandedirektivet eftersom den tillämpningen skulle medföra en allvarlig risk att förbudet i artikel 4 i stadgan åsidosätts, inte bunden av ett tidigare beslut om beviljande av flyktingstatus som antagits av den första medlemsstaten (i detta fall Grekland). Den fastställande myndigheten i den andra medlemsstaten måste företa en bedömning av huruvida den nya ansökan är välgrundad i enlighet med bestämmelserna i skyddsdirektivet och förfarandedirektivet.
77. Eftersom beslutet att bevilja flyktingstatus, som fattats av den första medlemsstaten, inte har en bindande effekt på den fastställande myndigheten i den andra medlemsstaten, är det viktigt att klargöra om den senare har några skyldigheter att ta vederbörlig hänsyn till det beslutet när den genomför en ny prövning av asylansökan i fråga.
C. De efterföljande administrativa förfarandena i scenariot med ”särskilda omständigheter”
78. Jag ska börja med att påpeka att då en medlemsstat måste genomföra en prövning av huruvida en ansökan om internationellt skydd är välgrundad på grund av att sökanden löper risk att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling i den första medlemsstaten ska direktiv 2013/33/EU tillämpas(74), som stipulerar detaljer för vilka arrangemang som gäller för behandlingen av sökande av internationellt skydd medan deras ansökningar behandlas.
79. När den andra medlemsstaten prövar en ansökan om internationellt skydd måste den inte heller bara följa principerna och garantierna som är fastlagda i både förfarandedirektivet och skyddsdirektivet för att kunna fastställa om den berörda personen är i behov av ett sådant skydd, utan också de krav som principen om god förvaltningssed medför som innebär specifika skyldigheter mot bakgrund av att personen måste genomgå två efter varandra följande administrativa förfaranden på grund av de särskilda omständigheterna. Tillämpningen av artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen flyttar med andra ord över skyldigheten till den andra medlemsstaten, som är bunden av dessa krav.
1. Bedömningen av en ansökan om internationellt skydd
80. Den andra medlemsstaten måste när den prövar ansökan om internationellt skydd till att börja med ta hänsyn till principerna och garantierna i kapitel II i förfarandedirektivet, inbegripet artikel 10.2 och 10.3 i det direktivet, såsom domstolen i det nationella målet har påtalat. Enligt artikel 10.2 måste den beslutande myndigheten först fastställa om sökanden uppfyller kraven på flyktingstatus och, om så inte är fallet, om han eller hon kan komma i fråga för subsidiärt skydd. Enligt artikel 10.3 i förfarandedirektivet ska medlemsstaterna se till att beslut om ansökningar om internationellt skydd fattas efter en korrekt prövning i enlighet med kraven i punkterna a–d i den artikeln.
81. Sedan krävs enligt artikel 4.1 i skyddsdirektivet att medlemsstaten bedömer de ”relevanta faktorerna i ansökan”, däribland de faktorer som redan tagits i beaktande av den första medlemsstaten, tillsammans med det faktum att personen beviljats flyktingstatus av myndigheterna i en annan medlemsstat. Den vida bemärkelsen av formuleringen i bestämmelsen ska lyftas fram. Därför uppfyller alla uppgifter av relevans och informationskällor kraven på ”faktorer” enligt betydelsen i artikel 4.1 och 4.2 i skyddsdirektivet, även de som fick den första medlemsstaten att anta sitt positiva beslut. Man ska också ta hänsyn till att ansökan från den berörda personen redan har prövats och att ett positivt beslut om beviljande av flyktingstatus har meddelats.
82. I det avseendet kan inte myndigheterna i den andra medlemsstaten helt sonika lämna utan avseende att myndigheterna i den första medlemsstaten tidigare beviljat den berörda personen flyktingstatus. Omvänt, om förtroendet gått förlorat på grund av omänsklig behandling och inte på grund av brister i asylförfarandet som sådant ska det faktum att ett sådant beslut har fattats tillskrivas vederbörlig betydelse. Att det finns ett positivt beslut om beviljande av flyktingstatus får, därför, utgöra en av de faktorer som underbygger de uppgifter som man förlitar sig på till stöd för den ansökan om internationellt skydd som den berörda personen gjort.(75)
2. De krav som följer av principen om god förvaltningssed
83. När det inte går att förlita sig på principen om ömsesidigt förtroende på grund av särskilda omständigheter och scenariot i artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen tillämpas fastläggs varken där eller i förfarande- och skyddsdirektiven några specifika regler för samarbete mellan myndigheterna i den första och andra medlemsstaten särskilt inte för utbyte av uppgifter dem emellan eller tidsfrister som den andra medlemsstaten måste hålla sig till. Eftersom det förlorade förtroendet i förevarande mål handlar om levnadsvillkoren i den första medlemsstaten och inte om själva asylförfarandet, kan vissa bestämmelser i den förordningen och de direktiven tillämpas på ett analogt sätt under särskilda omständigheter. Men i avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser om förfarandet i händelse av särskilda omständigheter ligger behörigheten att föreskriva sådana bestämmelser kvar hos medlemsstaterna, enligt principen om processuell autonomi. Dessa bestämmelser får emellertid varken vara mindre förmånliga än de som reglerar liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen).(76)
84. En nationell myndighet är dock när den verkställer unionsrätt det vill säga tillämpar Dublin III‑förordningen och förfarande- och skyddsdirektiven bunden av principen om god förvaltningssed som en allmän princip i unionsrätten, vilken bland annat inbegriper en skyldighet för de nationella myndigheterna att iaktta aktsamhet och omsorg.(77)
a) Samarbete och utbyte av uppgifter mellan medlemsstaterna
85. I artikel 34 i Dublin III‑förordningen finns bestämmelser om utbyte av uppgifter mellan medlemsstaterna. Utbytet av uppgifter mellan medlemsstater utgör, på grundval av den bestämmelsen, enbart ett alternativ, eftersom uppgiftsutbyte äger rum när ”medlemsstaten begär det”.(78) Men när det scenario som förutses i artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen utlöses och i synnerhet när förtroendet mellan två medlemsstater är brutet fastställs inga specifika regler om utbyte av uppgifter i den förordningen. Det är viktigt att framhålla att när det förlorade förtroendet har att göra med uppehållsvillkoren i den första medlemsstaten(79) ska inte medlemsstaternas samarbete kring ansökningsförfaranden påverkas.
86. Eftersom det enligt artikel 4.1 i skyddsdirektivet krävs att medlemsstaterna bedömer de ”relevanta faktorerna i ansökan”, och om den berörda personen förlitar sig på beslutet som fattats av den första medlemsstaten som beviljar honom eller henne flyktingstatus, måste den andra medlemsstaten i detta avseende fastställa de omständigheter som tillät den första medlemsstaten att fatta det beslutet. För att uppfylla det kravet och – med tanke på principen om god förvaltningssed – ta hänsyn till att den berörda personen redan beviljats flyktingstatus av en annan medlemsstat måste de behöriga myndigheterna i den andra medlemsstaten överväga om artikel 34 i Dublin III‑förordningen ska tillämpas. I enlighet med artikel 34.3 i den förordningen får dessa myndigheter till de behöriga myndigheterna i den första medlemsstaten rikta en begäran om information och särskilt om en förklaring av omständigheterna som gav upphov till denna status; i ett sådant fall är myndigheterna i den första medlemsstaten ålagd att lämna svar.
b) Rimlig tidsperiod
87. Mot bakgrund av målet med en skyndsam behandling av en ansökan(80) och principen om god förvaltningssed som en allmän princip i unionsrätten i prövningen av asylansökningar måste förfarandet som rör den andra ansökan genomföras inom en rimlig tidsperiod. I skäl 19 i förfarandedirektivet bekräftas i tydliga ordalag denna princip om skyndsamhet i EU:s asylförfaranden och ges medlemsstaterna utrymme att vara ”flexibla och prioritera prövningen av en viss ansökan genom att behandla den före andra, tidigare inkomna ansökningar” i syfte ”att förkorta den totala tidsåtgången för förfarandet i vissa fall”.
88. Så när scenariot som förutses i artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen utlöses ska hänsyn tas till hur lång tid de två ackumulerade förfarandena tar. Sökande som tidigare beviljats flyktingstatus i en annan medlemsstat men som inte kan erhålla den statusen i den första medlemsstaten på grund av risken för att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling enligt betydelsen i artikel 4 i stadgan ansöker i den andra medlemsstaten om internationellt skydd under ”särskilda omständigheter” som orsakats av ett förlorat förtroende mellan medlemsstaterna. Fall som omfattas av sådana ”särskilda omständigheter” ska ses som utgörande en del av de ”vissa fall” som ges prioritet enligt skäl 19 i förfarandedirektivet.
89. Det är viktigt att lägga märke till att det i artikel 31.7 i det direktivet, som tillåter medlemsstaterna att ”prioritera en prövning av en ansökan … om ansökan kan förväntas vara välgrundad”, ger ytterligare stöd för prioritering av asylansökan i den andra medlemsstaten som en följd av dessa specifika ”särskilda omständigheter” och då den första medlemsstaten redan beslutat att den berörda personen kommer i fråga för flyktingstatus.
90. När scenariot i artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen utlöses tillför sålunda principen om god förvaltningssed en specifik börda för den andra medlemsstaten, vars myndigheter måste agera skyndsamt eftersom den berörda personen redan har genomgått ett första ansökningsförfarande samt eventuellt ett rättsligt förfarande inom vilket risken enligt artikel 4 i stadgan konstaterats. I detta avseende är det viktigt att notera att artikel 31.3 i förfarandedirektivet kräver att medlemsstaten säkerställer att prövningsförfarandet avslutas inom sex månader från det att ansökan lämnats in.(81) Denna sexmånadersperiod är därför den längsta tid som medges för behandlingen av en ansökan under normala omständigheter. De aktuella särskilda omständigheterna bör föranleda ännu större skyndsamhet, och ansökan i den andra medlemsstaten bör behandlas på betydligt kortare tid.
91. Den första medlemsstaten som beviljade den berörda personen flyktingstatus måste också ta på sig en specifik extra börda för att bistå den andra medlemsstaten i att behandla den berörda personens ansökan på ett så tidseffektivt sätt som möjligt. När information utbyts i enlighet med artikel 34 i Dublin III‑förordningen ska generellt den tidsfrist som anges i artikel 34.5 och som säger att den medlemsstat som anmodas att dela information måste göra det inom fem veckor tillämpas.(82) Denna femveckorstidsfrist är också den längsta tid som medges för behandling av en ansökan under normala omständigheter. De ”särskilda omständigheter” som utgörs av det förlorade förtroendet mellan medlemsstaterna, när det gäller risken för omänsklig eller förnedrande behandling enligt betydelsen i artikel 4 i stadgan i någon medlemsstat, ska föranleda ytterligare skyndsamhet. Den första medlemsstaten ska svara på alla begäranden om information från den andra medlemsstaten inom en klart kortare tidsfrist än vad som gäller under normala omständigheter.(83)
3. Slutsats i denna del
92. I ljuset av ovanstående intar jag ståndpunkten att den behöriga myndigheten i den andra medlemsstaten måste genomföra en bedömning av huruvida den nya ansökan är välgrundad, i enlighet med bestämmelserna i förfarandedirektivet och skyddsdirektivet, och fastställa huruvida den berörda personen motsvarar de obligatoriska materiella villkoren för att uppfylla kraven på flyktingstatus, samtidigt som det ska säkerställas att principen om god förvaltningssed följs. Den principen och kravet att pröva alla relevanta faktorer i ansökan enligt betydelsen i artikel 4.1 i skyddsdirektivet ger upphov till skyldigheten att ta hänsyn till att personens asylansökan redan har prövats och att ett positivt beslut om beviljande av flyktingstatus har meddelats av den första medlemsstatens myndigheter. Den andra medlemsstatens myndigheter ska prioritera prövningen av ansökan och överväga tillämpning av artikel 34 i Dublin III‑förordningen som fastställer mekanismer för utbyte av uppgifter mellan medlemsstaterna, där den första medlemsstaten ska svara på alla den andra medlemsstatens begäranden om information inom en klart kortare tidsram än vad som gäller under normala omständigheter.
V. Förslag till avgörande
93. Av ovan anförda skäl föreslår jag att domstolen ska besvara den fråga som ställts av Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland) på följande sätt:
I händelse av att en medlemsstat inte får utöva den behörighet den är tilldelad genom artikel 33.2 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd att avvisa en ansökan om internationellt skydd vilken syftar till att beviljas flyktingstatus i en annan medlemsstat för att levnadsvillkoren i den medlemsstaten skulle utsätta sökanden för en risk för omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ska
artikel 78.1 och 78.2 FEUF,
artikel 3.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har gett in i någon medlemsstat,
artiklarna 4.1 och 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet och
artikel 10.2 och 10.3 och artikel 33.1 och 33.2 a i direktiv 2013/32
tolkas så, att en medlemsstat inte är skyldig att utan en materiell prövning erkänna det internationella skydd som en annan medlemsstat redan beviljat sökanden.
När de behöriga myndigheterna bedömer den nya ansökan som inlämnats på grund av föreliggande särskilda omständigheter enligt artikel 3.2 i förordning nr 604/2013 ska de i enlighet med bestämmelserna i direktiv 2011/95 och direktiv 2013/32 fastställa om den berörda personen motsvarar de materiella villkor som är nödvändiga för att uppfylla kraven på flyktingstatus, samtidigt som de säkerställer att principen om god förvaltningssed följs och specifikt tar hänsyn till att ansökan som gjorts av den berörda personen redan har prövats av myndigheterna i en annan medlemsstat, eftersom det faktumet utgör en relevant faktor i ansökan enligt betydelsen i artikel 4.1 i direktiv 2011/95. De behöriga myndigheterna som gör den bedömningen ska prioritera prövningen av ansökan och överväga tillämpning av artikel 34 i förordning nr 604/2013 som fastställer mekanismer för utbyte av uppgifter mellan medlemsstaterna, medan den första medlemsstaten ska svara på alla den andra medlemsstatens begäranden om information inom en klart snävare tidsram än vad som gäller under normala omständigheter.