FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 25 januari 2024(1)
Mål C‑27/23 [Hocinx](i)
FV
mot
Caisse pour l’avenir des enfants
(begäran om förhandsavgörande från Cour de cassation (Högsta domstolen, Luxemburg))
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 45 FEUF – Social trygghet för migrerande arbetstagare – Förordning (EG) nr 883/2004 – Artikel 1 i – Fri rörlighet för personer – Likabehandling – Sociala förmåner – Förordning (EG) nr 492/2011 – Artikel 7.2 – Familjebidrag – Direktiv 2004/38/EG – Artikel 2.2 – Begreppet familjemedlemmar – Barn som är föremål för en placering genom domstolsbeslut omfattas inte – Skillnad i behandling mellan barn som är föremål för ett sådant beslut i den medlemsstat där barnet är bosatt och barn som inte är bosatt i landet – Motivering saknas”
I. Inledning
1. Kan en medlemsstat undanta en gränsarbetare från rätten till ett familjebidrag, som är knutet till att denne arbetar som anställd i den medlemsstaten, för ett barn som personen inte har något föräldra-barnförhållande till och som genom ett domstolsbeslut har placerats hos gränsarbetaren samt som gränsarbetaren har vårdnaden om, trots att barn som genom domstolsbeslut blivit föremål för placering i nämnda medlemsstat har rätt till detta bidrag som utbetalas till den fysiska eller juridiska person som har den vårdnaden om dem?
2. Detta är i huvudsak den fråga som Cour de cassation (Högsta domstolen, Luxemburg) har ställt inom ramen för en tvist mellan FV, en gränsarbetare som är bosatt i Belgien, och Caisse pour l’avenir des enfants (kassan för barns framtid) (nedan kallad CAE). Målet rör CAE:s beslut att inte bevilja familjebidrag till ett barn som genom domstolsbeslut har placerats hos FV och som inte har något föräldra-barnförhållande till gränsarbetaren.
3. I detta sammanhang ombeds domstolen ännu en gång att tolka artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i förordning (EU) nr 492/2011,(2) jämförda med artikel 67 i förordning (EG) nr 883/2004(3) och artikel 60 i förordning (EG) nr 987/2009,(4) och ska fastställa huruvida det föreligger en indirekt diskriminering som är förbjuden enligt principen om likabehandling av arbetstagare.
4. Förevarande mål utgör en förlängning av det mål som gav upphov till domen Caisse pour l’avenir des enfants (Barn till make/maka till en gränsarbetare),(5) som rörde samma familjebidrag från CAE, och ger domstolen tillfälle att precisera i vilken mån den lösning som valdes i den domen kan överföras på förevarande fall, bland annat genom att pröva frågan huruvida begreppet ”familjemedlem”, vad gäller beviljandet av detta familjebidrag, även ska omfatta ett barn som är placerat hos en gränsarbetare.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Förordning nr 492/2011
5. I artikel 7 i förordning nr 492/2011 föreskrivs följande:
”1. En arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat får inom en annan medlemsstats territorium inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda än landets egna arbetstagare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, speciellt vad avser lön, avskedande och, om arbetstagaren skulle bli arbetslös, återinsättande i arbete eller återanställning.
2. Arbetstagaren ska åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som landets medborgare.
…”
2. Förordning nr 883/2004
6. I artikel 1 i förordning nr 883/2004 föreskrivs följande:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
i) familjemedlem:
1. i) en person som definieras eller erkänns som familjemedlem eller som betecknas som medlem av hushållet i den lagstiftning enligt vilken förmåner utges.
(ii) i fråga om vårdförmåner enligt avdelning III, kapitel 1 om sjukdom, moderskap och liknande faderskapsförmåner, en person som definieras eller erkänns som familjemedlem eller som betecknas som medlem av hushållet enligt lagstiftningen i den medlemsstat där denne är bosatt.
2. Om det i den lagstiftning i en medlemsstat, som är tillämplig enligt punkt 1, inte görs någon skillnad mellan familjemedlemmar och andra personer på vilka den är tillämplig, skall make/maka, minderåriga barn och myndiga barn som är beroende av underhåll betraktas som familjemedlemmar.
3. Om enligt den lagstiftning som är tillämplig enligt punkterna 1 och 2 en person betraktas som familje- eller hushållsmedlem endast om han lever i samma hushåll som den försäkrade personen eller pensionstagaren, skall detta villkor anses uppfyllt när personen i fråga är beroende till sin försörjning av den försäkrade personen eller pensionstagaren.
…”
7. Artikel 4 i denna förordning har rubriken ”Likabehandling” och lyder som följer:
”Om inte annat föreskrivs i denna förordning, skall de personer på vilka denna förordning skall tillämpas ha samma rättigheter och skyldigheter enligt en medlemsstats lagstiftning som denna medlemsstats egna medborgare.”
8. I artikel 67 i förordning nr 883/2004 föreskrivs följande:
”Personer skall ha rätt till familjeförmåner i enlighet med lagstiftningen i den behöriga medlemsstaten även för sina familjemedlemmar som är bosatta i en annan medlemsstat som om de vore bosatta i den förra medlemsstaten. Pensionstagare skall dock ha rätt till familjeförmåner i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat som är behörig beträffande deras pensioner.”
3. Förordning nr 987/2009
9. I artikel 60 i förordning nr 987/2009, med rubriken ”Förfarande vid tillämpningen av artiklarna 67 och 68 i grundförordningen”, anges följande i punkt 1:
”Ansökan om familjeförmåner ska lämnas in till den behöriga institutionen. Vid tillämpning av artiklarna 67 och 68 i grundförordningen ska situationen för hela familjen beaktas som om alla de berörda personerna omfattades av lagstiftningen i den berörda medlemsstaten och var bosatta där, särskilt när det gäller en persons rätt att begära sådana förmåner. När en person som har rätt att begära förmåner inte utnyttjar denna rätt, ska en ansökan om familjeförmåner som inlämnats av den andra föräldern, av en person som betraktas som förälder eller av en person eller institution som är barnets eller barnens vårdnadshavare, beaktas av den behöriga institutionen i den medlemsstat vars lagstiftning är tillämplig.”
4. Direktiv 2004/38/EG
10. I artikel 2 led 2 i direktiv 2004/38/EG(6) föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
2. familjemedlem:
…
c) släktingar i rakt nedstigande led som är under 21 år eller är beroende för sin försörjning, även till maken eller makan eller till sådan partner som avses i b,
d) de underhållsberättigade släktingar i rakt uppstigande led, även till maken eller makan eller till sådan partner som avses i b.”
5. Direktiv 2014/54/EU
11. I artikel 1 i direktiv 2014/54/EU(7) föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs bestämmelser som underlättar en enhetlig tillämpning och efterlevnad i praktiken av de rättigheter som följer av artikel 45 [FEUF] och av artiklarna 1–10 i förordning [nr 492/2011]. Detta direktiv ska tillämpas på unionsmedborgare som utövar dessa rättigheter och på deras familjemedlemmar …”
12. Artikel 2 i detta direktiv har följande lydelse:
”1. Detta direktiv ska tillämpas på följande områden som avses i artiklarna 1–10 i förordning [nr 492/2011] avseende fri rörlighet för arbetstagare:
…
c) Tillgång till sociala förmåner och skatteförmåner.
…
2. Tillämpningsområdet för detta direktiv är identiskt med det för förordning [nr 492/2011].”
B. Luxemburgsk rätt
13. De relevanta bestämmelserna är artiklarna 269 och 270 i code de la sécurité sociale (socialförsäkringslagen).(8)
14. I artikel 269 i lagen, med rubriken ”Villkor för tilldelning”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Ett bidrag ska införas för barnens framtid, nedan kallat familjebidrag.
Rätt till familjebidrag föreligger för
a) varje barn, som faktiskt och stadigvarande är bosatt i Luxemburg och är folkbokfört där,
b) familjemedlemmar, enligt definitionen i artikel 270, till varje person som omfattas av luxemburgsk lagstiftning och som omfattas av tillämpningsområdet för de europeiska förordningarna eller något annat bilateralt eller multilateralt instrument som ingåtts av Luxemburg i fråga om social trygghet och som föreskriver utbetalning av familjebidrag i enlighet med lagstiftningen i anställningsstaten. Familjemedlemmarna ska vara bosatta i ett land som omfattas av förordningarna eller instrumenten i fråga.”
15. I artikel 270 i denna lag föreskrivs följande:
”Vid tillämpning av artikel 269.1 b ska barn födda inom och utanför äktenskapet samt adopterade barn till en person anses utgöra familjemedlemmar till denna person och ge rätt till familjebidrag.”
16. I artikel 273.4 i samma lag anges följande beträffande barn som är bosatta i landet:
”För det fall ett barn har placerats genom domstolsbeslut ska familjeförmån betalas ut till den fysiska eller juridiska person som har vårdnaden om barnet och hos vilken barnet är folkbokfört och faktiskt och stadigvarande är bosatt”.
III. Bakgrund, tolkningsfrågan och förfarandet vid domstolen
17. FV, som arbetar i Luxemburg och är bosatt i Belgien, är gränsarbetare och omfattas således av det luxemburgska systemet för familjebidrag. Sedan den 26 december 2005 är barnet FW placerat hos FV enligt ett belgiskt domstolsbeslut. FV uppbar luxemburgska familjebidrag för barnet FW under flera år, eftersom han är gränsarbetare.
18. Från och med den dag då lagen av den 23 juli 2016 om ändring av den aktuella lagen trädde i kraft slutade FV erhålla familjebidrag för det barn som var placerat hos honom. Genom beslut av den 7 februari 2017 återkallade CAE:s styrelse, med retroaktiv verkan från och med den 1 augusti 2016, FV:s rätt till familjebidrag för barnet FW med motiveringen att detta barn, som inte hade något föräldra-barnförhållande med FV, inte var en ”familjemedlem” i den mening som avses i artikel 270 i code de la sécurité sociale (socialförsäkringslagen).
19. Conseil supérieur de la sécurité sociale (Appellationsdomstolen för socialförsäkringsmål, Luxemburg) fastställde den 27 januari 2022 CAE:s beslut av den 7 februari 2017. FV överklagade till Cour de cassation (Högsta domstolen).
20. Mot denna bakgrund beslutade Cour de cassation (Högsta domstolen), genom beslut av den 19 januari 2023, som inkom till domstolens kansli den 23 januari 2023, att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:
”Utgör principen om likabehandling, vilken garanteras genom artikel 45 FEUF samt artikel 7.2 i förordning [nr 492/2011], [artikel 67 i förordning nr 883/2004] och [artikel 60 i förordning nr 987/2009], hinder för bestämmelser i en medlemsstat enligt vilka gränsarbetare inte är berättigade till ett familjebidrag som är kopplat till att gränsarbetaren arbetar som anställd i denna medlemsstat för barn som placerats hos vederbörande genom domstolsbeslut, samtidigt som alla barn som varit föremål för en placering genom domstolsbeslut och är bosatta i medlemsstaten har rätt till detta bidrag som ska betalas ut till den fysiska eller juridiska person som har vårdnaden av barnet och hos vilken barnet är folkbokfört och faktiskt och stadigvarande är bosatt? Är svaret på frågan beroende av huruvida gränsarbetaren bidrar till detta barns försörjning?”
21. FV, CAE och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden till domstolen. Domstolen har beslutat att inte hålla någon muntlig förhandling i detta mål.
IV. Bedömning
22. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, jämförda med artikel 67 i förordning nr 883/2004 och artikel 60 i förordning nr 987/2009, ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken gränsarbetare inte kan uppbära ett familjebidrag, som är knutet till att de arbetar som anställda i denna medlemsstat, för barn som har placerats hos dem och som de har vårdnaden om, samtidigt som barn som genom domstolsbeslut blivit föremål för placering i nämnda medlemsstat har rätt till detta bidrag som betalas ut till den fysiska eller juridiska person som har vårdnaden om barnet, samt huruvida svaret på denna fråga påverkas av om gränsarbetaren bidrar till detta barns försörjning.
23. När det gäller situationen i det nationella målet ska det erinras om att CAE, genom beslut av den 7 februari 2017, med stöd av artiklarna 269 och 270 i den aktuella lagen, med retroaktiv verkan från och med den 1 augusti 2016 förklarade att FV inte längre hade rätt till familjebidrag för barnet FW, med motiveringen att detta barn inte hade något föräldra-barnförhållande till honom och följaktligen inte kunde betraktas som en familjemedlem enligt artikel 270 i den aktuella lagen.(9) Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat regleras inte situationen att ett barn genom domstolsbeslut har placerats hos en gränsarbetare och därmed ger den situationen inte rätt till denna familjeförmån.(10)
24. När det gäller den omtvistade lagstiftningen, påpekar den hänskjutande domstolen att ett barn som är bosatt i landet under alla omständigheter har en direkt rätt till utbetalning av familjeförmåner.(11) För barn som inte är bosatta i landet föreskrivs däremot endast en sådan rätt enligt sekundärrätten för gränsarbetares ”familjemedlemmar”, vilka inte omfattar barn som genom domstolsbeslut placerats hos en gränsarbetare.(12) Den hänskjutande domstolen vill således, bland annat med hänvisning till domen Caisse pour l’avenir des enfants, få klarhet i huruvida denna skillnad i behandling är förenlig med unionsrätten. Det framgår nämligen av denna dom att begreppet barn till en gränsarbetare – som indirekt kan komma i åtnjutande av sociala förmåner – även avser barn till dennes make, maka eller registrerade partner.
25. FV och kommissionen anser att de bestämmelser som är i fråga i det nationella målet utgör indirekt diskriminering på grund av nationalitet. CAE har däremot gjort gällande att barnet FW i förevarande fall inte har något föräldra-barnförhållande till gränsarbetaren eller gränsarbetarens maka. CAE har därför gjort gällande att FV inte kan åberopa principen om likabehandling vare sig direkt och personligen eller med avseende på sina familjemedlemmar.
26. För att besvara den hänskjutande domstolens fråga kommer jag för det första att kortfattat undersöka huruvida förordningarna nr 883/2004 och nr 492/2011 är tillämpliga på sådana faktiska omständigheter som dem som är aktuella i det nationella målet (avsnitt A). För det andra kommer jag att redogöra för domstolens relevanta praxis avseende principen om likabehandling inom ramen för den fria rörligheten för arbetstagare och därvid särskilt hänvisa till domen Caisse pour l’avenir des enfants (avsnitt B). För det tredje kommer jag att behandla begreppet familjemedlem vid beviljande av familjebidrag (avsnitt C). För det fjärde kommer jag, mot bakgrund av rättspraxis, att behandla tolkningen av artikel 45 FEUF, jämförd med bland annat förordning nr 883/2004 och förordning nr 492/2011, för att pröva huruvida den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet utgör indirekt diskriminering i den mening som avses i artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, genom att särskilt undersöka de argument som framförts av CAE (avsnitt D). Slutligen kommer jag, för det femte, att precisera betydelsen för det föreslagna svaret (avsnitt E) av att gränsarbetaren bidrar till barnets underhåll.
A. Huruvida förordning nr 883/2004 och förordning nr 492/2011 är tillämpliga på sådana omständigheter som dem som är aktuella i det nationella målet
27. Med hänsyn till domstolens omfattande praxis avseende de sociala trygghetsförmåner och sociala förmåner som migrerande arbetstagare och gränsarbetare kan komma i åtnjutande av för sina barn(13) och, i synnerhet, den omständigheten att domstolen i domen Caisse pour l’avenir des enfants redan har uttalat sig om tillämpligheten av förordning nr 883/2004 och förordning nr 492/2011 på ett sådant familjebidrag som det som är aktuellt i det nationella målet, kommer jag att behandla denna fråga kortfattat.(14)
28. Det ska inledningsvis påpekas att en arbetstagare som FV, som även om han arbetar i Luxemburg och därför omfattas av den luxemburgska lagstiftningen om social trygghet, är bosatt i Belgien,(15) ingår i den personkrets (ratione personae) som förordning nr 883/2004 är tillämplig på, enligt artikel 2.1 i den förordningen.(16)
29. Vad därefter gäller det materiella tillämpningsområdet (ratione materiae) för förordning nr 883/2004 har domstolen redan i domen Caisse pour l’avenir des enfants slagit fast att ett sådant familjebidrag som det som föreskrivs i artikel 269.1 a i lagen utgör en social trygghetsförmån som omfattas av familjeförmåner i den mening som avses i artikel 1 z i denna förordning.(17) Domstolen preciserade att detta familjebidrag utbetalas för alla barn som är bosatta i Luxemburg och för alla barn till arbetstagare som inte är bosatta i landet men som har ett släktskap till dessa arbetstagare. Förmånen beviljas således förmånstagaren utan någon individuell och skönsmässig bedömning av dennes personliga behov, på grundval av en situation som definieras i lag.(18) Domstolen påpekade vidare att nämnda förmån utgör ett bidrag från det allmänna till en familjs budget i syfte att lindra den börda som utgifter för barns underhåll medför.(19)
30. Vad slutligen gäller förordning nr 492/2011(20) har domstolen vid upprepade tillfällen erinrat om att syftet att uppnå likabehandling som eftersträvas med artikel 7.2 i denna förordning innebär att uttrycket ”sociala förmåner”, som i denna bestämmelse utsträcks till att omfatta arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater, inbegriper alla förmåner oberoende av om de är knutna till ett anställningsavtal eller inte som normalt tillerkänns nationella arbetstagare huvudsakligen på grund av deras objektiva ställning som arbetstagare eller endast därför att de är bosatta i den medlemsstaten och vilka bestämmelsers utsträckning till att även gälla arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater således kan antas underlätta deras rörlighet inom unionen och följaktligen deras integrering i värdmedlemsstaten.(21)
31. Det är mot bakgrund av detta begrepp som domstolen även har ansett att ett familjebidrag som är knutet till att en gränsarbetare arbetar som anställd, såsom i förevarande fall FV, utgör en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011.(22)
32. Det råder följaktligen knappast något tvivel om att ett sådant familjebidrag som det som avses i artikel 269.1 a i lagen omfattas av unionsrättens materiella tillämpningsområde såsom familjeförmån i den mening som avses i artikel 3.1 j i förordning nr 883/2004 och som en social förmån i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011.(23)
B. EU-domstolens praxis
1. Kort översikt över rättspraxis avseende principen om likabehandling inom ramen för den fria rörligheten för arbetstagare
33. Som bekant säkerställer artikel 45 FEUF den fria rörligheten för arbetstagare inom unionen. Denna frihet är en av unionens grundstenar. I synnerhet föreskrivs i artikel 45.2 FEUF att fri rörlighet för arbetstagare ska innebära att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet ska avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor.
34. Det var i domen Kempf(24) som domstolen för första gången tog upp principen om att bestämmelser som stadfäster den fria rörligheten för arbetstagare ska ges en vid tolkning.(25) Denna tolkning beror på att begreppet arbetstagare – precis som begreppet arbete – avgör tillämpningsområdet för en av de grundläggande friheterna i fördraget.(26)
35. Artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 ger i detta sammanhang, på området för sociala förmåner, enligt fast rättspraxis uttryck för den princip om likabehandling som följer av artikel 45.2 FEUF och artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 och ska tolkas på samma sätt som artikel 45.2 FEUF.(27) Arbetstagare som redan har kommit in på arbetsmarknaden, såsom är fallet för FV, kan således på grundval av den första bestämmelsen, göra anspråk på samma sociala förmåner som landets egna arbetstagare.(28) Domstolen har nämligen vid upprepade tillfällen ansett att denna bestämmelse kan åberopas utan åtskillnad såväl av migrerande arbetstagare som av gränsarbetare.(29)
36. Såsom domstolen har påpekat vid ett flertal tillfällen förbjuder dessutom principen om likabehandling i artikel 45.2 FEUF och artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 inte bara direkt diskriminering på grund av nationalitet, utan även alla former av indirekt diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat.(30)
37. Domstolen uttalade bland annat, i målet Caisse pour l’avenir des enfants, som är centralt för den hänskjutande domstolens frågor, att unionsrätten utgör hinder för bestämmelser i en medlemsstat enligt vilka gränsarbetare endast kan erhålla familjebidrag, som är knutet till att de arbetar som anställda i denna medlemsstat, för sina egna barn, och inte för deras makes eller makas barn som de saknar släktskap med men försörjer, när alla barn som är bosatta i nämnda medlemsstat har rätt till detta bidrag.(31)
38. Som jag angav i min inledning uppkommer frågan huruvida ett sådant svar från domstolen kan överföras på situationen för FV i det nationella målet, det vill säga situationen för ett barn som har placerats hos en gränsarbetare genom ett domstolsbeslut. Det ska således undersökas huruvida den aktuella lagstiftningen, mot bakgrund av de grundläggande principer som följer av domstolens ovannämnda praxis, kan ge upphov till en skillnad i behandling av gränsarbetare som skulle kunna utgöra en indirekt diskriminering på grund av nationalitet.
39. Med hänsyn till skillnaderna mellan den rättsliga situationen för ett barn som är föremål för placering genom ett domstolsbeslut och den rättsliga situationen för ett barn som har ett föräldra-barnförhållande, inbegripet adoptivbarn, till en eller båda de föräldrar som barnet lever tillsammans med, är det nödvändigt att börja med att ställa sig en fråga, nämligen den huruvida begreppet familjemedlem, när det gäller beviljandet av det aktuella familjebidraget, även ska omfatta ett barn som är placerat hos en gränsarbetare.
40. Av de skäl som jag kommer att redogöra för nedan är jag övertygad om att denna fråga ska besvaras jakande.
2. Domen Caisse pour l’avenir des enfants: begreppet familjemedlem i den mening som avses i artikel 2.2 i direktiv 2004/38
41. Frågan huruvida begreppet familjemedlem, vad gäller beviljandet av familjebidraget, även ska omfatta ett barn som placerats hos en gränsarbetare, är viktig, eftersom domstolen i domen Caisse pour l’avenir des enfants grundade sin bedömning på begreppet familjemedlem i den mening som avses i artikel 2.2 i direktiv 2004/38.(32)
42. I det mål som gav upphov till domen Caisse pour l’avenir des enfants ville den hänskjutande domstolen, i motsats till i förevarande mål,(33) genom sin andra fråga, få klarhet i huruvida definitionen av begreppet familjemedlem i artikel 2.2 i direktiv 2004/38 var tillämplig på det familjebidrag som avses i artikel 269.1 a i lagen och, om så var fallet, genom den tredje frågan, få klarhet i huruvida uteslutandet av makens barn från definitionen av begreppet familjemedlem i artikel 270 i den aktuella lagen utgjorde indirekt diskriminering.
43. För att besvara dessa två frågor grundade domstolen bland annat sitt resonemang på punkterna 40 och 64 i domen Depesme m.fl. när den erinrade om dels att den migrerande arbetstagarens familjemedlemmar indirekt åtnjuter den rätt till likabehandling som arbetstagaren tillerkänns genom artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, dels att artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i den förordningen ska tolkas så, att med begreppet barn till en gränsarbetare – som indirekt kan komma i åtnjutande av sådana sociala förmåner som avses i nämnda artikel 7.2 – avses inte endast barn som är släkt med arbetstagaren eller egenföretagaren, utan även barn till dennes make, maka eller registrerade partner, under förutsättning att arbetstagaren eller egenföretagaren bidrar till barnets försörjning.(34) Domstolen ansåg alltså att begreppet familjemedlem till en gränsarbetare som indirekt kan åberopa likabehandling enligt artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 motsvarar begreppet familjemedlem i den mening som avses i artikel 2.2 i direktiv 2004/38, vilket omfattar make, maka eller den partner med vilken unionsmedborgaren har ingått ett registrerat partnerkap.(35)
44. Jag delar denna slutsats. Jag erinrar om att domstolen här särskilt beaktade dels utvecklingen av unionslagstiftningen(36) och den omständigheten att artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 endast, utan ändring, återger artikel 7.2 i förordning nr 1612/68, dels skäl 1, artikel 1 och artikel 2.2 i direktiv 2014/54. Dessa senare bestämmelser bekräftar unionslagstiftarens avsikt att även i artikel 2 i direktiv 2004/38 använda begreppet familjemedlem såsom det definierats av EU-domstolens rättspraxis avseende förordning nr 1612/68, som upphävts och ersatts av förordning nr 492/2011.(37)
45. Den omständigheten att domstolen i den domen grundade sin bedömning på begreppet familjemedlem i den mening som avses i artikel 2.2 i direktiv 2004/38, skulle visserligen kunna ge intryck av att denna omständighet utgör hinder för att anse att begreppet familjemedlemmar, med avseende på beviljandet av ett familjebidrag inom ramen för den fria rörligheten för arbetstagare, bland annat kan omfatta ett barn som genom ett domstolsavgörande har placerats hos en gränsarbetare.
46. Jag är emellertid övertygad om att så inte är fallet, av de skäl som jag kommer att redogöra för nedan.
C. Begreppet familjemedlem i det särskilda sammanhanget av likabehandling av gränsarbetare
47. Inledningsvis har den hänskjutande domstolen, såsom jag redan har påpekat,(38) i motsats till vad som var fallet i det mål som gav upphov till domen Caisse pour l’avenir des enfants, inte frågat domstolen huruvida tillämpningsområdet för artikel 270 i lagen i enlighet med artikel 2.2 i direktiv 2004/38 ska utvidgas till att omfatta barn som placerats genom ett domstolsavgörande. Den hänskjutande domstolen har begränsat sig till att, vad gäller rätten till det aktuella familjebidraget, fråga om skillnaden i behandling mellan ett barn som inte är bosatt i landet och som enligt ett domstolsavgörande placerats hos en gränsarbetare, och ett barn som bor i landet och har placerats enligt ett domstolsbeslut, är förenlig med unionsrätten.
48. Det centrala rättsliga problemet i det nationella målet är således inte möjligheten att betrakta barn som placerats genom ett domstolsbeslut är ”familjemedlemmar” i medlemsstaternas rättsordningar, utan rätten till fri rörlighet och likabehandling för en gränsarbetare. Även om de personer som har rätt till familjeförmåner fastställs i enlighet med nationell rätt,(39) är medlemsstaterna dock, såsom domstolen vid upprepade tillfällen har erinrat om, vid utövandet av denna behörighet, skyldiga att iaktta unionsrätten, i förevarande fall bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare.(40)
49. För att i detta sammanhang fastställa vilka en arbetstagares ”familjemedlemmar” är ska det, såsom jag redan har påpekat(41) erinras om att den fria rörligheten för arbetstagare inom unionen vilar på ett antal principer, bland annat principen om likabehandling. Genomförandet av denna princip på området för social trygghet säkerställs dessutom genom unionslagstiftning som bland annat bygger på principen om en enda tillämplig lagstiftning på området.(42) Enligt artikel 4 i förordning nr 883/2004, jämförd med skäl 8(43) i samma förordning, ska således en person som bland annat arbetar som anställd i en medlemsstat i regel omfattas av lagstiftningen i den medlemsstaten och i enlighet med denna artikel ha rätt till samma förmåner som medborgare i samma stat, för att på bästa sätt säkerställa likabehandling av alla personer som är yrkesverksamma inom en medlemsstat. Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att arbetstagare bidrar till finansieringen av socialpolitiken i värdmedlemsstaten genom den skatt och de avgifter som de betalar i denna stat till följd av det förvärvsarbete som utförs där och följaktligen ska kunna dra nytta av det på samma villkor som landets egna medborgare.(44)
50. På samma sätt föreskrivs i artikel 7.2 i förordning nr 492/2011 att en arbetstagare från en annan medlemsstat ska åtnjuta samma sociala förmåner som landets egna arbetstagare. Som jag redan har erinrat om konkretiserar dessa båda bestämmelser, på sina respektive områden, principen om likabehandling i artikel 45.2 FEUF, som skyddar de berörda arbetstagarna mot all diskriminering, såväl direkt som indirekt sådan, på grund av nationalitet, som följer av medlemsstaternas nationella lagstiftning, och ska tolkas på samma sätt som sistnämnda bestämmelse.(45)
51. Vidare bör man beakta principen att bestämmelser som stadfäster den fria rörligheten för arbetstagare – vilken utgör en av unionens grundpelare – ska ges en vid tolkning.(46) Detta innebär enligt min mening att begreppet familjemedlem, inom ramen för likabehandling av arbetstagare, ska ges en vid tolkning, så att det i förekommande fall även omfattar andra personer än dem som räknas upp i artikel 2.2 i direktiv 2004/38, bland annat ett barn som vårdas utanför hemmet enligt ett domstolsbeslut, när dessa personer befinner sig i en situation som är jämförbar med ett barn som avses i denna bestämmelse.(47)
52. I skäl 31 i direktiv 2004/38 anges att direktivet står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna och friheterna och med de principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
53. Principen om att barnets bästa ska komma i främsta rummet, som erkänns i artikel 24.2 i stadgan, är en av de principer som ligger till grund för unionens rättsordning.(48) Domstolen har funnit att unionsrättens bestämmelser ska tolkas med ledning av denna princip.(49) I sin praxis beaktar domstolen även barnens intresse av att fortsätta sitt familjeliv, som skyddas genom artikel 7 i stadgan,(50) som motsvarar artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.(51) Det framgår av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna att förekomsten av ett faktiskt familjeliv mellan familjehemsföräldrarna och ett barn som placerats hos dem ska avse ett antal omständigheter, såsom den tid som levt tillsammans, hur starka relationerna är och den roll som den vuxna har antagit gentemot barnet.(52)
54. I förevarande fall framgår följande av beslutet om hänskjutande och av handlingarna i målet. För det första har barnet FW, genom ett domstolsbeslut i en medlemsstat, nämligen Belgien, placerats hos FV:s och hans maka, och paret har två gemensamma biologiska barn. För det andra är placeringen enligt domstolsbeslutet stadigvarande, eftersom barnet FW har bott hos FV sedan år 2005, det vill säga sedan han var mycket liten.(53) För det tredje har FV vårdnaden om barnet FW och bidrar direkt till barnets försörjning. Slutligen, för det fjärde, är barnet FW folkbokförd och faktiskt och stadigvarande bosatt hos FV.
55. Dessa omständigheter ska beaktas av de behöriga myndigheterna för att, efter en prövning av den berörda arbetstagarens faktiska familjesituation, fastställa om det barn som placerats hos en gränsarbetare rent faktiskt är en ”familjemedlem” till arbetstagaren när det gäller beviljandet av familjebidrag.
56. Slutligen vill jag påpeka att det följer av artikel 1.2 d i förordning (EU) 2019/1111(54) att placeringen av ett barn i ett familjehem omfattas av förordningens tillämpningsområde och att det följer av artikel 30.1 i samma förordning att beslut som har fattats i en medlemsstat ska erkännas i de andra medlemsstaterna utan att det krävs något särskilt förfarande. I förevarande fall är de behöriga luxemburgska myndigheterna således skyldiga att erkänna ett domstolsbeslut om placering vad gäller beviljandet av familjebidraget i fråga.
57. Mot bakgrund av dessa överväganden anser jag att ett barn som genom ett domstolsbeslut har placerats hos en gränsarbetare ska omfattas av begreppet familjemedlem vad gäller beviljandet av familjebidrag, eftersom detta begrepp även omfattar andra personer än dem som räknas upp i artikel 2.2 i direktiv 2004/38.
58. Jag ska nu undersöka huruvida den aktuella lagstiftningen, mot bakgrund av de grundläggande principer som följer av domstolens praxis och som jag har erinrat om,(55) kan ge upphov till en skillnad i behandling av gränsarbetare som skulle kunna utgöra en indirekt diskriminering på grund av nationalitet.
D. Utgör den aktuella lagstiftningen indirekt diskriminering i den mening som avses i artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i förordning nr 492/2011?
1. Skillnad i behandling på grund av bosättning
59. CAE har, med stöd av punkt 51 i domen i målet Caisse pour l’avenir des enfants, gjort gällande att om ett barn som genom ett domstolsbeslut har placerats hos en gränsarbetare inte har något föräldra-barnförhållande till arbetstagaren eller dennes make eller maka, kan nämnda arbetstagare inte åberopa principen om likabehandling för detta barn. CAE har gjort gällande att förevarande mål således ska särskiljas från det mål som gav upphov till den domen.
60. Jag håller inte med om detta. Även om det i viss mån kan göras en åtskillnad mellan de båda målen, anser jag att denna åtskillnad emellertid inte rör frågan huruvida de berörda barnens situationer är jämförbara med avseende på beviljandet av det aktuella familjebidraget.
61. Det är visserligen riktigt att situationen för barn som genom domstolsbeslut har blivit föremål för placering hos en gränsarbetare i rättsligt hänseende skiljer sig från situationen för barn som har ett föräldra-barnförhållande, inbegripet som adoptivbarn, till en eller båda de föräldrar som de bor tillsammans med. Enligt rättspraxis föreligger emellertid diskriminering när olika regler tillämpas på lika situationer eller när samma regel gäller för olika situationer.(56) Enligt fast rättspraxis ska frågan huruvida situationerna är objektivt jämförbara bedömas med hänsyn till syftet med lagstiftningen i fråga.(57) Som jag redan har påpekat utgör det familjebidrag som är i fråga i det nationella målet en social förmån som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 7.2 i förordning nr 492/2011,(58) enligt vilken all form av indirekt diskriminering är förbjuden.
62. Enligt domstolens rättspraxis kan en åtskillnad som grundas på bosättning missgynna medborgare i andra medlemsstater i större utsträckning, eftersom personer som inte är bosatta i medlemsstaten oftast inte heller är medborgare i medlemsstaten, varför nämnda åtskillnad utgör en indirekt diskriminering på grund av nationalitet som endast kan godtas om den är objektivt motiverad.(59)
63. Vad gäller förevarande mål erinrar jag om att det framgår av beslutet om hänskjutande att enligt artikel 269.1 a i lagen har varje barn som faktiskt och stadigvarande är bosatt i Luxemburg och är folkbokfört där rätt till familjebidrag. När det gäller denna kategori av barn som är bosatta i medlemsstaten föreskrivs i artikel 273.4 i lagen att detta bidrag, vid en placering genom domstolsbeslut, ska betalas ut till den fysiska eller juridiska person som har vårdnaden om barnet och hos vilken barnet är folkbokfört och faktiskt och stadigvarande är bosatt. Ett barn som genom ett domstolsavgörande har placerats hos en gränsarbetare, som följaktligen inte är bosatt i landet, och som har vårdnaden om barnet, ger däremot inte rätt till nämnda bidrag. Enligt artikel 269.1 b och artikel 270 i den aktuella lagen har en gränsarbetare nämligen endast rätt till familjebidrag för barn som är födda inom äktenskapet, barn födda utom äktenskapet och adoptivbarn till denna person.
64. Det följer av den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet att samtliga barn som är bosatta i Luxemburg har rätt till det aktuella familjebidraget, vilket innebär att alla barn som ingår i hushållet för en arbetstagare som är bosatt i Luxemburg kan göra anspråk på detta bidrag, inklusive barn som genom domstolsbeslut placerats hos arbetstagaren. Arbetstagare som inte är bosatta i landet kan däremot inte göra anspråk på detta för barn som har placerats hos dem genom domstolsbeslut och som de inte har något föräldra-barnförhållande till.
65. Jag anser därför att det genom denna lagstiftning införs två olika system när det gäller rätten till familjebidrag beroende på om barnen är bosatta i Luxemburg eller inte, genom att det därmed införs en skillnad i behandling som grundas på ett bosättningskriterium och således är förbjuden enligt artikel 45.2 FEUF och artikel 7.2 i förordning nr 492/2011. En sådan åtskillnad grundad på bosättning när det gäller beviljandet av en social förmån kan enligt min mening i högre grad missgynna gränsarbetare och utgör följaktligen en indirekt diskriminering på grund av nationalitet som endast kan tillåtas om den är objektivt motiverad.(60)
66. Slutligen har domstolen påpekat att den omständigheten att rätten till ett sådant familjebidrag som det som är i fråga i det nationella målet följer direkt av den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet för barn som är bosatta i Luxemburg, inbegripet barn som är placerade genom domstolsbeslut, medan, när det gäller arbetstagare som inte är bosatta i landet, en gränsarbetare får en sådan rätt när det gäller dennes familjemedlemmar såsom dessa definieras i denna lagstiftning, saknar betydelse i detta avseende. Det framgår nämligen av domstolens praxis att familjeförmåner på grund av sin konstruktion inte kan anses komma i fråga för en person oberoende av dennes familjesituation.(61)
2. Huruvida den indirekta diskrimineringen av gränsarbetare är motiverad
67. Det framgår av domstolens fasta praxis att en indirekt diskriminering, för att anses vara motiverad, ska vara ägnad att säkerställa genomförandet av ett legitimt mål och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.(62)
68. I förevarande fall har den hänskjutande domstolen emellertid inte åberopat någon motivering och med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den att göra ser jag inget legitimt mål som skulle kunna motivera en diskriminering mellan ett barn som genom domstolsbeslut placerats i Luxemburg och ett barn som genom ett domstolsbeslut har placerats hos en gränsarbetare.
69. Jag anser följaktligen att artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i förordning nr 492/2011, jämförda med artikel 67 i förordning nr 883/2004 och artikel 60 i förordning nr 987/2009, ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken gränsarbetare inte kan uppbära ett familjebidrag, som är knutet till att gränsarbetarna arbetar som anställda i denna medlemsstat, för barn som har placerats hos dem och som de har vårdnaden om, samtidigt som barn som genom domstolsbeslut blivit föremål för placering i nämnda medlemsstat har rätt till detta bidrag som betalas ut till den fysiska eller juridiska person som har vårdnaden om barnet.
E. Hur den omständigheten att gränsarbetaren bidrar till barnets försörjning påverkar det föreslagna svaret
70. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida den omständigheten att gränsarbetaren bidrar till barnets försörjning påverkar svaret på tolkningsfrågan.
71. Det ska påpekas att det framgår av punkt 50 i domen Caisse pour l’avenir des enfants att domstolen, när det gäller kravet på att gränsarbetaren bidrar till barnets försörjning, ansåg att detta krav även ska följa av en faktisk situation som det ankommer på den aktuella myndigheten och i förekommande fall på de nationella domstolarna att bedöma, på grundval av bevisning som den enskilde inkommer med, utan att det är nödvändigt för dem att fastställa skälen till att arbetstagaren eller egenföretagaren bidrar till barnets försörjning eller att beräkna dess exakta omfattning.
72. I detta avseende är det enligt min mening relevant att precisera, såsom kommissionen med rätta har påpekat, att detta villkor ska tillämpas med avseende på beviljande av ett familjebidrag till en arbetstagare som inte är bosatt i landet endast om det i den nationella lagstiftningen föreskrivs ett sådant villkor för beviljande av detta bidrag till en i landet bosatt person som har vårdnaden om det barn som är placerat hos honom eller henne och hos vilken barnet är folkbokfört och är faktiskt och stadigvarande bosatt. En annan slutsats skulle strida mot principen om likabehandling av arbetstagare som inte är bosatta i landet och arbetstagare som är bosatta i landet. I linje med detta anser jag att ett eventuellt krav för beviljande av ett familjebidrag som innebär att gränsarbetaren helt och hållet ska stå för det placerade barnets underhåll inte kan godtas om detta krav inte gäller för en i landet bosatt person som har vårdnaden om det placerade barnet, eftersom de biologiska föräldrarnas, om dessa är kända, eventuella underhållsskyldighet eller deltagande i barnets försörjning, i praktiken inte leder till att den gränsarbetare barnet har placerats hos inte deltar i försörjningen. Under alla omständigheter kan de biologiska föräldrarnas deltagande i barnets försörjning vara antingen mycket begränsat eller obefintligt på grund av deras ofta mycket svåra situation.(63)
V. Förslag till avgörande
73. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den tolkningsfråga som ställts av Cour de cassation (Högsta domstolen, Luxemburg) på följande sätt:
Artikel 45 FEUF och artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen, jämförda med artikel 67 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen och artikel 60 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen,
ska tolkas så,
att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken gränsarbetare inte kan uppbära ett familjebidrag, som är knutet till att de arbetar som anställda i denna medlemsstat, för barn som har placerats hos dem och som de har vårdnaden om, samtidigt som barn som genom domstolsbeslut blivit föremål för placering i nämnda medlemsstat har rätt till detta bidrag som betalas ut till den fysiska eller juridiska person som har vårdnaden om barnet. Tillämpning av ett villkor vad gäller beviljandet av en familjeförmån till en arbetstagare som inte är bosatt i landet enligt vilket denna arbetstagare måste bidra till barnets försörjning får endast ske om det i den nationella lagstiftningen föreskrivs ett sådant villkor för beviljande av detta bidrag för en i landet bosatt person som har vårdnaden om det barn som är placerat hos honom eller henne och hos vilken barnet är folkbokfört och faktiskt och stadigvarande bosatt.