Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
30 januari 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Cohesiefonds van de Europese Unie – Verordening (EG) nr. 1083/2006 – Artikelen 99 en 101 – Financiële correcties in verband met geconstateerde onregelmatigheden – Verordening (EU) 2021/1060 – Artikel 104 – Financiële correcties door de Commissie – Besluit van de Commissie tot gedeeltelijke intrekking van een bijdrage uit dit fonds – Geldigheid – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 41 – Recht op behoorlijk bestuur – Artikel 47, eerste alinea – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte”
In zaak C‑471/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Administrativen sad Sofia-grad (bestuursrechter in eerste aanleg Sofia, Bulgarije) bij beslissing van 4 juli 2022, ingekomen bij het Hof op 13 juli 2022, in de procedure
Agentsia „Patna infrastruktura”
tegen
Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Transport” 2007‑2013 i direktor na direktsia „Koordinatsia na programi i proekti” v Ministerstvo na transporta (RUO),
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: K. Jürimäe, kamerpresident, N. Piçarra (rapporteur), M. Safjan, N. Jääskinen en M. Gavalec, rechters,
advocaat-generaal: T. Ćapeta,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– Agentsia „Patna infrastruktura”, vertegenwoordigd door I. Ivanov,
– Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Transport” 2007‑2013 i direktor na direktsia „Koordinatsia na programi i proekti” v Ministerstvo na transporta (RUO), vertegenwoordigd door M. Georgiev,
– de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door T. Mitova als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Carlin, D. Drambozova en G. Wils als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft, ten eerste, de geldigheid van besluit С(2021) 5739 final van de Commissie van 27 juli 2021 tot gedeeltelijke intrekking van de bijdrage van het Cohesiefonds aan het operationele programma „Vervoer” 2007‑2013 in het kader van de doelstelling „Convergentie” in Bulgarije (hierna: „besluit van 27 juli 2021”) en, ten tweede, de uitlegging van de artikelen 41 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), van artikel 296, derde alinea, VWEU en van de artikelen 98 en 100 van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB 2006, L 210, blz. 25).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Agentsia „Patna infrastruktura” (Agentschap voor wegeninfrastructuur, Bulgarije; hierna: „API”) en de Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Transport” 2007‑2013 i direktor na direktsia Koordinatsia na Programi i proekti v Ministerstvo na transporta (hoofd van de beheersautoriteit van het operationele programma „Vervoer” 2007‑2013 en directeur van het directoraat Coördinatie van programma’s en projecten bij het ministerie van Vervoer, Bulgarije; hierna: „beheersautoriteit”), betreffende de financiële correctie van 5 % van de waarde van een overeenkomst van 27 februari 2012, gefinancierd met een subsidie uit hoofde van het operationele programma „Vervoer” 2007‑2013, die deze autoriteit bij brief van 29 december 2021 op het API heeft toegepast.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1083/2006
3 In overweging 65 van verordening nr. 1083/2006, die ratione temporis van toepassing is op het hoofdgeding, stond te lezen:
„Overeenkomstig het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel zijn in de eerste plaats de lidstaten verantwoordelijk voor de uitvoering van en de controle op de bijstandsverlening.”
4 Artikel 2, punt 7, van deze verordening bepaalde wat volgt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
7. ‚onregelmatigheid’: elke inbreuk op een bepaling van het gemeenschapsrecht als gevolg van een handeling of nalatigheid van een marktdeelnemer waarbij de algemene begroting van de Europese [Unie] door een onverschuldigde uitgave wordt of zou kunnen worden benadeeld.”
5 Artikel 60 van die verordening, met als opschrift „Functies van de beheersautoriteit”, luidde:
„De beheersautoriteit is ervoor verantwoordelijk dat het operationele programma overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer wordt beheerd en uitgevoerd, en moet met name:
a) erop toezien dat de concrete acties voor financiering worden geselecteerd met inachtneming van de voor het operationele programma geldende criteria en gedurende de hele uitvoeringsperiode in overeenstemming zijn met de geldende communautaire en nationale voorschriften;
[...]”
6 In artikel 70 van diezelfde verordening, met als opschrift „Beheer en controle”, was in de leden 1 en 2 ervan het volgende bepaald:
„1. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het beheer en de controle van de operationele programma’s, in het bijzonder door middel van de volgende maatregelen:
a) zij zorgen ervoor dat beheers- en controlesystemen voor operationele programma’s worden ingesteld overeenkomstig de artikelen 58 tot en met 62, en dat deze systemen doeltreffend functioneren;
b) zij voorkomen onregelmatigheden, sporen ze op en corrigeren ze en vorderen onverschuldigd betaalde bedragen terug, in voorkomend geval verhoogd met rente wegens laattijdige betaling. Zij stellen de [Europese] Commissie in kennis van onregelmatigheden en houden haar op de hoogte van het verloop van administratieve en gerechtelijke procedures.
2. Als bedragen die onverschuldigd aan een begunstigde zijn betaald, niet kunnen worden teruggevorderd, is de lidstaat verantwoordelijk voor de terugbetaling van die voor de algemene begroting van de Europese [Unie] verloren gegane bedragen, indien is aangetoond dat het verlies door zijn onregelmatigheid of nalatigheid is berokkend.”
7 Artikel 98 van verordening nr. 1083/2006, met als opschrift „Financiële correcties door de lidstaten”, was als volgt verwoord:
„1. In eerste instantie is het aan de lidstaten om onregelmatigheden te onderzoeken, op te treden wanneer een belangrijke wijziging wordt geconstateerd die de aard of de voorwaarden van de uitvoering of de controle van concrete acties of operationele programma’s beïnvloedt, en de nodige financiële correcties te verrichten.
2. De lidstaat past de financiële correcties toe die noodzakelijk zijn in verband met eenmalige of systematische onregelmatigheden die bij concrete acties of operationele programma’s zijn geconstateerd. De door de lidstaat verrichte correcties bestaan in een volledige of gedeeltelijke intrekking van de overheidsbijdrage aan het operationele programma. De lidstaat houdt rekening met de aard en de ernst van de onregelmatigheden en met het financiële verlies voor de fondsen.
[...]”
8 Artikel 99 van deze verordening, met als opschrift „Criteria voor de correcties”, luidde:
„1. De Commissie kan financiële correcties toepassen door de bijdrage van de Gemeenschap aan een operationeel programma volledig of gedeeltelijk in te trekken als zij, na het nodige onderzoek, tot de conclusie komt dat:
a) het beheers- en controlesysteem van het programma ernstige tekortkomingen vertoont die de reeds voor het programma betaalde communautaire bijdrage in gevaar brengen;
b) de uitgaven in een gecertificeerde uitgavenstaat onregelmatigheden vertonen die niet door de lidstaat zijn gecorrigeerd voordat de in dit lid bedoelde correctieprocedure werd ingeleid;
c) een lidstaat niet aan zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 98 heeft voldaan voordat de in dit lid bedoelde correctieprocedure werd ingeleid.
2. De Commissie baseert haar financiële correcties op geconstateerde afzonderlijke onregelmatigheden, waarbij zij rekening houdt met de systematische aard van de onregelmatigheid om te bepalen of het nodig is een forfaitaire of geëxtrapoleerde correctie toe te passen.
3. De Commissie houdt bij de vaststelling van het bedrag van een correctie rekening met de aard en de ernst van de onregelmatigheid, en met de omvang en de financiële consequenties van de tekortkomingen die in het betrokken operationele programma zijn geconstateerd.
4. Wanneer de Commissie haar standpunt baseert op feiten die zijn geconstateerd door andere auditeurs dan die van haar eigen diensten, trekt zij met betrekking tot de financiële consequenties haar eigen conclusies, na onderzoek van de op grond van artikel 98, lid 2, door de betrokken lidstaat genomen maatregelen, de overeenkomstig artikel 70, lid 1, onder b), verstrekte verslagen en de eventuele antwoorden van de lidstaat.
5. Wanneer een lidstaat zijn in artikel 15, lid 4, vermelde verplichtingen niet nakomt, kan de Commissie, proportioneel aan de mate van niet-nakoming van deze verplichtingen, een financiële correctie toepassen door de bijdrage van de structuurfondsen aan de betrokken lidstaat geheel of gedeeltelijk in te trekken.
Het percentage dat toepasselijk is op de in dit lid bedoelde financiële correctie wordt bepaald in de uitvoeringsbepalingen voor deze verordening die de Commissie volgens de in artikel 103, lid 3, bedoelde procedure heeft vastgesteld.”
9 In artikel 100 van die verordening, met als opschrift „Procedure”, was bepaald:
„1. Voordat de Commissie tot een financiële correctie besluit, leidt zij de procedure in door de lidstaat in kennis te stellen van haar voorlopige conclusies en hem te verzoeken binnen twee maanden zijn opmerkingen te doen toekomen.
[...]”
2. De Commissie houdt rekening met alle door de lidstaat binnen de in lid 1 genoemde termijn aangevoerde bewijsstukken.
3. Als de lidstaat de voorlopige conclusies van de Commissie niet aanvaardt, nodigt de Commissie de lidstaat uit tot een hoorzitting, waar beide partijen in een geest van samenwerking in het kader van het partnerschap proberen overeenstemming te bereiken over de opmerkingen en de daaruit te trekken conclusies.
[...]”
5. Als er geen overeenstemming wordt bereikt, neemt de Commissie uiterlijk zes maanden na de datum van de hoorzitting een besluit over de financiële correctie, rekening houdend met alle informatie en opmerkingen die in de loop van de procedure zijn voorgelegd. Als er geen hoorzitting plaatsvindt, begint de periode van zes maanden twee maanden na de datum van de door de Commissie gezonden uitnodiging daartoe.”
10 Artikel 101 van diezelfde verordening, met als opschrift „Verplichtingen van de lidstaten”, luidde:
„Een financiële correctie door de Commissie laat de verplichting van de lidstaat tot terugvordering van bedragen op grond van artikel 98, lid 2, van deze verordening en tot terugvordering van staatssteun op grond van artikel [107 VWEU] en van artikel 14 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU (PB 1999, L 83, blz. 1)] onverlet.”
Verordening 2021/1060
11 Verordening (EU) 2021/1060 van het Europees Parlement en de Raad van 24 juni 2021 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, het Fonds voor een rechtvaardige transitie en het Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur en de financiële regels voor die fondsen en voor het Fonds voor asiel, migratie en integratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visumbeleid (PB 2021, L 231, blz. 159), bepaalt in artikel 104, met als opschrift „Financiële correcties door de Commissie”:
„[...]
2. Voordat de Commissie over een financiële correctie besluit, stelt zij de lidstaat in kennis van haar conclusies en stelt zij de lidstaat in de gelegenheid binnen twee maanden opmerkingen te formuleren en aan te tonen dat de werkelijke omvang van de onregelmatigheid geringer is dan de Commissie in haar beoordeling stelt. De termijn kan in onderling overleg worden verlengd.
3. Indien de lidstaat de conclusies van de Commissie niet aanvaardt, nodigt laatstgenoemde de lidstaat uit voor een hoorzitting om te waarborgen dat zij over alle relevante informatie en opmerkingen beschikt als basis voor haar conclusies over de toepassing van de financiële correctie.
4. De Commissie neemt binnen tien maanden na de hoorzitting of de indiening van de aanvullende informatie waarom zij heeft verzocht, bij uitvoeringshandeling een besluit over een financiële correctie en houdt daarbij rekening met de omvang, de frequentie en de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of ernstige tekortkomingen.
De Commissie houdt bij haar besluit over een financiële correctie rekening met alle ingediende informatie en opmerkingen.
[...]”
Bulgaars recht
12 Artikel 70 van de zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite strukturni i investitsionni fondove (wet inzake het beheer van middelen uit de Europese structuur- en investeringsfondsen, DV nr. 101 van 22 december 2015), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet inzake de Europese fondsen”), bepaalt in lid 1:
„De financiële steun uit de Europese structuur- en investeringsfondsen kan geheel of gedeeltelijk worden ingetrokken door middel van een financiële correctie om de volgende redenen:
[...]
9. een onregelmatigheid die een inbreuk vormt op de regels voor de aanwijzing van een contractant uit hoofde van hoofdstuk vier en die het gevolg is van een handeling of nalatigheid van de begunstigde, waardoor de Europese structuur- en investeringsfondsen worden of zouden kunnen worden benadeeld;
10. elke andere onregelmatigheid die een inbreuk vormt op het toepasselijke Unierecht en/of het Bulgaarse recht en die het gevolg is van een handeling of nalatigheid van de begunstigde, waardoor de Europese structuur- en investeringsfondsen worden of zouden kunnen worden benadeeld.”
13 Overeenkomstig artikel 71, lid 1, van de wet inzake de Europese fondsen „wordt door het verrichten van financiële correcties de uit hoofde van hoofdstuk 3 uit het Europees Sociaal Fonds toegekende financiële steun ingetrokken of het bedrag van de bestede middelen (subsidiabele projectkosten) verlaagd, om een situatie te bereiken of te herstellen waarin alle aan de Europese Commissie gecertificeerde uitgaven in overeenstemming zijn met het toepasselijke Unierecht en de Bulgaarse wetgeving”.
14 Artikel 73 van de wet inzake de Europese fondsen bepaalt:
„(1) De grondslag en het bedrag van de financiële correctie worden vastgesteld bij een met redenen omkleed besluit van het hoofd van de beheersautoriteit die het project heeft goedgekeurd.
(2) Alvorens het in lid 1 bedoelde besluit vast te stellen, zorgt de beheersautoriteit ervoor dat de begunstigde de gelegenheid krijgt om binnen een redelijke termijn, die niet korter mag zijn dan twee weken, schriftelijk bezwaar te maken tegen de grondslag en het bedrag van de financiële correctie en, in voorkomend geval, bewijsstukken bij te voegen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
15 Het API was een begunstigde van het operationeel programma „Vervoer” 2007‑2013 op grond van een overeenkomst met de beheersautoriteit. Ter uitvoering van deze overeenkomst heeft het na aanbestedingsprocedures voor overheidsopdrachten drie contracten gesloten, die elk betrekking hadden op het ontwerpen en aanleggen van een weg.
16 Op 18 mei 2017 heeft de Commissie een financiële-correctieprocedure ingeleid en de Republiek Bulgarije een termijn van twee maanden verleend om haar opmerkingen in te dienen. Op 4 december 2019 heeft er een technische vergadering tussen de Commissie en deze lidstaat plaatsgevonden om hun standpunten te verduidelijken. Op 2 maart 2021 is ook een hoorzitting gehouden, waarna deze lidstaat de Commissie aanvullende informatie heeft verstrekt.
17 Bij besluit van 27 juli 2021, gericht tot de Republiek Bulgarije, heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat het API de drie aanbestedingsprocedures voor overheidsopdrachten in kwestie had georganiseerd in strijd met een aantal bepalingen van richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (PB 2004, L 134, blz. 114). Op grond van artikel 99, leden 2 en 3, van verordening nr. 1083/2006 heeft de Commissie derhalve een deel van de bijdrage uit het Cohesiefonds aan het aan de orde zijnde operationele programma nietig verklaard en een forfaitaire financiële correctie van 5 % toegepast op de uitgaven die waren gedeclareerd voor de concrete acties waarop deze overheidsopdrachten betrekking hadden.
18 Naar aanleiding van dit besluit heeft de beheersautoriteit voor elk van die overheidsopdrachten een financiële-correctieprocedure ingeleid ten aanzien van het API. Bij brief van 29 december 2021 heeft zij aldus een financiële correctie van 5 % van de waarde van een van de aan de orde zijnde overheidsopdrachten toegepast. Het API heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Administrativen sad Sofia-grad (bestuursrechter in eerste aanleg Sofia, Bulgarije), de verwijzende rechter.
19 Deze rechter twijfelt aan de geldigheid van het besluit van 27 juli 2021. Hij wijst er met name op dat de Commissie, afgezien van het feit dat zij dit besluit ontoereikend heeft gemotiveerd en geen rekening heeft gehouden met een mogelijke tegenstrijdigheid tussen de bekendgemaakte aankondiging van de opdracht in kwestie en het bestek dat deel uitmaakte van het aanbestedingsdossier, zich herhaaldelijk heeft beroepen op rechtspraak van het Hof over de uitlegging van richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (PB 2004, L 134, blz. 1), terwijl richtlijn 2004/18 op de bij hem aanhangige zaak van toepassing is.
20 De verwijzende rechter vraagt zich ook af of artikel 41 van het Handvest de Commissie toestaat om een schending van de toepasselijke regels inzake overheidsopdrachten vast te stellen uitsluitend op basis van de opmerkingen van de lidstaat en niet op basis van die van de aanbestedende dienst, of de bevoegde nationale autoriteiten de onregelmatigheid moeten vaststellen in het kader van een autonome procedure alvorens een financiële correctie toe te passen dan wel zich mogen baseren op de vaststelling van een onregelmatigheid door de Commissie en, in een dergelijk geval, of artikel 47 van het Handvest zich ertegen verzet dat de rechter die bevoegd is om de nationale correctiemaatregel te toetsen, gebonden is aan de vaststelling van een onregelmatigheid door de Commissie.
21 In die omstandigheden heeft de Administrativen sad Sofia-grad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Is het [besluit van 27 juli 2021] geldig, gelet op de vereisten inzake de rechtsgrondslag, de motivering, de volledigheid en de objectiviteit van het verrichte onderzoek overeenkomstig artikel 296, derde alinea, VWEU, en het beginsel van behoorlijk bestuur als bedoeld in artikel 41 van het [Handvest]?
2) Moet artikel 100 van [verordening nr. 1083/2006] aldus worden uitgelegd dat de Commissie met het oog op de rechtmatigheid van haar besluiten niet verplicht is om alle rechtens relevante feiten in de procedure vast te stellen, te onderzoeken en te categoriseren, maar dat zij haar conclusies kan beperken tot en uitsluitend dient te baseren op de communicatie en de uitwisseling van standpunten of mededelingen met de lidstaat?
3) Zijn de bevoegde nationale autoriteiten in een situatie als de onderhavige, waarin sprake is van een onherroepelijk vastgestelde rechtshandeling van de Commissie waarbij aan een lidstaat een financiële correctie wordt opgelegd vanwege een onregelmatigheid bij de besteding van middelen van de Europese Unie in het kader van drie aparte aanbestedingsprocedures, verplicht om een eigen procedure voor de vaststelling van onregelmatigheden uit te voeren teneinde rechtmatig een financiële correctie overeenkomstig artikel 98 van [verordening nr. 1083/2006] toe te passen?
4) Indien de vorige vraag ontkennend wordt beantwoord, moet er dan van uitgegaan worden dat het recht van personen om deel te nemen aan de procedure voor de toepassing van een financiële correctie door de lidstaten, overeenkomstig het recht op behoorlijk bestuur van artikel 41 van het Handvest is gewaarborgd?
5) Moet artikel 47 van het Handvest aldus worden uitgelegd dat in een situatie als de onderhavige, waarin sprake is van een onherroepelijk vastgestelde rechtshandeling van de Commissie waarbij aan een lidstaat een financiële correctie wordt opgelegd vanwege een onregelmatigheid bij de besteding van middelen van de Europese Unie in het kader van drie aparte aanbestedingsprocedures, de nationale rechter gebonden is aan de bevindingen en conclusies van de Commissie wanneer hij uitspraak moet doen over een beroep tegen de oplegging van een financiële correctie door de nationale autoriteit in het kader van een van deze aanbestedingsprocedures, of volgt uit dit artikel dat de rechter in het kader van een volledige rechterlijke toetsing en met alle middelen waarin de wet voorziet, de rechtens relevante feiten en omstandigheden van het geschil dient vast te stellen en te onderzoeken, en aldus de passende juridische oplossing moet bieden?
6) Indien de bovenstaande vraag aldus wordt beantwoord dat de nationale rechter gebonden is aan het besluit van de Commissie, met inbegrip van haar feitelijke vaststellingen, kan dan worden aangenomen dat het recht van personen aan wie een financiële correctie is opgelegd op een doeltreffende voorziening in rechte en op een eerlijk proces overeenkomstig artikel 47 van het Handvest is gewaarborgd?
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste en tweede vraag
22 Vooraf zij opgemerkt dat de nationale rechter in zijn tweede vraag weliswaar verwijst naar artikel 100 van verordening nr. 1083/2006, maar dat de Commissie in het onderhavige geval de procedure van artikel 104 van verordening 2021/1060 heeft gevolgd, aangezien zij van mening was dat laatstgenoemd artikel ratione temporis van toepassing was, gelet op de procedurele aard van de bepalingen die het bevat.
23 In die omstandigheden moeten de eerste twee vragen, die samen moeten worden onderzocht, aldus worden opgevat dat zij ertoe strekken te bepalen of het besluit van 27 juli 2021 ongeldig is in het licht van artikel 296, tweede alinea, VWEU, artikel 41 van het Handvest en artikel 104 van verordening 2021/1060.
24 Wat in de eerste plaats de vraag betreft of de Commissie het door artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest gewaarborgde recht om te worden gehoord heeft geschonden doordat de begunstigde van de middelen niet is gehoord, volgt met name uit de overwegingen 22 tot en met 27 van het besluit van 27 juli 2021
alsmede uit de schriftelijke opmerkingen van de beheersautoriteit, de Bulgaarse regering en de Commissie dat zowel de vertegenwoordigers van deze autoriteit als die van het API in casu hebben deelgenomen aan een technische vergadering en een hoorzitting die door de Commissie zijn georganiseerd in het kader van de procedure van artikel 104 van verordening 2021/1060, hoewel dat artikel niet uitdrukkelijk voorziet in de verplichting voor de Commissie om de begunstigde van de middelen te horen.
25 Wat in de tweede plaats de vraag betreft of de Commissie haar motiveringsplicht krachtens artikel 296, tweede alinea, VWEU en artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest niet is nagekomen, zij eraan herinnerd dat de motivering de redenering van de auteur van de handeling duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van die handeling kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie met name arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 63; 22 maart 2001, Frankrijk/Commissie, C‑17/99, EU:C:2001:178, punt 35, en 2 september 2021, EPSU/Commissie, C‑928/19 P, EU:C:2021:656, punt 108).
26 Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die door de handeling rechtstreeks en individueel worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is dus niet noodzakelijk dat alle feitelijke en juridische gegevens die als relevant zouden kunnen worden beschouwd in de motivering van een handeling worden gespecificeerd (zie in die zin arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 63, en 14 oktober 2010, Deutsche Telekom/Commissie, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, punt 131).
27 In dit verband dient om te beginnen te worden opgemerkt dat de Commissie, zoals artikel 104, lid 2, van verordening 2021/1060 voorschrijft, in de overwegingen 28 tot en met 36 van het besluit van 27 juli 2021 de redenen heeft uiteengezet waarom zij tot het bestaan van een onregelmatigheid heeft geconcludeerd, waarna zij in de overwegingen 49 tot en met 67 van dat besluit heeft geantwoord op de argumenten die de Republiek Bulgarije heeft aangevoerd tijdens de verschillende uitwisselingen die in het kader van de in dat artikel 104 bedoelde procedure hebben plaatsgevonden. De Commissie heeft aldus beoordeeld of de door deze lidstaat aangevoerde rechtvaardigingsgronden konden worden beschouwd als uitzonderlijke omstandigheden die een afwijking van de in casu toepasselijke regels van richtlijn 2004/18 rechtvaardigden.
28 Wat vervolgens het argument betreft dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met de specifieke aard van elk van de drie overeenkomsten waarop de financiële-correctiemaatregel betrekking heeft, blijkt uit de overwegingen 32, 33 en vooral 56 tot en met 59 van het besluit van 27 juli 2021 dat de aanbestedende dienst aan elk lid van het consortium dat partij is bij die overeenkomsten en voor elk van die overeenkomsten een identieke eis heeft opgelegd, namelijk ervaring met de aanleg van wegen waarvan de structuur een belasting van 11,5 ton per as kan dragen, zonder dat daarvoor uitzonderlijke omstandigheden bestonden. Onder verwijzing naar punt 91 van het arrest van 5 april 2017, Borta (C‑298/15, EU:C:2017:266), heeft de Commissie geoordeeld dat het uniform opleggen van dit vereiste aan alle leden van een consortium, ongeacht hun specifieke beroepsbekwaamheid binnen dat consortium, onevenredig is.
29 Het feit dat dat arrest, zoals de verwijzende rechter opmerkt, betrekking heeft op richtlijn 2004/17, terwijl richtlijn 2004/18 in het hoofdgeding van toepassing is, sluit de relevantie van richtlijn 2004/17 of van dat arrest niet uit. Deze twee richtlijnen hebben immers een soortgelijk voorwerp en dezelfde rechtsgrondslagen, en de relevante bepaling van richtlijn 2004/18 is op dezelfde wijze geformuleerd als de overeenkomstige bepaling van richtlijn 2004/17, waarbij het arrest van 5 april 2017, Borta (C‑298/15, EU:C:2017:266), overigens verwijst naar het arrest van 7 april 2016, Partner Apelski Dariusz (C‑324/14, EU:C:2016:214), dat betrekking heeft op de uitlegging van richtlijn 2004/18.
30 Wat ten slotte de tegenstrijdigheid betreft die tussen de bekendgemaakte aankondiging van opdracht en het bestek – dat deel uitmaakte van het aanbestedingsdossier – zou bestaan over de vraag of aan de selectiecriteria moest worden voldaan door elk consortium dan wel individueel door elk lid van het consortium, moet worden opgemerkt dat een dergelijke tegenstrijdigheid, gesteld al dat deze is aangetoond, door partijen niet is aangevoerd tijdens de financiële-correctieprocedure die is gevolgd overeenkomstig artikel 104 van verordening 2021/1060. De Commissie kan dus niet worden verweten dat zij haar motiveringsplicht op dit punt niet is nagekomen.
31 Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat het gezamenlijke onderzoek van de eerste en de tweede vraag geen aanwijzingen heeft opgeleverd die de geldigheid van het besluit van 27 juli 2021 kunnen aantasten.
Derde en vierde vraag
32 Met zijn derde en vierde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 98, lid 2, van verordening nr. 1083/2006, gelezen in samenhang met artikel 41 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat wanneer de Commissie in een op grond van artikel 99 van deze verordening vastgesteld besluit een onregelmatigheid in de zin van artikel 2, punt 7, van deze verordening vaststelt en bijgevolg een financiële correctie toepast ten aanzien van een lidstaat, de bevoegde nationale autoriteiten moeten overgaan tot terugvordering van ten onrechte ontvangen bedragen door een financiële correctie toe te passen op de begunstigde van de middelen na een autonome administratieve procedure.
33 Uit de artikelen 98 en 99 van verordening nr. 1083/2006, gelezen in het licht van overweging 65 van deze verordening, blijkt dat het in de eerste plaats aan de lidstaat staat om te controleren of de middelen correct zijn gebruikt en om in voorkomend geval vast te stellen dat er sprake is van een onregelmatigheid in de zin van artikel 2, punt 7, van die verordening. Zo preciseert artikel 98, lid 2, eerste alinea, van deze verordening dat de lidstaten financiële correcties moeten toepassen wanneer zij onregelmatigheden met betrekking tot concrete acties of operationele programma’s vaststellen (zie in die zin arresten van 26 mei 2016, Județul Neamhts en Județul Bacău, C‑260/14 en C‑261/14, EU:C:2016:360, punt 48, en 6 december 2017, Compania Nala ională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16, EU:C:2017:940, punten 64 en 65).
34 Deze uitlegging wordt bevestigd door artikel 60, onder a), van verordening nr. 1083/2006, waarin is bepaald dat de beheersautoriteit erop moet toezien dat de voor financiering geselecteerde concrete acties gedurende de hele uitvoeringsperiode in overeenstemming zijn met de geldende Unieregels en nationale voorschriften.
35 Het is dus alleen subsidiair, om het verzuim van een lidstaat te verhelpen, dat de Commissie op grond van artikel 99 van verordening nr. 1083/2006 gemachtigd is om financiële-correctiemaatregelen vast te stellen nadat zij tot de slotsom is gekomen dat een lidstaat zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 98 van die verordening niet is nagekomen. In het onderhavige geval heeft de Commissie in het besluit van 27 juli 2021 opgemerkt dat de Republiek Bulgarije geen besluit had vastgesteld op grond van artikel 98 van die verordening.
36 Bovendien volgt uit artikel 101 van verordening nr. 1083/2006 dat de toepassing van een financiële correctie door de Commissie op een lidstaat geen afbreuk doet aan de verplichting van deze lidstaat om overeenkomstig artikel 98, lid 2, van deze verordening de onverschuldigd betaalde Europese middelen bij de begunstigden ervan terug te vorderen.
37 Deze uitlegging wordt bevestigd door artikel 70, lid 1, onder b), van verordening nr. 1083/2006, volgens hetwelk de lidstaten, die verantwoordelijk zijn voor het beheer en de controle van de operationele programma’s, verplicht zijn om de onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen, in voorkomend geval verhoogd met rente wegens tardieve betaling.
38 Aangezien de lidstaten verplicht zijn tot terugvordering van de als gevolg van misbruik of nalatigheid door de begunstigden ten onrechte ontvangen Europese middelen, ontslaat het feit dat deze lidstaten de Unie hebben terugbetaald overeenkomstig het tot hen gerichte besluit van de Commissie hen in beginsel dus niet van de verplichting om die middelen bij die begunstigden terug te vorderen (zie naar analogie arresten van 13 maart 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a., C‑383/06–C‑385/06, EU:C:2008:165, punten 38 en 58; 21 december 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C‑465/10, EU:C:2011:867, punt 34, en 18 december 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, punten 44 en 45).
39 Wanneer de Commissie op grond van artikel 99 van verordening nr. 1083/2006 een besluit houdende toepassing van een financiële correctie vaststelt, moet de lidstaat derhalve op grond van artikel 101 van die verordening de ten onrechte ontvangen bedragen terugvorderen door financiële correcties te verrichten overeenkomstig artikel 98, lid 2, van die verordening, tenzij die terugvordering onmogelijk is geworden als gevolg van een fout of nalatigheid van die lidstaat (zie in die zin arrest van 1 oktober 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, punt 71).
40 Bij de vaststelling van dergelijke correcties ter uitvoering van het Unierecht moeten de lidstaten de algemene beginselen van dat recht en de bepalingen van het Handvest in acht nemen (zie in die zin arresten van 26 mei 2016, Județul Neamhts en Județul Bacău, C‑260/14 en C‑261/14, EU:C:2016:360, punt 54, en 17 november 2022, Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, punt 38).
41 Aangezien de verwijzende rechter in dit verband met name verwijst naar artikel 41 van het Handvest, betreffende het recht op behoorlijk bestuur, moet worden beklemtoond dat dit artikel is gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie en niet tot de organen of entiteiten van de lidstaten, zodat een particulier zich jegens de nationale autoriteiten niet op dat artikel kan beroepen (zie in die zin arrest van 17 juli 2014, Y.S. e.a., C‑141/12 en C‑372/12, EU:C:2014:2081, punt 67). Wanneer een lidstaat het Unierecht ten uitvoer brengt, zijn de vereisten die voortvloeien uit het beginsel van behoorlijk bestuur als algemeen beginsel van Unierecht, in het bijzonder het recht van eenieder op onpartijdige behandeling van zijn zaken binnen een redelijke termijn, evenwel van toepassing in het kader van de door de bevoegde nationale autoriteit gevoerde procedure [zie in die zin arresten van 8 mei 2014, N., C‑604/12, EU:C:2014:302, punten 49 en 50, en 10 februari 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Verjaringstermijn), C‑219/20, EU:C:2022:89, punt 37].
42 Voor zover de verwijzende rechter ook verwijst naar het recht om aan de procedure deel te nemen, moet worden verduidelijkt dat een dergelijk recht, doordat het de uitoefening van het recht om te worden gehoord mogelijk maakt, een integraal onderdeel is van de rechten van verdediging, waarvan de eerbiediging een algemeen beginsel van Unierecht is. Het recht om te worden gehoord waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en voordat een besluit wordt genomen dat zijn belangen kan schaden, ook wanneer de toepasselijke regeling niet in een dergelijke formaliteit voorziet. De regel dat aan de adressaat van een bezwarend besluit de gelegenheid moet worden gegeven om zijn opmerkingen kenbaar te maken voordat dit besluit wordt genomen, heeft tot doel de bevoegde autoriteit in staat te stellen naar behoren rekening te houden met alle relevante elementen (zie in die zin arrest van 5 november 2014, Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, punten 44‑47 en 49).
43 Deze regel is dus van toepassing op een financiële-correctieprocedure die de nationale autoriteiten op grond van artikel 98, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 inleiden naar aanleiding van een besluit van de Commissie waarbij een onregelmatigheid is vastgesteld.
44 Gelet op een en ander moet op de derde en de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 98, lid 2, van verordening nr. 1083/2006, gelezen in samenhang met de algemene Unierechtelijke beginselen van behoorlijk bestuur, eerbiediging van de rechten van verdediging en wapengelijkheid (equality of arms), aldus moet worden uitgelegd dat wanneer de Commissie in een op grond van artikel 99 van deze verordening genomen besluit een onregelmatigheid in de zin van artikel 2, punt 7, van die verordening vaststelt en bijgevolg een financiële correctie toepast ten aanzien van een lidstaat, de bevoegde nationale autoriteiten in beginsel moeten overgaan tot terugvordering van de onverschuldigd ontvangen bedragen door een financiële correctie toe te passen op de begunstigde van de middelen na afloop van een autonome administratieve procedure waarin deze begunstigde zijn opmerkingen naar behoren en daadwerkelijk kenbaar heeft kunnen maken.
Vijfde en zesde vraag
45 Met zijn vijfde en zesde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 47 van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een nationale rechterlijke instantie gebonden is aan een definitief besluit van de Commissie waarbij de bijdrage uit een fonds van de Europese Unie wegens een onregelmatigheid geheel of gedeeltelijk nietig is verklaard, wanneer bij die rechterlijke instantie beroep is ingesteld tegen de nationale handeling waarbij ter uitvoering van dat besluit een financiële correctie wordt toegepast op de begunstigde van dat fonds.
46 Het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming bestaat uit diverse onderdelen, waaronder de rechten van verdediging, het beginsel van wapengelijkheid, het recht op toegang tot de rechter en het recht om zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen (arrest van 6 november 2012, Otis e.a., C‑199/11, EU:C:2012:684, punt 48).
47 Zoals in punt 42 van dit arrest in herinnering is gebracht, waarborgt het recht om te worden gehoord, dat een integraal onderdeel is van de rechten van verdediging, dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een procedure [arrest van 26 oktober 2021, HM en TZ (Recht om te worden gehoord door de uitvoerende rechterlijke autoriteit), C‑428/21 PPU en C‑429/21 PPU, EU:C:2021:876, punt 62]. Het zou in strijd zijn met dit recht om een rechterlijke beslissing te baseren op feiten en stukken waarvan de partijen zelf of een van hen geen kennis hebben kunnen nemen, en waarover zij dus geen standpunt hebben kunnen innemen (arrest van 17 november 2022, Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, punt 63).
48 Ook het beginsel van wapengelijkheid, dat net als het beginsel van hoor en wederhoor een logisch uitvloeisel is van het recht op een eerlijk proces, houdt in dat elke partij een redelijke mogelijkheid moet worden geboden om haar zaak, daaronder begrepen haar bewijzen, onder zodanige omstandigheden voor te dragen dat zij ten opzichte van de tegenpartij niet wezenlijk wordt benadeeld. Dit beginsel waarborgt dus de gelijkheid van de rechten en verplichtingen van de partijen, met name wat de regels inzake de bewijsvoering en het debat op tegenspraak voor de bevoegde rechter betreft. Bijgevolg moet elk aan deze rechter overgelegd document door elke procespartij kunnen worden gecontroleerd en bestreden [zie in die zin arresten van 6 november 2012, Otis e.a., C‑199/11, EU:C:2012:684, punten 71 en 72; 10 februari 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Verjaringstermijn), C‑219/20, EU:C:2022:89, punt 46, en 17 november 2022, Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, punt 62].
49 Hieruit volgt dat wanneer bij een rechter van een lidstaat beroep is ingesteld tegen een nationale handeling waarbij een financiële correctie wordt toegepast op de begunstigde van een fonds van de Europese Unie, welke correctie is vastgesteld ter uitvoering van een definitief besluit van de Commissie waarbij de bijdrage uit een dergelijk fonds wegens een onregelmatigheid geheel of gedeeltelijk nietig is verklaard, deze rechter ook de geldigheid van dat besluit moet kunnen onderzoeken. Indien deze rechter van oordeel is dat een of meer door partijen aangevoerde of ambtshalve opgeworpen middelen van ongeldigheid van het besluit van de Commissie gegrond zijn, moet hij de behandeling van de zaak schorsen en het Hof bij prejudiciële verwijzing verzoeken om beoordeling van de geldigheid, aangezien alleen het Hof bevoegd is om de ongeldigheid van een handeling van de Unie vast te stellen (zie in die zin arrest van 25 februari 2021, VodafoneZiggo Group/Commissie, C‑689/19 P, EU:C:2021:142, punt 144).
50 Een dergelijk mechanisme van prejudiciële verwijzing maakt het mogelijk om een door de Commissie verrichte vaststelling van onregelmatigheid bij het Hof aan te vechten, zodat het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte wordt gewaarborgd dat toekomt aan de adressaten van de nationale terugvorderingshandeling, aangezien de autoriteiten van de lidstaat met die handeling het Unierecht ten uitvoer brengen.
51 Gelet op een en ander dient op de vijfde en de zesde vraag te worden geantwoord dat artikel 47 van het Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat een nationale rechterlijke instantie gebonden is aan een definitief besluit van de Commissie waarbij de bijdrage uit een fonds van de Europese Unie wegens een onregelmatigheid geheel of gedeeltelijk nietig is verklaard, wanneer bij die rechterlijke instantie beroep is ingesteld tegen de nationale handeling waarbij ter uitvoering van dat besluit een financiële correctie wordt toegepast op de begunstigde van dat fonds, aangezien zij het Hof om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van dat besluit dient te verzoeken indien zij twijfels heeft over die geldigheid.
Kosten
52 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
1) Het gezamenlijke onderzoek van de eerste en de tweede vraag heeft geen aanwijzingen opgeleverd die de geldigheid kunnen aantasten van besluit С(2021) 5739 final van de Commissie van 27 juli 2021 tot gedeeltelijke intrekking van de bijdrage van het Cohesiefonds aan het operationele programma „Vervoer” 2007‑2013 in het kader van de doelstelling „Convergentie” in Bulgarije.
2) Artikel 98, lid 2, van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1260/1999, gelezen in samenhang met de algemene Unierechtelijke beginselen van behoorlijk bestuur, eerbiediging van de rechten van verdediging en wapengelijkheid (equality of arms),
moet aldus worden uitgelegd dat
wanneer de Commissie in een op grond van artikel 99 van deze verordening genomen besluit een onregelmatigheid in de zin van artikel 2, punt 7, van die verordening vaststelt en bijgevolg een financiële correctie toepast ten aanzien van een lidstaat, de bevoegde nationale autoriteiten in beginsel moeten overgaan tot terugvordering van de onverschuldigd ontvangen bedragen door een financiële correctie toe te passen op de begunstigde van de middelen na afloop van een autonome administratieve procedure waarin deze begunstigde zijn opmerkingen naar behoren en daadwerkelijk kenbaar heeft kunnen maken.
3) Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
moet aldus worden uitgelegd dat
het er niet aan in de weg staat dat een nationale rechterlijke instantie gebonden is aan een definitief besluit van de Commissie waarbij de bijdrage uit een fonds van de Europese Unie wegens een onregelmatigheid geheel of gedeeltelijk nietig is verklaard, wanneer bij die rechterlijke instantie beroep is ingesteld tegen de nationale handeling waarbij ter uitvoering van dat besluit een financiële correctie wordt toegepast op de begunstigde van dat fonds, aangezien zij het Hof om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van dat besluit dient te verzoeken indien zij twijfels heeft over die geldigheid.
ondertekeningen