WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 30 stycznia 2024 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Fundusz Spójności Unii Europejskiej – Rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 – Artykuły 99 i 101 – Korekty finansowe w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami – Rozporządzenie (UE) 2021/1060 – Artykuł 104 – Korekty finansowe dokonane przez Komisję – Decyzja Komisji o częściowym anulowaniu wsparcia z tego funduszu – Ważność – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 41 – Prawo do dobrej administracji – Artykuł 47 akapit pierwszy – Prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem
W sprawie C‑471/22
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Administrativen sad Sofia-grad (sąd administracyjny w Sofii, Bułgaria) postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 13 lipca 2022 r., w postępowaniu:
Agentsia „Patna infrastruktura”
przeciwko
Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Transport” 2007–2013 i direktor na direktsia „Koordinatsia na programi i proekti” v Ministerstvo na transporta (RUO),
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: K. Jürimäe, prezes izby, N. Piçarra (sprawozdawca), M. Safjan, N. Jääskinen i M. Gavalec, sędziowie,
rzecznik generalny: T. Ćapeta,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Agentsia „Patna infrastruktura” – I. Ivanov,
– w imieniu Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Transport” 2007–2013 i direktor na direktsia „Koordinatsia na programi i proekti” v Ministerstvo na transporta (RUO) – M. Georgiev,
– w imieniu rządu bułgarskiego – T. Mitova, w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej – P. Carlin, D. Drambozova oraz G. Wils, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznik generalnej, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy, po pierwsze, ważności decyzji Komisji C(2021) 5739 final z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie anulowania części wkładu z Funduszu Spójności na rzecz programu operacyjnego „Transport” 2007–2013 w ramach celu „Konwergencja” w Bułgarii (zwanej dalej „decyzją z dnia 27 lipca 2021 r.”), po drugie zaś, wykładni art. 41 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), a także art. 296 ust. 3 TFUE oraz art. 98 i 100 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. 2006, L 210, s. 25).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Agentsia „Patna infrastruktura” (agencją ds. infrastruktury drogowej, Bułgaria) (zwaną dalej „API”) a Rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Transport” 2007–2013 i direktor na direktsia Koordinatsia na programi i proekti v Ministerstvo na transporta (dyrektorem instytucji zarządzającej programem operacyjnym „Transport” 2007–2013 i dyrektorem dyrekcji koordynacja programów i projektów w ministerstwie transportu, Bułgaria) (zwanym dalej „organem zarządzającym”) w przedmiocie korekty finansowej w wysokości 5 % wartości umowy z dnia 27 lutego 2012 r. finansowanej z dotacji przyznanej w ramach programu operacyjnego „Transport” 2007–2013, jaką rzeczony organ zastosował względem API pismem z dnia 29 grudnia 2021 r.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 1083/2006
3 Motyw 65 rozporządzenia nr 1083/2006, mający zastosowanie ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym, brzmiał:
„Zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności za sposoby i kontrolę wykorzystania środków powinny odpowiadać w pierwszym rzędzie państwa członkowskie”.
4 Zgodnie z art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia:
„Do celów niniejszego rozporządzenia poniższym terminom przypisuje się następujące znaczenie:
[…]
7) »nieprawidłowość«: jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego”.
5 Artykuł 60 tego rozporządzenia, zatytułowany „Funkcje instytucji zarządzającej”, stanowił:
„Instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za:
a) zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji;
[…]”.
6 Artykuł 70 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Zarządzanie i kontrola”, stanowił w ust. 1 i 2:
„1. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań:
a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58–62 i że funkcjonują skutecznie;
b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji [Europejskiej] i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych.
2. W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentowi państwo członkowskie odpowiada za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego Unii Europejskiej, jeśli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony”.
7 Artykuł 98 rozporządzenia nr 1083/2006, zatytułowany „Korekty finansowe dokonywane przez państwa członkowskie”, miał następujące brzmienie:
„1. Państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych.
2. Państwo członkowskie dokonuje [Państwa członkowskie dokonują] korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie [państwa członkowskie] polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze [Państwa członkowskie biorą] pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.
[…]”.
8 Artykuł 99 tego rozporządzenia, zatytułowany „Kryteria dokonywania korekt”, stanowił:
„1. Komisja może dokonywać korekt finansowych w drodze anulowania całości lub części wkładu wspólnotowego na rzecz programu operacyjnego, jeżeli w wyniku niezbędnego badania stwierdzi, że:
a) w systemie zarządzania i kontroli programu istnieje poważna wada stanowiąca zagrożenie dla już wypłaconego wkładu Wspólnoty na rzecz programu;
b) wydatek ujęty w poświadczonej deklaracji wydatków jest nieprawidłowy i nie został skorygowany przez państwo członkowskie przed wszczęciem procedury korekty na mocy niniejszego ustępu;
c) państwo członkowskie nie przestrzega obowiązków wynikających z art. 98 przed wszczęciem procedury korekty na mocy niniejszego ustępu.
2. Ustalając, czy za podstawę korekty finansowej przyjąć wartość ryczałtową czy ekstrapolowaną, Komisja opiera się na stwierdzonych, indywidualnych przypadkach nieprawidłowości, biorąc pod uwagę systemowy charakter danej nieprawidłowości.
3. Podejmując decyzję odnośnie kwoty korekty, Komisja uwzględnia charakter i wagę nieprawidłowości oraz zakres i skutki finansowe wad stwierdzonych w danym programie operacyjnym.
4. W przypadku gdy Komisja opiera swoje stanowisko na faktach stwierdzonych przez audytorów spoza jej służb, wyciąga własne wnioski dotyczące konsekwencji finansowych po przeanalizowaniu środków podjętych przez dane państwo członkowskie na podstawie art. 98 ust. 2, sprawozdań przedłożonych na podstawie art. 70 ust. 1 lit. b) oraz wszelkich odpowiedzi udzielonych przez państwo członkowskie.
5. Jeżeli państwo członkowskie nie przestrzega obowiązków, o których mowa w art. 15 ust. 4, Komisja może, odpowiednio do stopnia nieprzestrzegania tych obowiązków, dokonać korekty finansowej poprzez anulowanie całości lub części wkładu funduszy strukturalnych przeznaczonego dla danego państwa członkowskiego.
Wskaźnik mający zastosowanie do korekty finansowej, o której mowa w niniejszym ustępie, określany jest w przepisach wykonawczych do niniejszego rozporządzenia, przyjętych przez Komisję zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 103 ust. 3”.
9 Artykuł 100 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Procedura”, stanowił:
„1. Przed podjęciem decyzji o dokonaniu korekty finansowej Komisja wszczyna procedurę, informując państwo członkowskie o swych tymczasowych wnioskach i wzywając państwo członkowskie do zgłoszenia uwag w terminie dwóch miesięcy.
[…]
2. Komisja uwzględnia wszelkie dowody przedstawione przez państwo członkowskie w terminach, o których mowa w ust. 1.
3. W przypadku gdy państwo członkowskie nie akceptuje tymczasowych wniosków Komisji, państwo członkowskie jest wzywane do wzięcia udziału w przesłuchaniu przez Komisję, podczas którego obie strony, na zasadzie współpracy opartej na partnerstwie, podejmują wysiłki w celu osiągnięcia porozumienia dotyczącego poczynionych uwag i wynikających z nich wniosków.
[…]
5. W przypadku braku porozumienia Komisja podejmuje decyzję w sprawie korekty finansowej w terminie sześciu miesięcy od daty przesłuchania, uwzględniając wszystkie informacje i uwagi przedłożone w trakcie trwania procedury [w toku postępowania]. Jeśli przesłuchanie nie ma miejsca, sześciomiesięczny okres rozpoczyna bieg dwa miesiące po dacie zaproszenia wysłanego przez Komisję”.
10 Artykuł 101 tego rozporządzenia, zatytułowany „Obowiązki państw członkowskich”, stanowił:
„Korekta finansowa dokonana przez Komisję nie narusza obowiązku państwa członkowskiego przeprowadzania procedury odzyskiwania środków na podstawie art. 98 ust. 2 niniejszego rozporządzenia oraz windykacji pomocy publicznej na podstawie art. [107 TFUE] i art. 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego zasady szczegółowe stosowania art. [108 TFUE] [(Dz.U. 1999, L 83, s. 1)]”.
Rozporządzenie (UE) 2021/1060
11 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz.U. 2021, L 231, s. 159), stanowi w art. 104, zatytułowanym „Korekty finansowe dokonywane przez Komisję”:
„[…]
2. Przed podjęciem decyzji o dokonaniu korekty finansowej Komisja informuje państwo członkowskie o swoich wnioskach i umożliwia mu zgłoszenie, w terminie dwóch miesięcy, uwag i wykazanie, że faktyczny zakres nieprawidłowości jest mniejszy niż wynika to z oceny Komisji. Termin ten może zostać przedłużony, jeżeli zostanie to wspólnie uzgodnione.
3. W przypadku gdy państwo członkowskie nie akceptuje wniosków Komisji, wzywane jest do wzięcia udziału w przesłuchaniu przez Komisję w celu zapewnienia, aby wszystkie istotne informacje i uwagi były dostępne jako podstawa do formułowania przez Komisję wniosków dotyczących stosowania korekty finansowej.
4. Przy uwzględnieniu zakresu, częstotliwości i finansowych skutków nieprawidłowości lub poważnych uchybień Komisja podejmuje w drodze aktu wykonawczego decyzję w sprawie korekty finansowej w terminie 10 miesięcy od dnia przesłuchania lub otrzymania dodatkowych informacji, zgodnie z wymogami Komisji.
Podejmując decyzję w sprawie korekty finansowej, Komisja uwzględnia wszystkie przedstawione informacje i uwagi.
[…]”.
Prawo bułgarskie
12 Artykuł 70 Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite strukturni i investitsionni fondove (ustawy o zarządzaniu środkami europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, DV nr 101 z dnia 22 grudnia 2015 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą o funduszach europejskich”), przewiduje w ust. 1:
„Wsparcie finansowe z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych może zostać anulowane w całości albo w części w drodze korekty finansowej z następujących powodów:
[…]
9. w przypadku nieprawidłowości stanowiącej naruszenie zasad wyznaczania wykonawcy na mocy rozdziału 4, popełnione przez działanie lub zaniechanie beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę dla europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych;
10. w przypadku wszelkich innych nieprawidłowości stanowiących naruszenie mającego zastosowanie prawa Unii lub prawa bułgarskiego wskutek działania lub zaniechania beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę dla europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych”.
13 Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o funduszach europejskich „w drodze korekt finansowych cofa się wsparcie finansowe przyznane na podstawie rozdziału 3 Europejskiego Funduszu Społecznego lub zmniejsza się kwotę wydanych środków (koszty kwalifikowalne projektu) w celu osiągnięcia lub przywrócenia sytuacji, w której wszystkie wydatki poświadczone Komisji Europejskiej są zgodne z mającym zastosowanie prawem Unii i prawem bułgarskim”.
14 Artykuł 73 ustawy o funduszach europejskich przewiduje:
„1) Korekta finansowa jest ustalana co do jej podstawy i wysokości w drodze uzasadnionej decyzji szefa instytucji zarządzającej, która zatwierdziła projekt.
2) Przed przyjęciem decyzji, o której mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca musi zapewnić beneficjentowi możliwość przedstawienia w rozsądnym terminie, który nie może być krótszy niż dwa tygodnie, swoich pisemnych zastrzeżeń dotyczących podstawy i kwoty korekty finansowej oraz, w stosownych przypadkach, dołączenia do nich dowodów”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
15 API skorzystało z programu operacyjnego „Transport” 2007–2013 na podstawie umowy zawartej z instytucją zarządzającą. W wykonaniu tej umowy w wyniku postępowań o udzielenie zamówienia publicznego zawarło trzy umowy, z których każda dotyczyła projektowania i budowy drogi.
16 W dniu 18 maja 2017 r. Komisja wszczęła procedurę korekty finansowej i wyznaczyła Republice Bułgarii termin dwóch miesięcy na przedstawienie uwag. W dniu 4 grudnia 2019 r. odbyło się spotkanie techniczne między Komisją a tym państwem członkowskim w celu wyjaśnienia ich stanowisk. W dniu 2 marca 2021 r. odbyło się również przesłuchanie, w wyniku którego to państwo członkowskie przekazało Komisji dodatkowe informacje.
17 Decyzją z dnia 27 lipca 2021 r., której adresatem była Republika Bułgarii, Komisja uznała, że trzy procedury udzielenia analizowanych zamówień publicznych zostały zorganizowane przez API z naruszeniem niektórych przepisów dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. 2004, L 134, s. 114). Na podstawie art. 99 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1083/2006 Komisja anulowała zatem część wkładu z Funduszu Spójności na rzecz przedmiotowego programu operacyjnego „Transport” 2007–2013 i zastosowała ryczałtową korektę finansową w wysokości 5 % do wydatków zadeklarowanych w ramach operacji objętych tymi zamówieniami publicznymi.
18 W następstwie tej decyzji instytucja zarządzająca wszczęła w odniesieniu do każdego ze wspomnianych zamówień publicznych procedurę korekty finansowej wobec API. Pismem z dnia 29 grudnia 2021 r. organ ten zastosował zatem korektę finansową w wysokości 5 % wartości rozpatrywanej w postępowaniu głównym umowy o udzielenie zamówienia publicznego. Na tę decyzję API wniosło skargę do Administrativen sad Sofia-grad (sądu administracyjnego w Sofii, Bułgaria), będącego sądem odsyłającym.
19 Sąd ten wyraża wątpliwości co do ważności decyzji z dnia 27 lipca 2021 r. Podnosi on w szczególności, że Komisja, poza tym, że nie uzasadniła wystarczająco tej decyzji ani nie uwzględniła ewentualnej sprzeczności między opublikowanym ogłoszeniem o zamówieniu a specyfikacją warunków zamówienia, stanowiącą część dokumentacji przetargu, wielokrotnie powołała się na orzecznictwo Trybunału dotyczące wykładni dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. 2004, L 134, s. 1), podczas gdy dyrektywą mającą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie jest dyrektywa 2004/18.
20 Sąd odsyłający zastanawia się ponadto, czy art. 41 Karty pozwala Komisji na stwierdzenie naruszenia przepisów mających zastosowanie w dziedzinie zamówień publicznych, opierając się wyłącznie na uwagach państwa członkowskiego, a nie na uwagach instytucji zamawiającej, czy właściwe organy krajowe powinny stwierdzić nieprawidłowość w ramach odrębnego postępowania przed zastosowaniem korekty finansowej, czy też mogą oprzeć się na stwierdzeniu nieprawidłowości dokonanym przez Komisję i czy w takim przypadku art. 47 Karty stoi na przeszkodzie temu, by sąd właściwy do kontroli krajowego środka korygującego był związany stwierdzeniem nieprawidłowości dokonanym przez Komisję.
21 W tych okolicznościach Administrativen sad Sofia-grad (sąd administracyjny w Sofii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy [decyzja Komisji z dnia 27 lipca 2021 r.] może – w świetle art. 296 ust. 3 TFUE i zasady dobrej administracji wynikającej z art. 41 [Karty] – być ważna ze względu na wymogi dotyczące podstawy prawnej, uzasadnienia, kompletności i obiektywności przeprowadzonego badania?
2) Czy art. 100 rozporządzenia nr 1083/2006 należy interpretować w ten sposób, że Komisja dla celów zgodności z prawem swoich decyzji nie musi ustalić, zbadać i zakwalifikować wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w postępowaniu z prawnego punktu widzenia, lecz powinna ograniczyć swoją analizę do komunikacji i wymiany opinii lub informacji od państwa członkowskiego i wyciągnięcia wniosków wyłącznie na ich podstawie?
3) Czy w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdy istnieje prawomocny akt Komisji, w drodze którego zastosowano wobec państwa członkowskiego korektę finansową z powodu nieprawidłowości w wydatkowaniu środków Unii Europejskiej w ramach trzech różnych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, właściwe organy krajowe, aby dokonać zgodnej z prawem korekty finansowej na podstawie art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, mają obowiązek przeprowadzenia własnego postępowania w celu stwierdzenia nieprawidłowości?
4) W razie udzielenia odpowiedzi przeczącej na poprzednie pytanie, czy należy założyć, że prawo osób do udziału w postępowaniu dotyczącym dokonywania korekty finansowej przez państwa członkowskie jest zagwarantowane zgodnie z prawem do dobrej administracji na podstawie art. 41 Karty?
5) Czy art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy, w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, w której istnieje prawomocny akt Komisji dokonujący wobec państwa członkowskiego korekty finansowej z powodu nieprawidłowości w wydatkowaniu środków Unii Europejskiej w ramach trzech różnych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, jest związany ustaleniami i wnioskami Komisji, gdy ma on orzekać w przedmiocie skargi na dokonanie korekty finansowej przez właściwy organ krajowy w odniesieniu do jednego z tych postępowań o udzielenie zamówienia, czy też z przytoczonego przepisu prawnego wynika, że w ramach wszechstronnego postępowania sądowego, przy użyciu wszystkich przewidzianych prawem środków, powinien on ustalić i zbadać prawnie istotne fakty i okoliczności sporu, aby w ten sposób znaleźć odpowiednie rozwiązanie prawne?
6) W razie udzielenia na poprzednie pytanie odpowiedzi, że sąd krajowy jest związany decyzją Komisji, łącznie z jej ustaleniami faktycznymi, czy można przyjąć, że zagwarantowane są prawa osób, wobec których zastosowano korektę finansową, do skutecznego środka prawnego i do rzetelnego procesu sądowego na podstawie art. 47 Karty?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
22 Na wstępie należy zauważyć, że o ile sąd odsyłający odnosi się w pytaniu drugim do art. 100 rozporządzenia nr 1083/2006, o tyle w niniejszym przypadku Komisja zastosowała procedurę ustanowioną w art. 104 rozporządzenia 2021/1060, uznając, że ten ostatni artykuł ma zastosowanie ratione temporis w świetle proceduralnego charakteru zawartych w nim przepisów.
23 W tych okolicznościach dwa pierwsze pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, należy rozumieć jako zmierzające do ustalenia, czy w świetle art. 296 ust. 2 TFUE, art. 41 Karty i art. 104 rozporządzenia 2021/1060 decyzja z dnia 27 lipca 2021 r. jest nieważna.
24 W pierwszej kolejności, co się tyczy zarzucanego Komisji naruszenia prawa do bycia wysłuchanym zagwarantowanego w art. 41 ust. 2 lit. a) Karty ze względu na brak wysłuchania beneficjenta środków finansowych, w szczególności z motywów 22–27 decyzji z dnia 27 lipca 2021 r., jak również z uwag na piśmie instytucji zarządzającej, rządu bułgarskiego i Komisji wynika, że chociaż art. 104 rozporządzenia 2021/1060 nie przewiduje wyraźnie obowiązku wysłuchania przez Komisję beneficjenta środków finansowych, zarówno przedstawiciele tego organu, jak i przedstawiciele API uczestniczyli w niniejszym przypadku w spotkaniu technicznym, a także w przesłuchaniu przez Komisję w ramach procedury przewidzianej w tym artykule.
25 W drugiej kolejności, co się tyczy zarzucanego Komisji naruszenia obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 296 ust. 2 TFUE i w art. 41 ust. 2 lit. c) Karty, należy przypomnieć, że uzasadnienie to powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie autora aktu, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy uzasadnienia tego aktu, a właściwemu sądowi dokonać jego kontroli (zob. w szczególności wyroki: z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, pkt 63; z dnia 22 marca 2001 r., Francja/Komisja, C‑17/99, EU:C:2001:178, pkt 35; a także z dnia 2 września 2021 r., EPSU/Komisja, C‑928/19 P, EU:C:2021:656, pkt 108).
26 Wymóg uzasadnienia należy zatem oceniać w odniesieniu do konkretnych okoliczności danego przypadku, w szczególności do treści aktu, charakteru przywołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma zatem wymogu, by uzasadnienie aktu wyszczególniało wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, które można by uznać za istotne (zob. podobnie wyroki: z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, pkt 63; a także z dnia 14 października 2010 r., Deutsche Telekom/Komisja, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, pkt 131).
27 W tym względzie przede wszystkim Komisja po przedstawieniu powodów – jak wymaga tego art. 104 ust. 2 rozporządzenia 2021/1060 – które skłoniły ją do stwierdzenia istnienia nieprawidłowości w motywach 28–36 decyzji z dnia 27 lipca 2021 r., odpowiedziała w motywach 49–67 tej decyzji na argumenty przedstawione przez Republikę Bułgarii, przytoczone podczas różnych wymian, które miały miejsce w toku postępowania przewidzianego w tym art. 104. Komisja oceniła zatem, czy uzasadnienia, na które powołuje się to państwo członkowskie, można uznać za stanowiące wyjątkowe okoliczności uzasadniające odstępstwo od przepisów dyrektywy 2004/18, o których mowa w niniejszej sprawie.
28 Następnie, co się tyczy argumentu, zgodnie z którym Komisja nie uwzględniła specyfiki każdej z trzech umów objętych korektą finansową, z motywów 32, 33, a przede wszystkim z motywów 56–59 decyzji z dnia 27 lipca 2021 r. wynika, że instytucja zamawiająca nałożyła na każdego członka konsorcjum, z którym podpisane zostały te umowy w odniesieniu do każdej z tych umów, przy czym nie jest to uzasadnione wyjątkową okolicznością, identyczny wymóg, a mianowicie doświadczenie w budowie dróg, których struktura jest w stanie ponosić ładunek na oś wynoszący 11,5 tony. Komisja, opierając się na pkt 91 wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., Borta (C‑298/15, EU:C:2017:266), uznała za nieproporcjonalny ten wymóg nałożony jednolicie na wszystkich członków konsorcjum, niezależnie od ich szczególnych kwalifikacji zawodowych w ramach tego konsorcjum.
29 Okoliczność, że – jak wskazuje sąd odsyłający – wyrok ten dotyczy dyrektywy 2004/17, podczas gdy dyrektywą mającą zastosowanie w postępowaniu głównym jest dyrektywa 2004/18, nie wyklucza znaczenia dyrektywy 2004/17 ani wspomnianego wyroku. Obie te dyrektywy mają bowiem podobny przedmiot, mają te same podstawy prawne, a właściwy przepis dyrektywy 2004/18 jest sformułowany w ten sam sposób co odpowiadający mu przepis dyrektywy 2004/17, przy czym wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Borta (C‑298/15, EU:C:2017:266), odnosi się zresztą do wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r., Partner Apelski Dariusz (C‑324/14, EU:C:2016:214), który dotyczy wykładni dyrektywy 2004/18.
30 Wreszcie, jeśli chodzi o domniemaną sprzeczność między opublikowanym ogłoszeniem o zamówieniu a specyfikacją warunków zamówienia, stanowiącą część dokumentacji przetargu, dotyczącą tego, czy kryteria wyboru powinny być spełnione przez każde konsorcjum, czy indywidualnie przez każdego członka konsorcjum, należy stwierdzić, że taka sprzeczność, przy założeniu, że zostanie wykazana, nie została podniesiona przez strony w toku procedury korekty finansowej przeprowadzonej na podstawie art. 104 rozporządzenia 2021/1060. Nie można zatem zarzucać Komisji, że uchybiła w tym względzie obowiązkowi uzasadnienia.
31 W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że łączne rozpatrzenie pytań pierwszego i drugiego nie wykazało niczego, co mogłoby mieć wpływ na ważność decyzji z dnia 27 lipca 2021 r.
W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego
32 Poprzez pytania trzecie i czwarte, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 41 Karty należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy Komisja w decyzji przyjętej na podstawie art. 99 tego rozporządzenia stwierdza nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia i w konsekwencji stosuje korektę finansową wobec państwa członkowskiego, właściwe organy krajowe powinny przystąpić, po przeprowadzeniu samodzielnego postępowania administracyjnego, do odzyskania nienależnie pobranych kwot, stosując wobec beneficjenta funduszy korektę finansową.
33 Z art. 98 i 99 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z motywem 65 tego rozporządzenia wynika, że w pierwszej kolejności do państwa członkowskiego należy kontrola właściwego wykorzystania funduszy i ewentualnie stwierdzenie istnienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia. Artykuł 98 ust. 2 akapit pierwszy tego samego rozporządzenia uściśla zatem, że państwa członkowskie mają obowiązek dokonania korekt finansowych w przypadku wykrycia nieprawidłowości w operacjach lub programach operacyjnych (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 maja 2016 r., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, pkt 48; a także z dnia 6 grudnia 2017 r., Compania Naãională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16, EU:C:2017:940, pkt 64, 65).
34 Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w art. 60 lit. a) rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym instytucja zarządzająca odpowiada za zapewnienie, że operacje wybrane do objęcia finansowaniem spełniają mające zastosowanie zasady Unii i zasady krajowe przez cały okres ich realizacji.
35 Jedynie pomocniczo, w celu zaradzenia uchybieniu państwa członkowskiego, Komisja jest uprawniona na podstawie art. 99 rozporządzenia nr 1083/2006 do przyjęcia środków w zakresie korekty finansowej po stwierdzeniu, że państwo członkowskie nie wywiązało się ze swoich zobowiązań wynikających z art. 98 tego rozporządzenia. W niniejszej sprawie Komisja wskazała w decyzji z dnia 27 lipca 2021 r., że Republika Bułgarii nie przyjęła żadnej decyzji na podstawie art. 98 wspomnianego rozporządzenia.
36 Ponadto z art. 101 rozporządzenia nr 1083/2006 wynika, że zastosowanie korekty finansowej przez Komisję wobec państwa członkowskiego nie ma wpływu na ciążący na nim obowiązek przystąpienia do odzyskania, na podstawie art. 98 ust. 2 tego rozporządzenia, funduszy europejskich nienależnie pobranych od ich beneficjentów.
37 Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w art. 70 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1083/2006, który stanowi, że państwa członkowskie, które przyjmują odpowiedzialność za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, są zobowiązane do odzyskania kwot nienależnie wypłaconych, w stosownych przypadkach wraz z odsetkami za zwłokę.
38 Wynika z tego, że w zakresie, w jakim państwa członkowskie mają obowiązek odzyskania nienależnie pobranych funduszy europejskich w wyniku nadużycia lub zaniedbania ze strony beneficjentów tych funduszy, fakt, że zwróciły one Unii zgodnie z decyzją Komisji, której są adresatami, nie zwalnia ich co do zasady z odzyskania rzeczonych funduszy od tych beneficjentów (zob. analogicznie wyroki: z dnia 13 marca 2008 r., Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i in., od C‑383/06 do C‑385/06, EU:C:2008:165, pkt 38, 58; z dnia 21 grudnia 2011 r., Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C‑465/10, EU:C:2011:867, pkt 34; a także z dnia 18 grudnia 2014 r., Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, pkt 44, 45).
39 W związku z tym, gdy Komisja przyjmuje decyzję w przedmiocie korekty finansowej na podstawie art. 99 rozporządzenia nr 1083/2006, państwo członkowskie jest zobowiązane na podstawie art. 101 tego rozporządzenia do odzyskania kwot nienależnie pobranych poprzez przyjęcie środków korekty finansowej na podstawie art. 98 ust. 2 tego rozporządzenia, chyba że odzyskanie to stało się niemożliwe w wyniku błędu lub zaniedbania ze strony tego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 1 października 2020 r., Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, pkt 71).
40 Przyjmując takie środki wprowadzające w życie prawo Unii, państwa członkowskie są zobowiązane do poszanowania ogólnych zasad tego prawa oraz postanowień Karty (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 maja 2016 r., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, pkt 54; a także z dnia 17 listopada 2022 r., Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, pkt 38).
41 Ponieważ w tym kontekście sąd odsyłający odnosi się w szczególności do art. 41 Karty, dotyczącego prawa do dobrej administracji, należy podkreślić, że artykuł ten jest skierowany do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, a nie do organów lub podmiotów państw członkowskich, w związku z czym jednostka nie może powoływać się na ten artykuł wobec władz krajowych (zob. podobnie wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., YS i in., C‑141/12 i C‑372/12, EU:C:2014:2081, pkt 67). Jednakże gdy państwo członkowskie stosuje prawo Unii, wymogi wynikające z zasady dobrej administracji jako ogólnej zasady prawa Unii, w szczególności prawa każdej osoby do bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie, mają zastosowanie w ramach postępowania prowadzonego przez właściwy organ krajowy [zob. podobnie wyroki: z dnia 8 maja 2014 r., N., C‑604/12, EU:C:2014:302, pkt 49, 50; a także z dnia 10 lutego 2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Termin przedawnienia), C‑219/20, EU:C:2022:89, pkt 37].
42 W zakresie, w jakim sąd odsyłający odnosi się również do prawa do udziału w postępowaniu, należy uściślić, że takie prawo, ponieważ pozwala na wykonanie prawa do bycia wysłuchanym, stanowi integralną część prawa do obrony, którego przestrzeganie stanowi ogólną zasadę prawa Unii. Prawo do bycia wysłuchanym gwarantuje każdej osobie możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia jej stanowiska w trakcie postępowania administracyjnego i przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, która mogłaby niekorzystnie wpłynąć na jej interesy, w tym również wtedy, gdy taka formalność nie jest przewidziana we właściwych przepisach. Zasada, zgodnie z którą adresat niekorzystnej decyzji musi mieć możliwość przedstawienia swoich uwag przed wydaniem tej decyzji, ma na celu umożliwienie właściwemu organowi użytecznego uwzględnienia wszystkich elementów mających znaczenie dla sprawy (zob. podobnie wyrok z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 44–47, 49).
43 Zasada ta ma zatem zastosowanie do procedury korekty finansowej prowadzonej przez organy krajowe na podstawie art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w następstwie decyzji Komisji stwierdzającej nieprawidłowość.
44 W świetle powyższych rozważań na pytania trzecie i czwarte należy odpowiedzieć, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z ogólnymi zasadami prawa Unii: dobrej administracji, poszanowania prawa do obrony i równości broni, należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy decyzja Komisja w decyzji wydanej na podstawie art. 99 tego rozporządzenia stwierdza nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia i w konsekwencji dokonuje korekty finansowej wobec państwa członkowskiego, właściwe organy krajowe powinny co do zasady przystąpić do odzyskania nienależnie pobranych kwot poprzez zastosowanie wobec beneficjenta funduszy korekty finansowej po przeprowadzeniu niezależnej procedury administracyjnej, w toku której beneficjent mógł przedstawić swoje uwagi w sposób użyteczny i skuteczny.
W przedmiocie pytań piątego i szóstego
45 Poprzez pytania piąte i szóste, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by sąd krajowy był związany ostateczną decyzją Komisji w sprawie anulowania całości lub części wkładu z funduszu Unii Europejskiej z powodu nieprawidłowości, w sytuacji gdy do sądu tego wniesiono skargę na akt krajowy stosujący w wykonaniu tej decyzji korektę finansową wobec beneficjenta tego funduszu.
46 Na prawo do skutecznej ochrony sądowej zagwarantowane w art. 47 Karty składają się różne elementy, obejmujące w szczególności prawo do obrony, zasada równości broni, prawo dostępu do sądu oraz prawo do uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela (wyrok z dnia 6 listopada 2012 r., Otis i in., C‑199/11, EU:C:2012:684, pkt 48).
47 Tymczasem, jak przypomniano w pkt 42 niniejszego wyroku, prawo do bycia wysłuchanym, stanowiące integralną część prawa do obrony, gwarantuje każdej osobie możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia jej stanowiska w toku danego postępowania [wyrok z dnia 26 października 2021 r., Openbaar Ministerie (Prawo do bycia wysłuchanym przez wykonujący nakaz organ sądowy), C‑428/21 PPU i C‑429/21 PPU, EU:C:2021:876, pkt 62]. Prawo to zostałoby naruszone, gdyby orzeczenie sądowe mogło opierać się na okolicznościach faktycznych i dokumentach, o których strony lub jedna z nich nie mogły się dowiedzieć i odnośnie do których w związku z tym nie mogły zająć stanowiska (wyrok z dnia 17 listopada 2022 r., Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, pkt 63).
48 Podobnie zasada równości broni, która, tak jak zasada kontradyktoryjności, jest konsekwencją prawa do rzetelnego procesu sądowego, oznacza obowiązek zaoferowania każdej ze stron rozsądnej możliwości przedstawienia swojej sprawy, w tym dowodów, na warunkach, które nie stawiają jej w wyraźnie mniej korzystnej sytuacji w stosunku do strony przeciwnej. Zasada ta gwarantuje w ten sposób równość praw i obowiązków stron, w szczególności w odniesieniu do przepisów regulujących przeprowadzanie dowodów i kontradyktoryjne postępowanie przed właściwym sądem. Wynika z tego, że każdy dokument dostarczony temu sądowi powinien móc zostać poddany ocenie i zakwestionowany przez każdą stronę postępowania [zob. podobnie wyroki: z dnia 6 listopada 2012 r., Otis i in., C‑199/11, EU:C:2012:684, pkt 71, 72; z dnia 10 lutego 2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Termin przedawnienia), C‑219/20, EU:C:2022:89, pkt 46; a także z dnia 17 listopada 2022 r., Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, pkt 62].
49 Wynika z tego, że w przypadku gdy sąd państwa członkowskiego rozpatruje skargę na akt krajowy stosujący korektę finansową wobec beneficjenta funduszu Unii Europejskiej, przyjęty w wykonaniu ostatecznej decyzji Komisji w sprawie anulowania całości lub części wkładu z takiego funduszu z powodu nieprawidłowości, sąd ten powinien mieć możliwość zbadania również ważności tej ostatniej decyzji. Jeżeli sąd ten uzna, że jeden lub kilka zarzutów nieważności decyzji Komisji podniesionych przez strony lub podniesionych z urzędu są zasadne, powinien zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w zakresie oceny ważności, ponieważ jedynie Trybunał jest właściwy do stwierdzenia nieważności aktu Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 25 lutego 2021 r., VodafoneZiggo Group/Komisja, C‑689/19 P, EU:C:2021:142, pkt 144).
50 Taki mechanizm odesłania prejudycjalnego, ponieważ pozwala na zakwestionowanie przed Trybunałem stwierdzenia nieprawidłowości dokonanego przez Komisję, pozwala zagwarantować przewidziane w art. 47 Karty prawo do skutecznego środka prawnego, z którego korzystają adresaci krajowego aktu służącego ściąganiu należności, jeżeli poprzez ten akt organy państwa członkowskiego stosują prawo Unii.
51 W świetle powyższych rozważań na pytania piąte i szóste należy odpowiedzieć, iż art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by sąd krajowy był związany ostateczną decyzją Komisji w sprawie anulowania całości albo części wkładu z funduszu Unii Europejskiej z powodu nieprawidłowości, w sytuacji gdy sąd ten rozpatruje skargę na akt krajowy stosujący względem beneficjenta tego funduszu ową korektę finansową, w wykonaniu tej decyzji, jeżeli jest on zobowiązany do wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie oceny ważności wspomnianej decyzji w razie powzięcia wątpliwości co do jej ważności.
W przedmiocie kosztów
52 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1) Analiza łączna pytań pierwszego i drugiego nie wykazała istnienia żadnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ważność decyzji Komisji C(2021) 5739 final z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie anulowania części wkładu z Funduszu Spójności na rzecz programu operacyjnego „Transport” 2007–2013 w ramach celu „Konwergencja” w Bułgarii.
2) Artykuł 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 w związku z zasadami ogólnymi prawa Unii: dobrej administracji, poszanowania prawa do obrony i równości broni,
należy interpretować w ten sposób, że:
w przypadku gdy Komisja Europejska w decyzji wydanej na podstawie art. 99 tego rozporządzenia stwierdza nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia i w konsekwencji dokonuje korekty finansowej wobec państwa członkowskiego, właściwe organy krajowe powinny co do zasady przystąpić do odzyskania nienależnie pobranych kwot poprzez zastosowanie wobec beneficjenta funduszy korekty finansowej po przeprowadzeniu niezależnej procedury administracyjnej, w toku której beneficjent mógł przedstawić swoje uwagi w sposób użyteczny i skuteczny.
3) Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie temu, by sąd krajowy był związany ostateczną decyzją Komisji w sprawie anulowania całości albo części wkładu z funduszu Unii Europejskiej z powodu nieprawidłowości, w sytuacji gdy sąd ten rozpatruje skargę na akt krajowy stosujący względem beneficjenta tego funduszu ową korektę finansową, w wykonaniu tej decyzji, jeżeli jest on zobowiązany do wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie oceny ważności wspomnianej decyzji w razie powzięcia wątpliwości co do jej ważności.
Podpisy