Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 25. januar 2024 (1)
Sag C-27/23 [Hocinx] (i)
FV
mod
Caisse pour l’avenir des enfants
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Cour de cassation (kassationsdomstol, Luxembourg))
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 45 TEUF – social sikring af vandrende arbejdstagere – forordning (EF) nr. 883/2004 – artikel 1, litra i) – fri bevægelighed for personer – ligebehandling – sociale fordele – forordning (EU) nr. 492/2011 – artikel 7, stk. 2 – familieydelse – direktiv 2004/38/EF – artikel 2, nr. 2) – begrebet »familiemedlem« – udelukkelse af børn, der er anbragt ved en retsafgørelse – forskellig behandling af børn, der er anbragt ved en sådan retsafgørelse på bopælsmedlemsstatens område, og ikke-bosiddende børn – manglende begrundelse«
I. Indledning
1. Kan en medlemsstat udelukke en grænsearbejder fra en familieydelse, der er forbundet med udøvelse af lønnet beskæftigelse i denne medlemsstat, for et barn, der ved en retsafgørelse og uden at have slægtskabsbånd til denne arbejdstager er blevet anbragt hos vedkommende, og som vedkommende har fået forældremyndigheden over, mens børn, der er anbragt ved en retsafgørelse i den nævnte medlemsstat, har ret til at modtage denne ydelse, som udbetales til den fysiske eller juridiske person, der har forældremyndigheden over dem?
2. Dette er i det væsentlige det spørgsmål, som er forelagt af Cour de cassation (kassationsdomstol, Luxembourg) i forbindelse med en tvist mellem FV, som er grænsearbejder og bor i Belgien, og Caisse pour l’avenir des enfants (centralkassen for børnenes fremtid i Luxembourg (tidligere centralkassen for familieydelser), herefter »CAE«) om sidstnævntes afslag på tildeling af en familieydelse for et barn, der er anbragt ved en retsafgørelse hos FV, og som ikke er beslægtet med FV.
3. I denne forbindelse anmodes Domstolen om endnu en gang at fortolke artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i forordning (EU) nr. 492/2011 (2), sammenholdt med artikel 67 i forordning (EF) nr. 883/2004 (3) og artikel 60 i forordning (EF) nr. 987/2009 (4), og skal dermed afgøre, om der foreligger indirekte forskelsbehandling, som er forbudt efter princippet om ligebehandling af arbejdstagere.
4. Den foreliggende sag optræder i forlængelse af den sag, der gav anledning til dommen i sagen Caisse pour l’avenir des enfants (Barn af ægtefælle til en grænsearbejder) (5), som omhandlede den samme familieydelse fra CAE, og giver Domstolen lejlighed til at præcisere, hvorvidt løsningen i denne dom kan overføres på den foreliggende sag, idet den navnlig skal afgøre, om begrebet »familiemedlem« med henblik på tildeling af denne familieydelse skal omfatte et barn, der er anbragt hos en grænsearbejder.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
1. Forordning nr. 492/2011
5. Artikel 7 i forordning nr. 492/2011 bestemmer:
»1. En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.
2. Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.
[…]«
2. Forordning nr. 883/2004
6. Artikel 1 i forordning nr. 883/2004 har følgende ordlyd:
»I denne forordning forstås ved udtrykket:
[…]
i) »familiemedlem«:
1) i) enhver person, der betegnes eller anerkendes som familiemedlem eller betragtes som hørende til husstanden i henhold til den lovgivning, hvorefter ydelserne udredes
ii) for så vidt angår naturalydelser efter afsnit III, kapitel 1, om sygdom, moderskab og dermed ligestillede ydelser ved faderskab enhver person, der betegnes eller anerkendes som familiemedlem eller betegnes som hørende til husstanden i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, hvor den pågældende er bosat
2) hvis den lovgivning i en medlemsstat, der finder anvendelse i henhold til nr. 1), ikke giver mulighed for at sondre mellem familiemedlemmer og de øvrige personer, som lovgivningen finder anvendelse på, betragtes ægtefællen, mindreårige børn samt myndige børn med krav på forsørgelse, som hørende til familien
3) såfremt en person i henhold til den lovgivning, der finder anvendelse som omhandlet i nr. 1) og 2), kun betragtes som hørende til familien eller husstanden, hvis han bor sammen med forsikringstageren eller pensionisten, anses denne betingelse dog for opfyldt, når forsørgelsen af den pågældende i det væsentligste påhviler forsikringstageren eller pensionisten
[…]«
7. Denne forordnings artikel 4 med overskriften »Ligebehandling« bestemmer:
»Personer, som er omfattet af denne forordning, har de samme rettigheder og pligter i henhold til en medlemsstats lovgivning som vedkommende medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne forordning.«
8. Artikel 67 i forordning nr. 883/2004 har følgende ordlyd:
»En person har ret til familieydelser i henhold til den kompetente medlemsstats lovgivning også for de familiemedlemmer, der har bopæl i en anden medlemsstat, som om de havde bopæl i førstnævnte medlemsstat. En pensionist har dog ret til familieydelser i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, der er kompetent med hensyn til pensionen.«
3. Forordning nr. 987/2009
9. Artikel 60 i forordning nr. 987/2009 med overskriften »Procedure ved anvendelse af artikel 67 og 68 i grundforordningen« bestemmer i stk. 1:
»En ansøgning om familieydelser indgives til den kompetente institution. Ved anvendelsen af artikel 67 og 68 i grundforordningen skal der tages hensyn til hele familiens situation, som om alle de involverede personer var omfattet af lovgivningen i den pågældende medlemsstat og bosat der, navnlig med hensyn til en persons ret til at gøre krav på sådanne ydelser. Hvis en person, der har ret til at gøre krav på ydelserne, ikke udøver sin ret, skal den kompetente institution i den medlemsstat, hvis lovgivning finder anvendelse, tage hensyn til en ansøgning om familieydelser indgivet af den anden af forældrene eller en dermed ligestillet person eller en person eller institution, der optræder som værge for barnet eller børnene.«
4. Direktiv 2004/38/EF
10. Artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38/EF (6) har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
2) »familiemedlem«:
[…]
c) direkte efterkommere samt direkte efterkommere af ægtefællen eller partneren som defineret i litra b), som ikke er fyldt 21 år, eller som forsørges af unionsborgeren
d) slægtninge i opstigende linje samt slægtninge i opstigende linje til ægtefællen eller partneren som defineret i litra b), som forsørges af unionsborgeren […]«
5. Direktiv 2014/54/EU
11. Artikel 1 i direktiv 2014/54/EU (7) bestemmer:
»I dette direktiv fastsættes bestemmelser, der fremmer en mere ensartet anvendelse og håndhævelse i praksis af de rettigheder, der følger af artikel 45 [TEUF] og af artikel 1-10 i forordning [nr. 492/2011]. Dette direktiv finder anvendelse på unionsborgere, som udøver de pågældende rettigheder, og på deres familiemedlemmer […]«
12. Dette direktivs artikel 2 har følgende ordlyd:
»1. Dette direktiv finder anvendelse på følgende forhold, der er omhandlet i artikel 1-10 i forordning [nr. 492/2011], vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed:
[…]
c) adgang til sociale og skattemæssige fordele
[…]
2. Dette direktivs anvendelsesområde er identisk med anvendelsesområdet for forordning [nr. 492/2011].«
B. Luxembourgsk ret
13. De relevante bestemmelser er artikel 269 og 270 i code de la sécurité sociale (lov om social sikring) (8).
14. Denne lovs artikel 269 med overskriften »Betingelser for tildeling« fastsætter i stk. 1:
»Der indføres en ydelse til sikring af børns fremtid, herefter »familieydelse«.
Ret til familieydelse har:
a) ethvert barn, der faktisk opholder sig varigt i Luxembourg og har lovlig bopæl i Luxembourg
b) familiemedlemmer som defineret i artikel 270 til enhver person, der er omfattet af luxembourgsk lovgivning, og som henhører under anvendelsesområdet for EU-forordninger eller et andet bi- eller multilateralt instrument, der er indgået af Luxembourg på socialsikringsområdet, og som fastsætter betaling af familieydelser efter lovgivningen i beskæftigelsesstaten. Familiemedlemmerne skal bo i et land, som de omhandlede forordninger eller instrumenter finder anvendelse på.«
15. Lovens artikel 270 bestemmer:
»Ved anvendelsen af artikel 269, stk. 1, litra b), er en persons børn født i ægteskabet, født uden for ægteskabet og adopterede børn at anse for familiemedlemmer til denne person og udløser ret til familieydelse.«
16. Samme lovs artikel 273, stk. 4, præciserer for så vidt angår bosiddende børn:
»I tilfælde af anbringelse af et barn ved en retsafgørelse udbetales familieydelsen til den fysiske eller juridiske person, der har forældremyndigheden over barnet, og hos hvem barnet har sin lovlige bopæl og sit faktiske og vedvarende opholdssted.«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen, det præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen
17. FV, som arbejder i Luxembourg og bor i Belgien, har status som grænsearbejder og hører således ind under Luxembourgs familieydelsesordning. Siden den 26. december 2005 har barnet FW været anbragt hos FV i dennes hjem i medfør af en belgisk retsafgørelse. FV modtog familieydelser fra Luxembourg for barnet FW i flere år i kraft af sin status som grænsearbejder.
18. På datoen for ikrafttrædelsen af lov af 23. juli 2016 om ændring af socialsikringsloven ophørte udbetalingen af familieydelser til FV for det barn, der var anbragt hos ham. Ved afgørelse af 7. februar 2017 fratog CAE’s styrelsesudvalg med tilbagevirkende kraft fra den 1. august 2016 FV de familieydelser, som han havde modtaget for barnet FW, med den begrundelse, at dette barn ikke delte noget slægtskabsforhold med FV og derfor ikke var et »familiemedlem« som omhandlet i socialsikringslovens artikel 270.
19. Den 27. januar 2022 stadfæstede Conseil supérieur de la sécurité sociale (øverste råd for social sikring, Luxembourg) CAE’s afgørelse af 7. februar 2017. FV har iværksat kassationsanke ved Cour de cassation (kassationsdomstol).
20. På denne baggrund har Cour de cassation (kassationsdomstol) ved afgørelse af 19. januar 2023, som indgik til Domstolens Justitskontor den 23. januar 2023, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er princippet om ligebehandling, der er sikret ved artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i forordning [nr. 492/2011], samt artikel 67 i forordning [nr. 883/2004] og artikel 60 i forordning [nr. 987/2009], til hinder for bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter grænsearbejdere ikke kan modtage familieydelser, der er forbundet med udøvelse af lønnet beskæftigelse i denne medlemsstat, for børn, der er anbragt hos dem ved en retsafgørelse, mens alle børn, der er anbragt ved en retsafgørelse, og som har bopæl i denne medlemsstat, har ret til at modtage disse ydelser, som udbetales til den fysiske eller juridiske person, der har forældremyndigheden over barnet, og hos hvem barnet har lovlig bopæl og faktisk og vedvarende ophold? Har det forhold, at grænsearbejderen sørger for underholdet af dette barn, betydning for besvarelsen af det forelagte spørgsmål?«
21. FV, CAE og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen. Domstolen har besluttet, at der ikke skal afholdes mundtlig forhandling i den foreliggende sag.
IV. Bedømmelse
22. Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011, sammenholdt med artikel 67 i forordning nr. 883/2004 og artikel 60 i forordning nr. 987/2009, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter grænsearbejdere ikke kan modtage en familieydelse, som er forbundet med udøvelse af lønnet beskæftigelse i denne medlemsstat, for de børn, der er anbragt hos dem, og som de har forældremyndigheden over, mens børn, der er anbragt ved en retsafgørelse i den nævnte medlemsstat, har ret til at modtage denne ydelse, som udbetales til den fysiske eller juridiske person, der har forældremyndigheden over dem, og hvorvidt det forhold, at grænsearbejderen forsørger dette barn, har betydning for besvarelsen af dette spørgsmål.
23. For så vidt angår den i hovedsagen omhandlede situation gør jeg opmærksom på, at CAE ved afgørelse af 7. februar 2017 på grundlag af socialsikringslovens artikel 269 og 270 erklærede, at FV med tilbagevirkende kraft fra den 1. august 2016 ikke længere havde ret til familieydelsen for barnet FW, med den begrundelse, at dette barn ikke delte noget slægtskabsforhold med ham, og at barnet ikke kunne anses for at være medlem af hans familie i henhold til denne lovs artikel 270 (9). Som den forelæggende ret har anført, er den situation, hvor et barn er anbragt ved en retsafgørelse hos en grænsearbejder, nemlig ikke omhandlet i den nævnte lov, hvorfor den ikke giver ret til denne familieydelse (10).
24. For så vidt angår den omhandlede lovgivning har den forelæggende ret forklaret, at et bosiddende barn under alle omstændigheder har direkte ret til udbetaling af familieydelser (11). For ikke-bosiddende børn er en sådan ret derimod kun fastsat som en afledt ret for grænsearbejderens »familiemedlemmer«, som omfatter de børn, der er anbragt ved et retsafgørelse hos en sådan arbejdstager (12). Under henvisning til bl.a. CAE-dommen ønsker den forelæggende ret derfor oplyst, om denne forskelsbehandling er i overensstemmelse med EU-retten. Det fremgår nemlig af denne dom, at der ved udtrykket »barn af en grænsearbejder«, som indirekte kan nyde godt af de sociale fordele, ligeledes skal forstås et barn, der er beslægtet med den pågældende arbejdstagers ægtefælle eller registrerede partner.
25. FV og Kommissionen er af den opfattelse, at de i hovedsagen omhandlede bestemmelser udgør en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. CAE har derimod gjort gældende, at barnet FW i det foreliggende tilfælde intet slægtskab har med grænsearbejderen eller dennes ægtefælle. CAE har derfor gjort gældende, at FV hverken kan påberåbe sig ligebehandlingsprincippet direkte og personligt eller på vegne af sine familiemedlemmer.
26. For at besvare den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål vil jeg i første række foretage en kort undersøgelse af, om forordning nr. 883/2004 og nr. 492/2011 kan finde anvendelse på faktiske omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede (afsnit A), i anden række gøre rede for Domstolens relevante praksis vedrørende ligebehandlingsprincippet i forbindelse med arbejdskraftens frie bevægelighed, idet jeg navnlig vil henvise til CAE-dommen (afsnit B), i tredje række behandle begrebet »familiemedlem« med henblik på tildeling af en familieydelse (afsnit C), i fjerde række i lyset af retspraksis behandle spørgsmålet om fortolkningen af artikel 45 TEUF, sammenholdt med navnlig forordning nr. 883/2004 og nr. 492/2011, for at afgøre, om den i hovedsagen omhandlede lovgivning udgør en indirekte forskelsbehandling som omhandlet i artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011, idet jeg især vil analysere de af CAE fremførte argumenter (afsnit D), og endelig i femte og sidste række præcisere betydningen af den omstændighed, at grænsearbejderen forsørger barnet, for mit forslag til besvarelsen (afsnit E).
A. Spørgsmålet om, hvorvidt forordning nr. 883/2004 og nr. 492/2011 kan finde anvendelse på faktiske omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede
27. I betragtning af Domstolens omfattende praksis vedrørende de socialsikringsydelser og sociale fordele, som vandrende arbejdstagere og grænsearbejdere kan modtage for deres børn (13), og navnlig det forhold, at Domstolen allerede i CAE-dommen har taget stilling til, om forordning nr. 883/2004 og nr. 492/2011 kan finde anvendelse på en familieydelse som den i hovedsagen omhandlede, vil jeg fatte mig i korthed om dette spørgsmål (14).
28. Indledningsvis påpeger jeg, at en arbejdstager som FV, der, selv om han arbejder i Luxembourg og derfor er omfattet af luxembourgsk lovgivning på socialområdet, bor i Belgien (15), i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 falder ind under det personelle anvendelsesområde for denne forordning (16).
29. For så vidt dernæst angår det materielle anvendelsesområde for forordning nr. 883/2004 har Domstolen allerede fastslået i CAE-dommen, at en familieydelse som den, der er fastsat i socialsikringslovens artikel 269, stk. 1, litra a), udgør en socialsikringsydelse, som falder ind under familieydelserne som omhandlet i denne forordnings artikel 1, litra z) (17). For det første har Domstolen præciseret, at en sådan familieydelse udbetales for alle børn, der bor i Luxembourg, og for alle børn af ikke-bosiddende arbejdstagere, som har et slægtskabsforhold til disse. Denne ydelse tilkendes følgelig uden nogen form for individuel eller skønsmæssig vurdering af personlige behov på grundlag af lovbestemte kriterier (18). For det andet har Domstolen påpeget, at det fremgår, at denne ydelse udgør et offentligt bidrag til familiebudgettet, som skal lette byrderne ved børns underhold (19).
30. Hvad endelig angår forordning nr. 492/2011 (20) har Domstolen gentagne gange mindet om, at det af formålet med den ligebehandling, der tilstræbes med denne forordnings artikel 7, stk. 2, følger, at begrebet »social fordel« – som med den nævnte bestemmelse er udvidet til også at gælde for arbejdstagere, der er statsborgere i andre medlemsstater – omfatter alle de fordele, det være sig med eller uden tilknytning til en arbejdskontrakt, som generelt tilkommer alle indenlandske arbejdstagere i det væsentlige på grund af deres objektive status som arbejdstagere, eller alene fordi de har sædvanlig bopæl på det nationale område, og hvis udstrækning til også at gælde arbejdstagere med statsborgerskab i andre medlemsstater følgelig må antages at kunne fremme disses mobilitet inden for Unionen og dermed deres integration i værtsmedlemsstaten (21).
31. Det er i lyset af dette begreb, at Domstolen ligeledes har lagt til grund, at en familieydelse, der er knyttet til en grænsearbejders udøvelse af lønnet beskæftigelse, hvilket i det foreliggende tilfælde gælder FV, udgør en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 (22).
32. Der er følgelig næppe tvivl om, at en familieydelse som den, der er fastsat i socialsikringslovens artikel 269, stk. 1, litra a), falder ind under EU-rettens materielle anvendelsesområde som en familieydelse af den type, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, og som en social fordel som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 (23).
B. Domstolens praksis
1. Kortfattet redegørelse for retspraksis vedrørende ligebehandlingsprincippet i forbindelse med arbejdskraftens frie bevægelighed
33. Som bekendt er arbejdskraftens frie bevægelighed i Unionen sikret ved artikel 45 TEUF. Denne frihed er et af de grundlæggende EU-retlige principper. Navnlig bestemmer denne artikels stk. 2, at arbejdskraftens frie bevægelighed forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår.
34. Det var i dommen i sagen Kempf (24), at Domstolen for første gang henviste til princippet om, at der skal anlægges en udvidende fortolkning af bestemmelserne til gennemførelse af arbejdskraftens frie bevægelighed (25). En sådan udvidende fortolkning udspringer af, at begrebet »arbejdstager« – foruden begrebet »lønnet beskæftigelse« – definerer anvendelsesområdet for en af de i traktaten fastsatte grundlæggende friheder (26).
35. I denne forbindelse er artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 ifølge fast retspraksis et særligt udtryk for den regel om lige behandling, der er fastsat i artikel 45, stk. 2, TEUF, på det særlige område for tildeling af sociale fordele og skal fortolkes på samme måde som sidstnævnte bestemmelse (27). De arbejdstagere, der allerede er på arbejdsmarkedet, som tilfældet er for FV, kan således på grundlag af denne første bestemmelse gøre krav på de samme sociale fordele som indenlandske arbejdstagere (28). Domstolen har nemlig gentagne gange lagt til grund, at denne bestemmelse uden forskel tilgodeser både vandrende arbejdstagere og grænsearbejdere (29).
36. Som Domstolen gentagne gange har mindet om, indebærer det ligebehandlingsprincip, som er indeholdt i artikel 45, stk. 2, TEUF og i artikel 7, stk. 2 i forordning nr. 492/2011, ikke blot et forbud mod direkte forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men enhver indirekte form for forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt fører til samme resultat (30).
37. Navnlig har Domstolen i CAE-dommen, som er kernen i den forelæggende rets spørgsmål, fastslået, at EU-retten er til hinder for bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter grænsearbejdere kun har ret til en familieydelse, som er knyttet til deres udøvelse af lønnet beskæftigelse i denne medlemsstat, for deres egne børn og ikke for deres ægtefælles børn, som de ikke har noget slægtskabsforhold til, men som de forsørger, selv om alle børn, som bor i denne medlemsstat, har ret til denne ydelse (31).
38. Som jeg har anført i min indledning, er det spørgsmålet, om et sådant svar fra Domstolen kan overføres på FV’s situation som omhandlet i hovedsagen, dvs. den situation, hvor et barn er blevet anbragt hos en grænsearbejder ved en retsafgørelse. Det skal derfor undersøges, om den omhandlede lovgivning, henset til de ovenfor nævnte grundlæggende principper, der er udledt af Domstolens praksis, kan skabe en forskellige behandling af grænsearbejdere, der kan udgøre en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
39. Når dette er sagt, er der et spørgsmål, som i betragtning af forskellene på retsstillingen for et barn, der er anbragt ved en retsafgørelse, og et barn, der har et slægtskabsforhold, herunder ved adoption, til en eller begge de forældre, som det bor hos, først må besvares, nemlig om begrebet »familiemedlem« med henblik på tildeling af den omhandlede familieydelse også skal omfatte et barn, der er anbragt hos grænsearbejderen.
40. Af de grunde, som jeg vil redegøre for i det følgende, er jeg overbevist om, at dette spørgsmål skal besvares bekræftende.
2. CAE-dommen: begrebet »familiemedlem«som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38
41. Spørgsmålet om, hvorvidt begrebet »familiemedlem« med henblik på tildeling af den omhandlede familieydelse også skal omfatte et barn, der er anbragt hos grænsearbejderen, er vigtigt, for så vidt som Domstolen i CAE-dommen støttede ret på begrebet »familiemedlem« som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38 (32).
42. I modsætning til den foreliggende sag ønskede den forelæggende ret i den sag, der gav anledning til CAE-dommen (33), med det andet spørgsmål oplyst, om definitionen af begrebet »familiemedlem« i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38 kunne finde anvendelse på den familieydelse, der var fastsat i socialsikringslovens artikel 269, stk. 1, litra a), og i bekræftende fald med det tredje spørgsmål oplyst, om udelukkelsen af ægtefællens barn fra definitionen af begrebet »familiemedlem« i socialsikringslovens artikel 270 udgjorde indirekte forskelsbehandling.
43. For at besvare disse to spørgsmål støttede Domstolen sig navnlig til præmis 40 og 64 i dommen i sagen Depesme m.fl., idet den mindede om dels, at familiemedlemmerne til en vandrende arbejdstager har indirekte fordel af den ligebehandling, som tilkommer denne arbejdstager i medfør af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011, dels at artikel 45 TEUF og denne forordnings artikel 7, stk. 2, skal fortolkes således, at der ved barn af en grænsearbejder, som indirekte kan nyde godt af de sociale fordele, der er omhandlet i sidstnævnte bestemmelse, ikke kun skal forstås et barn, der har et slægtskabsforhold med denne arbejdstager, men også et barn af den nævnte arbejdstagers ægtefælle eller registrerede partner, når arbejdstageren forsørger dette barn. (34). Domstolen fastslog derfor, at begrebet »familiemedlem« til en grænsearbejder, som indirekte kan nyde godt af ligebehandlingen i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011, svarer til begrebet »familiemedlem« som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38, som bl.a. omfatter ægtefællen eller en partner, med hvem en unionsborger har indgået et registreret partnerskab (35).
44. Jeg er enig i denne konklusion. Jeg påpeger, at Domstolen i denne henseende bl.a. tog hensyn til dels udviklingen inden for EU-lovgivningen (36) og det forhold, at artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 uden ændring blot gentager artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68, dels første betragtning til samt artikel 1 og artikel 2, stk. 2, i direktiv 2014/54. Sidstnævnte bestemmelser underbygger EU-lovgivers ønske om i artikel 2 i direktiv 2004/38 at gentage begrebet »familiemedlem«, således som det er blevet defineret i Domstolens praksis vedrørende forordning nr. 1612/68, som er ophævet og erstattet af forordning nr. 492/2011 (37).
45. Den omstændighed, at Domstolen i denne dom støttede sig på begrebet »familiemedlem« som omhandlet i artikel 2, stk. 2, i direktiv 2004/38, kunne ganske vist lede tanken derhen, at denne omstændighed hindrer, at det lægges til grund, at begrebet »familiemedlem« med henblik på tildeling af en familieydelse på baggrund af arbejdskraftens frie bevægelighed bl.a. kan omfatte et barn, der er anbragt hos en grænsearbejder ved en retsafgørelse.
46. Efter min bedste overbevisning er dette imidlertid ikke tilfældet af de grunde, som jeg vil gøre rede for i det følgende.
C. Begrebet »familiemedlem« i den specifikke forbindelse med ligebehandling af grænsearbejdere
47. Som jeg allerede har anført (38), ønsker den forelæggende ret – i modsætning til det, der var tilfældet i den sag, der gav anledning til CAE-dommen – i første række ikke oplyst, om anvendelsesområdet for socialsikringslovens artikel 270 i overensstemmelse med artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38 bør udvides til børn, der er anbragt ved en retsafgørelse. Den forelæggende ret ønsker blot oplyst, om den forskellige behandling i forbindelse med retten til de omhandlede familieydelser af ikke-bosiddende børn, der er anbragt ved en retsafgørelse hos en grænsearbejder, og bosiddende børn, der er anbragt ved en retsafgørelse, er i overensstemmelse med EU-retten.
48. Det retlige spørgsmål, der er kernen i tvisten i hovedsagen, er således ikke muligheden for at betegne børn, der er anbragt ved en retsafgørelse, som »familiemedlemmer« i medlemsstaternes retsordener, men en grænsearbejders ret til fri bevægelighed og til ligebehandling. Selv om de personer, der er berettigede til familieydelser, fastlægges i overensstemmelse med national ret (39), forholder det sig imidlertid ikke desto mindre således, som Domstolen gentagne gange har mindet om, nemlig at medlemsstaterne ved udøvelsen af denne kompetence skal overholde EU-retten, i det foreliggende tilfælde bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevægelighed (40).
49. I denne forbindelse skal det med henblik på at bestemme en arbejdstagers »familiemedlemmer« påpeges, hvilket jeg allerede har gjort (41), at arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen hviler på en række principper, herunder ligebehandlingsprincippet. Gennemførelsen af dette princip på området for social sikring sikres i øvrigt ved en EU-lovgivning, der bl.a. hviler på princippet om, at kun én medlemsstats lovgivning finder anvendelse på dette område (42). Det følger således af artikel 4 i forordning nr. 883/2004, sammenholdt med ottende betragtning hertil (43), at for i videst muligt omfang at sikre ligebehandling af alle personer, der er beskæftiget på en medlemsstats område, er en person, der udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i en medlemsstat, generelt omfattet af denne medlemsstats lovgivning og skal i henhold til den nævnte forordnings artikel 4 dér have de samme rettigheder som denne medlemsstats egne statsborgere. Domstolen har gentagne gange fastslået, at arbejdstagerne bidrager til finansieringen af socialpolitikken i værtsmedlemsstaten i kraft af de skattebidrag og sociale bidrag, som de betaler i denne stat som følge af den lønnede beskæftigelse, de udøver dér. De skal derfor kunne have gavn af denne politik på de samme vilkår som de nationale arbejdstagere (44).
50. På samme måde bestemmer artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011, at en arbejdstager fra en anden medlemsstat nyder samme sociale fordele som indenlandske arbejdstagere. Som jeg allerede har gjort opmærksom på, konkretiserer disse to bestemmelser på hver sit område princippet om ligebehandling i artikel 45, stk. 2, TEUF, der beskytter de pågældende arbejdstagere mod enhver form for direkte og indirekte forskelsbehandling begrundet i nationalitet, som følger af medlemsstaternes nationale lovgivning, og skal fortolkes på samme måde, som sidstnævnte bestemmelse (45).
51. I anden række bør der tages hensyn til princippet om, at der skal anlægges en udvidende fortolkning af bestemmelserne til gennemførelse af arbejdskraftens frie bevægelighed, som er et af Unionens grundlæggende principper (46). Dette betyder efter min opfattelse, at begrebet »familiemedlem« i forbindelse med ligebehandling af arbejdstagere skal fortolkes udvidende, således at det i givet fald ligeledes omfatter andre personer end dem, der er opregnet i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38, herunder et barn, der er sat under permanent juridisk værgemål, når sådanne personer befinder sig i en situation, der er sammenlignelig med situationen for et barn, der er omhandlet i denne bestemmelse (47).
52. I denne henseende minder jeg om, at direktiv 2004/38 ifølge 31. betragtning hertil respekterer de grundlæggende rettigheder og friheder og overholder de principper, som bl.a. anerkendes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
53. Det i chartrets artikel 24, stk. 2, anerkendte princip om, at barnets tarv har forrang, er et af de principper, der præger Unionens retsorden (48). Domstolen har betragtet dette princip som et prisme, gennem hvilket EU-rettens bestemmelser skal læses (49). I sin praksis har Domstolen ligeledes henvist til børns ret til at forfølge deres familieliv, som er beskyttet ved chartrets artikel 7 (50), der svarer til artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (51). Det fremgår imidlertid af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at svaret på spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et faktisk familieliv mellem værtsforældrene og et barn, der er anbragt hos dem, afhænger af en række elementer såsom den tid, de har tilbragt sammen, kvaliteten af deres forhold og den rolle, som den voksne har påtaget sig over for barnet (52).
54. I det foreliggende tilfælde indeholder forelæggelsesafgørelsen og de sagsakter, som Domstolen råder over, en række sådanne elementer. For det første fremgår det, at barnet FW er blevet anbragt ved en retsafgørelse i en medlemsstat, nemlig Belgien, hos parret FV og hans ægtefælle, som har to fælles biologiske børn, for det andet, at denne anbringelse ved en retsafgørelse er varig, eftersom barnet FW har boet i FV’s hjem siden 2005, dvs. siden sin tidlige barndom (53), for det tredje, at FV har forældremyndigheden over barnet FW og er dets direkte forsørger, og endelig for det fjerde, at barnet FW har sin lovlige bopæl og sit faktiske og vedvarende opholdssted hos FV.
55. Disse elementer skal tages i betragtning af de kompetente myndigheder, for at det efter en undersøgelse af den pågældende arbejdstagers faktiske familiesituation kan afgøres, om det barn, der er anbragt hos en grænsearbejder, faktisk er denne arbejdstagers »familiemedlem« med henblik på tildeling af familieydelser.
56. Endelig minder jeg i tredje række om, at det af artikel 1, stk. 2, litra d), i forordning (EU) nr. 2019/1111 (54) fremgår, at anbringelsen af et barn hos en værtsfamilie falder ind under denne forordnings anvendelsesområde, og at det af samme forordnings artikel 30, stk. 1, følger, at de afgørelser, der er truffet i en medlemsstat, anerkendes i de øvrige medlemsstater, uden at der stilles krav om anvendelse af en særlig procedure. I den foreliggende sag har de kompetente myndigheder i Luxembourg derfor pligt til at anerkende en retsafgørelse om anbringelse med henblik på tildeling af den omhandlede familieydelse.
57. På baggrund af disse betragtninger er det min opfattelse, at et barn, der er anbragt ved en retsafgørelse hos en grænsearbejder, med henblik på tildeling af familieydelsen skal falde ind under begrebet »familiemedlem«, idet dette begreb ligeledes omfatter andre personer end dem, der er opregnet i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38.
58. Det skal herefter undersøges, om den omhandlede lovgivning, henset til de af Domstolens praksis udledte grundlæggende principper, som jeg har påpeget (55), kan skabe en forskellige behandling af grænsearbejdere, der kan udgøre en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
D. Udgør den omhandlede lovgivning indirekte forskelsbehandling som omhandlet i artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011?
1. Forskellig behandling på grundlag af bopæl
59. CAE har, idet den har støttet sig på CAE-dommens præmis 51, gjort gældende, at for så vidt som et barn, der er anbragt ved en retsafgørelse hos en grænsearbejder, ikke har noget slægtskabsforhold til den pågældende arbejdstager eller dennes ægtefælle, kan denne arbejdstager ikke påberåbe sig ligebehandlingsprincippet for dette barn. CAE har gjort gældende, at der derfor skal sondres mellem den foreliggende sag og den, som gav anledning til denne dom.
60. Jeg deler ikke dette synspunkt. Selv om der til en vis grad kan sondres mellem de to sager, er det min opfattelse, at denne sondring imidlertid ikke vedrører sammenligneligheden mellem de pågældende børns situation i henseende til tildeling af den omhandlede familieydelse.
61. Indledningsvis er det ganske vist korrekt, at situationen for børn, der er blevet anbragt ved en retsafgørelse hos en grænsearbejder, retligt adskiller sig fra den, som børn, der har et slægtskabsforhold til en eller begge de forældre, som de bor hos, befinder sig i, herunder adoptivbørn. Ifølge retspraksis er der imidlertid tale om forskelsbehandling, når der på sammenlignelige situationer anvendes forskellige bestemmelser, eller den samme bestemmelse anvendes på forskellige situationer (56). Ifølge fast retspraksis kræves det, at de to gruppers situation er objektivt sammenlignelig i henseende til det formål, som forfølges med den omhandlede lovgivning (57). Som jeg allerede har påpeget, udgør den i hovedsagen omhandlede familieydelse en social fordel, der henhører under anvendelsesområdet for artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 (58), som forbyder enhver form for indirekte forskelsbehandling.
62. I overensstemmelse med Domstolens praksis kan en sondring på grundlag af bopæl i større grad være til skade for statsborgere fra andre medlemsstater, for så vidt som ikke-bosiddende personer som oftest er statsborgere i andre stater, og den udgør således en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der kun er tilladt, såfremt den er objektivt begrundet (59).
63. For så vidt angår den foreliggende sag minder jeg om, at det af forelæggelsesafgørelsen fremgår, at ifølge socialsikringslovens artikel 269, stk. 1, litra a), udløser ethvert barn, der faktisk opholder sig varigt i Luxembourg og har lovlig bopæl i Luxembourg, ret til familieydelsen. Hvad denne kategori af bosiddende børn angår bestemmer denne lovs artikel 273, stk. 4, at denne ydelse i tilfælde af anbringelse ved en retsafgørelse udbetales til den fysiske eller juridiske person, der har forældremyndigheden over barnet, og hos hvem barnet har sin lovlige bopæl og sit faktiske og vedvarende opholdssted. Derimod udløser et barn, der er anbragt ved en retsafgørelse hos en grænsearbejder, som har forældremyndigheden over det, ikke ret til den nævnte ydelse, idet det følgelig er ikke-bosiddende. I overensstemmelse med socialsikringslovens artikel 269, stk. 1, litra b), og artikel 270 er det nemlig alene en grænsearbejders børn født i ægteskabet, født uden for ægteskabet og adopterede børn, der udløser ret til familieydelsen.
64. Det følger af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, at alle børn med bopæl i Luxembourg er berettigede til den omhandlede familieydelse, hvilket indebærer, at alle børn, der indgår i husstanden hos en arbejdstager, der har bopæl i Luxembourg, har ret til denne ydelse, herunder børn, der er anbragt hos denne arbejdstager ved en retsafgørelse. Derimod er ikke-bosiddende arbejdstagere ikke berettigede hertil for de børn, der er anbragt hos dem ved en retsafgørelse, og som de ikke har noget slægtskabsforhold til.
65. Det er således min opfattelse, at denne lovgivning fastsætter to forskellige ordninger for så vidt angår retten til familieydelsen, alt efter om børnene bor i Luxembourg eller ej, og derved indfører en forskelsbehandling, der er baseret på et bopælskriterium og derfor forbudt ved artikel 45, stk. 2, TEUF og artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011. En sådan sondring på grundlag af bopæl i forbindelse med tildeling af en social fordel kan efter min opfattelse i større grad være til skade for grænsearbejdere og således udgøre en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der kun er tilladt, såfremt den er objektivt begrundet (60).
66. Endelig har Domstolen påpeget, at det i denne henseende er uden betydning, at retten til den i hovedsagen omhandlede familieydelse ved den pågældende nationale lovgivning tillægges det i Luxembourg bosiddende barn, herunder børn, der er anbragt ved en retsafgørelse, direkte, mens denne ret for ikke-bosiddende arbejdstagere tillægges grænsearbejderen for dennes familiemedlemmer som defineret ved denne lovgivning. Det fremgår nemlig af Domstolens praksis, at det følger af selve begrebet familieydelser, at det ikke kan antages, at en person har krav på en ydelse af denne art uafhængigt af familiens situation (61).
2. Begrundelsen for den indirekte forskelsbehandling af grænsearbejdere
67. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at en indirekte forskelsbehandling for at være begrundet skal være egnet til at sikre opfyldelsen af et lovligt mål og ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål (62).
68. I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret imidlertid ikke oplyst nogen begrundelse, og med forbehold af den efterprøvelse, som det påhviler den at foretage, kan jeg ikke se noget lovligt mål, der kunne begrunde en forskelsbehandling mellem det barn, der er anbragt ved en retsafgørelse på Luxembourgsk område, og det barn, der er anbragt ved en retsafgørelse hos en grænsearbejder.
69. Jeg er følgelig af den opfattelse, at artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 492/2011, sammenholdt med artikel 67 i forordning nr. 883/2004 og artikel 60 i forordning nr. 987/2009, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter grænsearbejdere ikke kan modtage en familieydelse, som er forbundet med udøvelse af lønnet beskæftigelse i denne medlemsstat, for de børn, der er anbragt hos dem, og som de har forældremyndigheden over, mens børn, der er anbragt ved en retsafgørelse i den nævnte medlemsstat, har ret til at modtage denne ydelse, som udbetales til den fysiske eller juridiske person, der har forældremyndigheden over dem.
E. Betydningen for den foreslåede besvarelse af det forhold, at grænsearbejderen forsørger barnet
70. Den forelæggende ret ønsker ligeledes oplyst, om det forhold, at grænsearbejderen forsørger barnet, har betydning for besvarelsen af det præjudicielle spørgsmål.
71. Jeg skal gøre opmærksom på, at det af CAE-dommens præmis 50 fremgår, at Domstolen for så vidt angår kravet om, at grænsearbejderen forsørger barnet, lagde til grund, at dette krav ligeledes skal følge af faktiske forhold, som det tilkommer administrationen og i givet fald de nationale retter at vurdere på grundlag af den af den berørte person fremlagte dokumentation, uden at det er nødvendigt, at disse fastslår, hvad der er grunden til dette bidrag, eller anslår den nøjagtige størrelse deraf.
72. I denne henseende finder jeg det relevant at præcisere, at denne betingelse, således som Kommissionen med rette har anført, alene skal anvendes ved tildeling af en familieydelse til en ikke-bosiddende arbejdstager, såfremt den nationale lovgivning fastsætter en sådan betingelse for tildelingen af denne ydelse til en bosiddende person, der har forældremyndigheden over et barn, der er anbragt hos vedkommende, og hos hvem barnet har lovlig bopæl og faktisk og vedvarende ophold. En anden konklusion ville være i strid med ligebehandlingen mellem bosiddende og ikke-bosiddende arbejdstagere. Jeg er på denne baggrund af den opfattelse, at det eventuelle krav i forbindelse med tildeling af en familieydelse om, at grænsearbejderen fuldt ud forsørger det anbragte barn, ikke kan godtages, hvis dette krav ikke stilles til den bosiddende person, der har forældremyndigheden over et anbragt barn, eftersom de biologiske forældres forsørgelsespligt eller eventuelle bidrag til barnets forsørgelse, såfremt deres identitet er kendt, ikke faktisk medfører, at den grænsearbejder, hos hvem barnet er anbragt, ikke bidrager til underholdet. Under alle omstændigheder kan de biologiske forældres bidrag til dette barns underhold være enten meget begrænset eller ikke-eksisterende på grund af deres ofte meget vanskelige situation (63).
V. Forslag til afgørelse
73. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det af Cour de cassation (kassationsdomstol, Luxembourg) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:
»Artikel 45 TEUF og artikel 7, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5. april 2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen, sammenholdt med artikel 67 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger og artikel 60 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger,
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter grænsearbejdere ikke kan modtage en familieydelse, som er forbundet med udøvelse af lønnet beskæftigelse i denne medlemsstat, for de børn, der er anbragt hos dem, og som de har forældremyndigheden over, mens børn, der er anbragt ved en retsafgørelse i den nævnte medlemsstat, har ret til at modtage denne ydelse, som udbetales til den fysiske eller juridiske person, der har forældremyndigheden over dem. Anvendelsen af en betingelse ved tildeling af en familieydelse til en ikke-bosiddende arbejdstager om, at denne arbejdstager skal forsørge barnet, bør alene finde anvendelse, såfremt den nationale lovgivning fastsætter en sådan betingelse for tildelingen af denne ydelse til en bosiddende person, der har forældremyndigheden over et barn, der er anbragt hos vedkommende, og hos hvem barnet har lovlig bopæl og faktisk og vedvarende ophold.«