MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PRIITA PIKAMÄEA
od 26. listopada 2023.(1)
Spojeni predmeti C-554/21, C-622/21 i C-727/21
Financijska agencija
protiv
HANN-INVEST d.o.o. (C-554/21)
i
Financijska agencija
protiv
MINERAL-SEKULINE d.o.o. (C-622/21)
i
UDRUGE KHL MEDVEŠČAK ZAGREB (C-727/21)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Visoki trgovački sud Republike Hrvatske)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a – Vladavina prava – Učinkovita pravna zaštita u područjima obuhvaćenima pravom Unije – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Nadležnost Suda – Dopuštenost – Tumačenje potrebno kako bi sud koji je uputio zahtjev mogao donijeti presudu – Unutarnji mehanizam za osiguranje usklađenosti sudske prakse drugostupanjskog suda – Načelo pravne sigurnosti – Načelo neovisnosti sudaca – Zahtjev za pristup zakonom ustanovljenom sudu i zahtjev poštenog suđenja”
1. Ako se prisjetimo činjenice da je sudska praksa izvor prava, odgovornost suca pojavljuje se u čitavom svojem opsegu i složenosti, s obzirom na to da se sudac nalazi u središtu proturječnih zahtjeva, pozvan da zajamči pravnu sigurnost, ali i da uvede inovacije kako bi se pravo prilagodilo promjenama u društvu koje se njime nastoji urediti. Stoga je u pravnoj teoriji opravdano postavljeno pitanje: „Koliko nesigurnosti pravni sustav može podnijeti?”(2)
2. U slučaju da na pitanje dopuštenosti zahtjevâ za prethodnu odluku bude odgovoreno potvrdno, ovi predmeti daju Sudu priliku da pronađe ravnotežu između navedenih proturječnih zahtjeva povodom ocjene usklađenosti unutarnjeg postupovnog mehanizma čiji je cilj osigurati dosljednost sudske prakse suda, pri čemu ta ocjena podrazumijeva uzimanje u obzir prijeko potrebne neovisnosti sudaca.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
3. U okviru ovog predmeta relevantan je članak 19. stavak 1. UEU-a.
B. Hrvatsko pravo
4. Članak 37. Zakona o sudovima (Narodne novine, br. 28/13, 33/15, 82/15, 82/16, 67/18, 126/19, 130/20) propisuje:
„1. U sudovima u kojima ima više sudskih vijeća, odnosno sudaca pojedinaca koji odlučuju o stvarima iz jednog ili više srodnih pravnih područja osnivaju se odjeli u čiji sastav ulaze suci koji o tim stvarima odlučuju.
„2. Godišnjim rasporedom poslova osniva se odjel te određuje predsjednik odjela koji rukovodi njegovim radom. […]”
5. Članak 38. tog zakona određuje:
„1. Na sjednicama sudskog odjela razmatraju se pitanja od interesa za rad odjela, a posebice organizacija unutarnjeg poslovanja, sporna pravna pitanja, ujednačavanje sudske prakse i pitanja važna za primjenu propisa iz pojedinih pravnih područja te praćenje rada i stručnog usavršavanja sudaca, sudskih savjetnika i sudačkih vježbenika raspoređenih na rad u odjel.
2. Na sjednicama sudskih odjela županijskog suda, Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske, Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Visokoga kaznenog suda Republike Hrvatske i Visokog prekršajnog suda Republike Hrvatske razmatraju se i pitanja od zajedničkog interesa za sudove nižeg stupnja s područja tih sudova.
3. Na sjednici odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske razmatraju se pitanja od zajedničkog interesa za pojedine ili sve sudove s područja Republike Hrvatske te se razmatraju i daju mišljenja o nacrtima propisa iz pojedinoga pravnog područja.”
6. U skladu s člankom 39. navedenog zakona:
„1. Sjednicu sudskog odjela prema potrebi, a najmanje jednom u tri mjeseca saziva i njezinim radom rukovodi predsjednik odjela, odnosno predsjednik suda. Kad predsjednik suda sudjeluje u radu sjednice sudskog odjela, predsjeda sjednici i sudjeluje u odlučivanju.
2. Sjednica svih sudaca suda mora se sazvati kad to zahtijeva odjel suda ili jedna četvrtina svih sudaca.
3. Odluka na sjednici sudaca suda, odnosno sudskog odjela donosi se većinom glasova svih sudaca, odnosno sudaca sudskog odjela.
4. O radu sjednice vodi se zapisnik.
5. Predsjednik suda, odnosno odjela može na sjednicu svih sudaca, odnosno odjela pozvati i istaknute znanstvenike i stručnjake iz pojedinoga pravnog područja.”
7. Članak 40. Zakona o sudovima propisuje:
„1. Sjednica odjela ili sudaca saziva se i kad se utvrdi da o pitanjima primjene zakona postoje razlike u shvaćanjima između pojedinih odjela, vijeća ili sudaca ili kad u jednom odjelu vijeće ili sudac odstupi od ranije prihvaćenog pravnog shvaćanja.
2. Pravno shvaćanje prihvaćeno na sjednici svih sudaca odnosno sudskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske, Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Visokoga kaznenog suda Republike Hrvatske, Visokog prekršajnog suda Republike Hrvatske i sjednici odjela županijskog suda obvezno je za sva drugostupanjska vijeća ili suce pojedince tog odjela, odnosno suda.
3. Predsjednik odjela može, prema potrebi, pozvati na sjednicu odjela profesore diplomskog sveučilišnog studija prava, istaknute znanstvenike ili stručnjake u određenoj grani prava.”
8. U članku 41. tog zakona navodi se:
„1. Predsjednik suda godišnjim rasporedom poslova određuje jednog ili više sudaca za praćenje i proučavanje sudske prakse […]”
9. Članak 177. stavak 3. Sudskog poslovnika (Narodne novine, br. 37/14, 49/14, 8/15, 35/15, 123/15, 45/16, 29/17, 33/17, 34/17, 57/17, 101/18, 119/18, 81/19, 128/19, 39/20 i 47/20) predviđa:
„Kod drugostupanjskog suda predmet se iskazuje riješenim u trenutku otpravka odluke iz referade suca nakon što je predmet vraćen iz službe za praćenje i evidentiranje sudske prakse. Služba za praćenje i evidentiranje sudske prakse dužna je u što kraćem roku od dana prijama spisa isti vratiti u referadu suca.
Sudska odluka otpremit će se sa suda u daljnjem roku od osam dana.”
II. Glavni postupci i prethodna pitanja
10. Pred Visokim trgovačkim sudom Republike Hrvatske, sudom koji je uputio zahtjev u glavnim predmetima, pokrenuta su tri žalbena postupka. U predmetima C-554/21 i C-622/21 žalbe se odnose na rješenja kojima se odbija zahtjev Financijske agencije za naknadu troškova koji proizlaze iz njezina obavljanja poslova u stečajnim postupcima. U predmetu C-727/21 žalba se odnosi na rješenje kojim je odbačen prijedlog za otvaranje predstečajnog postupka žalitelja iz glavnog postupka.
11. U tim je trima predmetima sud koji je uputio zahtjev, zasjedajući u vijećima od tri suca, ispitao žalbe te ih odbio jednoglasnom odlukom članova vijeća, potvrđujući tako prvostupanjske odluke. Te su odluke potpisane, a zatim proslijeđene službi za praćenje i evidentiranje sudske prakse, u skladu s člankom 177. stavkom 3. Sudskog poslovnika.
12. U skladu s tom odredbom i kao što je to izložio sud koji je uputio zahtjev, predmet o kojem se odlučuje u drugom stupnju smatra se riješenim tek kad ga je ta služba evidentirala i nakon toga vratila u referadu suca kako bi se odluka otpremila strankama. Predmet se smatra dovršenim tek u trenutku otpravka odluke. Dakle unatoč činjenici da je odluku donio nadležan sastav suda, ona se smatra dovršenom tek u trenutku kad ju je potvrdio sudac navedene službe (u daljnjem tekstu: sudac evidencije), kojeg Godišnjim rasporedom poslova određuje predsjednik suda o kojem je riječ u njegovu svojstvu tijela pravosudne uprave. Takav postupak nije predviđen zakonom kao uvjet za donošenje sudske odluke, nego odražava praksu drugostupanjskih sudova koja se temelji na Sudskom poslovniku.
13. Sud koji je uputio zahtjev navodi da je u trima glavnim predmetima sudac evidencije odbio evidentirati donesene odluke te ih je vratio priloživši im popratni dopis. U dopisima priloženima uz predmete C-554/21 i C-622/21 navodi se da su odluke proturječne drugim odlukama u sličnim sporovima, dok se u pogledu predmeta C-727/21 izražava neslaganje suca evidencije s pravnim shvaćanjem vijeća iz glavnog postupka, bez upućivanja na postojanje suprotne sudske prakse.
14. Uslijed tih odbijanja da se presude evidentiraju, sud koji je uputio zahtjev odlučio je u predmetima C-554/21 i C-622/21 uputiti Sudu zahtjeve za prethodnu odluku u pogledu dvojbi kad je riječ o usklađenosti članka 177. stavka 3. Sudskog poslovnika s pravom Unije. Što se tiče predmeta C-727/21, nakon što je sud koji je uputio zahtjev ostao pri svojoj prvotnoj odluci te ju ponovno dostavio sucu evidencije, potonji ju je proslijedio Odjelu trgovačkih i ostalih sporova suda koji je uputio zahtjev kako bi se sporno pravno pitanje raspravilo na sjednici odjela. Taj je odjel na svojoj sjednici usvojio „pravno shvaćanje” u kojem je potvrdio rješenje suca evidencije. Predmet je zatim ponovno vraćen sudskom vijeću kako bi ono, na temelju članka 40. stavka 2. Zakona o sudovima, odlučilo u skladu s tim pravnim shvaćanjem, što je dovelo do odluke kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C-727/21.
15. S obzirom na tijek glavnih postupaka, sud koji je uputio zahtjev smatra da sudac evidencije, za kojeg stranke ne znaju, koji nije predviđen u procesnim propisima na temelju kojih se provodi postupak u kojem se donosi odluka o pravnom lijeku i koji, iako nije viši sud, u konkretnom slučaju može utjecati na nadležno sudsko vijeće da izmijeni svoju odluku, može svojim djelovanjem povrijediti zahtjev neovisnosti sudaca. Sud koji je uputio zahtjev navodi da se postojanje takvog oblika evidentiranja sudskih odluka dosad opravdavalo potrebom ujednačavanja sudske prakse. Međutim, prema mišljenju tog suda, način na koji ta služba evidencije postupa nakon što je donesena sudska odluka protivan je temeljnom pravu na neovisnost pravosuđa jer navedena služba sama odabire odluke koje će sud otpremiti strankama.
16. Štoviše, u predmetu C-727/21, u vezi sa sjednicama sudskog odjela, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je riječ o tijelu koje nije predviđeno Zakonom o parničnom postupku i da samo suci evidencije i predsjednici odjela odlučuju o točkama dnevnog reda takve sjednice. Stranke u različitim postupcima ne znaju za tu sjednicu i ne mogu na njoj sudjelovati. Međutim, odluka koju je donio određeni sastav suda smije se preispitivati i mijenjati samo u postupku povodom pravnih lijekova od strane za to nadležnog suda u propisanom postupku za koji stranke znaju, a ne na temelju mišljenja suca koji nije bio član tog sudskog sastava ili shvaćanja opće sjednice sudaca.
17. S obzirom na te okolnosti, Visoki trgovački sud Republike Hrvatske odlučio je prekinuti postupak u svakom od triju spojenih predmeta i Sudu uputiti sljedeće prethodno pitanje:
„Može li se smatrati da je pravilo iz drugog dijela prve rečenice i druge rečenice članka 177. stavka 3. Sudskog poslovnika, ,Kod drugostupanjskog suda predmet se smatra dovršenim u trenutku otpravka odluke iz referade suca nakon što je predmet vraćen iz službe evidencije; služba evidencije dužna je u što kraćem roku od dana prijama spisa isti vratiti u referadu suca; sudska pisarnica će u daljnjem roku od 8 dana otpremiti odluku sa suda, u skladu s člankom 19. stavkom 1. UEU-a i člankom 47. Povelje [Europske unije o temeljnim pravima]?”
18. Nadalje, u predmetu C-727/21, Visoki trgovački sud Republike Hrvatske odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeće prethodno pitanje:
„[Je li] odredba članka 40. stavka 2. Zakona o sudovima koja predviđa: , pravno shvaćanje prihvaćeno na sjednici svih sudaca odnosno sudskog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske, Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Visokoga kaznenog suda Republike Hrvatske, Visokog prekršajnog suda Republike Hrvatske i sjednici odjela županijskog suda obvezno jeza sva drugostupanjska vijeća ili suce pojedince tog odjela, odnosno suda , u skladu s člankom 19. stavkom 1. UEU-a i člankom 47. Povelje?”
III. Postupak pred Sudom
19. Odlukom predsjednika Suda od 14. ožujka 2022. predmeti C-554/21, C-622/21 i C-727/21 spojeni su u svrhu pisanog i usmenog postupka kao i donošenja presude.
20. Hrvatska vlada i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja u predmetima C-554/21, C-622/21 i C-727/21. U predmetu C-554/21 žalitelj iz glavnog postupka podnio je pisana očitovanja. Na raspravi održanoj 5. lipnja 2023. usmena očitovanja iznijele su hrvatska vlada i Komisija.
IV. Analiza
21. Kao što to proizlazi iz zahtjevâ za prethodnu odluku, sud koji je uputio zahtjev smatra da od Suda treba zatražiti tumačenje članka 19. stavka 1. UEU-a i članka 47. Povelje s obzirom na dvojbe koje ima u pogledu usklađenosti s tim odredbama prava Unije članka 177. stavka 3. Sudskog poslovnika i članka 40. stavka 2. Zakona o sudovima, kojima se uređuje postupak odlučivanja na hrvatskim drugostupanjskim sudovima.
22. Iako nijedna od stranaka nije podnijela očitovanja o nadležnosti Suda i dopuštenosti tih zahtjeva, valja podsjetiti na to da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, na samom Sudu da ispita uvjete pod kojima je nacionalni sud uputio pitanja kako bi provjerio postojanje vlastite nadležnosti ili dopuštenost zahtjeva koji mu je podnesen(3).
A. Nadležnost Suda
23. Valja istaknuti da u okviru zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a Sud može tumačiti pravo Unije samo u granicama dodijeljene nadležnosti(4).
24. Što se tiče, na prvom mjestu, primjene članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, valja podsjetiti na to da na temelju te odredbe države članice osiguravaju pravne lijekove dostatne da bi se pojedincima osiguralo poštovanje njihova prava na učinkovitu pravnu zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije. Stoga je na državama članicama da predvide sustav pravnih lijekova i postupaka koji u navedenim područjima osiguravaju djelotvoran sudski nadzor. Iz sudske prakse Suda proizlazi da, kada je riječ o području primjene članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, ta se odredba odnosi na „područja obuhvaćena pravom Unije”, neovisno o situaciji u kojoj države članice provode to pravo, u smislu članka 51. stavka 1. Povelje(5).
25. Cilj članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a jest osobito njegova primjena na sva nacionalna tijela koja kao sudovi mogu odlučivati o pitanjima koja se odnose na primjenu ili tumačenje prava Unije i koja su stoga područja koja su obuhvaćena tim pravom. To je tako u slučaju suda koji je uputio zahtjeve, koji može, u svojem svojstvu hrvatskog redovnog suda, biti pozvan odlučivati o pitanjima koja se odnose na primjenu ili tumačenje prava Unije te je on – kao „sud” u smislu tog prava – dio hrvatskog sustava pravnih lijekova „u područjima obuhvaćenima pravom Unije”(6), u smislu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, tako da taj sud treba ispunjavati zahtjeve učinkovite pravne zaštite. Osim toga, valja podsjetiti na to da su, iako je organizacija pravosuđa u državama članicama u njihovoj nadležnosti, države članice ipak prilikom izvršavanja te nadležnosti obvezne poštovati obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije te osobito iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a(7).
26. Iz prethodno navedenog proizlazi da je u ovim predmetima Sud nadležan za tumačenje članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a.
27. Na drugom mjestu, područje primjene Povelje, u pogledu postupanja država članica, definirano je u njezinu članku 51. stavku 1., prema kojem se odredbe Povelje odnose na države članice kada provode pravo Unije, pri čemu se tom odredbom potvrđuje ustaljena praksa Suda u skladu s kojom se temeljna prava zajamčena u pravnom sustavu Unije primjenjuju na sve situacije uređene pravom Unije, ali ne i izvan njih. Kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, kad pravna situacija ne ulazi u područje primjene prava Unije, Sud nije nadležan o njoj odlučivati te eventualno prizivane odredbe Povelje ne mogu same po sebi biti temelj takve nadležnosti(8).
28. U predmetnom slučaju, što se tiče, konkretnije, članka 47. Povelje, na koji se odnose ovi zahtjevi za prethodnu odluku, valja utvrditi da se sporovi o kojima odlučuje sud koji je uputio zahtjev u biti odnose na naknadu troškova koji su javnom tijelu nastali zbog njegova obavljanja poslova u stečajnim postupcima, kao i na osnovanost prvostupanjske odluke kojom je odbijen prijedlog udruge sa sjedištem u Zagrebu za otvaranje predstečajnog postupka. Kad je riječ konkretno o stečajnim postupcima, nesporno je da je zakonodavac Unije donio različite akte koji se odnose na to područje(9). Valja ipak utvrditi da sud koji je uputio zahtjev ne spominje nijednu odredbu prava Unije u tom području koja bi se primjenjivala na predmetne sporove i ne ističe nijedan element koji bi upućivao na to da su glavni predmeti, sažeto opisani u zahtjevima za prethodnu odluku, obuhvaćeni pravom Unije. Važno je naglasiti da priznavanje prava na djelotvoran pravni lijek iz članka 47. Povelje u određenom slučaju pretpostavlja da se osoba koja se na njega poziva – poziva na prava ili slobode zajamčene pravom Unije. Međutim, iz odluka kojima je upućen zahtjev ne proizlazi da se žalitelji iz glavnog postupka pozivaju na pravo koje im dodjeljuje odredba prava Unije(10).
29. Iz prethodno navedenog proizlazi da ništa ne upućuje na to da se sporovi u glavnom postupku odnose na tumačenje ili primjenu pravila prava Unije koje bi se provelo na nacionalnoj razini. Stoga Sud nije nadležan za tumačenje članka 47. Povelje u ovim predmetima.
B. Dopuštenost zahtjevâ za prethodnu odluku
30. Čini mi se da to pitanje ima posebnu važnost s obzirom na vrlo širok doseg članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, kako ga tumači Sud, i s njime povezanu nadležnost Suda(11). Od donošenja presude Associação Sindical dos Juízes Portugueses(12), Sudu su upućeni brojni zahtjevi za prethodnu odluku kojima se tražilo tumačenje te odredbe u, blago rečeno, različitim predmetima, od kojih su se neki odnosili na teške povrede vladavine prava i, konkretnije, neovisnost sudaca, a drugi na pitanje sučeva nepromaknuća, njegova razvrstavanja u platni razred, pravila koja uređuju dodjelu predmeta na sudu, položaj potpisnika odgovora na tužbu ili trenutak objave presude, bez očite povezanosti s predmetom spora u glavnom postupku(13). Strog pristup prilikom ocjene dopuštenosti u tom je kontekstu jedino moguće ograničenje ispitivanju zahtjeva za prethodnu odluku koji su suprotni duhu i svrsi tog pravnog sredstva, to jest nastojanju da uz poštovanje vlastitih nadležnosti Sud i nacionalni sud zajedno pronađu rješenje konkretnog spora pokrenutog pred tim nacionalnim sudom.
31. S obzirom na relevantnu sudsku praksu Suda, i, konkretnije, njezinu konsolidaciju izvršenu u presudi Miasto Łowicz, valja istaknuti da je postupak predviđen člankom 267. UFEU-a instrument suradnje između Suda i nacionalnih sudova zahvaljujući kojem Sud nacionalnim sudovima daje elemente za tumačenje prava Unije koji su im potrebni za rješavanje sporova koji se pred njima vode te da smisao prethodnog postupka nije davanje savjetodavnih mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima, nego stvarna potreba za učinkovitim rješavanjem spora. Iz samog teksta članka 267. UFEU-a proizlazi da zahtijevana prethodna odluka treba biti „potrebna” kako bi sudu koji je uputio zahtjev omogućila „da donese presudu” u predmetu o kojem odlučuje. Tako je Sud opetovano podsjetio na to da iz izričaja i strukture članka 267. UFEU-a proizlazi da je pretpostavka za odlučivanje u prethodnom postupku, među ostalim, činjenica da je pred nacionalnim sudovima uistinu u tijeku postupak u okviru kojeg ti sudovi trebaju donijeti odluku koja može uzeti u obzir presudu kojom se odlučuje o prethodnom pitanju. Zadaća je Suda u okviru prethodnog postupka pomoći sudu koji je uputio zahtjev u rješavanju konkretnog spora koji se pred njim vodi. U okviru takvog postupka treba postojati poveznica između navedenog spora i odredbi prava Unije čije se tumačenje traži tako da to tumačenje bude objektivno potrebno za odluku koju sud koji je uputio zahtjev treba donijeti(14).
32. Iz presude Miasto Łowicz proizlazi da ta poveznica može biti izravna ili neizravna, ovisno o trima slučajevima dopuštenosti koji su u njoj navedeni. Ona je izravna kada nacionalni sud mora primijeniti pravo Unije čije se tumačenje traži kako bi došao do potrebnog rješenja o meritumu spora u glavnom postupku (prvi slučaj). Ona je neizravna kada se prethodnom odlukom sudu koji je uputio zahtjev može pružiti tumačenje postupovnih odredbi prava Unije koje je on dužan primijeniti kako bi donio svoju presudu (drugi slučaj) ili tumačenje prava Unije koje mu omogućuje da riješi postupovna pitanja nacionalnog prava prije mogućnosti odlučivanja o meritumu spora koji se pred njim vodi (u daljnjem tekstu: treći slučaj)(15).
33. Kao što je to već navedeno, glavni postupci imaju određenu materijalnu vezu s pravom Unije o postupcima u slučaju insolventnosti pri čemu sud koji je uputio zahtjev uopće od Suda ne traži tumačenje bilo koje od odredbi tog prava, što je očito nedostatna veza za ispunjavanje kriterija potrebnog tumačenja. Iz zahtjevâ za prethodnu odluku ne proizlazi ni da je sud koji je uputio zahtjev pozvan primijeniti članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a, na koji se odnose prethodna pitanja, kako bi pronašao meritorno rješenje tih sporova u pogledu troškova ili uvjeta za otvaranje stečajnog postupka.
34. Naime, prethodnim pitanjima koja je uputio Sudu i tumačenjem prava Unije koje zahtijeva, sud koji je uputio zahtjev ne traži pojašnjenje o meritumu sporova koji se pred njim vode, nego o nacionalnopravnom pitanju postupovne prirode, shvaćenom u širem smislu(16), o kojem mora odlučiti in limine litis, s obzirom na to da se odnosi na mogućnost tog suda da potpuno neovisno riješi navedene sporove u okviru unutarnjeg mehanizma čiji je cilj osigurati usklađenost sudske prakse suda i u koji se uključuju druga sudska tijela. Sud koji je uputio zahtjev dostatno je prikazao razloge koji su ga naveli da se zapita o tumačenju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, a osobito vezu koja postoji između navedene odredbe Ugovora i nacionalnih odredbi, s obzirom na to da ti razlozi, prema njegovu mišljenju, mogu utjecati na sudski postupak na kraju kojeg će on donijeti svoje presude. Prema mišljenju tog suda, a nakon uzimanja u obzir odgovora Suda o usklađenosti navedenog mehanizma, on će moći ili neće moći odstupiti od pravnih shvaćanja koja je predmetni sudski odjel zauzeo u vezi s glavnim postupcima.
35. Međutim, ta razmatranja ni na koji način ne mijenjaju predmet tih sporova, kao ni prethodno izneseno utvrđenje prema kojem iz zahtjeva za prethodnu odluku ne proizlazi da se oni odnose na pitanja obuhvaćena pravom Unije. Činjenica da tumačenje Suda članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a može, uzimajući u obzir prirodu postupovne problematike istaknute u zahtjevima za prethodnu odluku, utjecati na način na koji će sud koji je uputio zahtjev odlučiti u glavnim postupcima ne znači da je ono potrebno za meritorno rješavanje sporova obuhvaćenih pravom Unije.
36. Treba li Sud stoga odgovoriti na pitanja suda koji je uputio zahtjev koja su doista potrebna kako bi on mogao in limine litis riješiti nacionalnu postupovnu problematiku koja bi mogla negativno utjecati na obvezu država članica iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, prije nego što meritorno riješi sporove koji nemaju poveznicu s pravom Unije? To je pitanje, prema mojem mišljenju, osjetljivo.
37. Podsjećam, kao prvo, na to da je Sud u presudi Miasto Łowicz redom ispitao dopuštenost postavljenih prethodnih pitanja s obzirom na tri različite i samostalne situacije koje ispunjavaju kriterij potrebnog tumačenja te zaključio da su nedopuštena, ističući, u vezi s trećim slučajem, razliku u odnosu na predmete u kojima je donesena presuda A. K. i dr. (Neovisnost Disciplinskog vijeća Vrhovnog suda)(17), a u kojima je zatraženo prethodno tumačenje Suda moglo utjecati na pitanje određivanja nadležnog suda radi odlučivanja o meritumu sporova „obuhvaćenih pravom Unije”(18).
38. Na drugom mjestu, navođenje trećeg slučaja dopuštenosti u presudi Miasto Łowicz, osim uobičajenog slučaja izravne povezanosti merituma glavnog postupka s pravom Unije, ne znači da se taj slučaj nužno mora shvatiti, kako bi mu se dao smisao, na način da se mora primijeniti na predmet u kojem ta veza ne postoji. U stvarnosti valja uzeti u obzir različitost zahtjeva za prethodnu odluku i rasuđivati s obzirom na svako postavljeno prethodno pitanje. Odluke kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku mogu sadržavati, kao u predmetnom slučaju, prethodna pitanja koja se odnose samo na nacionalni postupovni problem ili u tim odlukama mogu biti sadržana prethodna pitanja različite prirode, od kojih su neka u izravnoj vezi s meritumom glavnog postupka, a druga s nacionalnom postupovnom problematikom, pri čemu se prvonavedena pitanja mogu proglasiti dopuštenima za razliku od drugonavedenih(19).
39. Na trećem mjestu, nadležnost Suda, s obzirom na formulaciju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a koji se općenito odnosi na „područja obuhvaćena pravom Unije”, neovisno o situaciji u kojoj države članice provode to pravo, ne može se opravdati dopuštenošću zahtjevâ za prethodnu odluku jer bi se inače pobrkala dva različita pravna pojma i potonji zahtjev učinio beskorisnim.
40. Točno je da je neovisnost sudaca pravno nedjeljiva i da, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik M. Bobek(20), u biti ne postoji „neovisnost sudaca u području primjene prava Unije” koja bi se razlikovala od „neovisnosti sudaca u isključivo nacionalnim predmetima”. Koliko god ta primjedba bila relevantna, ona ne dopušta da se preskoči faza u kojoj se ispituje dopuštenost postavljenih prethodnih pitanja i da se stoga Sud oslobodi razmatranja toga primjenjuje li se pravo Unije u glavnom postupku koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev(21).
41. Činjenica da se čini da problem koji je istaknuo sud koji je uputio zahtjev ima određenu težinu zbog sustavnog značenja pravila o kojima je riječ za nacionalni pravosudni poredak nije obuhvaćena ispitivanjem dopuštenosti, nego merituma, odnosno usklađenosti tih pravila sa zahtjevima iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a. Određeno oklijevanje da se sud koji je uputio zahtjev ostavi bez odgovora i da se, dakle, ne ispitaju propis i praksa koji potencijalno ugrožavaju neovisnost hrvatskih sudaca i mogu zanimati, uspostavom tog mehanizma ujednačavanja sudske prakse, mnoge druge nacionalne pravne sustave, ne može činiti razlog, koji je u predmetnom slučaju ključan, odluke o dopuštenosti(22).
42. Stoga valja utvrditi da ako Sud prihvati da mu se postavi pitanje o odredbi prava Unije radi rješavanja pitanja vezanog za nacionalno postupovno pravo kako bi se glavni postupci mogli voditi uz poštovanje prava Unije, on to čini samo ako je u glavnom postupku meritorna odluka suda koji je uputio zahtjev obuhvaćena pravom Unije. Međutim, moram priznati da u pogledu potonjeg sudska praksa Suda nakon presude Miasto Łowicz nije ujednačena, s obzirom na to da su određene odluke o nedopuštenosti ili dopuštenosti upućenih prethodnih pitanja u skladu s tom presudom(23), dok se čini da se druge od nje udaljuju time što su usvojile čak proturječna rješenja(24).
43. U nedavnoj presudi Sud je općenito naveo da su prethodna pitanja čiji je cilj omogućiti sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku da in limine litis odluči o postupovnim poteškoćama, kao što su one koje se odnose na njegovu nadležnost za odlučivanje u sporu koji se pred njime vodi ili pak na pravne učinke koje treba odnosno ne treba priznati sudskoj odluci koja moguće sprečava navedeni sud da nastavi s razmatranjem takvog predmeta, dopuštena na temelju članka 267. UFEU-a(25). Čini se da taj pristup osamostaljuje postupovnu problematiku kao takvu, tako da ona sama za sebe može ispuniti kriterij potrebnog tumačenja na temelju članka 267. UFEU-a. Međutim, Sud je jasno i isključivo naveo samo dva konkretna slučaja, različita od situacije s kojom se susreo sud koji je uputio zahtjeve za prethodnu odluku kojima se potonji uopće ne pita o svojoj stvarnoj nadležnosti za odlučivanje u glavnim postupcima niti u njima navodi sudske odluke koje sprečavaju daljnje razmatranje tih predmeta.
44. Naposljetku, smatram potrebnim pozvati se na drugi slučaj iz presude Miasto Łowicz. U tom pogledu, iako je Sud već presudio da su dopuštena prethodna pitanja koja se odnose na tumačenje postupovnih odredaba prava Unije koje bi sud koji je uputio zahtjev bio dužan primijeniti kako bi donio svoju presudu, to po mojem mišljenju nije doseg pitanja upućenih u okviru ovih spojenih predmeta, osim ako bi članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a trebalo razvrstati u navedenu kategoriju pravila. Ispitivanje relevantne sudske prakse Suda pokazuje da se ona odnosi na akte sekundarnog prava kojima se utvrđuju posebna postupovna pravila, pri čemu je rješenje Suda u pogledu dopuštenosti ovisno o konkretnim slučajevima(26).
45. S tim u vezi valja istaknuti da je Sud proglasio dopuštenim prethodno pitanje koje se odnosi na tumačenje Uredbe (EZ) br. 1206/2001(27), a za koje je prethodno bilo utvrđeno da nije izravno povezano s glavnim postupkom koji se odnosi na dodjelu naknade štete na temelju trgovinske klauzule(28). Prenošenje takve odluke na ove predmete, u vezi s tumačenjem Suda članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, radi zadržavanja njegove nadležnosti, dovelo bi do široke, ako ne i neograničene primjene te odredbe u području organizacije pravosuđa u državama članicama, za koje se smatra da ulazi u nadležnost potonjih.
46. S obzirom na prethodna razmatranja, valja smatrati da se prethodna pitanja upućena Sudu ne odnose na tumačenje prava Unije koje je objektivno potrebno za rješavanje glavnih postupaka, nego su općenite naravi, što opravdava zaključak o njihovoj nedopuštenosti.
47. Ipak, radi cjelovitog obavljanja zadaće pružanja pomoći Sudu koja je dodijeljena nezavisnom odvjetniku, iznijet ću analizu navedenih pitanja kad je riječ o meritumu.
C. Meritum
48. Iz zahtjevâ za prethodnu odluku proizlazi da sud koji je uputio zahtjev dvoji o usklađenosti nacionalnih propisa i prakse na temelju kojih u postupku sudskog odlučivanja drugog stupnja sudjeluju sudac evidencije i sudski odjel, o čemu taj sud jasno i konkretno pita Sud. Budući da je to sudjelovanje obuhvaćeno istim mehanizmom čiji je cilj osigurati dosljednost sudske prakse suda, valja ocijeniti usklađenost tog mehanizma s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a, razmatrajući postavljena prethodna pitanja zajedno(29).
49. Ocjena usklađenosti tog mehanizma podrazumijeva, kao prvo, da se u kontekstu sprečavanja neujednačenosti sudske prakse istakne važnost načela pravne sigurnosti.
1. Zahtjev pravne sigurnosti
50. Načelo pravne sigurnosti opće je načelo prava Unije čiji je cilj zajamčiti predvidljivost situacija i pravnih odnosa obuhvaćenih pravom Unije(30). Njime se među ostalim zahtijeva da pravna pravila budu jasna i precizna te da njihovu primjenu osobe mogu predvidjeti kako bi im se omogućilo da se precizno upoznaju s obvezama koje im predmetni propis nameće te da budu jasno upoznate sa svojim pravima i obvezama i da na temelju toga djeluju(31).
51. Očito je da je usklađenost sudske prakse kojom se tumači pravo Unije, kao izvor predvidljivosti i stoga pravne sigurnosti, glavna briga Suda, uključujući i u sklopu njegove unutarnje organizacije rada, s obzirom na to da odgovara njegovoj izvornoj zadaći. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, mehanizam prethodnog postupka koji je uspostavljen člankom 267. UFEU-a ima za cilj osigurati da pravo Unije u svim okolnostima ima isti učinak u svim državama članicama i tako spriječiti razlike u tumačenju tog prava koje nacionalni sudovi moraju primjenjivati te nastoji osigurati tu primjenu. U tu svrhu, navedeni članak nudi nacionalnom sudu sredstvo za otklanjanje poteškoća koje bi mogao stvoriti zahtjev da se pravu Unije dâ puni učinak u okviru pravosudnih sustava država članica(32).
52. Osim toga, Sud smatra da vertikalni mehanizam za ujednačavanje sudske prakse posredovanjem vrhovnih sudova država članica nije sam po sebi protivan pravu Unije, čak i ako odluke potonjih imaju obvezujući učinak za niže sudove. Zaključak o nespojivosti nameće se samo ako se nacionalnim pravom ne jamči neovisnost vrhovnih sudova ili ako taj mehanizam sprečava nacionalni sud da se obrati Sudu u prethodnom postupku(33).
53. Ipak, kao što je to pravilno primijetio ESLJP, u okviru svojeg nadzora poštovanja članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), moguća neusklađenost sudske prakse nacionalnih sudova ili unutar istog suda svojstvena je svakom pravosudnom sustavu. Iako takva situacija sama po sebi nije protivna EKLJP-u, ESLJP pojašnjava da se načelom pravne sigurnosti, koje je presumirano u svim člancima predmetne konvencije, osobito nastoji zajamčiti određena stabilnost pravnih situacija i dati prednost povjerenju javnosti u pravosuđe. Svako zadržavanje neusklađenosti sudske prakse može dovesti do stanja pravne nesigurnosti koje može umanjiti povjerenje javnosti u pravosudni sustav, iako je to povjerenje jedna od temeljnih sastavnica vladavine prava. U tim je okolnostima ESLJP presudio da države ugovornice imaju obvezu organizirati svoj pravosudni sustav na način da se izbjegne donošenje različitih presuda i provjeriti uspostavu mehanizama koji mogu osigurati usklađenost prakse unutar sudova i ujednačavanje sudske prakse(34).
54. Zanimljivo je primijetiti da se, s jedne strane, mehanizam za osiguranje usklađenosti sudske prakse iz ovih predmeta odnosi na hrvatske sudove drugog stupnja, dok rješavanje eventualnih proturječnosti ili nejasnoća u presudama koje sadržavaju različita tumačenja u načelu spada u ulogu vrhovnog suda(35). Potonje, međutim, ni na koji način ne isključuje, po mojem mišljenju, nužno uzimanje u obzir usklađene sudske prakse na drugostupanjskim sudovima, to više s obzirom na izvanrednu prirodu mogućih pravnih lijekova protiv odluka tih sudova(36). O predvidljivosti prava i pravnoj sigurnosti koja iz nje proizlazi moraju skrbiti sudovi svih stupnjeva, bez obzira na njihov rang u pravosudnom sustavu, kako bi se osigurala jednakost svih osoba pred zakonom na čitavom području o kojem je riječ. S druge strane, cilj je predmetnog mehanizma osigurati horizontalnu usklađenost, s obzirom na to da svaki drugostupanjski sud mora paziti na ujednačenost vlastite sudske prakse, što je situacija kojoj ESLJP pridaje osobitu važnost(37).
55. Međutim, nužno uspostavljanje mehanizama za osiguravanje usklađenosti sudske prakse ne smije biti protivno pristupu zakonom ustanovljenom neovisnom i nepristranom sudu.
2. Zaštita prava na učinkovitu pravnu zaštitu
56. Najprije valja podsjetiti na to da Unija okuplja države koje su slobodno i dobrovoljno odlučile usvojiti zajedničke vrijednosti navedene u članku 2. UEU-a, koje poštuju te vrijednosti i obvezuju se promicati ih. Konkretno, iz članka 2. UEU-a proizlazi da se Unija temelji na vrijednostima, poput vladavine prava, koje su zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladava, među ostalim, pravda. U tom pogledu treba istaknuti da uzajamno povjerenje među državama članicama i osobito njihovim sudovima počiva na temeljnoj pretpostavci prema kojoj države članice dijele niz zajedničkih vrijednosti na kojima se temelji Unija, kako je to navedeno u tom članku. Osim toga, poštovanje države članice vrijednosti zajamčenih člankom 2. UEU-a uvjet je za uživanje svih prava koja proizlaze iz primjene Ugovorâ na tu državu članicu. Stoga država članica ne može izmijeniti svoje zakonodavstvo tako da to dovede do smanjenja zaštite vrijednosti vladavine prava, koja je konkretizirana, među ostalim, člankom 19. UEU-a. Države članice dužne su osigurati da se s obzirom na tu vrijednost izbjegne svako slabljenje njihova zakonodavstva u području organizacije pravosuđa, suzdržavajući se od donošenja pravila koja mogu ugroziti neovisnost sudaca(38).
57. Kako se to predviđa člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU-a, na državama članicama je da predvide sustav pravnih lijekova i postupaka kojima se osobama osigurava poštovanje njihova prava na učinkovitu pravnu zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije. Načelo učinkovite pravne zaštite prava koja osobe izvode iz prava Unije, na koje upućuje članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a, opće je načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama i zaštićeno je člancima 6. i 13. EKLJP-a te je sada potvrđeno člankom 47. Povelje(39).
58. Budući da članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a nalaže svim državama članicama da uspostave pravne lijekove potrebne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije, osobito u smislu članka 47. Povelje, potonju odredbu, kao i sudsku praksu ESLJP-a, u vezi s člankom 6. stavkom 1. EKLJP-a, treba uzeti u obzir u svrhu tumačenja tog članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a(40). Kako bi se zajamčilo da tijela od kojih se može tražiti da odlučuju o pitanjima povezanima s tumačenjem i primjenom prava Unije mogu osigurati takvu učinkovitu pravnu zaštitu, ključno je očuvanje njihove neovisnosti, kao što to potvrđuje članak 47. drugi stavak Povelje, koji među zahtjevima vezanima uz temeljno pravo na djelotvoran pravni lijek navodi pristup „neovisnom” sudu(41).
59. Iako pitanje neovisnosti sudskog sastava pred kojim se vodi postupak u ovim predmetima ima temeljnu važnost, ono u vezi s poštovanjem prava obrane i jamstvom pristupa zakonom prethodno ustanovljenom sudu također treba uzeti u obzir.
a) Zahtjev neovisnosti sudaca
60. Zahtjev neovisnosti sudaca, koji je svojstven zadaći suđenja, proizlazi iz bitnog sadržaja prava na učinkovitu pravnu zaštitu i temeljnog prava na pošteno suđenje, koje je, pak, od ključne važnosti kao jamstvo zaštite svih prava koja osobe izvode iz prava Unije i očuvanja zajedničkih vrijednosti država članica navedenih u članku 2. UEU-a, osobito vrijednosti vladavine prava(42).
61. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, navedeni zahtjev neovisnosti obuhvaća dva aspekta. Prvi, vanjski, zahtijeva da predmetno tijelo svoje funkcije izvršava posve samostalno a da se pritom ni u kojem pogledu ne nalazi u hijerarhijskom ili podređenom odnosu i da ne prima naloge ili upute ikoje vrste te da je tako zaštićeno od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu ugroziti neovisnu prosudbu njegovih članova i utjecati na njihove odluke. Drugi, unutarnji aspekt, dovodi se u vezu s pojmom nepristranosti i ima za cilj osiguranje jednakog odmaka od stranaka spora i njihovih pripadajućih interesa u odnosu na predmet spora. Taj aspekt zahtijeva objektivnost i nezainteresiranost za ishod postupka; interes treba postojati samo za strogu primjenu pravnog pravila. Ti zahtjevi neovisnosti i nepristranosti pretpostavljaju postojanje pravila – osobito u pogledu sastava tijela, imenovanja, trajanja funkcije kao i razloga za nesudjelovanje u odlučivanju, izuzeće i opoziv njegovih članova – koja omogućuju da se kod građana otkloni bilo kakva legitimna sumnja u pogledu nemogućnosti utjecaja vanjskih čimbenika na navedeno tijelo i njegove neutralnosti u odnosu na međusobno suprotstavljene interese(43).
62. U tom pogledu važno je da su suci zaštićeni od intervencija ili vanjskih pritisaka koji bi mogli ugroziti njihovu neovisnost. Pravila koja se primjenjuju na status sudaca i na izvršavanje njihove dužnosti suca moraju osobito omogućiti isključenje ne samo svakog izravnog utjecaja, u obliku uputa, nego i posrednijih oblika utjecaja koji mogu usmjeriti odluke dotičnih sudaca i time otkloniti dojam njihove neovisnosti ili nepristranosti, što može ugroziti povjerenje koje navedene osobe moraju imati u pravosuđe u demokratskom društvu i vladavini prava(44).
63. Iako je cilj navedene sudske prakse Suda prije svega očuvati neovisnost sudova u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast u skladu s načelom diobe vlasti svojstvenom funkcioniranju vladavine prava, ona je u potpunosti primjenjiva, osobito s obzirom na općenitost upotrijebljenih formulacija, u drugom kontekstu koji se može okvalificirati kao potpuno unutarnji. U ovom se slučaju dvojbe izražene u odlukama kojima se upućuje zahtjev s obzirom na članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a u biti odnose na nacionalne odredbe i praksu u vezi s mehanizmom kojim se nastoji osigurati usklađenost sudske prakse i kojim se predviđa sudjelovanje, po toj osnovi, dvaju tijela koja su dio istog suda kao i suci koji su donijeli te odluke. S tim u vezi želio bih navesti da je Sud utvrdio, u okviru spora proizišlog iz odluke predsjednika suda da premjesti suca bez njegova pristanka iz odjela navedenog suda u kojem je on dotad zasjedao u drugi odjel tog istog suda, da zahtjev neovisnosti sudaca koji proizlazi iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, u vezi s člankom 47. Povelje, nalaže da sustav primjenjiv na premještaje sudaca bez njihova pristanka sadržava, kao i stegovna pravila, osobito nužna jamstva kako bi se izbjegla svaka opasnost da se ta neovisnost ugrozi izravnim ili neizravnim vanjskim intervencijama(45).
64. Taj pristup potvrđuje izričita sudska praksa ESLJP-a koja se odnosi na članak 6. stavak 1. EKLJP-a, prema kojoj sudačka neovisnost zahtijeva da nijedan sudac ne bude izložen neprimjerenim utjecajima koji dolaze ne samo izvan pravosuđa, već i iznutra. Ta unutarnja sudačka neovisnost zahtijeva da suci ne budu izloženi uputama i pritiscima drugih sudaca ili osoba koje imaju upravne odgovornosti na sudu, poput predsjednika suda ili predsjednika sudskog odjela. Ako nema dostatne zaštite koja osigurava neovisnost sudaca unutar pravosudnoga sustava, a osobito u odnosu na njihove nadređene u pravosudnim tijelima, to bi moglo navesti na zaključak da su sumnje možda bile objektivno opravdane(46).
65. Može li se u ovom slučaju smatrati da sudjelovanje suca evidencije i sudskog odjela, dvaju sudskih tijela iste razine kao što je i sastav suda pred kojim je prvotno pokrenut postupak, može ugroziti zahtjev neovisnosti članova potonjeg? Čini mi se da bi odgovor na to pitanje trebao biti niječan(47).
66. Na prvom mjestu, važno je usredotočiti se na doslovno tumačenje relevantnih odredbi nacionalnog propisa u vezi s funkcioniranjem „odjela”, koji, u skladu s člankom 37. Zakona o sudovima, obuhvaća suce iz više sudskih vijeća ili suce pojedince predmetnog suda koji odlučuju o stvarima iz jednog ili više srodnih pravnih područja. Na temelju članka 38. tog zakona, na sjednicama sudskog odjela razmatraju se „pitanja” od interesa za rad odjela, osobito „sporna pravna pitanja” i pitanje „ujednačavanje sudske prakse”. Te rasprave dovode do prihvaćanja „pravnog shvaćanja”, u skladu s člankom 40. stavkom 2. navedenog zakona, koje je značajno ako je protivno rješenju ili odluci u određenom predmetu.
67. Na drugom mjestu, objašnjenja koja je pružila hrvatska vlada i razmatranje spisa podnesenog Sudu potvrđuju tu detaljnu analizu funkcioniranja kolegijalnog sudskog tijela koje uključuje suce sudskog sastava pred kojim se vodi postupak, koji općenito raspravljaju o tumačenju pravila o kojima je riječ i povezanoj sudskoj praksi, da bi na kraju većinom glasova usvojili zajedničko shvaćanje o tumačenju koje treba primijeniti. Tako je nesporno da se 26. listopada 2021. na inicijativu predsjednice Odjela trgovačkih i ostalih sporova održala sjednica tog odjela na kojoj je putem videokonferencije sudjelovalo 28 sudaca među kojima su bila tri suca koji su članovi vijeća pred kojim se vodi postupak te sudac evidencije. Ta se sjednica odnosila, među ostalim, na dva pravna pitanja, koja su apstraktno navedena u dnevnom redu, a koja su dovela do rasprave između tog suca i tog vijeća. Zapisnik s navedene sjednice sadržava početnu napomenu prema kojoj je prisutnost 28 od ukupno 31 suca koji čine visoki trgovački sud dovoljna za donošenje valjanih odluka, „odnosno pravnih shvaćanja”, i upućuje na različite intervencije sudaca od kojih je jedan član vijeća pred kojim se vodi postupak, te sadržava tekst pravnog shvaćanja u vezi sa svakim od pitanja o kojima se raspravljalo. To je shvaćanje apstraktno i uopće ne upućuje na glavne predmete podnesene prvotnom sastavu suda. Osim toga, iz očitovanja hrvatske vlade proizlazi da odjel ne raspolaže spisima koji se odnose na te predmete, a koji sadržavaju pismena stranaka te se sudionici sjednice obavještavaju samo o prvoj odluci sudskog vijeća pred kojim se vodi postupak, te im se podnose dijelovi sudske prakse.
68. Na trećem mjestu, na sudskom vijeću pred kojim se vodi postupak je da uzme u obzir opće tumačenje primjenjivih pravnih pravila kako bi, vodeći računa o činjeničnom supstratu i dokaznim elementima sadržanima u spisu usvojilo primjereno pravno rješenje u podnesenim predmetima(48). To razlikovanje između tumačenja i primjene pravnog pravila prisutno je i u drugim nacionalnim pravnim sustavima te odgovara samoj bîti mehanizma svakog prethodnog postupka te očito onomu iz članka 267. UFEU-a. S tim u vezi valja podsjetiti na to da je svrha potonjeg mehanizma, uspostavljanjem dijaloga između sudova, točnije između Suda i nacionalnih sudova, osigurati dosljedno i jedinstveno tumačenje prava Unije(49). Zadaća povjerena Sudu člankom 267. UFEU-a sastoji se od pružanja svakom sudu Unije elemenata tumačenja prava Unije potrebnih za rješavanje konkretnih sporova koji se pred njime vode(50). Ta odredba ne ovlašćuje Sud da primijeni pravila prava Unije u određenom predmetu, nego samo da odluči o tumačenju Ugovorâ i akata koje su donijele institucije Unije. Stoga nije na Sudu, nego na nacionalnim sudovima, da primijene pravo Unije s obzirom na elemente tumačenja koje je dao Sud(51).
69. Iznesena analiza ključna je za ocjenu članka 40. stavka 2. Zakona o sudovima, prema kojem je pravno shvaćanje prihvaćeno na sjednici odjela obvezno za sva drugostupanjska vijeća ili suce pojedince tog odjela. Ako se prihvati razlika između tumačenja i primjene pravnog pravila, činjenica da je sastav suda pred kojim se vodi postupak, koji je dio kolegijalnog tijela koje je raspravljalo i većinom glasova prihvatilo pravno shvaćanje, dužan primijeniti to shvaćanje, kao što bi to bio slučaj s presudom vrhovnog suda kojom se odlučuje isključivo o pravnim pitanjima, ispunjava cilj pravne sigurnosti, a da pritom ne narušava zahtjev neovisnosti suda(52). Kad bi se dopustio mehanizam čiji je cilj osigurati usklađenost sudske prakse, ali pod uvjetom da pravno shvaćanje ne bude obvezno, kao što to predlaže Komisija, to bi dovelo do toga da on bude samo poticajne naravi i stoga od potpuno nasumične koristi.
70. Na četvrtom mjestu, valja definirati ulogu suca evidencije u spornom mehanizmu. Iako taj sudac ima, prema navodima suda koji je uputio zahtjev, ovlast blokirati proces odlučivanja i spriječiti da odluka sastava pred kojim se vodi postupak službeno postane sudski akt koji se otprema strankama, njegova ocjena ni u kojem slučaju ne može zamijeniti ocjenu tog sastava suda. On može navedenom sastavu suda samo vratiti spis predmeta kako bi se on ponovno razmotrio te mu priložiti svoja zapažanja o postojećoj pravnoj problematici te, u slučaju da i dalje postoji neslaganje sa sudskim vijećem pred kojim se vodi postupak, on može o tome samo obavijestiti predsjednika suda ili predsjednika odjela koji rukovodi njegovim radom, koji su jedini nadležni za sazivanje tog proširenog sastava „kad se utvrdi da o pitanjima primjene zakona postoje razlike u shvaćanjima između pojedinih odjela, vijeća ili sudaca ili kad u jednom odjelu vijeće ili sudac odstupi od ranije prihvaćenog pravnog shvaćanja.”(53) Ocjena tih razloga stoga je u isključivoj nadležnosti tih dvaju tijela koja su ovlaštena sazvati sjednicu odjela(54), na kojoj će biti usvojeno pravno shvaćanje koje će, ovisno o slučaju, biti protivno pristupu suca evidencije te će on njime biti vezan kao sudac predmetnog odjela(55). Stoga se ne može smatrati da taj sudac ima „posljednju riječ” u postupku odlučivanja koji završava donošenjem obvezujućeg pravnog shvaćanja u pogledu tumačenja pravnog pravila, i kasnijom odlukom sudskog vijeća pred kojim se vodi postupak.
71. Tako se ocrtava unutarnji postupovni mehanizam, koji postoji u različitim nacionalnim pravnim porecima, kojim se predviđa sudjelovanje proširenog sudskog sastava bez prenošenja predmeta o kojem je riječ, s obzirom na to da taj sastav ne donosi odluku o rješenju spora umjesto vijeća pred kojim je prvotno pokrenut postupak, nego samo odlučuje o pravnom pitanju i vraća predmet prvotnom sudskom sastavu kako bi on odlučio o sporu uzimajući u obzir odgovor proširenog sastava. Ovisno o pravnom sustavu, prihvaćeno shvaćanje bit će savjetodavne naravi ili će, kao u ovom slučaju, imati obvezujuću snagu(56), te će njegov doseg biti ograničen na prvotni sudski sastav ili će se proširiti na druge sastave.
72. Iako je u različitim nacionalnim pravnim porecima sazivanje sjednice proširenog sastava u nadležnosti sudskog sastava pred kojim je prvotno pokrenut postupak, bilo da se radi o mogućnosti ili obvezi sazivanja, u slučaju da se namjerava odstupiti od ranije sudske prakse ili ako je utvrđena neusklađenost sudske prakse ili postoji opasnost od takve neusklađenosti, ta se ovlast sazivanja može dodijeliti nekom drugom sudskom tijelu, kao što je predsjednik suda ili dotičnog odjela, koje u ovom slučaju sudac evidencije jednostavno obavještava.
b) Zahtjev poštovanja prava obrane
73. Komisija je u svojim očitovanjima naglasila da sjednice odjela nisu otvorene za javnost i da stranke ne mogu na njima iznijeti svoje argumente. Na raspravi je primijećeno da se zapisnici s tih sjednica ne distribuiraju i da na njima sudjeluju suci koji nisu pročitali pismena stranaka niti ih saslušali, što su elementi koji dovode u pitanje pravičnost postupka. Isto vrijedi i za sudjelovanje suca evidencije.
74. Valja podsjetiti na to da se temeljno načelo djelotvorne sudske zaštite prava, iznova potvrđeno člankom 47. Povelje, i pojam „pravedno suđenje” iz članka 6. EKLJP-a sastoje od različitih elemenata koji uključuju, među ostalim, poštovanje prava obrane i pravo biti savjetovan, branjen i zastupan. Iz sudske prakse Suda također proizlazi da je pravo na saslušanje u svakom postupku sastavni dio poštovanja prava obrane zaštićenih člancima 47. i 48. Povelje i da takvo pravo jamči svakoj osobi mogućnost da na smislen i učinkovit način iznese svoje stajalište u navedenom postupku(57).
75. U ovom slučaju valja naglasiti da je u skladu s člankom 334. hrvatskog Zakona o parničnom postupku „sud vezan za svoju presudu čim je objavljena, a ako presuda nije objavljena, čim je otpravljena. Prema strankama presuda ima učinak tek od dana kad im je dostavljena.” U skladu s člankom 177. stavkom 3. Sudskog poslovnika „kod drugostupanjskog suda predmet se iskazuje riješenim u trenutku otpravka odluke iz referade suca nakon što je predmet vraćen iz službe za praćenje i evidentiranje sudske prakse.”
76. Iz prethodno navedenih odredbi proizlazi da je predmetni postupovni mehanizam obuhvaćen fazom vijećanja pred sudskim sastavom pred kojim se vodi postupak, s obzirom na to da nijedna sudska odluka nije službeno donesena nakon rasprava u okviru tog sastava i to neovisno o tome je li prilikom prvog vijećanja sudaca u tom sastavu postojala većinska ili jednoglasna suglasnost. Ta faza vijećanja slijedi nakon kontradiktornog postupka u kojem su stranke mogle iznijeti svoje zahtjeve i argumente te joj je jedini cilj omogućiti sucima analizu i promišljanje o pokrenutom sporu te njegovu rješavanju u skladu s primjenjivim pravnim pravilima.
77. U ovom slučaju to vijećanje uključuje zajedničko promišljanje sudaca članova predmetnog odjela koji ne raspolažu spisom predmeta koji je ispitalo vijeće pred kojim se vodi postupak te se odnosi samo na apstraktno tumačenje dotičnog pravnog ili pravnih pravila o kojima se raspravljalo tijekom prethodnog kontradiktornog postupka. U tom kontekstu načelno ne mogu postojati pravna shvaćanja koja se prihvaćaju na temelju elemenata o kojima se stranke nisu mogle očitovati. Ako rasprave u okviru odjela u konačnici dovedu do zaključka prema kojem spor treba riješiti u skladu s pravnim pravilom koje stranke nisu predvidjele niti o njemu raspravile tijekom kontradiktornog postupka, provedba takvog pravnog shvaćanja podrazumijeva ponovno otvaranje rasprave kako bi se poštovalo načelo kontradiktornosti koje proizlazi iz prava obrane. To ne znači da se sudačka rasprava u okviru odjela ne može odnositi na sudsku praksu koju stranke nisu navele ili da ne može imati formu rasuđivanja po analogiji s odredbom različitom od one o kojoj je riječ u predmetu koje je razmotrilo vijeće pred kojim se vodi postupak. Međutim, ta rasprava o čisto pravnom pitanju u biti je zadaća suca.
78. Ako se prihvati razlika između tumačenja i primjene pravnog pravila, u prethodno opisanim okolnostima ne može se utvrditi povreda zahtjeva poštenog suđenja.
c) Pristup zakonom prethodno ustanovljenom sudu
79. Prema ustaljenoj sudskoj praksi ESLJP-a, Sud je istaknuo da uvođenje izraza „zakonom ustanovljeni” u članak 6. stavak 1. prvu rečenicu EKLJP-a ima za cilj izbjeći da organizacija pravosudnog sustava bude prepuštena diskreciji izvršne vlasti i osigurati da to područje bude uređeno zakonom koji je donijela zakonodavna vlast na način koji je u skladu s pravilima kojima se uređuje izvršavanje njezine nadležnosti. Taj izraz osobito odražava načelo vladavine prava i odnosi se ne samo na pravnu osnovu samog postojanja suda nego i na sastav suda u svakom predmetu kao i na bilo koju drugu odredbu nacionalnog prava čije nepoštovanje dovodi do nezakonitog sudjelovanja jednog ili više sudaca u razmatranju predmeta, što osobito uključuje odredbe o neovisnosti i nepristranosti članova odnosnog suda(58).
80. U tom je pogledu ESLJP naglasio, među ostalim, da iako je pravo na „zakonom ustanovljeni sud”, zajamčeno u članku 6. stavku 1. EKLJP-a, samostalno pravo, ono je svejedno usko povezano s jamstvima „neovisnosti” i „nepristranosti” u smislu te odredbe. Tako je navedeni sud presudio, među ostalim, da iako je svakim od institucionalnih zahtjeva iz članka 6. stavka 1. EKLJP-a zadan konkretan cilj koji od njih stvara posebna jamstva na pravičan postupak, njima je zajedničko to da su namijenjeni poštovanju temeljnih načela vladavine prava i diobe vlasti, pri čemu je u tom pogledu pojasnio da se u osnovi svakog od tih zahtjeva nalazi nužnost da se očuva povjerenje koje pojedinac mora imati u sudbenu vlast i neovisnost te vlasti u odnosu na druge vlasti(59).
81. U ovom predmetu, odredbe nacionalnih propisa iz odluka kojima se upućuju zahtjevi za prethodnu odluku ne odnose se na sâmo postojanje i nadležnosti Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske, koji se temelje na dokazanoj pravnoj osnovi, nego na njegov postupak odlučivanja nakon okončanja kontradiktornog pisanog i, ovisno o slučaju, usmenog postupka, koji dovodi do donošenja konačnog sudskog akta kojim se rješava spor koji su stranke pokrenule i, konkretnije, na uvjete pod kojima u tom postupku sudjeluju sudski odjel i sudac evidencije. S obzirom na temeljne posljedice koje navedeni postupak ima za dobro funkcioniranje i legitimitet pravosuđa u demokratskoj državi uređenoj vladavinom prava, takav je postupak nužno element sadržan u pojmu „zakonom ustanovljeni sud” u smislu članka 6. stavka 1. EKLJP-a(60).
82. Također valja primijetiti da se problematika istaknuta u zahtjevima za prethodnu odluku ne odnosi na nepoštovanje nacionalnih unutarnjih pravila koja omogućuju da se otkloni svaka legitimna sumnja kod građana u pogledu nemogućnosti utjecaja vanjskih čimbenika na sastav suda(61), nego na postojanje odredbi kojima se uređuje faza vijećanja u postupku, a koje mogu pobuditi takvu sumnju.
83. U tom pogledu ističem da sva pravila koja se odnose na djelovanje sudskog odjela proizlaze iz Zakona o sudovima. Sudjelovanje tog odjela u fazi vijećanja sastava suda pred kojim se vodi postupak temelji se stoga na neospornoj pravnoj osnovi koja pruža stupanj predvidljivosti i sigurnosti koji je potreban kako bi se poštovao predmetni zahtjev(62). Osim toga, kao što je prethodno navedeno, način tog sudjelovanja nije takav da bi kod građana mogao pobuditi legitimne sumnje u neovisnost članova sastava suda pred kojim se vodi postupak.
84. Sâmo postojanje suca evidencije također je predviđeno Zakonom o sudovima, pri čemu naziv te funkcije definira njezin cilj koji se sastoji od praćenja i proučavanja sudske prakse. Slanje predmeta potonjoj službi, prije otpravljanja odluka iz referade suca, jasno proizlazi iz članka 177. stavka 3. Sudskog poslovnika, podzakonskog akta tog zakona koji donosi ministar nadležan za poslove pravosuđa na temelju ovlasti koja mu je dodijeljena člankom 76. navedenog zakona(63). Detaljno navođenje sadržaja te funkcije nije podrobnije izloženo ni u tom zakonu ni u Poslovniku, osobito kad je riječ o ovlasti da se određena odluka nekog sudskog sastava ne evidentira. Ta ovlast proizlazi iz sudske prakse ili, prema mišljenju hrvatske vlade, ima tekstualnu osnovu u internom sudskom aktu.
85. Međutim, valja podsjetiti na to da je uloga suca evidencije osigurati nadzor sudske prakse, otkriti slične predmete kako bi se osiguralo da se s njima ujednačeno postupa i, ako to nije slučaj, njegova konačna radnja jest obavijestiti, što je puka radnja sudske uprave, predsjednika sudskog odjela radi sazivanja sjednice i prihvaćanja, nakon rasprave i većinskog glasovanja, obvezujućeg pravnog shvaćanja. Tijekom razdoblja potrebnog da bi se to shvaćanje prihvatilo, postupak odlučivanja se, naravno, prekida.
86. Nadalje, funkcija suca evidencije mora se usporediti s razlozima sazivanja sjednice odjela koji se, u skladu s člankom 40. stavkom 1. Zakona o sudovima, odnose na postojanje razlika u shvaćanjima o pitanjima primjene zakona između pojedinih odjela, vijeća ili sudaca ili okolnost da u jednom odjelu vijeće ili sudac odstupi od ranije prihvaćenog pravnog shvaćanja. Sudjelovanje suca evidencije pridonosi usklađenosti i učinkovitosti mehanizma koji može osigurati ujednačenost sudske prakse predmetnog suda.
87. U tim okolnostima, konkretno sudjelovanje suca evidencije u postupku odlučivanja ni po čemu nije po svojem dosegu usporedivo sa sudjelovanjem odjela kad je riječ o sadržaju sudskog akta kojim se okončava spor te mi se čini da ne podliježe, za razliku od sudjelovanja odjela, zahtjevu sadržanom u izrazu „zakonom ustanovljen”.(64)
3. Međuzaključak
88. Zbog prethodno navedenih razloga smatram da članak 19. stavak 1. UEU-a treba tumačiti na način da mu se ne protivi mehanizam čiji je cilj osigurati usklađenost sudske prakse suda, kao što je onaj o kojem je riječ u glavnim postupcima. Taj mi se zaključak čini osnovanim i s obzirom na dvije napomene.
89. Kao prvo, važno je istaknuti da ni članak 2. ni članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a ni bilo koja druga odredba prava Unije ne zahtijeva od država članica da usvoje ijedan konkretan ustavni model uređenja odnosa između raznih grana državne vlasti, osobito kad je riječ o definiciji i razgraničenju njihovih ovlasti, kao ni institucionalni model organizacije pravosuđa(65). Utvrđivanje potonjeg modela, uključujući tijek faze vijećanja u postupku, nadležnost je država članica koje raspolažu određenom marginom prosudbe kako bi osigurale provedbu načela vladavine prava(66), osobito kad je riječ o pomirenju zahtjevâ pravne sigurnosti, koji se primjenjuju na sudove drugog stupnja, s neovisnošću tih sudova. Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik M. Bobek, sudskom praksom Suda nastoje se odrediti minimalni zahtjevi koje nacionalni sustavi moraju ispunjavati(67).
90. ESLJP je pak precizirao da se u zemljama kodificiranog prava organizacija pravosudnog sustava ne može prepustiti diskreciji pravosudnih tijela, što ne isključuje, međutim, da im se prizna određena ovlast za tumačenje nacionalnog zakonodavstva u odnosnom području. Osim toga, prenošenje ovlasti u pitanjima koja se odnose na organizaciju pravosuđa prihvatljivo je ako je ta mogućnost dio nacionalnog prava države o kojoj je riječ, uključujući relevantne odredbe njezina ustava(68).
91. Kao drugo, iz sudske prakse ESLJP-a očito proizlazi da zahtjevi pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja pojedinaca ne jamče stečeno pravo na ustaljenu sudsku praksu. Razvoj sudske prakse sam po sebi nije protivan dobrom sudovanju jer bi izbjegavanje dinamičnog i evolutivnog pristupa moglo omesti bilo kakvu reformu ili poboljšanje(69). Čini mi se da u predmetnom slučaju mehanizam o kojem je riječ uspostavlja relativno primjeren stupanj pomirbe između tih zahtjeva i nužne prilagodljivosti prava društvenim promjenama kroz razvoj sudske prakse. Valja podsjetiti na to da pravna shvaćanja prihvaćena na sjednici sudaca drugostupanjskih sudova nisu obvezna za prvostupanjske sudove, mogu proturječiti pristupu koji je zauzeo sudac evidencije i ni u kojem slučaju ne sprečavaju vrhovni sud da ispuni svoju regulatornu ulogu u primjeni nacionalnog prava, po potrebi ukidanjem odluke drugostupanjskog suda, uz promjenu sudske prakse.
V. Zaključak
92. U slučaju da Sud zahtjeve za prethodnu odluku koje je uputio Visoki trgovački sud Republike Hrvatske proglasi dopuštenima, predlažem mu da tom sudu odgovori kako slijedi:
Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a
treba tumačiti na način da mu se:
ne protive nacionalni propisi i praksa na temelju kojih u fazi vijećanja u sudskom postupku drugog stupnja, koji se odnosi na spor koji je bio predmet odlučivanja nadležnog sudskog sastava:
– predsjednik suda ili predsjednik specijaliziranog odjela, s obzirom na tu odluku i ako postoji opasnost od narušavanja usklađenosti sudske prakse suda, saziva sjednicu proširenog sastava suda kako bi se većinom glasova usvojilo zajedničko shvaćanje o općem i apstraktnom tumačenju primjenjivog pravnog pravila, o kojem su stranke prethodno raspravljale, a koje sastav suda pred kojim je prvotno pokrenut postupak mora uzeti u obzir kako bi meritorno riješio spor;
– sudac za praćenje sudske prakse suda obavještava predsjednika suda ili predsjednika specijaliziranog odjela o postojanju prijetnje ili povrede usklađenosti sudske prakse zbog toga što je nadležni sastav suda ostao pri svojoj prvotnoj odluci te do donošenja navedenog pravnog shvaćanja dolazi do prekida u donošenju odluke o sporu od strane tog sastava te u njezinoj dostavi strankama.