AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
10 de diciembre de 2013 (*)
«Recurso de anulación – Ayudas de Estado – Decisión relativa a las ayudas destinadas a facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas – Anulación parcial – Inseparabilidad – Inadmisibilidad»
En el asunto T‑150/11,
Gobierno de Aragón,
Principado de Asturias,
Junta de Castilla y León,
representados por las Sras. C. Fernández Vicién, I. Moreno-Tapia Rivas, E. Echeverría Álvarez y T. López Garrido, abogadas,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por la Sra. A. Lo Monaco y el Sr. F. Florindo Gijón, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
Comisión Europea, representada por los Sres. É. Gippini Fournier, L. Flynn y C. Urraca Caviedes, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso de anulación parcial de la Decisión 2010/787/UE del Consejo, de 10 de diciembre de 2010, relativa a las ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas (DO L 336, p. 24),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),
integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro, Presidenta, y los Sres. S. Gervasoni (Ponente) y L. Madise, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Antecedentes del litigio
1 Los demandantes, el Gobierno de Aragón, el Principado de Asturias y la Junta de Castilla y León, son Comunidades Autónomas españolas dotadas de competencias en el ámbito minero.
2 Al expirar el Tratado CECA el Consejo de la Unión Europea adoptó el 23 de julio de 2002 el Reglamento (CE) nº 1407/2002 sobre las ayudas estatales a la industria del carbón (DO L 205, p. 1), que reconocía la importancia estratégica del carbón como fuente autóctona de energía y su contribución a la seguridad del abastecimiento a largo plazo de la Unión Europea y establecía con ese fin un régimen de ayudas de Estado específico para ese sector. Según ese Reglamento las ayudas concedidas por los Estados miembros se dividían en tres categorías: ayudas a la reducción de actividad, ayudas al acceso a reservas de carbón, a saber: ayudas a la inversión inicial y ayudas a la producción corriente, y ayudas a la cobertura de cargas excepcionales.
3 Bajo el régimen del Reglamento nº 1407/2002, el sector minero español, del que forman parte 29 minas que producen carbón, recibió importantes inversiones dirigidas a mantener la actividad de las minas y mejorar su eficiencia. En el marco del Plan Nacional de Reserva Estratégica de Carbón para el período de 2006 a 2012, esas minas fueron consideradas una reserva estratégica. El Plan puso de relieve la importancia estratégica del carbón y la necesidad de seguir apoyando al sector de la minería del carbón por razones de orden social o regional y para lograr la seguridad del abastecimiento energético, toda vez que el carbón constituye la fuente autóctona más importante de energía primaria. De esa forma, en virtud del Reglamento nº 1407/2002 el sector minero español recibió ayudas a la inversión inicial y a la producción corriente, que fueron consideradas esenciales para la viabilidad de ese sector.
4 Habiendo expirado el 31 de diciembre de 2010, conforme a su artículo 14, apartado 3, el Reglamento nº 1407/2002, el Consejo adoptó con fundamento en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra e), la Decisión 2010/787/UE, de 10 de diciembre de 2010, relativa a las ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas (DO L 336, p. 24).
5 La Decisión 2010/787 se basa en la consideración de que ya no se justifica el apoyo indefinido a las minas de carbón no competitivas, habida cuenta de la pequeña contribución del carbón subvencionado a la combinación energética global y de la política de la Unión de fomento de las fuentes de energía renovables (considerandos segundo y tercero de la Decisión 2010/787). Esa Decisión supone la transición, para el sector del carbón, de las normas sectoriales a las normas generales sobre ayudas estatales, aplicables a todos los sectores (sexto considerando de la Decisión 2010/787).
6 La Decisión 2010/787 prevé por tanto que las ayudas estatales al sector del carbón sólo podrán autorizarse hasta 2018 y ello únicamente si las unidades de producción de carbón a las que se conceda una ayuda se cierran definitivamente dentro de ese período. Así pues, esas ayudas deben inscribirse en un plan de cierre de las minas de carbón no competitivas beneficiarias de la ayuda que llegue a su término a más tardar el 31 de diciembre de 2018, deben ser decrecientes y deben limitarse estrictamente a las unidades de producción de carbón cuyo cierre está planificado irrevocablemente (considerandos quinto y séptimo de la Decisión 2010/787 y artículos 2 y 3 de esa misma Decisión).
7 El artículo 3 de la Decisión 2010/787, que forma parte del capítulo 2 de ésta, que trata de la «compatibilidad de las ayudas», regula específicamente las «ayudas al cierre». A tenor de esa disposición:
«1. Las ayudas a una empresa destinadas específicamente a cubrir las pérdidas de la producción corriente de las unidades de producción podrán considerarse compatibles con el mercado interior siempre que respeten las condiciones siguientes:
a) la explotación de dichas unidades de producción de carbón se inscribirá en un plan de cierre que llegue a su término a más tardar el 31 de diciembre de 2018;
b) las unidades de producción de carbón afectadas deberán cerrarse definitivamente de conformidad con el plan de cierre;
c) las ayudas notificadas no superarán la diferencia entre el coste de producción previsible y el ingreso previsible para un ejercicio carbonero. Las ayudas efectivamente abonadas serán objeto de una regularización anual, basada en los costes y los ingresos reales, a más tardar antes de que finalice el ejercicio carbonero siguiente a aquel para el que se hayan concedido;
d) el importe de las ayudas por tonelada equivalente de carbón no podrá tener como consecuencia que los precios del carbón de la Unión en el punto de utilización sean inferiores a los del carbón de calidad similar procedente de terceros países;
e) las unidades de producción de carbón afectadas deberán haber estado en actividad el 31 de diciembre de 2009;
f) el volumen global de las ayudas al cierre concedidas por un Estado miembro deberá seguir una tendencia decreciente: de la ayuda concedida en 2011, la reducción no deberá ser inferior al 25 % a más tardar a finales de 2013, al 40 % a más tardar a finales de 2015, al 60 % a más tardar a finales de 2016 y al 75 % a más tardar a finales de 2017;
g) el volumen global de las ayudas al cierre en el sector del carbón de un Estado miembro no deberá exceder, durante cualquier año siguiente a 2010, el importe de las ayudas concedidas por ese Estado miembro y autorizadas por la Comisión de conformidad con los artículos 4 y 5 del Reglamento (CE) nº 1407/2002 para el año 2010;
h) los Estados miembros deberán establecer un plan de adopción de medidas destinadas a mitigar el impacto medioambiental de la producción de carbón por unidades de producción a las que se haya concedido ayudas en virtud del presente artículo, por ejemplo, en el ámbito de la eficiencia energética, la energía renovable o la captura y el almacenamiento del carbono.
2. La inclusión, en el plan contemplado en el apartado 1, letra h), de medidas constitutivas de ayudas estatales en el sentido del artículo 107 [TFUE], apartado 1, [...] se entenderá sin perjuicio de las obligaciones de notificación y suspensión impuestas a los Estados miembros con respecto a tales medidas en virtud del artículo 108 [TFUE], apartado 3, [...] y de la compatibilidad de estas medidas con el mercado interior.
3. Si las unidades de producción a las cuales se conceden las ayudas de conformidad con el apartado 1 no están cerradas en la fecha fijada en el plan de cierre autorizado por la Comisión, el Estado miembro interesado recuperará todas las ayudas concedidas correspondientes a todo el período cubierto por el plan de cierre.»
8 El artículo 7 de la Decisión 2010/787, que forma parte del capítulo 3 titulado «Procedimiento», enumera la «información que deberán facilitar los Estados miembros». Sus apartados 2 y 3 están así redactados:
«2. Los Estados miembros que se propongan conceder las ayudas al cierre contempladas en el artículo 3 notificarán a la Comisión un plan de cierre de las unidades de producción de carbón afectadas. En el plan, como mínimo, figurarán los siguientes datos:
a) una relación de las unidades de producción de carbón;
b) para cada unidad de producción de carbón, los costes de producción reales o estimados por ejercicio carbonero;
c) la producción de carbón estimada, por ejercicio carbonero, de las unidades de producción de carbón que formen parte del plan de cierre;
d) el importe estimado de las ayudas al cierre por ejercicio carbonero.
3. Los Estados miembros notificarán a la Comisión toda modificación del plan de cierre.»
Procedimiento y pretensiones de las partes
9 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 14 de marzo de 2011, los demandantes interpusieron el presente recurso.
10 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 5 de mayo de 2011, la Comisión Europea solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones del Consejo. Por auto de 30 de junio de 2011 el Presidente de la Sala Octava del Tribunal admitió la intervención de la Comisión.
11 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 30 de mayo de 2011 el Consejo formuló una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal. El 18 de julio de 2011 los demandantes presentaron sus observaciones sobre esa excepción de inadmisibilidad.
12 El 19 de agosto de 2011 la Comisión presentó un escrito de formalización de la intervención limitado a las cuestiones de admisibilidad. Los demandantes presentaron sus observaciones sobre éste en los plazos fijados.
13 A raíz de la renovación parcial del Tribunal el asunto se atribuyó a un nuevo Juez Ponente. A continuación, dicho Juez fue adscrito a la Sala Segunda, a la que se atribuyó, por consiguiente, el presente asunto.
14 Los demandantes solicitan en sustancia al Tribunal que:
– Anule el artículo 3, apartado 1, letras a), b) y f), el artículo 3, apartado 3, y el artículo 7, apartados 2 y 3, de la Decisión 2010/787 (en lo sucesivo, conjuntamente, «disposiciones impugnadas»).
– Desestime la excepción de inadmisibilidad aducida por el Consejo, apoyado por la Comisión, y declare admisible el recurso.
– Condene al Consejo al pago de las costas del procedimiento, excepto las ligadas a la demanda de intervención de la Comisión, y condene a ésta al pago de las costas ligadas a esa demanda.
15 El Consejo, apoyado por la Comisión, solicita al Tribunal que:
– Declare inadmisible el recurso.
– Condene en costas a los demandantes.
Fundamentos de Derecho
16 En virtud del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, si una parte lo solicita, el Tribunal podrá decidir sobre la inadmisión sin entrar en el fondo del asunto. Conforme al apartado 3 del mismo artículo, salvo decisión en contrario del Tribunal el resto del procedimiento se desarrollará oralmente. En el presente asunto el Tribunal considera que está suficientemente informado por los documentos que obran en autos y que no procede abrir la fase oral.
17 El Consejo, apoyado por la Comisión, alega la inadmisibilidad del recurso, basada, por una parte, en que las disposiciones impugnadas no son separables del resto de la Decisión 2010/787 y, por otra parte, en que los demandantes carecen de legitimación activa en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
18 En el marco de la primera causa de inadmisión el Consejo, apoyado por la Comisión, mantiene que las disposiciones impugnadas son inseparables del resto de la Decisión 2010/787. En efecto, ésta se sustenta en la apreciación, enunciada en sus considerandos segundo a quinto, de que las ayudas a la producción de carbón no competitiva ya no están justificadas y de que sólo las ayudas al cierre de las minas de carbón no competitivas pueden declararse aún compatibles con el mercado interior. Pues bien, según el Consejo, apoyado por la Comisión, las disposiciones impugnadas, en la medida en que fijan las condiciones para la autorización de esas ayudas, constituyen el núcleo mismo de la Decisión 2010/787, por lo que su anulación originaría la desvirtuación de su sustancia y de sus objetivos. Los demandantes, que quedarían en una situación menos favorable en caso de anulación total de la Decisión 2010/787, intentan así obtener un marco menos estricto en materia de concesión de ayudas a la industria del carbón mediante la supresión en la Decisión 2010/787 de toda referencia al cierre de las minas. La Comisión añade que con su demanda de anulación parcial de la Decisión 2010/787 los demandantes pretenden en realidad que se reescriba esa Decisión, sustituyendo las opciones políticas del Consejo por otras que les parecen preferibles.
19 Los demandantes rebaten esa argumentación del Consejo y de la Comisión, alegando que las disposiciones impugnadas son disociables del resto de la Decisión 2010/787. En efecto, en primer término las disposiciones impugnadas no constituyen el núcleo de la Decisión 2010/787, cuya esencia consiste en la necesidad de mantener un marco jurídico que permita seguir concediendo ayudas a las minas de carbón autóctono para que lleguen a ser competitivas. Esas disposiciones constituyen meras condiciones conforme a las cuales esas minas pueden recibir ayudas. En segundo lugar, una anulación parcial conseguiría que la Decisión 2010/787 fuera coherente y compatible con el régimen anterior, según deriva en último término del Reglamento nº 1407/2002, y puntualizan que el contexto fáctico requiere dar una continuidad al régimen de ayudas a la producción de carbón. En tercer lugar, la referida Decisión podría subsistir sin las disposiciones impugnadas. En sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención de la Comisión, limitado a las cuestiones de admisibilidad, los demandantes añaden que su recurso de anulación parcial no pretende, en contra de lo alegado por la Comisión, que se reescriba la Decisión 2010/787, ya que no solicitan la adopción de otras medidas ni la inclusión de cuestiones nuevas en esa Decisión, sino que se limitan a solicitar la eliminación de las disposiciones ilegales.
20 Hay que recordar que, según resulta de reiterada jurisprudencia, la anulación parcial de un acto de la Unión sólo es posible si los elementos cuya anulación se solicita pueden separarse del resto del acto (sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 2002, Comisión/Consejo, C‑29/99, Rec. p. I‑11221, apartado 45, y de 24 de mayo de 2005, Francia/Parlamento y Consejo, C‑244/03, Rec. p. I‑4021, apartado 12). El Tribunal de Justicia también ha estimado en reiteradas ocasiones que no se cumple dicha exigencia de separabilidad cuando la anulación parcial de un acto tenga el efecto de modificar la esencia de éste (sentencias del Tribunal de Justicia de 31 de marzo de 1998, Francia y otros/Comisión, C‑68/94 y C‑30/95, Rec. p. I‑1375, apartado 257; Comisión/Consejo, antes citada, apartado 46, y Francia/Parlamento y Consejo, antes citada, apartado 13).
21 En el presente asunto consta que los demandantes solicitan la anulación únicamente de las disposiciones impugnadas. Siendo así, es preciso apreciar si éstas, habida cuenta de su alcance, son separables del resto de la Decisión 2010/787, comprobando si su anulación modificará el espíritu y la esencia de esa Decisión (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2006, Parlamento/Consejo, C‑540/03, Rec. p. I‑5769, apartado 29).
22 Se ha de observar en primer término que al adoptar la Decisión 2010/787 el Consejo estableció un régimen de autorización de las ayudas a la industria del carbón cuya razón de ser difiere sustancialmente de la del Reglamento nº 1407/2002, ya que el nuevo régimen limita las ayudas que pueden ser autorizadas a las dirigidas a facilitar el cierre de las minas de carbón autóctonas que no son competitivas. Así pues, en contra de lo alegado por los demandantes en sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad aducida por el Consejo, la Decisión 2010/787 no tiene por objeto establecer un marco jurídico para la concesión de ayudas a las minas de carbón autóctonas, para hacerlas competitivas, sino instaurar un marco jurídico específico para la concesión de ayudas al cierre de las minas de carbón no competitivas.
23 En efecto, ante todo, según resulta del título de la Decisión 2010/787, sólo pueden ser autorizadas las «ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas». Asimismo, en los considerandos segundo a cuarto de la Decisión 2010/787 el Consejo indica que la política de la Unión no justifica ya el apoyo indefinido a las minas de carbón no competitivas para garantizar el suministro de energía en la Unión, por lo que las categorías de ayuda permitidas por el Reglamento nº 1407/2002 no deben mantenerse indefinidamente y es posible que las referidas minas se vean forzadas a cerrar. Además, en los considerandos quinto y séptimo de la Decisión 2010/787 el Consejo, al mismo tiempo que manifiesta que los Estados miembros deben poder tomar medidas para aliviar las consecuencias sociales y regionales del cierre de las minas no competitivas (cese ordenado de las actividades en el contexto de un plan de cierre irrevocable de la mina y/o la financiación de costes excepcionales), destaca que tales ayudas deben ser decrecientes y limitarse estrictamente a las unidades de producción de carbón cuyo cierre está planificado irrevocablemente. En el sexto considerando de la Decisión 2010/787 el Consejo añade que ésta supone la transición, para el sector del carbón, de las normas sectoriales a las normas generales sobre ayudas estatales. Finalmente, el artículo 2 de la Decisión 2010/787, titulado «Principio» e incluido en el capítulo dedicado a la «compatibilidad de las ayudas», dispone que sólo «en el contexto del cierre de minas no competitivas» las ayudas a la industria del carbón podrán considerarse compatibles con el mercado interior si cumplen lo dispuesto en la Decisión 2010/787.
24 En segundo término, en lo que atañe al alcance de las disposiciones impugnadas, se ha de observar que el artículo 3 de la Decisión 2010/787 regula específicamente las ayudas al cierre. De esa forma, enuncia en su apartado 1 las condiciones en las que las ayudas destinadas a cubrir las pérdidas de la producción corriente de las unidades de producción podrán considerarse compatibles con el mercado interior (véase el apartado 7 supra). En particular, el apartado 1, letras a), b) y f), de ese artículo prevé la adopción de un plan de cierre que llegue a su término a más tardar el 31 de diciembre de 2018, el cierre definitivo de las unidades de producción de carbón afectadas de conformidad con ese plan de cierre y el carácter decreciente del volumen global de las ayudas al cierre concedidas. El artículo 3, apartado 3, de la Decisión 2010/787 impone además a los Estados miembros la obligación de recuperar las ayudas si las unidades de producción de carbón a las cuales se conceden de conformidad con el apartado 1 de ese mismo artículo no están cerradas en la fecha fijada en el plan de cierre autorizado por la Comisión.
25 Por otro lado, el artículo 7, apartados 2 y 3, de la Decisión 2010/787 dispone que los Estados miembros que se propongan conceder las ayudas al cierre contempladas en el artículo 3 de la misma Decisión notificarán a la Comisión un plan de cierre de las unidades de producción de carbón afectadas, en el que figurarán los datos enumerados en el referido apartado 2, y toda modificación de ese plan (véase el apartado 8 supra).
26 De ello se deduce que las disposiciones impugnadas de la Decisión 2010/787 son las que, conforme al objeto de dicha Decisión, limitan específicamente la concesión de ayudas a la producción de carbón, de manera exclusiva, a las ayudas al cierre de las minas de carbón no competitivas, toda vez que esas disposiciones, por una parte, someten la concesión de ayudas a la existencia de un plan de cierre, al cierre efectivo de las minas beneficiarias de la ayuda, al que se une la obligación de recuperación de las ayudas cuando no se hayan cerrado las unidades de producción afectadas en el plazo fijado, y al carácter decreciente de las ayudas y, por otra parte, establecen una obligación de notificación de ese plan y de sus modificaciones a la Comisión.
27 Por tanto, en contra de lo alegado por los demandantes en sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad aducida por el Consejo, las disposiciones impugnadas están intrínsecamente ligadas a la propia sustancia de la Decisión 2010/787.
28 Siendo así, la anulación parcial de la Decisión 2010/787, solicitada por los demandantes, conduciría a reemplazar esa Decisión, según la cual las ayudas de Estado al sector del carbón sólo se podrán autorizar hasta 2018 y ello únicamente si las unidades de producción beneficiarias de las ayudas cierran definitivamente en ese plazo, por una decisión diferente, según la cual tales ayudas podrían autorizarse sin limitación temporal y conforme a condiciones notablemente más amplias que las establecidas en la Decisión 2010/787.
29 Por las precedentes consideraciones se ha de concluir que las disposiciones impugnadas no son separables del resto de la Decisión 2010/787.
30 Los otros argumentos de los demandantes no desvirtúan esa conclusión.
31 En primer lugar, los demandantes invocan el contexto fáctico y la exigencia de continuidad del régimen de ayudas del que vienen disfrutando las minas de carbón desde el Tratado CECA y posteriormente, al amparo del Reglamento nº 1407/2002. Reprochan en sustancia al Consejo, por un lado, que al adoptar la Decisión 2010/787 no garantizara la coherencia con el régimen anterior de ayudas a las minas de carbón, con el objetivo de asegurar el abastecimiento energético de la Unión, y, por otro lado, que condicionara la concesión de ayudas al cierre de las minas de carbón beneficiarias de las ayudas. Consideran que el cierre de las minas no constituye el núcleo de la Decisión 2010/787, ya que esta medida no es coherente con la política energética de la Unión. Por consiguiente, según los demandantes, es preciso eliminar la condición de cierre de las minas de carbón establecida por la Decisión 2010/787.
32 Ahora bien, sin que sea necesario siquiera examinar si el Consejo estaba obligado a asegurar una coherencia con el régimen derivado en último término del Reglamento nº 1407/2002, basta constatar que ese argumento de los demandantes, que guarda relación por lo demás con el fundamento de la Decisión 2010/787, no puede demostrar que las disposiciones impugnadas sean separables del resto de la Decisión 2010/787. Por el contrario, ese argumento demuestra que, si se estimara el presente recurso, la decisión que subsistiría sería enteramente diferente de la Decisión 2010/787, tanto por sus finalidades como por sus modalidades, al prever la concesión durante un período indefinido de ayudas a las minas de carbón no competitivas.
33 En segundo lugar, los demandantes afirman que la Decisión 2010/787 puede subsistir y «resultaría perfectamente aplicable» sin las disposiciones impugnadas.
34 Pues bien, basta observar que, suponiendo incluso que dicha Decisión pudiera subsistir y ser aplicada sin esas disposiciones, no deja de ser cierto que, como se ha expuesto en el anterior apartado 28, la decisión que resultaría de una anulación parcial de las disposiciones impugnadas sería sustancialmente diferente de la adoptada por el Consejo. Por tanto, ese argumento no puede demostrar que las disposiciones impugnadas sean separables del resto de la Decisión 2010/787.
35 A la luz de cuanto precede debe estimarse la primera causa de inadmisión aducida por el Consejo, apoyado por la Comisión, y declarar inadmisible el recurso, sin que sea preciso apreciar la segunda causa de inadmisión alegada por el Consejo, apoyado por la Comisión, y basada en la falta de legitimación activa de los demandantes.
Costas
36 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haberse declarado inadmisible el recurso, procede condenar a los demandantes a cargar con sus propias costas y con las costas en que haya incurrido el Consejo, conforme a lo solicitado por éste.
37 Con arreglo al artículo 87, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, la Comisión cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
resuelve:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) El Gobierno de Aragón, el Principado de Asturias y la Junta de Castilla y León cargarán con sus propias costas y con las del Consejo de la Unión Europea.
3) La Comisión Europea cargará con sus propias costas.
Dictado en Luxemburgo, a 10 de diciembre de 2013.
El Secretario | | La Presidenta |
E. Coulon | | M.E. Martins Ribeiro |