Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PRIITA PIKAMÄEJA,
predstavljeni 26. oktobra 2023(1)
Združene zadeve C‑554/21, C‑622/21 in C‑727/21
Financijska agencija
proti
HANN-INVEST d. o. o. (C‑554/21)
in
Financijska agencija
proti
MINERAL-SEKULINE d. o. o. (C‑622/21)
in
UDRUGA KHL MEDVEŠČAK ZAGREB (C‑727/21)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (višje gospodarsko sodišče, Hrvaška))
„Predhodno odločanje – Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU – Pravna država – Učinkovito sodno varstvo na področjih, ki so zajeta s pravom Unije – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Pristojnost Sodišča – Dopustnost – Razlaga, ki je potrebna, da predložitveno sodišče lahko izda sodbo – Notranji mehanizem za zagotavljanje doslednosti sodne prakse sodišča druge stopnje – Načelo pravne varnosti – Načelo neodvisnosti sodnikov – Zahtevi po dostopu do z zakonom ustanovljenega sodišča in pravičnem sojenju“
1. Ko se spomnimo dejstva, da je sodna praksa vir prava, se pokaže celotna razsežnost in zapletenost sodnikove odgovornosti, saj se sodnik znajde v središču nasprotujočih si zahtev, pozvan, da zagotovi pravno varnost in hkrati uvaja novosti, da bi pravo prilagodil spremembam v družbi, ki naj bi jo urejalo. Vprašanje je bilo poleg tega pravilno postavljeno v literaturi: „Koliko negotovosti lahko prenese pravni sistem?“(2)
2. Ob pridržku pritrdilnega odgovora na vprašanje o dopustnosti predlogov za sprejetje predhodne odločbe dajeta obravnavani zadevi Sodišču priložnost, da pri presoji združljivosti notranjega postopkovnega mehanizma, katerega namen je zagotoviti doslednost sodne prakse sodišča, pri čemer ta presoja vključuje upoštevanje nujne neodvisnosti sodnikov, poišče ravnovesje med zgoraj navedenimi zahtevami.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
3. V obravnavani zadevi je upošteven člen 19(1) PEU.
B. Hrvaško pravo
4. Člen 37 Zakon o sudovima (zakon o sodiščih) (Narodne novine, št. 28/13, 33/15, 82/15, 82/16, 67/18, 126/19, 130/20) določa:
„1. Na sodiščih, ki imajo več senatov oziroma sodnikov posameznikov, ki odločajo o zadevah z enega ali več sorodnih pravnih področij, se ustanovijo oddelki, ki jih sestavljajo sodniki, ki odločajo o teh zadevah.
2. Z letnim razporedom sodnikov se ustanovi oddelek in imenuje predsednik oddelka, ki je odgovoren za delo tega oddelka. […]“
5. Člen 38 navedenega zakona določa:
„1. Na sejah oddelka se obravnavajo vprašanja, ki so pomembna za delo oddelka, in sicer zlasti organizacija notranjega poslovanja, sporna pravna vprašanja, poenotenje sodne prakse in vprašanja, pomembna za uporabo predpisov s posameznih pravnih področij, ter spremljanje dela in usposabljanja sodnikov, sodnih svetovalcev in sodnikov pripravnikov, razporejenih na delo v oddelku.
2. Na sejah oddelkov Županijski sud [(županijsko sodišče)], Visoki trgovački sud Republike Hrvatske [(višje gospodarsko sodišče)], Visoki upravni sud Republike Hrvatske [(višje upravno sodišče)] in Visoki kazneni sud Republike Hrvatske [(višje kazensko sodišče)] in Visoki prekršajni sud Republike Hrvatske [(višje prekrškovno sodišče)] se obravnavajo vprašanja skupnega interesa za nižja sodišča s področja teh sodišč.
3. Na sejah oddelka Vrhovni sud Republike Hrvatske [(vrhovno sodišče)] se obravnavajo vprašanja skupnega interesa za nekatera ali vsa sodišča na ozemlju Republike Hrvaške ter se obravnavajo in dajejo mnenja o osnutkih predpisov z določenega pravnega področja.“
6. Člen 39 tega zakona določa:
„1. Predsednik oddelka oziroma predsednik sodišča skliče sejo oddelka po potrebi in vsaj enkrat na tri mesece ter vodi njeno delo. Kadar predsednik sodišča sodeluje pri delu seje oddelka, predseduje seji in sodeluje pri odločanju.
2. Sejo vseh sodnikov sodišča je treba sklicati, kadar to zahteva oddelek sodišča ali četrtina vseh sodnikov.
3. Na sejah sodnikov sodišča oziroma oddelka se odločitve sprejemajo z večino glasov sodnikov ali sodnikov oddelka.
4. O seji se vodi zapisnik.
5. Predsednik sodišča oziroma oddelka lahko na sestanek vseh sodnikov ali oddelka povabi tudi ugledne znanstvenike in strokovnjake z določenega pravnega področja.“
7. Člen 40 zakona o sodiščih določa:
„1. Seja oddelka ali občna seja se skliče, če se ugotovi, da se mnenja glede vprašanja v zvezi z uporabo zakona med oddelki, senati ali sodniki razlikujejo, ali če senat ali sodnik posameznega oddelka odstopi od predhodno sprejetega pravnega mnenja.
2. Pravno mnenje, sprejeto na obči seji ali seji sodnega oddelka Vrhovni sud Republike Hrvatske [(vrhovno sodišče)], Visoki trgovački sud Republike Hrvatske [(višje gospodarsko sodišče)], Visoki upravni sud Republike Hrvatske [(višje upravno sodišče)], Visoki kazneni sud Republike Hrvatske [(višje kazensko sodišče)], Visoki prekršajni sud Republike Hrvatske [(višje prekrškovno sodišče)] in seji oddelka županijski sud (županijsko sodišče), je za vse drugostopenjske senate ali sodnike posameznike tega oddelka ali sodišča zavezujoče.
3. Predsednik oddelka lahko na sejo oddelka po potrebi povabi profesorje pravne fakultete, ugledne znanstvenike ali strokovnjake na posebnem področju prava.“
8. Člen 41 zakona določa:
„1. Predsednik sodišča v letnem razporedu sodnikov določi enega ali več sodnikov za spremljanje in preučevanje sodne prakse […].“
9. Člen 177(3) Sudski poslovnik (sodni red) (Narodne novine, št. 37/14, 49/14, 8/15, 35/15, 123/15, 45/16, 29/17, 33/17, 34/17, 57/17, 101/18, 119/18, 81/19, 128/19, 39/20 in 47/20) določa:
„Za drugostopenjsko sodišče se šteje, da je zadeva zaključena takrat, ko je odločba odpravljena iz kabineta sodnika, potem ko je bila zadeva vrnjena iz službe za spremljanje in evidentiranje sodne prakse. Služba za spremljanje in evidentiranje sodne prakse mora v najkrajšem možnem roku od dneva prejema spisa ta spis vrniti v kabinet sodnika. Odločba se nato odpravi v dodatnem roku osmih dni.“
II. Spori o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
10. Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (višje gospodarsko sodišče), ki je predložitveno sodišče v postopku v glavni stvari, obravnava tri pritožbe. V zadevah C‑554/21 in C‑622/21 se pritožbi nanašata na sklepa o zavrnitvi predloga Financijska agencija (finančna agencija, Hrvaška) za povračilo stroškov za opravljanje poslov v postopkih zaradi insolventnosti. V zadevi C‑727/21 se pritožba nanaša na sklep o zavrnitvi predloga za začetek postopka prisilne poravnave zoper tožečo stranko v postopku v glavni stvari.
11. V vseh treh zadevah je predložitveno sodišče v senatu treh sodnikov obravnavalo pritožbe in jih soglasno zavrnilo ter s tem potrdilo odločbe sodišča prve stopnje. Te odločbe so bile v skladu s členom 177(3) sodnega reda podpisane in poslane službi za spremljanje in evidentiranje sodne prakse.
12. V skladu s to določbo in kot je pojasnilo predložitveno sodišče, se v zadevi, o kateri se odloča na drugi stopnji, delo sodišča šteje za končano šele, ko ta služba zadevo evidentira in jo nato pošlje senatu, da se odločba odpravi strankam. Šele na dan odprave se zadeva šteje za zaključeno. Sodna odločba se torej šteje za dokončno, kljub temu da jo je sprejel senat, šele ko jo potrdi sodnik te službe (v nadaljevanju: sodnik, pristojen za evidentiranje), ki ga imenuje predsednik zadevnega sodišča kot organ sodne uprave v okviru letnega razporeda sodnikov. Tak postopek ni zakonsko določen kot pogoj za sprejetje sodne odločbe, temveč je v skladu s prakso sodišč druge stopnje, ki temelji na sodnem redu.
13. Predložitveno sodišče navaja, da sodnik, pristojen za evidentiranje, v treh zadevah v postopku v glavni stvari ni hotel evidentirati sprejetih odločb in jih je vrnil skupaj s spremnim dopisom. V zadevah C‑554/21 in C‑622/21 je v tem dopisu ugotovljeno protislovje z drugimi odločbami, ki se nanašajo na podobne spore, medtem ko je v zadevi C‑727/21 izraženo nestrinjanje tega sodnika s pravno razlago, ki jo je sprejel senat v postopku v glavni stvari, ne da bi se pri tem skliceval, da je v nasprotju s sodno prakso.
14. Po tej zavrnitvi evidentiranja je predložitveno sodišče v zadevah C‑554/21 in C‑622/21 odločilo, da bo Sodišču predložilo vprašanji za predhodno odločanje zaradi dvomov o združljivosti člena 177(3) sodnega reda s pravom Unije. V zadevi C‑727/21 je sodnik, pristojen za evidentiranje, potem ko je predložitveno sodišče potrdilo svojo prvotno odločbo in mu jo ponovno posredovalo, to odločbo posredoval oddelku za gospodarske in druge spore predložitvenega sodišča, da se sporno pravno vprašanje obravnava na seji tega oddelka. Ta oddelek je na svoji seji sprejel „pravno mnenje“, v katerem je izbral rešitev, ki ji je bil naklonjen sodnik, pristojen za evidentiranje. Nato je bila zadeva ponovno vrnjena senatu, da bi ta v skladu s členom 40(2) zakona o sodiščih odločil v skladu s tem „pravnim mnenjem“; ta položaj je pripeljal do tega, da je bila izdana predložitvena odločba v zadevi C‑727/21.
15. Predložitveno sodišče glede na potek postopkov v glavni stvari meni, da lahko sodnik, pristojen za evidentiranje, za katerega stranke ne vedo, katerega vloga ni predvidena v pravilih postopka, ki se uporabljajo za pritožbe, in ki, čeprav ni nadrejeno sodišče, lahko spodbudi pristojni senat, da spremeni svojo odločitev, s svojim ravnanjem lahko krši zahtevo po neodvisnosti sodnikov. Predložitveno sodišče navaja, da je bil obstoj take oblike evidentiranja sodnih odločb do zdaj utemeljen s potrebo po poenotenju sodne prakse. Vendar pa je način, na katerega ta služba za evidentiranje postopa po sprejetju sodne odločbe, po mnenju tega sodišča v nasprotju s temeljno pravico do neodvisnosti sodstva, saj služba sama izbere odločbe, ki jih sodišče odpravi strankam.
16. Poleg tega je predložitveno sodišče v zadevi C‑727/21 v zvezi s sejami sodnega oddelka pojasnilo, da gre za organ, ki ni predviden v zakoniku o civilnem postopku, in da o točkah dnevnega reda take seje odločajo le sodniki, pristojni za evidentiranje, in predsedniki oddelkov. Stranke v različnih postopkih ne poznajo pomena te seje in na njej ne morejo sodelovati. Odločitev, ki jo je izdal senat sodnikov, je mogoče pregledati in spremeniti le na podlagi pravnih sredstev, ki jih stranke vložijo pri pristojnem sodišču v okviru zakonskega postopka, s katerim so seznanjene, in ne na podlagi mnenja sodnika, ki ni član tega senata, ali občne seje sodnikov.
17. V teh okoliščinah je Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (višje gospodarsko sodišče, Hrvaška) v vsaki od treh združenih zadev prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„1. Ali je treba šteti, da je pravilo iz drugega dela prvega stavka in drugega stavka člena 177(3) [sodnega reda], ki določa, da se ‚[z]a drugostopenjsko sodišče šteje, da je zadeva zaključena takrat, ko je prepis odločbe odpravljen iz kabineta sodnika, potem ko je bila zadeva vrnjena iz službe za spremljanje in evidentiranje sodne prakse[;] [s]lužba za spremljanje in evidentiranje sodne prakse mora v najkrajšem možnem roku od dneva prejema spisa ta spis vrniti v kabinet sodnika[;] [s]odno tajništvo sodno odločbo nato odpravi v osmih dneh‘, v skladu s členom 19(1) PEU in členom 47 [Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina)]?“
18. Poleg tega je Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (višje gospodarsko sodišče) v zadevi C‑727/21 odločilo, da Sodišču predloži naslednje vprašanje:
„Ali je določba člena 40(2) [zakona o sodiščih], ki določa, da je ‚[p]ravno mnenje, sprejeto na občni seji ali seji sodnega oddelka Vrhovni sud Republike Hrvatske [(vrhovno sodišče)], Visoki trgovački sud Republike Hrvatske [(višje gospodarsko sodišče)], Visoki upravni sud Republike Hrvatske [(višje upravno sodišče)], Visoki kazneni sud Republike Hrvatske [(višje kazensko sodišče)], Visoki prekršajni sud Republike Hrvatske [(višje prekrškovno sodišče)] in seji oddelka županijski sud [(županijsko sodišče)] za vse drugostopenjske senate ali sodnike posameznike tega oddelka ali sodišča zavezujoče‘, v skladu s členom 19(1) PEU in členom 47 [Listine]?“
III. Postopek pred Sodiščem
19. S sklepom predsednika Sodišča z dne 14. marca 2022 so bile zadeve C‑554/21, C‑622/21 in C‑727/21 združene za pisni in ustni del postopka ter za izdajo sodbe.
20. Hrvaška vlada in Evropska komisija sta predložili pisna stališča v zadevah C‑554/21, C‑622/21 in C‑727/21. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari v zadevi C‑554/21 je predložila pisno stališče. Na obravnavi 5. junija 2023 sta hrvaška vlada in Evropska komisija podali ustni stališči.
IV. Analiza
21. Kot je razvidno iz predlogov za sprejetje predhodne odločbe, predložitveno sodišče meni, da mora od Sodišča pridobiti razlago člena 19(1) PEU in člena 47 Listine glede na dvome, ki jih ima o skladnosti člena 177(3) sodnega reda in člena 40(2) zakona o sodiščih, ki urejata postopek odločanja hrvaških sodišč druge stopnje, s tema določbama prava Unije.
22. Čeprav nobena od strank ni podala stališča glede pristojnosti Sodišča in dopustnosti teh predlogov, je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče tisto, ki mora preizkusiti okoliščine, v katerih mu je nacionalno sodišče predložilo zadevo, da preveri, ali je zanjo pristojno oziroma ali je predlog, ki mu je bil predložen, dopusten.(3)
A. Pristojnost Sodišča
23. Poudariti je treba, da lahko Sodišče v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU razlaga pravo Unije le v mejah pristojnosti, ki so mu dodeljene.(4)
24. Na prvem mestu, v zvezi z uporabo člena 19(1), drugi pododstavek, PEU je treba spomniti, da na podlagi tega člena države članice vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za to, da se pravnim subjektom zagotovi spoštovanje njihove pravice do učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije. Države članice morajo tako določiti sistem pravnih sredstev in postopkov, s katerimi se zagotavlja učinkovit sodni nadzor na navedenih področjih. Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da se, kar zadeva področje uporabe člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, navedena določba nanaša na „področj[a], ki jih ureja pravo Unije“, ne glede na položaj, v katerem države članice izvajajo to pravo, v smislu člena 51(1) Listine.(5)
25. Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU se zlasti uporablja za vsak nacionalni organ, ki lahko kot sodišče odloča o vprašanjih, ki se nanašajo na uporabo ali razlago prava Unije in torej spadajo na področja, ki jih ureja to pravo. To pa velja za predložitveno sodišče, ki namreč kot hrvaško splošno sodišče lahko odloča o vprašanjih, povezanih z uporabo ali razlago prava Unije, in kot „sodišče“ v smislu, opredeljenem s tem pravom, spada v hrvaški sistem pravnih sredstev na „področjih, ki jih ureja pravo Unije“,(6) v smislu člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, tako da mora to sodišče izpolnjevati zahteve učinkovitega sodnega varstva. Poleg tega je treba opozoriti, da je organizacija pravosodja v državah članicah sicer v njihovi pristojnosti, vendar morajo države članice pri izvajanju te pristojnosti spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije in zlasti iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU.(7)
26. Iz navedenega izhaja, da je Sodišče v teh zadevah pristojno za razlago člena 19(1), drugi pododstavek, PEU.
27. Na drugem mestu, področje uporabe Listine, kar zadeva delovanje držav članic, je opredeljeno v njenem členu 51(1), v skladu s katerim se določbe Listine za države članice uporabljajo, kadar te izvajajo pravo Unije, pri čemer ta določba potrjuje ustaljeno sodno prakso Sodišča, v skladu s katero se temeljne pravice, ki jih zagotavlja pravni red Unije, uporabljajo v vseh položajih, ki jih ureja pravo Unije, v drugih položajih pa ne. Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse Sodišča, kadar pravni položaj ne spada na področje uporabe prava Unije, Sodišče ni pristojno za njegovo obravnavo, morebiti uveljavljane določbe Listine pa same po sebi ne morejo utemeljevati te pristojnosti.(8)
28. V obravnavani zadevi je treba, kar zadeva natančneje člen 47 Listine, ki je predmet teh predlogov za sprejetje predhodne odločbe, ugotoviti, da se spori, ki se obravnavajo pred predložitvenim sodiščem, vsebinsko nanašajo na povračilo stroškov, ki so nastali javnemu organu po njegovem posredovanju v postopkih zaradi insolventnosti, in na utemeljenost sklepa prvostopenjskega sodišča, s katerim je bila zavrnjena predlog združenja s sedežem v Zagrebu (Hrvaška) za začetek postopka prisilne poravnave. Kar zadeva posebej področje postopkov zaradi insolventnosti, ni sporno, da je zakonodajalec Unije sprejel različne akte, ki se nanašajo na to področje.(9) Vendar je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče ne navaja nobene določbe prava Unije, ki se nanaša na to področje in se uporablja za zadevne spore, niti ne navede ničesar, kar bi kazalo na to, da zadeve v postopkih v glavni stvari, ki so kratko in jedrnato opisane v predložitvenih odločbah, spadajo na področje uporabe prava Unije. Poudariti je treba, da priznanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47 Listine v konkretnem primeru predpostavlja, da se oseba, ki uveljavlja to pravico, sklicuje na pravice ali svoboščine, zagotovljene s pravom Unije. Vendar iz predložitvenih odločb ne izhaja, da so se tožeče stranke v postopkih v glavni stvari sklicevale na pravico, ki jim je bila podeljena na podlagi določbe prava Unije.(10)
29. Iz navedenega izhaja, da ni na podlagi ničesar mogoče šteti, da se spori o glavni stvari nanašajo na razlago ali uporabo pravila prava Unije, ki bi se izvajalo na nacionalni ravni. Posledično Sodišče ni pristojno za razlago člena 47 Listine v teh zadevah.
B. Dopustnost predlogov za sprejetje predhodne odločbe
30. Zdi se mi, da je to vprašanje še posebej pomembno glede na zelo široko področje uporabe člena 19(2), drugi pododstavek, PEU, kakor ga razlaga Sodišče, in glede na s tem povezano pristojnost Sodišča.(11) Od sprejetja sodbe Associação Sindical dos Juízes Portugueses(12) je Sodišče prejelo številne predloge za sprejetje predhodne odločbe, s katerimi se je zahtevala razlaga te določbe v najrazličnejših zadevah, od katerih nekatere razkrivajo hude kršitve načel pravne države in zlasti neodvisnosti sodnikov, druge pa se nanašajo na vprašanje nenapredovanja sodnika, njegove uvrstitve na plačni lestvici, pravil o dodeljevanju zadev na sodišču, statusa podpisnika odgovora na tožbo ali časa razglasitve sodbe, brez očitne povezave s predmetom spora o glavni stvari.(13) Strogost pri presoji dopustnosti se v teh okoliščinah zdi edina možna omejitev preučitve predlogov za sprejetje predhodne odločbe, ki so v nasprotju z duhom in namenom tega pravnega sredstva, torej sodelovanja Sodišča in nacionalnega sodišča pri skupnem izoblikovanju rešitve spora, ki je bil zadnjenavedenemu predložen v odločanje, ob upoštevanju pristojnosti vsakega od teh sodišč.
31. Glede na upoštevno sodno prakso Sodišča in še posebej glede na to, kako jo je utrdilo v sodbi Miasto Łowicz, je treba poudariti, da je postopek, uveden s členom 267 PDEU, instrument sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, s katerim prvo zagotavlja drugim razlago prava Unije, ki jo potrebujejo za rešitev obravnavanih sporov, ter da namen predhodnega odločanja ni oblikovanje posvetovalnih mnenj o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih, temveč dejanska potreba po učinkoviti rešitvi spora. Iz člena 267 PDEU izhaja, da se predhodna odločba, za katero je zaprošeno, „mora“ sprejeti, da se predložitvenemu sodišču omogoči „izreči sodbo“ v zadevi, v kateri odloča. Sodišče je tako večkrat opozorilo, da iz besedila in sistematike člena 267 PDEU izhaja, da postopek predhodnega odločanja zlasti predpostavlja, da pred nacionalnimi sodišči dejansko poteka spor, v okviru katerega se od teh sodišč zahteva, da sprejmejo odločbo, v kateri bo mogoče upoštevati sodbo, izrečeno v postopku predhodnega odločanja. Naloga Sodišča v okviru postopka predhodnega odločanja je pomagati predložitvenemu sodišču pri rešitvi konkretnega spora, ki poteka pred njim. V okviru takega postopka mora torej med navedenim sporom in določbami prava Unije, katerih razlaga se zahteva, obstajati takšna povezava, da je ta razlaga objektivno potrebna za odločitev, ki jo mora sprejeti predložitveno sodišče.(14)
32. Iz sodbe Miasto Łowicz izhaja, da je ta povezava lahko neposredna ali posredna glede na to, kateri od treh primerov dopustnosti, ki so tam navedeni, je podan. Neposredna je, ko mora nacionalno sodišče uporabiti pravo Unije, katerega razlago predlaga, da bi vsebinsko rešilo spor o glavni stvari (prvi primer). Posredna je, ko je s predhodno odločbo predložitvenemu sodišču mogoče zagotoviti razlago postopkovnih določb prava Unije, ki jih mora uporabiti, da bi izdalo svojo sodbo (drugi primer), ali razlago prava Unije, ki mu bo omogočila, da odloči o procesnih vprašanjih nacionalnega prava, preden bo lahko vsebinsko odločilo o sporu, ki mu je bil predložen (v nadaljevanju: tretji primer).(15)
33. Kot je bilo že navedeno zgoraj, spori o glavni stvari so do neke mere vsebinsko povezani s pravom Unije na področju postopkov v primeru insolventnosti, v zvezi s katerim pa predložitveno sodišče ne prosi Sodišča za razlago kakšne določbe; ta povezava očitno ne zadostuje za izpolnitev merila potrebnosti. Iz predlogov za sprejetje predhodne odločbe tudi ne izhaja, da bi moralo predložitveno sodišče uporabiti člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, na katerega se nanašajo vprašanja za predhodno odločanje, da bi vsebinsko rešilo te spore v zvezi s stroški ali pogoji za začetek postopka zaradi insolventnosti.
34. Dejansko se zdi, da predložitveno sodišče z vprašanji za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Sodišču, in razlago prava Unije, za katero prosi, ne želi razjasniti vsebine sporov, o katerih odloča, temveč postopkovno vprašanje nacionalnega prava v širšem smislu,(16) o katerem mora odločiti in limine litis, saj se nanaša na pristojnost tega sodišča za neodvisno odločanje o navedenih sporih v okviru notranjega mehanizma, katerega namen je zagotoviti doslednost sodne prakse in pri katerem sodelujejo druge sodne organe. Predložitveno sodišče je ustrezno pojasnilo razloge, zaradi katerih se mu je v obravnavani zadevi vzbudil dvom o razlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, in zlasti o povezavi, ki po njegovem mnenju obstaja med navedeno določbo Pogodbe in nacionalnimi določbami, za katere meni, da lahko vplivajo na proces sodnega odločanja, ob koncu katerega bo izdalo sodbe. To sodišče meni, da bo glede na odgovor Sodišča o skladnosti navedenega mehanizma lahko odstopilo od pravnih mnenj, ki jih je sprejel zadevni oddelek sodnikov v zvezi s spori o glavni stvari, ali pa tudi ne.
35. Vendar pa ti premisleki nikakor ne spreminjajo predmeta teh sporov ali prejšnje ugotovitve, da iz predlogov za sprejetje predhodne odločbe ne izhaja, da se nanašajo na vprašanja prava Unije. Dejstvo, da razlaga člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, ki jo je sprejelo Sodišče, glede na naravo postopkovne problematike, predstavljene v predlogih za sprejetje predhodne odločbe, lahko vpliva na to, kako bo predložitveno sodišče odločalo o sporih o glavni stvari, ne pomeni, da je potrebna za vsebinsko rešitev sporov, ki se nanašajo na pravo Unije.
36. Ali mora torej Sodišče odgovoriti na vprašanja predložitvenega sodišča, ki so dejansko potrebna, da bi lahko in limine litis rešilo nacionalno postopkovno problematiko, ki bi lahko negativno vplivala na obveznost držav članic iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, pred vsebinskim reševanjem sporov, ki niso povezani s pravom Unije? Menim, da je to vprašanje kočljivo.
37. Najprej je treba spomniti, da je Sodišče v sodbi Miasto Łowicz zaporedoma preučilo dopustnost vprašanj za predhodno odločanje, ki so bila postavljena glede treh ločenih in samostojnih položajev, ki so izpolnjevali merilo potrebnosti, in ugotovilo, da niso dopustna, pri čemer je v zvezi s tretjim primerom poudarilo razlikovanje od zadev, v katerih je bila izdana sodba A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinske komisije vrhovnega sodišča),(17) v katerih je razlaga, ki je bila v okviru postopka predhodnega odločanja zahtevana od Sodišča, lahko vplivala na vprašanje določitve pristojnega sodišča, da bi bilo mogoče vsebinsko rešiti spore, „ki so se nanašali na pravo Unije“.(18)
38. Drugič, navedba tretjega primera dopustnosti v sodbi Miasto Łowicz, poleg bolj običajnega primera neposredne vsebinske povezave spora o glavni stvari s pravom Unije, ne pomeni, da je treba ta primer nujno razumeti tako, da ga je treba uporabiti v zadevi, v katerem ta povezava ne obstaja, da bi dobil smisel. V resnici je treba upoštevati raznolikost predlogov za sprejetje predhodne odločbe in podati utemeljitev glede na vsako vprašanje, predloženo v predhodno odločanje. Predlogi za sprejetje predhodne odločbe lahko, kot v obravnavanem primeru, vsebujejo vprašanja, ki se nanašajo izključno na problem nacionalnega postopka, ali pa vsebujejo več različnih vprašanj, od katerih so nekatera neposredno povezana z vsebino spora o glavni stvari, druga pa se nanašajo na nacionalno postopkovno problematiko, pri čemer se prva lahko razglasijo za dopustna, druga pa ne.(19)
39. Tretjič, utemeljitev pristojnosti Sodišča glede na besedilo člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, ki se na splošno nanaša na „področj[a], ki jih ureja pravo Unije“, ne glede na položaj, v katerem države članice izvajajo to pravo, ne more biti utemeljitev dopustnosti predlogov za sprejetje predhodne odločbe, saj bi sicer prišlo do zamenjave dveh različnih pravnih pojmov in bi ta zadnja zahteva izgubila vsakršen pomen.
40. Res je, da je neodvisnost sodnikov pravno nedeljiva in, kot je poudaril generalni pravobranilec M. Bobek,(20) ne obstaja „neodvisnost sodstva v okviru izvajanja prava Unije, ki bi se razlikovala od ‚neodvisnosti sodstva v povsem notranjih zadevah‘“. Naj bo ta ugotovitev še tako ustrezna, na njeni podlagi ni mogoče preskočiti faze dopustnosti vprašanj za predhodno odločanje in s tem Sodišče oprostiti obveznosti, da se vpraša, ali se pravo Unije dejansko uporablja v sporu o glavni stvari, o katerem mora odločiti predložitveno sodišče.(21)
41. Dejstvo, da se zdi, da je problem, ki ga je izpostavilo predložitveno sodišče, zaradi sistemske narave spornih pravil za nacionalni pravosodni sistem precej resen, ni predmet presoje dopustnosti, temveč vsebine, in sicer, ali ta pravila izpolnjujejo zahteve iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU. Določen odpor do tega, da bi predložitveno sodišče ostalo brez odgovora in torej da se ne preučita ureditev in praksa, ki lahko škodujeta neodvisnosti hrvaških sodnikov in ki sta z vzpostavitvijo tega mehanizma za poenotenje sodne prakse lahko zanimivi za številne druge nacionalne pravne sisteme, ne more biti razlog, v tem primeru temeljni razlog, za odločitev o dopustnosti.(22)
42. Zato je treba ugotoviti, da če Sodišče dopusti, da se mu postavi vprašanje glede določbe prava Unije, da bi rešilo vprašanje nacionalnega postopkovnega prava, tako da bi se postopki v glavni stvari lahko vodili v skladu s pravom Unije, je to le z namenom, da predložitveno sodišče odloči o vsebini spora o glavni stvari, ki se nanaša na pravo Unije. Vendar moram priznati, da v zvezi s to zadnjo točko ni značilna homogenost za sodno prakso Sodišča po sodbi Miasto Łowicz, tako da so nekatere odločitve o nedopustnosti ali dopustnosti predloženih vprašanj za predhodno odločanje v skladu z njo,(23) medtem ko se zdi, da druge od nje odstopajo in celo sprejemajo navidezno nasprotujoče ji rešitve.(24)
43. V nedavni sodbi je Sodišče na splošno navedlo, da so vprašanja za predhodno odločanje, katerih namen je tako predložitvenemu sodišču omogočiti, da in limine litis reši postopkovne težave, kot so tiste, ki se nanašajo na njegovo pristojnost za odločanje v zadevi, ki jo obravnava, ali celo na pravne učinke, ki jih je morebiti treba priznati sodni odločbi, ki bi lahko ovirala nadaljnjo preučitev navedenega sodišča take zadeve, dopustna na podlagi člena 267 PDEU.(25) Zdi se, da je po tem pristopu procesno vprašanje kot tako avtonomno v smislu, da bi lahko samo po sebi izpolnilo merilo potrebnosti iz člena 267 PDEU. Res pa je, da se je Sodišče jasno sklicevalo le na dva posebna primera, ki se razlikujeta od položaja, s katerim se je srečalo predložitveno sodišče, katerega predlogi za sprejetje predhodne odločbe ne odpirajo nobenega vprašanja glede njegove stvarne pristojnosti za odločanje o sporih o glavni stvari, niti se ne sklicujejo na nobene sodne odločbe, ki bi preprečevale nadaljnjo obravnavo teh sporov.
44. Nazadnje menim, da je treba omeniti drugi primer, ki je bil naveden v sodbi Miasto Łowicz. V zvezi s tem, čeprav je Sodišče že razsodilo, da so vprašanja za predhodno odločanje, ki se nanašajo na razlago procesnih določb prava Unije, ki bi jih zadevno predložitveno sodišče moralo uporabiti za izrek sodbe, dopustna, to po mojem mnenju ni zajeto z vprašanjema, postavljenima v okviru teh združenih zadev, razen če je treba člen 19(1), drugi pododstavek, PEU uvrstiti v zgoraj navedeno kategorijo pravil. Iz pregleda upoštevne sodne prakse Sodišča je razvidno, da gre za akte sekundarne zakonodaje, ki določajo posebna pravila postopkovne narave, posebne situacije, ki narekujejo rešitev, ki jo Sodišče sprejme v zvezi z dopustnostjo.(26)
45. V zvezi s tem je treba poudariti, da je Sodišče razglasilo za dopustno vprašanje za predhodno odločanje o razlagi Uredbe (ES) št. 1206/2001,(27) torej vprašanje, za katero je bilo predhodno ugotovljeno, da nima neposrednega vpliva na izid postopka v glavni stvari v zvezi z dodelitvijo odškodnine iz naslova konkurenčne klavzule.(28) Prenos take odločitve na obravnavane zadeve v povezavi z razlago člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, ki jo je Sodišče uporabilo, da bi ohranilo pristojnost, bi pripeljal do široke, če ne celo neomejene uporabe te določbe na področju organizacije pravosodja v državah članicah, ki naj bi spadalo v pristojnost zadnjih.
46. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev je treba šteti, da se vprašanja za predhodno odločanje, predložena Sodišču, ne nanašajo na razlago prava Unije kot odgovor na objektivno potrebo za rešitev sporov o glavni stvari, temveč so splošna, zaradi česar je upravičeno ugotoviti, da niso dopustna.
47. Da bi v celoti opravil nalogo pomoči Sodišču, ki mi je dodeljena kot generalnemu pravobranilcu, bom vseeno predstavil svojo vsebinsko analizo navedenih vprašanj.
C. Vsebinska presoja
48. Iz predlogov za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da predložitveno sodišče dvomi o skladnosti nacionalne ureditve in prakse, ki predvidevata sodelovanje sodnika, pristojnega za evidentiranje, in oddelka sodnikov v postopku odločanja na drugi stopnji, v zvezi s čimer to sodišče ločeno in posebej sprašuje Sodišče. Ker je to sodelovanje del istega mehanizma, namenjenega zagotavljanju doslednosti sodne prakse, je treba skladnost tega mehanizma s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU presojati tako, da se vprašanja za predhodno odločanje preučijo skupaj.(29)
49. Za presojo skladnosti tega mehanizma je treba najprej poudariti pomen načela pravne varnosti v okviru preprečevanja razlik v sodni praksi.
1. Zahteva po pravni varnosti
50. Namen načela pravne varnosti, ki je splošno načelo prava Unije, je zagotoviti predvidljivost pravnih položajev in pravnih razmerij, ki spadajo na področje uporabe prava Unije.(30) Načelo zahteva predvsem, da so pravna pravila jasna in natančna ter da je njihova uporaba za pravne subjekte predvidljiva, da se zadevnim osebam omogoči, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki so jim naložena z njimi, ter da se lahko nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi ter ukrepajo v skladu z njimi.(31)
51. Doslednost sodne prakse, s katero se razlaga pravo Unije, ki je vir predvidljivosti in s tem pravne varnosti, je seveda glavna skrb Sodišča, tudi v njegovem notranjem načinu delovanja, saj ustreza njegovemu prvotnemu poslanstvu. V skladu z ustaljeno sodno prakso je namen mehanizma predhodnega odločanja, uvedenega s členom 267 PDEU, zagotoviti, da ima pravo Unije v vseh okoliščinah enak učinek v vseh državah članicah, in tako preprečiti razhajanja pri njegovi razlagi, ki jo morajo uporabiti nacionalna sodišča, ter zagotoviti to uporabo. Za to navedeni člen nacionalnemu sodišču zagotavlja sredstvo za odpravo težav, ki bi jih lahko povzročila zahteva po tem, da se zagotovi polni učinek prava Unije v okviru pravosodnih sistemov držav članic.(32)
52. Poleg tega Sodišče meni, da vertikalni mehanizem za poenotenje sodne prakse s posredovanjem vrhovnih sodišč držav članic sam po sebi ni v nasprotju s pravom Unije, tudi če so odločbe teh sodišč zavezujoče za nižja sodišča. Ugotovitev nezdružljivosti bi bila potrebna le, če nacionalno pravo ne bi zagotavljalo neodvisnosti vrhovnih sodišč ali če bi bil ta mehanizem tak, da bi nacionalnemu sodišču preprečeval predložitev vprašanj Sodišču v predhodno odločanje.(33)
53. Kljub temu je, kot pravilno ugotavlja ESČP pri nadzoru nad upoštevanjem člena 6(1) Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), možnost razhajanj v sodni praksi med nacionalnimi sodišči ali znotraj istega sodišča značilna za vsak sodni sistem. Čeprav tak položaj sam po sebi ni v nasprotju z EKČP, ESČP pojasnjuje, da je namen načela pravne varnosti, ki izhaja iz vseh členov EKČP, med drugim zagotoviti določeno stopnjo stabilnosti pravnih položajev in spodbujati zaupanje javnosti v pravosodje. Vsako vztrajanje razhajanj v sodni praksi bi lahko povzročilo stanje pravne negotovosti, ki bi lahko zmanjšalo zaupanje javnosti v pravosodni sistem, čeprav je to zaupanje eden od temeljnih elementov pravne države. V teh okoliščinah je ESČP odločilo, da so države pogodbenice dolžne organizirati svoje pravosodne sisteme tako, da se izognejo sprejemanju različnih sodnih odločb, in preverjati uvajanje mehanizmov, ki lahko zagotovijo doslednost prakse na sodiščih in poenotenje sodne prakse.(34)
54. Po eni strani je zanimivo ugotoviti, da se mehanizem za zagotavljanje doslednosti sodne prakse, na katerega se nanašajo obravnavane zadeve, nanaša na hrvaška drugostopenjska sodišča, medtem ko je reševanje morebitnih protislovij ali negotovosti, ki izhajajo iz sodb z različno razlago, načeloma naloga vrhovnega sodišča.(35) Po mojem mnenju pa to nikakor ne izključuje potrebnega upoštevanja usklajene sodne prakse na drugi stopnji, in to še toliko bolj glede na izredno naravo pravnih sredstev, ki so na voljo zoper odločitve teh sodišč.(36) Predvidljivost prava in iz nje izhajajoča pravna varnost morata biti skrb vseh sodišč, ne glede na njihov hierarhičen položaj v sodnem sistemu, da se zagotovi enakost vseh strank pred zakonom na zadevnem celotnem ozemlju. Po drugi strani naj bi zadevni mehanizem zagotavljal horizontalno doslednost, saj mora vsako drugostopenjsko sodišče na ta način skrbeti za enotnost svoje sodne prakse, čemur Sodišče za človekove pravice pripisuje poseben pomen.(37)
55. Vendar pa naj nujna uvedba mehanizmov za zagotovitev doslednosti sodne prakse ne more biti izvedena brez upoštevanja dostopa do neodvisnega in nepristranskega sodišča, ustanovljenega z zakonom.
2. Spoštovanje pravice do učinkovitega sodnega varstva
56. Spomniti je treba, da Unijo sestavljajo države, ki so se svobodno in prostovoljno zavezale k skupnim vrednotam iz člena 2 PEU, te vrednote spoštujejo in se zavezujejo, da jih bodo spodbujale. Iz člena 2 PEU zlasti izhaja, da Unija temelji na vrednotah, kot je pravna država, ki so skupne državam članicam v družbi, ki jo označuje med drugim pravičnost. Glede tega je treba poudariti, da vzajemno zaupanje med državami članicami in zlasti med njihovimi sodišči temelji na osnovni premisi, v skladu s katero države članice delijo vrsto skupnih vrednot, na katerih temelji Unija, kot je navedeno v tem členu. Poleg tega je to, da država članica spoštuje vrednote iz člena 2 PEU, pogoj za uživanje vseh pravic, ki izhajajo iz uporabe Pogodb za to državo članico. Država članica torej ne more spremeniti svoje zakonodaje tako, da bi povzročila poslabšanje varstva vrednote pravne države, ki je konkretizirana zlasti v členu 19 PEU. Države članice morajo tako zagotoviti, da se njihova zakonodaja na področju organiziranja sodstva z vidika te vrednote ne poslabša, tako da ne sprejmejo pravil, ki bi posegala v neodvisnost sodnikov.(38)
57. Kot to določa člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, morajo države članice vzpostaviti sistem pravnih sredstev in postopkov, s katerimi se pravnim subjektom zagotovi spoštovanje njihove pravice do učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije. Načelo učinkovitega pravnega varstva pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, na katero se tako nanaša člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, pomeni splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz skupnih ustavnih tradicij držav članic in je določeno s členoma 6 in 13 EKČP ter sedaj potrjeno v členu 47 Listine.(39)
58. Ker člen 19(1), drugi pododstavek, PEU vsem državam članicam nalaga, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije, zlasti v smislu člena 47 Listine, je treba pri razlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU ustrezno upoštevati zadnjenavedeno določbo in sodno prakso ESČP v zvezi s členom 6(1) EKČP.(40) Za zagotovitev, da lahko organi, ki lahko odločajo o vprašanjih v zvezi z uporabo in razlago prava Unije, zagotovijo tako učinkovito pravno varstvo, je ohranitev njihove neodvisnosti bistvena, kot to potrjuje člen 47, drugi odstavek, Listine, v katerem je med zahtevami, povezanimi s temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva, naveden dostop do „neodvisnega“ sodišča,(41)
59. Medtem ko je vprašanje neodvisnosti obravnavnega senata v teh primerih bistveno, je treba upoštevati tudi vprašanje spoštovanja pravice do obrambe in jamstva dostopa do sodišča, ki je bilo predhodno ustanovljeno z zakonom.
a) Zahteva po neodvisnosti sodišč
60. Zahteva po neodvisnosti sodišč, ki je neločljivo povezana z nalogo sojenja, je del bistvene vsebine pravice do učinkovitega pravnega varstva in temeljne pravice do poštenega sojenja, ki ima poglaviten pomen kot garant varstva vseh pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, in ohranitve skupnih vrednot držav članic, ki so navedene v členu 2 PEU, zlasti vrednote pravne države.(42)
61. V skladu z ustaljeno sodno prakso navedena zahteva po neodvisnosti zajema dva vidika. Prvi, zunanji vidik zahteva, da zadevni organ svoje funkcije izvaja povsem samostojno, ne da bi bil s komer koli kakor koli hierarhično povezan ali mu podrejen in ne da bi prejemal kakršne koli ukaze ali navodila, ter da je s tem zaščiten pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost presoje njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve. Drugi, notranji vidik je povezan s pojmom nepristranskosti in se nanaša na to, da je zagotovljena enaka distanca do strank spora in njihovih posamičnih interesov glede predmeta spora. Ta vidik zahteva spoštovanje objektivnosti in odsotnost kakršnega koli interesa za izid spora, razen stroge uporabe pravnih pravil. Ta jamstva neodvisnosti in nepristranskosti zahtevajo, da obstajajo pravila, ki se nanašajo zlasti na sestavo organa ter na imenovanje, trajanje funkcije in razloge za vzdržanje, izločitev in razrešitev njegovih članov, ter na podlagi katerih je mogoče zavrniti vsak legitimen dvom pri pravnih subjektih o zavarovanosti navedenega organa pred zunanjimi dejavniki in o njegovi nevtralnosti glede nasprotujočih si interesov.(43)
62. V zvezi s tem je pomembno, da sodniki niso izpostavljeni zunanjim posegom ali pritiskom, ki bi lahko ogrozili njihovo neodvisnost. Pravila, ki se uporabljajo za status sodnikov in opravljanje njihovih funkcij, morajo zlasti omogočiti, da se ne izključijo zgolj vsakršni neposredni vplivi v obliki navodil, ampak tudi oblike bolj posrednega vplivanja, ki lahko usmerjajo odločitve zadevnih sodnikov, ter se tako prepreči vtis, da ti sodniki niso neodvisni ali nepristranski, kar bi lahko omajalo zaupanje, ki ga mora v demokratični družbi in v pravni državi pri pravnih subjektih zbujati sodstvo.(44)
63. Čeprav je zgoraj navedena sodna praksa Sodišča namenjena predvsem varovanju neodvisnosti sodišč v razmerju do zakonodajne in izvršilne veje oblasti v skladu z načelom delitve oblasti, ki je značilno za delovanje pravne države, se lahko zlasti glede na splošnost uporabljenih formulacij v celoti uporabi v drugem okviru, ki ga je mogoče označiti kot povsem notranjega. V obravnavani zadevi se dvomi, izraženi v predložitvenih odločbah v zvezi s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU, vsebinsko nanašajo na nacionalne določbe in nacionalno prakso v zvezi z mehanizmom, katerega namen je zagotoviti doslednost sodne prakse in ki iz tega naslova predvideva posredovanje dveh organov, ki sta z istega sodišča kot sodnika, ki sta izdala te odločbe. V zvezi s tem naj poudarim, da je v okviru sporov, ki so posledica odločbe predsednika sodišča o premestitvi sodnika iz oddelka navedenega sodišča, v katerem odloča, v drug oddelek istega sodišča brez njegove privolitve, Sodišče menilo, da iz zahteve po neodvisnosti sodnikov iz člena 19(1), drugi pododstavek, PEU v povezavi s členom 47 Listine izhaja, da mora ureditev, ki se uporablja za premestitve sodnikov brez njihove privolitve, tako kot pravila na disciplinskem področju zajemati zlasti jamstva, ki so potrebna za preprečitev vsakršnega tveganja, da bi bila ta neodvisnost ogrožena z neposrednimi ali posrednimi zunanjimi posegi.(45)
64. Ta pristop podpira izrecna sodna praksa ESČP v zvezi s členom 6(1) EKČP, v skladu s katero neodvisnost sodstva zahteva, da sodniki ne smejo biti podvrženi neprimernemu vplivu ne le zunaj sodnega sistema, temveč tudi znotraj njega. Ta notranja neodvisnost sodnikov zahteva, da sodniki ne smejo biti podvrženi navodilom ali pritiskom drugih sodnikov ali oseb z upravnimi odgovornostmi na sodišču, kot je predsednik sodišča ali predsednik oddelka na sodišču. Ker ni zadostnih jamstev, ki bi varovala neodvisnost sodnikov znotraj sodnega sistema in zlasti v razmerju do njihovih hierarhično nadrejenih na njihovem sodišču, obstaja razlog za dvom v neodvisnost in nepristranskost sodišča.(46)
65. Ali je mogoče v obravnavanem primeru šteti, da je posredovanje sodnika, pristojnega za evidentiranje, in oddelka sodnikov, dveh sodnih organov na isti ravni kot senat, ki je prvotno obravnaval zadevo, tako, da krši zahtevo po neodvisnosti članov tega sodišča? Zdi se mi, da je treba na to vprašanje odgovoriti nikalno.(47)
66. Najprej se je treba osredotočiti na jezikovno razlago zadevnih določb nacionalne zakonodaje o delovanju „oddelka“, ki ga v skladu s členom 37 zakona o sodiščih sestavljajo sodniki, ki sestavljajo različne senate zadevnega sodišča, vključno s sodnikom posameznikom, in odločajo o zadevah z enega ali več povezanih pravnih področij. V skladu s členom 38 tega zakona se razprave na seji oddelka nanašajo na „vprašanja“, ki so v interesu oddelka, vključno s „spornimi pravnimi vprašanji“ in „poenotenjem sodne prakse“. Te razprave pripeljejo do sprejetja „pravnega mnenja“ v smislu člena 40(2) zakona, kar je pomembno, če nasprotuje pravnemu mnenju v rešitvi ali odločitvi v posamezni zadevi.
67. Drugič, pojasnila hrvaške vlade in preučitev spisa, predloženega Sodišču, potrjujejo to razlagalno analizo glede delovanja kolegijskega sodnega organa, ki vključuje sodnike obravnavnega senata, ki na splošno razpravljajo o razlagi spornih pravil in sodne prakse, ki se nanaša na ta pravila, pri čemer se z večino glasov sprejme skupno mnenje sodnikov glede razlage, ki jo je treba sprejeti. Tako je samoumevno, da je na pobudo njegovega predsednika 26. oktobra 2021 potekala videokonferenčna seja oddelka za gospodarske spore, na kateri je bilo prisotnih 28 sodnikov, vključno s tremi člani obravnavnega senata in sodnikom, pristojnim za evidentiranje. Ta seja se je med drugim nanašala na dve pravni vprašanji, abstraktno navedeni na dnevnem redu, zaradi katerih je prišlo do izmenjave mnenj med tem sodnikom in tem senatom. Zapisnik te seje vsebuje uvodno ugotovitev, da prisotnost 28 sodnikov od 31, ki sestavljajo osebje višjega gospodarskega sodišča, zadostuje za sprejetje veljavnih odločitev, „torej pravnih mnenj“, in v njem so zavedeni različni govori sodnikov, od katerih eden pripada obravnavnemu senatu, ter vsebina pravnega mnenja v zvezi z vsakim od obravnavanih vprašanj. Za to mnenje je značilna abstraktnost in se ne sklicuje na zadeve v postopku v glavni stvari, ki jih obravnava prvotni senat. Poleg tega iz stališča hrvaške vlade izhaja, da oddelek sodnikov ne razpolaga s spisi, ki se nanašajo na te zadeve in vsebujejo pisne vloge strank, in da se članom tega oddelka sporoči le prva odločitev obravnavnega senata skupaj z elementi sodne prakse.
68. Tretjič, obravnavni senat je dolžan upoštevati splošno razlago veljavnih pravnih pravil, da bi glede na dejansko stanje zadeve in dokaze v spisu sprejel ustrezno pravno rešitev v predloženih zadevah.(48) To razlikovanje med razlago in uporabo pravne norme poznajo tudi drugi nacionalni pravni sistemi in je samo bistvo mehanizma vsakega sistema predhodnega odločanja in seveda mehanizma iz člena 267 PDEU. V zvezi s tem je treba spomniti, da je namen zadnjega mehanizma zagotoviti doslednost in enotnost razlage prava Unije z vzpostavitvijo dialoga med sodniki med Sodiščem in nacionalnimi sodišči.(49) Funkcija, zaupana sodišču s členom 267 PDEU, je, da vsakemu sodišču Unije zagotovi elemente razlage prava Unije, ki jih to potrebuje za rešitev resničnih sporov, ki so mu predloženi.(50) Ta določba Sodišču ne daje pristojnosti, da uporabi pravila Unije v določenem primeru, ampak le, da se izreče o razlagi Pogodb in aktov, ki jih sprejmejo institucije Unije. Zato morajo nacionalna sodišča, in ne Sodišče, pravo Unije uporabljati ob upoštevanju elementov razlage, ki jih je podalo Sodišče.(51)
69. Zgoraj predstavljena analiza je bistvena za presojo člena 40(2) zakona o sodiščih, v skladu s katerim je pravno mnenje, sprejeto na seji oddelka, zavezujoče za vse senate ali sodnike druge stopnje tega oddelka. Če se sprejme razlikovanje med razlago in uporabo pravnega pravila, dejstvo, da mora obravnavni senat, ki je sestavni del kolegijskega organa, ki je razpravljal in z večino glasov sprejel pravno mnenje, to mnenje uporabiti podobno kot sodbo vrhovnega sodišča, ki odloča izključno o pravnih vprašanjih, izpolnjuje cilj pravne varnosti, ne da bi pri tem kršil zahtevo po neodvisnosti sodišča.(52) Sprejeti, da bi mehanizem, katerega namen je zagotavljati doslednost sodne prakse ob pridržku, da pravno mnenje ni zavezujoče, kot navaja Komisija, bi pripeljalo do tega, da bi bil ta mehanizem zgolj spodbuda in bi bila njegova uporaba torej povsem negotova.
70. Četrtič, vlogo, ki jo ima sodnik, pristojen za evidentiranje, v spornem mehanizmu je treba omejiti. Čeprav ima ta sodnik po navedbah predložitvenega sodišča pristojnost, da blokira postopek odločanja in prepreči, da bi odločitev obravnavnega senata formalno postala sodni akt, ki se vroči strankam, nikakor ne more nadomestiti presoje tega senata s svojo presojo. Senatu lahko zgolj vrne spis, da ta zadevo ponovno obravnava, skupaj s pripombami o nastali pravni problematiki in lahko, če se z obravnavnim senatom še vedno ne strinja, na to opozori predsednika sodišča ali predsednika oddelka, pristojnega za vodenje njegovega dela, ki sta edina pristojna za predložitev zadeve temu razširjenemu senatu, „če se ugotovi, da se mnenja glede vprašanja v zvezi z uporabo zakona med oddelki, senati ali sodniki razlikujejo, ali če senat ali sodnik posameznega oddelka odstopi od predhodno sprejetega pravnega mnenja“.(53) Presoja teh razlogov je torej odvisna od teh dveh organov, pristojnih za predložitev zadeve oddelku,(54) ki bo sprejel pravno mnenje, ki je – odvisno od primera – v nasprotju z mnenjem sodnika, pristojnega za evidentiranje, in ga ta mora sprejeti kot sodnik zadevnega oddelka.(55) Tega torej ni mogoče šteti za osebo, ki ima „zadnjo besedo“ v postopku posvetovanja, ki se konča s sprejetjem pravnega mnenja, ki je zavezujoče glede razlage pravnega pravila, in pri odločitvi obravnavnega senata, ki temu sledi.
71. To torej oriše notranji postopkovni mehanizem, ki ga poznajo različni nacionalni pravni redi in predvideva sodelovanje razširjenega senata brez prenosa zadevne zadeve, ne da bi ta senat izdal odločbo, s katero bi odločil o sporu namesto senata, ki je prvotno obravnaval zadevo, temveč se omeji na odločitev o pravnem vprašanju in zadevo vrne prvotnemu senatu, da ta odloči o sporu ob upoštevanju odgovora razširjenega senata. Odvisno od pravnega sistema bo njegovo stališče svetovalno ali, kot v tem primeru, zavezujoče(56) in omejeno na prvotni senat ali pa razširjeno na druge senate.
72. Čeprav je v različnih nacionalnih pravnih redih predložitev zadeve razširjenemu senatu kot možnost ali obveznost pridržana senatu, ki je prvotno obravnaval zadevo, če ta senat namerava odstopiti od prejšnje sodne prakse ali za primere, ko se ugotovi razhajanje v sodni praksi ali ko obstaja nevarnost takega razhajanja, lahko predložitev zadeve razširjenemu senatu predlaga tretji organ sodišča, kot je predsednik zadevnega sodišča ali oddelka, ki ga sodnik, pristojen za evidentiranje v tem primeru preprosto opozori.
b) Zahteva po spoštovanju pravice do obrambe
73. Komisija je v svojem stališču poudarila, da seje oddelka niso odprte za javnost in da stranke ne morejo predstaviti svojih argumentov. Na obravnavi je bilo ugotovljeno, da zapisniki teh sej niso bili razposlani in da so se sej udeležili sodniki, ki niso niti prebrali pisnih vlog strank niti jih zaslišali, kar sproža vprašanje poštenosti postopka. Enako velja za posredovanje sodnika, pristojnega za evidentiranje.
74. Spomniti je treba, da sta temeljno načelo učinkovitega pravnega varstva pravic, potrjeno v členu 47 Listine, in pojem „pošteno sojenje“ iz člena 6 EKČP sestavljena iz različnih elementov, ki med drugim zajemajo spoštovanje pravice do obrambe ter pravice do svetovanja, obrambe in zastopanja. Tudi iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je pravica do izjave v vsakem postopku sestavni del spoštovanja pravice do obrambe, določene v členih 47 in 48 Listine, in da taka pravica vsakomur zagotavlja možnost, da koristno in učinkovito poda svoje stališče v navedenem postopku.(57)
75. V obravnavani zadevi je treba poudariti, da v skladu s členom 334 hrvaškega zakonika o civilnem postopku „sodišče zavezuje njegova sodba takoj, ko je bila objavljena, in če sodba ni bila objavljena takoj, ko je bila odpravljena. Sodba ima za stranke učinek šele od dneva, ko jim je bila vročena.“ V skladu s členom 177(3) sodnega reda se „[z]a drugostopenjsko sodišče […] šteje, da je zadeva zaključena takrat, ko je odločba odpravljena iz kabineta sodnika, potem ko je bila zadeva vrnjena iz službe za spremljanje in evidentiranje sodne prakse“.
76. Iz zgoraj navedenih določb izhaja, da je zadevni postopkovni mehanizem del faze posvetovanja v postopku pred obravnavnim senatom, saj po posvetovanju senata formalno ni izdana nobena sodna odločba, ne glede na to, ali so sodniki v senatu o prvotni odločitvi glasovali z večino ali dosegli soglasje. Ta faza posvetovanja sledi postopku, med katerim so stranke lahko na kontradiktoren način predstavile svoje zahteve in argumente, njen edini namen pa je omogočiti sodnikom, da razmišljajo o predloženem sporu in njegovi rešitvi ter ju analizirajo v skladu z veljavnimi pravnimi pravili.
77. V tem primeru je posvetovanje vključevalo razmišljanje več sodnikov, ki so bili člani zadevnega oddelka in ki niso imeli na voljo spisa o zadevi, ki ga je preučil obravnavni senat, razmišljanje pa se je nanašalo izključno na abstraktno razlago zadevnega(-ih) pravnega(-ih) pravil(-a), o katerem(-ih) se je razpravljalo med predhodnim kontradiktornim postopkom. V tem okviru načeloma ni mogoče sprejeti pravnih mnenj na podlagi elementov, glede katerih stranke niso imele možnosti podati svojih stališč. Če se na podlagi razprav v oddelku na koncu ugotovi, da je treba spor rešiti v skladu s pravnim pravilom, ki ga stranke med kontradiktornim postopkom niso navedle in o njem niso razpravljale, bi uporaba takega pravnega mnenja pomenila ponovne razprave zaradi spoštovanja načela kontradiktornosti, ki izhaja iz pravice do obrambe. To ne pomeni, da se razprava med sodniki v oddelku ne more nanašati na sodno prakso, ki je stranke niso navedle, ali imeti oblike razlogovanja po analogiji z drugo določbo, ki ni ta, ki se obravnava v zadevi, o kateri je razpravljal obravnavni senat. Vendar je ta razprava o povsem pravnem vprašanju v bistvu delo sodnika.
78. Če se sprejme razlikovanje med razlago in uporabo pravnega pravila, v zgoraj opisanih okoliščinah ni mogoče trditi, da ni bila upoštevana zahteva po poštenem sojenju.
c) Dostop do sodišča, ustanovljenega z zakonom
79. Sodišče se je oprlo na ustaljeno sodno prakso ESČP in poudarilo, da je namen uvedbe izraza „z zakonom ustanovljeno“ v členu 6(1), prvi stavek, EKČP preprečiti, da bi bila organizacija sodnega sistema prepuščena prosti presoji izvršilne veje oblasti, in zagotoviti, da je to področje urejeno z zakonom, ki ga je sprejela zakonodajna veja oblasti, v skladu s pravili, ki urejajo izvajanje njene pristojnosti. Ta izraz odraža zlasti načelo pravne države in se ne nanaša samo na pravno podlago obstoja sodišča, temveč tudi na sestavo sodišča v posamezni zadevi ter na vse druge določbe nacionalnega prava, katerih neupoštevanje pomeni, da eden ali več sodnikov nepravilno sodeluje pri obravnavi zadeve, kar vključuje zlasti določbe glede neodvisnosti in nepristranskosti članov zadevnega sodišča.(58)
80. V zvezi s tem je po mnenju ESČP pravica do „z zakonom ustanovljenega sodišča“, zagotovljena s členom 6(1) EKČP, čeprav je samostojna pravica, še zelo tesno povezana z jamstvoma „neodvisnosti“ in „nepristranskosti“ v smislu te določbe. Tako je navedeno sodišče med drugim presodilo, da je institucionalnim zahtevam iz člena 6(1) EKČP, čeprav ima vsaka od njih natančen cilj, zaradi katerih gre za ločena jamstva za pošteno sojenje, skupno, da so namenjene spoštovanju temeljnih načel, in sicer vladavine prava in delitve oblasti, pri čemer je v zvezi s tem pojasnilo, da je jedro vsake od teh zahtev nujnost ohranitve zaupanja, ki ga mora sodna oblast vzbujati pri pravnem subjektu, in neodvisnost te oblasti v razmerju do preostalih oblasti.(59)
81. V obravnavani zadevi se določbe nacionalne zakonodaje, navedene v predložitveni odločbi, ne nanašajo na sam obstoj Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (višje gospodarsko sodišče) in njegove pristojnosti, ki imajo dokazano pravno podlago, temveč na njegov postopek odločanja po koncu pisnega in po potrebi ustnega kontradiktornega postopka, ki pripelje do sprejetja končnega sodnega akta, s katerim se odloči o sporu, ki sta ga predložili stranki, in natančneje na pogoje, pod katerimi oddelek sodnikov in sodnik, pristojen za evidentiranje, posegata v ta postopek. Glede na bistvene posledice, ki jih ima navedeni postopek za pravilno delovanje in legitimnost sodne oblasti v demokratični državi, v kateri velja vladavina prava, je tak postopek nujno neločljiv element pojma „z zakonom ustanovljeno sodišče“ v smislu člena 6(1) EKČP.(60)
82. Prav tako je treba ugotoviti, da problematika, ki je izpostavljena v predlogih za sprejetje predhodne odločbe, ni v nespoštovanju notranjih pravil, ki omogočajo odpravo upravičenega dvoma strank v zvezi z nedovzetnostjo obravnavnega senata za zunanje dejavnike,(61) temveč v obstoju določb, ki urejajo posvetovalno fazo postopka, ki lahko vzbudijo tak dvom.
83. V zvezi s tem naj poudarim, da vsa pravila, ki urejajo delovanje oddelka sodnikov, izhajajo iz zakona o sodiščih. Sodelovanje tega oddelka v fazi posvetovanja obravnavnega senata se torej opira na nesporno pravno podlago, ki zagotavlja stopnjo predvidljivosti in gotovosti, potrebno za izpolnitev zadevne zahteve.(62) Poleg tega, kot je bilo že ugotovljeno, ureditev ni taka, da bi pri strankah vzbujala upravičen dvom o neodvisnosti članov obravnavnega senata.
84. Sam sodnik, pristojen za evidentiranje, je predviden tudi v zakonu o sodiščih, pri čemer je v nazivu njegove funkcije opredeljen namen, in sicer spremljanje in preučevanje sodne prakse. Posredovanje zadev tej službi pred pošiljanjem odločb iz kabineta sodnika jasno izhaja iz člena 177(3) sodnega reda, izvedbenega predpisa tega zakona, ki ga je sprejel minister za pravosodje na podlagi pooblastila, ki mu ga daje člen 76 navedenega zakona.(63) Vendar natančna vsebina te funkcije ni določena niti v zakonu niti v sodnem redu, zlasti kar zadeva pooblastilo za zadržanje evidentiranja odločitve senata. Ta pristojnost je povezana s sodno prakso ali pa temelji, po navedbah hrvaške vlade, na besedilu notranjega sodnega akta.
85. Vendar je treba opozoriti, da je vloga sodnika, pristojnega za evidentiranje, spremljanje sodne prakse, odkrivanje podobnih zadev, da se zagotovi njihova enotna obravnava, in če se ne obravnavajo enotno, je njegovo končno dejanje, da obvesti, kar je preprosto sodno upravno dejanje, predsednika oddelka sodnikov, da se lahko skliče seja ter po razpravi in z večino glasov sprejme zavezujoče pravno mnenje. V času, ki je potreben za to sprejetje, je postopek odločanja logično prekinjen.
86. Poleg tega je treba funkcijo sodnika, pristojnega za evidentiranje, obravnavati z vidika razlogov za sklic seje oddelka, ki v skladu s členom 40(1) zakona o sodiščih temeljijo na tem, da se mnenja glede vprašanja v zvezi z uporabo zakona med oddelki, senati ali sodniki razlikujejo, ali če senat ali sodnik posameznega oddelka odstopi od predhodno sprejetega pravnega mnenja. Posredovanje sodnika, pristojnega za evidentiranje, prispeva k skladnosti in učinkovitosti mehanizma, ki lahko zagotovi enotnost sodne prakse zadevnega sodišča.
87. V teh okoliščinah posebno posredovanje sodnika, pristojnega za evidentiranje, v postopek odločanja po svojem obsegu nikakor ni primerljivo s posredovanjem oddelka, kar zadeva vsebino sodnega akta, s katerim se konča spor, in se mi zdi, da drugače od tega drugega ne izpolnjuje zahteve, ki jo vsebuje izraz „z zakonom ustanovljeno“.(64)
3. Vmesni predlog
88. Iz zgoraj navedenih razlogov menim, da je treba člen 19(1) PEU razlagati tako, da ne nasprotuje mehanizmu, katerega namen je zagotavljanje doslednosti sodne prakse sodišča, kot je ta iz postopkov v glavni stvari. Ta ugotovitev se mi zdi utemeljena tudi glede na dve ugotovitvi.
89. Prvič, poudariti je treba, da niti člen 2 niti člen 19(1), drugi pododstavek, PEU niti nobena druga določba prava Unije državam članicam ne nalagajo natančnega ustavnega modela, ki ureja razmerja in interakcijo med različnimi državnimi oblastmi, zlasti glede opredelitve in razmejitve njihovih pristojnosti, niti institucionalnega modela organizacije pravosodja.(65) Določitev zadnjega, vključno z vodenjem posvetovalne faze sojenja, je v pristojnosti držav članic, ki imajo določeno polje proste presoje, da zagotovijo izvajanje načel pravne države,(66) zlasti glede usklajevanja zahtev po pravni varnosti, ki veljajo za sodišča druge stopnje, in neodvisnosti teh sodišč. Kot je poudaril generalni pravobranilec M. Bobek, je namen sodne prakse Sodišča opredeliti minimalne zahteve, ki jih morajo spoštovati nacionalni sistemi.(67)
90. ESČP je sicer pojasnilo, da v državah kodificiranega prava organizacija pravosodnega sistema ne more biti prepuščena prosti presoji pravosodnih organov, kar pa ne izključuje, da se jim prizna določena pristojnost za razlago nacionalne zakonodaje s tega področja. Poleg tega je prenos pooblastil v zvezi z vprašanji, ki se nanašajo na organizacijo pravosodja, sprejemljiv, če je ta možnost vključena v nacionalno pravo zadevne države, vključno z upoštevnimi določbami njene ustave.(68)
91. Drugič, iz sodne prakse ESČP je jasno razvidno, da zahtevi po pravni varnosti in varstvu legitimnih pričakovanj posameznikov ne vsebujeta pridobljene pravice do ustaljene sodne prakse. Razvoj sodne prakse sam po sebi ni v nasprotju z učinkovitim izvajanjem sodne oblasti, saj bi opustitev dinamičnega in razvojnega pristopa lahko preprečilo vsakršno reformo ali izboljšavo.(69) Vendar se mi zdi, da je v obravnavanem primeru zadevni mehanizem vzpostavil razmeroma ustrezno ravnovesje med tema zahtevama in potrebno prilagodljivostjo prava družbenim spremembam skozi razvoj sodne prakse. Naj spomnim, da pravna mnenja, sprejeta na seji sodnikov sodišč druge stopnje, niso zavezujoča za sodišča prve stopnje, da so lahko v nasprotju s pristopom, ki ga je sprejel sodnik, pristojen za evidentiranje, in vrhovnemu sodišču nikakor ne preprečujejo, da bi opravilo svojo regulativno vlogo pri uporabi nacionalnega prava, po potrebi tako, da razveljavi izpodbijano odločbo sodišča druge stopnje in hkrati spremeni sodno prakso.
V. Predlog
92. Če bi Sodišče menilo, da so predlogi za sprejetje predhodne odločbe, ki jih je vložilo Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (višje gospodarsko sodišče, Hrvaška), dopustni, mu predlagam, naj temu sodišču odgovori tako:
Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni zakonodaji in praksi, ki v fazi posvetovanja v sodnem postopku na drugi stopnji v zvezi s sporom, ki je bil predmet odločitve obravnavnega senata, določata:
– predložitev zadeve razširjenemu senatu s strani predsednika sodišča ali predsednika specializiranega oddelka na podlagi te odločitve in v primeru, v katerem obstaja tveganje ali je ogrožena doslednost sodne prakse sodišča, da bi ta senat z večino glasov sprejel skupno mnenje glede splošne in abstraktne razlage pravnega pravila, ki se uporabi in o katerem sta stranki predhodno razpravljali ter ki ga mora senat, ki je prvotno obravnaval zadevo, upoštevati pri reševanju spora v glavni stvari;
– da sodnik, pristojen za spremljanje sodne prakse sodišča, obvesti predsednika sodišča ali predsednika specializiranega oddelka o položaju, v katerem obstaja tveganje za ali v katerih je ogrožena doslednost sodne prakse sodišča, ker obravnavni senat vztraja pri prvotni odločitvi, in o odložitvi izdaje odločbe, s katero ta senat odloči o sporu, ter njene vročitve strankam do sprejetja zgoraj navedenega pravnega mnenja.