Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ANTHONYJA MICHAELA COLLINSA,
predstavljeni 1. februarja 2024(1)
Zadeva C‑53/23
Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,
Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“
proti
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Curtea de Apel Piteşti (pritožbeno sodišče v Piteştiju, Romunija))
„Predhodno odločanje – Pravna država – Neodvisnost sodstva – Člen 2 PEU – Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU – Člena 12 in 47 Listine – Sklep o imenovanju tožilcev, ki preiskujejo kazenske in korupcijske obtožbe ter vlagajo tožbe zoper sodnike in tožilce – Tožba združenj sodnikov in tožilcev za delno odpravo sklepa – Procesno upravičenje združenj za vložitev tožbe – Pogoj v nacionalnem pravu glede obstoja materialne pravice ali legitimnega zasebnega interesa“
Uvod
1. S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe se postavlja novo vprašanje v zvezi s pravom Unije. Ali se lahko združenja sodnikov in tožilcev, ki so ustanovljena za spodbujanje neodvisnega, nepristranskega in učinkovitega sodnega sistema,(2) sklicujejo na člen 2 in člen 19(1) PEU v povezavi s členoma 12 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), da izkažejo svoje procesno upravičenje za vložitev tožbe pred nacionalnim sodiščem zaradi uresničevanja navedenih ciljev?
Pravni okvir – nacionalna zakonodaja
2. Člen 8(11) Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (zakon št. 554/2004 o upravnem sporu) z dne 2. decembra 2004(3) določa:
„Fizične osebe in pravne osebe zasebnega prava lahko vložijo tožbe za varstvo javnega legitimnega interesa samo podredno, če je bilo oškodovanje javnega legitimnega interesa logično povezano s kršitvijo subjektivne pravice ali zasebnega legitimnega interesa.“
3. Marca 2022 je začel veljati Legea nr. 49/2022 privind desființarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție, precum și pentru modificarea Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (zakon št. 49/2022 o ukinitvi oddelka za preiskovanje kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju, in o spremembi zakona št. 135/2010 o zakoniku o kazenskem postopku).(4) Z njim je bil ukinjen Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (oddelek za preiskovanje kaznivih dejanj, storjenih v pravosodju, v nadaljevanju: SIIJ) v okviru Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (državno tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču, Romunija, v nadaljevanju: PÎCCJ). Poleg tega je bila z zakonom št. 49/2022 odgovornost za preiskovanje in pregon vseh kaznivih dejanj, vključno s korupcijo, ki naj bi jih storili sodniki in tožilci, glede na stopnjo sodišča, pri katerem so zadevni sodniki in tožilci zaposleni, prenesena na oddelek za kazenske in kriminalistične preiskave, ki deluje v okviru PÎCCJ, oziroma na tožilstva pri pritožbenih sodiščih.
4. V skladu s členom 3(3) zakona št. 49/2022 Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (državno tožilstvo pri vrhovnem kasacijskem sodišču Romunije – romunski generalni državni tožilec, Romunija, v nadaljevanju: tožena stranka) na predlog občne seje Consiliul Superior al Magistraturii (višji sodni svet, Romunija) imenuje državne tožilce za kazenski pregon teh kaznivih dejanj. Minister za pravosodje je član višjega sodnega sveta. Tožena stranka je sprejela sklep št. 108/2022 z dne 3. junija 2022 o imenovanju več tožilcev, ki naj bi izvajali kazenski pregon v skladu z zakonom št. 49/2022 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep). Ta sklep je bil sprejet na predlog občne seje višjega sodnega sveta.(5)
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
5. Tožeči stranki sta nepridobitni, nevladni in apolitični pravni osebi zasebnega prava. V njunih statutih je določeno, da sta med drugim ustanovljeni za zagotavljanje neodvisnega, nepristranskega in učinkovitega pravosodnega sistema ter za snovanje, podpiranje, usklajevanje in izvajanje projektov za izboljšanje, posodobitev in reformiranje tega sistema.
6. Tožeči stranki sta 5. avgusta 2022 pri Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju, Romunija) vložili tožbo za sodni nadzor, s katero sta predlagali delno odpravo izpodbijanega sklepa. Izpodbijata imenovanje med drugim v PÎCCJ več tožilcev, pristojnih za preiskovanje in pregon vseh kaznivih dejanj, ki naj bi jih storili sodniki in tožilci. Tožeči stranki trdita, da je zakon št. 49/2022, ki je pravna podlaga za izpodbijani sklep, v nasprotju s členom 2, členom 4(3) in členom 19(1), drugi pododstavek, PEU, Prilogo IX k Aktu o pogojih pristopa(6) ter Odločbo Komisije 2006/928/ES,(7) kot jo je razložilo Sodišče v sodbi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“(8).
7. Tožeči stranki trdita, da morajo korupcijske obtožbe zoper sodnike in tožilce, glede na njihovo posebno naravo, preiskovati in kazensko preganjati specializirani tožilci, ki so strokovnjaki za boj proti korupciji in imajo ustrezna sredstva za pravilno opravljanje te naloge. Tožeči stranki nasprotujeta sodelovanju občne seje višjega sodnega sveta v postopku imenovanja oseb, zadolženih za opravljanje navedene naloge. Poleg tega trdita, da ta postopek ne zagotavlja imenovanja tožilcev na podlagi zaslug in njihove neodvisnosti. Nazadnje trdita, da bi moral biti za preiskovanje in pregon takih kaznivih dejanj odgovoren Direcția Națională Anticorupție (nacionalni direktorat za boj proti korupciji, Romunija, v nadaljevanju: DNA), ki je specializiran za boj proti korupciji v Romuniji in je strukturno neodvisen od PÎCCJ(9).
8. Tožena stranka prereka dopustnost tožbe, ker naj tožeči stranki ne bi imeli procesnega upravičenja za zahtevanje sodnega nadzora nad izpodbijanim sklepom. Po navedbah tožene stranke navedena tožba temelji na legitimnem javnem interesu in ne na subjektivni pravici ali legitimnem zasebnem interesu, kot določa nacionalno pravo. Ker izpodbijani sklep ne vpliva na tožeči stranki niti na njune cilje, temveč bolj na tožilce, ki so imenovani s tem sklepom, naj tožeči stranki ne bi imeli subjektivne pravice ali legitimnega zasebnega interesa za izpodbijanje njegove veljavnosti in naj se zato ne bi mogli sklicevati na legitimni javni interes v ta namen.
9. Tožeči stranki utemeljujeta svoje procesno upravičenje s tem, da je njuna glavna dejavnost ščititi položaj sodnikov in tožilcev, spodbujati pravice in vrednote teh poklicev ter „varovati neodvisnost sodstva v državi, v kateri velja vladavina prava“. V statutu združenja „Forum romunskih sodnikov“ naj bi bila predvidena možnost sprožitve nekaterih sodnih postopkov za dosego navedenih ciljev.
10. Predložitveno sodišče navaja, da lahko v skladu s členom 1(1) zakona št. 554/2004 vsakdo pri pristojnem sodišču zahteva razglasitev ničnosti upravnega akta javnega organa, ki škoduje njegovim legitimnim interesom. Člen 2 zakona št. 554/2004 določa, da je legitimni interes lahko zaseben ali javen. Člen 8(11) zakona št. 554/2004 v bistvu določa, da se lahko fizične in pravne osebe zasebnega prava pri vlaganju pravnih sredstev na javni interes sklicujejo samo, če je ta neposredno povezan z njihovo subjektivno pravico ali legitimnim zasebnim interesom. Ugotavlja, da so romunska sodišča v letih 2016 in 2017 priznala, da imajo tožeče stranke interes za vložitev tožbe zaradi krepitve neodvisnosti sodstva in zaščite položaja sodniškega in tožilskega poklica.(10)
11. Înalta Curte de Casație şi Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče, Romunija) je v sodbi št. 8(11) razsodilo:
„Zaradi enotne razlage in uporabe člena 1, člena 2(1)(a), (r) in (s) ter člena 8(11) in (12) zakona št. 554/2004, kakor je bil pozneje spremenjen in dopolnjen, je [to sodišče] odločilo:
v okviru nadzora zakonitosti upravnih aktov, ki ga predlagajo združenja kot subjekti, na katere se ti akti nanašajo, se je mogoče na legitimni javni interes sklicevati le podredno glede na legitimni zasebni interes, ki izhaja iz neposredne povezave med upravnim aktom, ki je predmet nadzora zakonitosti, ter neposrednim namenom in cilji združenja, v skladu s statutom združenja.“
12. Înalta Curte de Casație şi Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče) je v smislu te odločbe ugotovilo, da združenja sodnikov in/ali tožilcev nimajo procesnega upravičenja za vložitev pravnih sredstev, s katerimi se predlaga razglasitev ničnosti sklepov višjega sodnega sveta, ki se nanašajo med drugim na imenovanje sodnikov, pomožnih sodnikov in glavnega inšpektorja Inspecţia Judiciară (pravosodna inšpekcija, Romunija).(12) Do te ugotovitve je prišlo, ker so se tožeče stranke v navedenem postopku sklicevale na javni, in ne na zasebni legitimni interes.
13. Predložitveno sodišče v skladu s široko razlago pojma legitimni zasebni interes, kot je opredeljen v sodbi št. 8, ugotavlja, da tožeče stranke trdijo, da se z izpodbijanim sklepom izvaja zakonodaja, ki ogroža boj proti korupciji in s tem kršijo zaveze Romunije do Evropske unije, zato lahko obstaja zadostna povezava med nameni tožečih strank, kot so določeni v njunih statutih, in izpodbijanim sklepom, da se jima prizna legitimni zasebni interes, ki je potreben za to, da lahko vložita tožbo. V skladu z ozko razlago sodbe št. 8 pa naj bi tožeči stranki imeli samo legitimni javni interes in naj torej ne bi imeli procesnega upravičenja za sprožitev navedenega postopka.
14. Ker tožeči stranki zatrjujeta kršitev prava Unije, predložitveno sodišče meni, da skušata uveljaviti pravico do učinkovitega sodnega varstva na področju, ki ga ureja pravo Unije. Ugotoviti želi, ali ozka razlaga pojma legitimni zasebni interes, ki bi omejila obseg tožb, ki jih lahko vložijo združenja, kot sta tožeči stranki, pomeni kršitev člena 2 in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členoma 12 in 47 Listine. Predložitveno sodišče želi izvedeti tudi, ali to, da se po ukinitvi SIIJ odgovornost za preiskovanje in pregon obtožb glede korupcije med sodniki in tožilci ni ponovno dodelila DNA, pomeni kršitev člena 2, člena 4(3) in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, Priloge IX k Aktu o pogojih pristopa in Odločbe MeSP.
15. V teh okoliščinah je Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali člen 2 in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 12 in členom 47 [Listine] nasprotujeta temu, da se z zavezujočo odločbo Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče), ki uvaja pogoj, v skladu s katerim je treba izkazati obstoj legitimnega zasebnega interesa, v katerega naj bi se pretirano posegalo, omejuje uporaba nekaterih pravnih sredstev, ki jih lahko vložijo poklicna združenja sodnikov in tožilcev – zaradi spodbujanja in varstva neodvisnosti sodstva in pravne države ter zaščite položaja poklica – pri čemer navedeni odločbi sledi tudi nacionalna praksa, ki se je izoblikovala v zadevah, podobnih tej, v kateri se postavlja to vprašanje za predhodno odločanje, in v skladu s katero mora med upravnim aktom, ki je predmet nadzora zakonitosti, ki ga izvajajo pravosodni organi, ter neposrednim namenom in cilji poklicnih združenj sodnikov in tožilcev, kot so določeni v njihovih statutih, obstajati neposredna povezava, če želijo ta združenja v skladu z namenom in cilji zadevnih statutov uveljavljati učinkovito sodno varstvo na področjih, ki jih ureja pravo Unije?
2. Ali je treba ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje ugotoviti, da členi 2, 4(3) in 19(1), drugi pododstavek, PEU, Priloga IX k [Aktu o pogojih pristopa] in Odločba [MeSP] nasprotujejo nacionalni zakonodaji, ki omejuje pristojnost [DNA] in izključno pristojnost za preiskovanje kaznivih dejanj korupcije (v širšem smislu), ki jih storijo sodniki in tožilci, podeljuje nekaterim tožilcem, ki so (s strani romunskega generalnega državnega tožilca na predlog občne seje višjega sodnega sveta) v ta namen imenovani na tožilstvo pri Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče) oziroma na tožilstva pri Curțile de Apel (pritožbena sodišča), pri čemer so zadnjenavedena pristojna tudi za druge kategorije kaznivih dejanj, ki jih storijo sodniki in tožilci?“
Postopek pred Sodiščem
16. Pisna stališča so predložili združenje „Forum romunskih sodnikov“, tožena stranka, Romunija in Evropska komisija.
17. Najprej bom obravnaval ugovore zoper pristojnost Sodišča in dopustnost vprašanj za predhodno odločanje, nato pa bom Sodišču v skladu z njegovo zahtevo predlagal, kako naj odgovori na prvo vprašanje.
Presoja
Pristojnost Sodišča in dopustnost prvega vprašanja za predhodno odločanje
Trditve strank
18. Tožena stranka trdi, da Sodišče ni pristojno za odločanje o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ker se tožeči stranki ne sklicujeta na nobeno pravico, varovano s pravom Unije. Postopek pred predložitvenim sodiščem in vprašanji, ki ju je postavilo Sodišču, naj bi se nanašali izključno na razlago nacionalnega prava in naj bi bili hipotetični.(13) Tožba pred predložitvenim sodiščem naj bi bila „pilotna zadeva“ ali „sredstvo“, namenjeno vložitvi predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU.
19. Romunija trdi, da prvo vprašanje ni dopustno, ker predložitveno sodišče ni jasno pojasnilo dejanskega stanja zadeve, o kateri odloča, in zlasti ni navedlo, kako in na kakšni podlagi je omejena pravica tožečih strank do dostopa do sodišča. Nejasno naj bi bilo, ali navedena morebitna omejitev izhaja iz zakona št. 554/2004, sodbe št. 8 ali iz ozke razlage te sodbe. Ker naj bi predložitveno sodišče samo ugotovilo, da obstaja neposredna povezava med izpodbijanim sklepom in nameni tožečih strank, naj bi iz tega sledilo, da je tožba tožečih strank dopustna po nacionalnem pravu, tako da naj odgovor na prvo vprašanje ne bi bil koristen.(14)
Analiza
20. Iz povzetka trditev tožečih strank v predlogu za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da tožba pred predložitvenim sodiščem, v nasprotju s tem, kar trdi tožena stranka, temelji na pravu Unije. Tožeči stranki se sklicujeta na člen 2 in člen 19(1) PEU v povezavi s členoma 12 in 47 Listine, Prilogo IX k Aktu o pogojih pristopa in Odločbo MeSP ter prosita za njihovo razlago. Upoštevnost prava Unije za rešitev spora pred predložitvenim sodiščem se odraža v razlogih, ki so to sodišče privedli do tega, da je predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, in v vprašanjih, ki jih je postavilo Sodišču. Prav tako iz ničesar v spisu, ki je predložen Sodišču, ni mogoče sklepati, da je spor v postopku v glavni stvari kakorkoli izmišljen ali hipotetičen.(15)
21. Trditev tožene stranke, da tožeči stranki ne uveljavljata nobene pravice, varovane s pravom Unije, se nanaša na vsebino prvega vprašanja predložitvenega sodišča o procesnem upravičenju. Zaradi narave navedenega ugovora z njim ni mogoče utemeljiti ugotovitve, da prvo vprašanje ni dopustno.(16) V nasprotju s trditvijo Romunije menim, da je predložitveno sodišče podrobno opisalo dejansko stanje v sporu, o katerem odloča, na podlagi katerega je vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe, s čimer je v celoti izpolnilo zahteve iz člena 94(a) Poslovnika Sodišča.
22. Kar zadeva trditev Romunije, da odgovor na prvo vprašanje ni koristen, drži, da predložitveno sodišče meni, da imata tožeči stranki procesno upravičenje v obravnavani zadevi, in ugotavlja, da so druga romunska sodišča priznala njuno procesno upravičenje za vložitev tožb zaradi krepitve neodvisnosti sodstva.(17) Vendar je predložitveno sodišče poudarilo, da obstajajo tudi primeri, v katerih se je sodba št. 8 razlagala tako ozko, da je bilo tožečim strankam odvzeto procesno upravičenje za vložitev takih predlogov.(18) Zadostuje navesti, da se je tožena stranka pred predložitvenim sodiščem v utemeljitev svoje trditve, da tožeči stranki nimata procesnega upravičenja, sklicevala na sodbo št. 8.
23. Sodišču zato predlagam, naj zavrne različne ugovore, ki se nanašajo na njegovo pristojnost in dopustnost prvega vprašanja za predhodno odločanje.
Vsebinska presoja
24. Prvo vprašanje se nanaša na razmerje med pravico do učinkovitega sodnega varstva pred nacionalnimi sodišči na podlagi prava Unije in nacionalnimi pravili o procesnem upravičenju. Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali člen 2 in člen 19(1) PEU v povezavi s členoma 12 in 47 Listine nasprotujeta nacionalnim pravilom o procesnem upravičenju, v skladu s katerimi morajo sodniška združenja dokazati, da imajo legitimni zasebni interes(19) za tožbe, s katerimi se predlaga odpravo aktov, za katere trdijo, da niso združljivi z neodvisnostjo sodstva in pravno državo(20).
25. Ne v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ne v stališčih strank ni pojasnjeno, ali in pod kakšnimi pogoji imajo tožeče stranke na podlagi nacionalnega prava procesno upravičenje za sprožitev postopka sodnega nadzora pred romunskimi sodišči. Združenje „Forum romunskih sodnikov“ in Romunija trdita, da imata tožeči stranki po romunskem pravu procesno upravičenje za sprožitev postopkov pred predložitvenim sodiščem. V skladu s sodbo št. 8 imata tožeči stranki legitimni zasebni interes za to tožbo za sodni nadzor nad izpodbijanim sklepom, ker obstaja povezava med navedeno tožbo in nameni tožečih strank, kot so določeni v njunih statutih. Tožena stranka trdi, da je z romunsko sodno prakso določen dodaten pogoj, v skladu s katerim morajo združenja dokazati, da akt, ki je predmet sodnega nadzora, vpliva na njihov obstoj kot pravnih oseb, njihovo premoženje, njihove pogoje delovanja ali doseganje njihovih ciljev.
26. Tožeči stranki sta pri romunskih sodiščih vložili številne tožbe, da bi obvarovali pravno državo, od katerih so bile nekatere predmet predlogov za sprejetje predhodne odločbe.(21) Ni jasno, zakaj tožena stranka izpodbija procesno upravičenje tožečih strank po nacionalnem pravu v obravnavani zadevi, če je bilo ugotovljeno, da imata tožeči stranki procesno upravičenje pred romunskimi sodišči za vložitev takih tožb. Združenje „Forum romunskih sodnikov“ dalje ugotavlja, da Sodišče ni ugovarjalo dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe, na podlagi katerega je bila izdana sodba Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“.
27. V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da načeloma ni naloga Sodišča, da ugovarja dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe, če se šteje, da je ta predlog v skladu s členom 94 Poslovnika Sodišča. Za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih postavi nacionalno sodišče, velja domneva upoštevnosti. Predložitveno sodišče mora na podlagi nacionalnega prava opredeliti dejanski in pravni okvir, vključno z dopustnostjo tožbe, o kateri odloča.(22)
Učinkovito sodno varstvo pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, in procesna avtonomija držav članic
28. Spoštovanje pravne države je ena od skupnih vrednot iz člena 2 PEU. V členu 19(1), drugi pododstavek, PEU, ki državam članicam nalaga, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije, je ta vrednota konkretizirana. Učinkovito sodno varstvo pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, je splošno načelo, ki izhaja iz skupnih ustavnih tradicij držav članic ter je določeno v členih 6 in 13 EKČP in potrjeno v členu 47 Listine. Zadnjenavedeno določbo je treba zato upoštevati pri razlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU.(23) V skladu s členom 47 Listine ima vsakdo, ki so mu kršene pravice, zagotovljene s pravom Unije, pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče.(24)
29. Države članice morajo določiti sistem pravnih sredstev in postopkov, da zagotovijo učinkovito sodno varstvo na področjih, ki jih ureja pravo Unije. Naloga držav članic je, da določijo sodišča in/ali organe, ki jih pooblastijo za preizkus veljavnosti nacionalnih določb, vzpostavijo pravna sredstva in postopke, po katerih je mogoče izpodbijati veljavnost navedenih določb, ter, če je pravno sredstvo utemeljeno, odpravijo take določbe in določijo učinke take odprave.(25)
30. Čeprav morajo države članice zagotoviti učinkovito sodno varstvo na področjih, ki jih ureja pravo Unije, pa se s pravom Unije državam članicam ne nalaga, da če neko področje ni urejeno s pravili Unije, sprejmejo poseben sistem pravnih sredstev ali postopkovnih pravil za pravna sredstva, ki zagotavljajo varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije,(26) pod pogojem, da so pravna sredstva in postopki, ki so na voljo za ta namen, v skladu z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti. Postopkovna pravila za pravna sredstva, katerih namen je varstvo pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije, zato ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna nacionalna pravna sredstva (načelo enakovrednosti), in ne smejo praktično onemogočiti oziroma čezmerno otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti). Te zahteve temeljijo tudi na načelu lojalnega sodelovanja, določenemu v členu 4(3) PEU.(27)
31. Ker se zakon št. 554/2004 in sodba št. 8 uporabljata tako za pravna sredstva pred romunskimi sodišči, ki temeljijo na nacionalnem pravu, kot za tista, ki temeljijo na pravu Unije, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče, je treba v obravnavani zadevi preučiti samo načelo učinkovitosti. V skladu s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU in členom 47 Listine je jasno, da morajo države članice učinkovito varovati pravico do učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije.(28) Ta zahteva odraža in usklajuje načeli subsidiarnosti in sorazmernosti iz člena 5 PEU, procesno avtonomijo držav članic(29) in pravico do učinkovitega sodnega varstva(30).
Pravica do učinkovitega sodnega varstva mora biti povezana s pravico, podeljeno s pravom Unije
32. Sodišče je v sodbi Inuit(31) poudarilo, da niti PDEU niti člen 19 PEU ne zahtevata uvedbe drugih pravnih sredstev za zagotavljanje spoštovanja prava Unije pred nacionalnimi sodišči od tistih, ki jih določa nacionalno pravo. Drugače je le, če v sistematiki nacionalnega pravnega reda ni nobenega pravnega sredstva, ki bi lahko, čeprav le posredno, zagotovilo spoštovanje pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije.(32) V takih primerih se morajo nacionalna sodišča izreči za pristojna za odločanje o tožbi, ki jo je zadevna oseba vložila za zaščito pravic, ki so ji zagotovljene s pravom Unije.(33)
33. Sodišče je v sklepu Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Komisija(34) razsodilo, da „pravica do sodišča“ ni brezpogojna in da zanjo na primer veljajo pravila, ki določajo roke za vložitev tožbe. Ta pravila pa ne smejo ovirati prostega dostopa posameznika na način ali do te mere, da je kršeno bistvo pravice, ki jo uveljavlja. Cilj takih pravil mora biti legitimen, med uporabljenimi sredstvi in zastavljenim ciljem pa mora obstajati primerno sorazmerje.(35) V zvezi s procesnim upravičenjem pred nacionalnimi sodišči je Sodišče navedlo, da „[č]eprav morata biti procesno upravičenje in pravni interes posameznika načeloma opredeljena v nacionalnem pravu, pravo Unije poleg spoštovanja načel enakovrednosti in učinkovitosti vseeno zahteva, da nacionalna zakonodaja ne krši pravice do učinkovitega sodnega varstva […]“.(36)
34. Pravica do učinkovitega sodnega varstva v skladu s členom 47 Listine ne obstaja v vakuumu, ampak mora biti povezana s pravico, ki jo podeljuje pravo Unije, ali svoboščino, ki je z njim zagotovljena. Vsakdo se lahko sklicuje na člen 47 Listine, da bi pred nacionalnim sodiščem izpodbijal akt, ki posega v njegov položaj, ki ga je država članica sprejela v okviru izvajanja prava Unije.(37) V tem okviru imajo države članice široko polje proste presoje pri določanju, kaj je kršitev pravice ali svoboščine, pogojev za dopustnost pravnih sredstev in organov, pred katerimi je mogoče vložiti taka pravna sredstva.(38)
35. Tožeči stranki v tožbi pred predložitvenim sodiščem navajata tri trditve, da bi dokazali svoje procesno upravičenje v skladu s pravom Unije. Prvič, po analogiji se sklicujeta na pravico do pravnega sredstva, ki je s sekundarno zakonodajo Unije podeljena okoljskim ali drugim združenjem. Drugič, trdita, da mora v skladu s sodno prakso Sodišča v nacionalnem pravu obstajati možnost vložitve tožbe zaradi varstva pravne države in neodvisnosti sodstva. Tretjič, tožeči stranki trdita, da imata pravico do vložitve tožbe na podlagi člena 12 Listine.
36. V nekaterih primerih je s sekundarno zakonodajo Unije združenjem posebej priznano procesno upravičenje za vložitev tožb pri nacionalnih sodiščih zaradi hitrejšega doseganja ciljev, ki se uresničujejo s to zakonodajo. V okoljskih zadevah člen 9(2) Aarhuške konvencije organizacijam za varstvo okolja omogoča dostop do postopka za revizijo nekaterih določenih dejanj ali opustitev.(39) V takih primerih se šteje, da imajo navedene organizacije zadosten interes ali pravice, ki jih je mogoče kršiti, da lahko vložijo navedene tožbe. V členu 9(3) Aarhuške konvencije je določeno, da države članice sprejmejo zakone o priznavanju širšega ali celo neomejenega procesnega upravičenja za vložitev nekaterih vrst okoljskih tožb: vendar se z njim ne nalaga obveznost sprejetja takih pravil.(40)
37. V skladu s členom 9(2) Direktive 2000/78/ES(41) morajo države članice zagotoviti, da lahko združenja, ki imajo v skladu z merili, določenimi v nacionalni zakonodaji, legitimen interes za zagotavljanje izpolnjevanja določb te direktive, v imenu ali v podporo tožnika na podlagi njegovega ali njenega soglasja sprožijo katerikoli sodni in/ali upravni postopek, ki je na voljo za uveljavljanje obveznosti, ki izhajajo iz navedene direktive. S to določbo se državam članicam ne nalaga, da združenjem priznajo procesno upravičenje za vlaganje pravnih sredstev zaradi uveljavljanja obveznosti, kadar oškodovanca ni mogoče določiti. Vseeno pa lahko države članice sprejmejo ali ohranijo določbe, ki so za varstvo načela enakega obravnavanja ugodnejše od določb Direktive 2000/78. Država članica lahko torej združenjem prizna procesno upravičenje za vlaganje pravnih sredstev zaradi uveljavljanja obveznosti, ki izhajajo iz Direktive 2000/78, če ni določljivega tožnika.(42)
38. Združenjem sodnikov in tožilcev se z nobeno sekundarno zakonodajo Unije ne priznava procesno upravičenje za morebitno vložitev tožb pri nacionalnih sodiščih zaradi varstva pravne države v javnem interesu. S pravom Unije se državam članicam ne nalaga niti ne prepoveduje, da uvedejo pravila glede procesnega upravičenja, da bi bilo takim združenjem dovoljeno, da vlagajo tožbe v javnem interesu ali uvedejo actio popularis v interesu pravne države in/ali neodvisnosti sodstva.(43) Ker ni zakonodaje Unije,(44) se morajo taka združenja načeloma opreti na nacionalna pravila glede procesnega upravičenja in morebitno pravico do vlaganja takih tožb, ki jim je morda z njimi priznana.
39. Tožeči stranki menita, da imata v skladu s sodbo A.B. procesno upravičenje, da varujeta pravno državo in neodvisnost sodstva s sproženjem postopka pred predložitvenim sodiščem. Sodišče je v tej sodbi med drugim razsodilo, da člen 19(1), drugi pododstavek, PEU nasprotuje spremembam nacionalnega prava, ki nacionalnim sodiščem odvzemajo pristojnost za odločanje o tožbah, ki jih vložijo neuspešni kandidati za sodniška mesta, če lahko te spremembe pri pravnih subjektih ustvarijo legitimne dvome v zvezi z zavarovanostjo imenovanih sodnikov.(45)
40. Postopek, ki poteka pred predložitvenim sodiščem, se v nasprotju z okoliščinami, v katerih je bila izdana sodba A.B., nanaša na imenovanje tožilcev, pristojnih za preiskovanje in pregon sodnikov, in ne na imenovanje sodnikov. Jamstva neodvisnosti in nepristranskosti sodnikov, ki se zahtevajo na podlagi prava Unije, nasprotujejo nacionalnim pravilom, ki bi lahko neposredno ali posredno vplivala na odločitve sodnikov, zaradi česar bi lahko nastal „vtis, da ti sodniki niso neodvisni in nepristranski, kar bi lahko omajalo zaupanje, ki ga mora v demokratični družbi in v pravni državi pri pravnih subjektih zbujati pravosodje“.(46) Odločbe o izdaji dovoljenja za začetek kazenskega postopka zoper sodnike mora zato sprejeti ali nadzorovati organ, ki sam zagotavlja jamstva, ki so neločljivo povezana z učinkovitimi sodnim varstvom, med drugim jamstvo neodvisnosti. Že možnost, da se lahko pri organu, katerega neodvisnost ni zagotovljena, predlaga in doseže izdaja dovoljenja za kazenski pregon sodnikov, bi lahko vplivala na njihovo neodvisnost.(47)
41. Iz spisa, ki je predložen Sodišču, ni razvidno, da neuspešni kandidati za mesto tožilca na, med drugim, oddelku za kazenske in kriminalistične preiskave, ki deluje v okviru PÎCCJ, nimajo legitimnega zasebnega interesa in zato procesnega upravičenja na podlagi nacionalnega prava za izpodbijanje izpodbijanega sklepa in zakona št. 49/2022, na katerem temelji ta sklep. Morda je še pomembneje to, da čeprav je v sodbi A.B. potrjeno, da imajo neuspešni kandidati za sodniška mesta, v katerih interese se je posegalo, v nekaterih omejenih primerih na podlagi prava Unije lahko pravico, da pri nacionalnih sodiščih vložijo tožbo zaradi varstva pravne države in neodvisnosti sodstva, pa s to sodbo ta pravica ni priznana združenjem sodnikov ali tožilcev, kot sta tožeči stranki.
42. Kar zadeva člen 12 Listine in svobodo združevanja, je Sodišče v sodbi Komisija/Madžarska (Preglednost društev)46F(48) razsodilo, da morajo društva imeti možnost, da lahko nadaljujejo svoje dejavnosti in delujejo brez neupravičenega državnega vmešavanja. Iz spisa, predloženega Sodišču, ne izhaja, da za tožeči stranki ali katero koli drugo združenje veljajo drugačna ali strožja pravila glede procesnega upravičenja kot za druge fizične ali pravne osebe. Kot je navedeno v točki 33 teh sklepnih predlogov, pravica do sodišča ni brezpogojna. Ni videti – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da bi obstajali dokazi o tem, da bi pravila glede procesnega upravičenja v Romuniji kršila bistvo pravice tožečih strank do sodišča, da je cilj, ki se uresničuje z nacionalno zakonodajo, nelegitimen, ali da je sredstvo, ki se uporablja za dosego tega cilja, nesorazmerno. Dejstvo, da je v statutu združenja „Forum romunskih sodnikov“ predvidena uvedba nekaterih sodnih postopkov zaradi uresničevanja njegovih ciljev, ne spremeni te presoje. Dejavnosti združenja se morajo načeloma opravljati v skladu z zakonodajo, med drugim pravili o procesnem upravičenju.
Predlog
43. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Curtea de Apel Pitești (pritožbeno sodišče v Piteștiju, Romunija), odgovori:
Člen 2 in člen 19(1) PEU v povezavi s členoma 12 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, Priloga IX k Aktu o pogojih pristopa Republike Bolgarije in Romunije in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija, ter Odločba Komisije 2006/928/ES z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji ne nasprotujejo nacionalnim pravilom o procesnem upravičenju, ki od združenj sodnikov in tožilcev zahtevajo, da v okviru tožbe za odpravo aktov, ki naj bi bili nezdružljivi z neodvisnostjo sodstva in pravno državo, dokažejo legitimni zasebni interes, kot je opredeljen v nacionalni zakonodaji.