ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н N. JÄÄSKINEN
представено на 15 юли 2010 година(1)
Дело C-77/09
Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda
срещу
Ministero della Salute
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Италия)
„Продукти за растителна защита — Активното вещество фенаримол — Директива 91/414/ЕИО — Включване в приложение I — Условия и ограничения — Директива 2006/134/ЕО — Валидност“
I – Въведение
1. По настоящото дело Tribunal amministrativo regionale del Lazio (Италия) иска Съдът да се произнесе относно валидността на Директива 2006/134/ЕО(2).
2. Директива 2006/134 изменя Директива 91/414/ЕИО(3), която изисква държавите членки да гарантират, че продуктите за растителна защита (а именно хербициди, пестициди и фунгициди, предназначени за третиране на растения) се пускат на пазара или се използват на тяхна територия само ако за това е издадено разрешение в съответствие с разпоредбите на директивата. За даден продукт за растителна защита може да се издаде разрешение само когато активните му вещества са включени в приложение I към Директива 91/414.
3. Директива 2006/134 добавя фенаримола в приложение I към Директива 91/414, в случай че са изпълнени определени условия.
4. По същество запитващата юрисдикция иска да установи дали евентуална разлика между Директива 2006/134 и свързания с нея подготвителен документ, в случая доклад, съставен от държавата членка докладчик, определена да оцени въздействието от въпросното активно вещество, може да засегне валидността на посочената директива.
II – Правна рамка
A – Директива 91/414
5. Директива 91/414 урежда общностния режим, приложим към издаването и оттеглянето на разрешения за пускане на пазара на продуктите за растителна защита.
6. Член 4 от Директива 91/414 предвижда, че „държави[те] членки издават разрешение за продукти за растителна защита само ако […] активните им вещества са включени в приложение I“.
7. В член 5, параграфи 1 и 2 от Директива 91/414 условията за вписване на дадено активно вещество в приложение І са определени, както следва:
„1. В съответствие с равнището на научно-техническите познания дадено активно вещество се вписва в приложение I за първоначален срок, който не може да надхвърля 10 години, ако може да се очаква, че продукти за растителна защита, съдържащи активното вещество, ще отговарят на следните условия:
a) техните остатъци, вследствие на употреба, отговаряща на добрата растителнозащитна практика, нямат никакв[o] вредн[o] въздействи[e] върху човешкото здраве или здравето на животните или върху подпочвената вода, или неприемливо въздействие върху околната среда, и въпросните остатъци, доколкото са токсикологично или екологично значими, могат да се съизмерят с обичайно прилаганите методи;
б) тяхното използване съобразно изискванията на добрата растителнозащитна практика не оказва вредно въздействие върху човешкото здраве или здравето на животните или неприемливо въздействие върху околната среда, както е предвидено в член 4, параграф 1, буква б), iv) и v).
2. При включването на дадено активно вещество в приложение I се обръща особено внимание на следното:
a) когато е приложимо, допустимата дневна доза (ДДД) за човека;
б) приемливо ниво на излагане на въздействие на оператора, когато е необходимо;
в) когато е приложимо, преценка на това, какво ще стане с препарата и какво разпространение ще има той в околната среда, както и преценка за неговото влияние върху видовете, срещу които не е насочен“.
8. Член 5, параграф 4 от Директива 91/414 предвижда, че:
„Включването на дадено активно вещество в приложение I може да бъде предмет на изисквания като
[…]
– ограничения, произтичащи от оценката на информацията, предвидена в член 6, отчитаща съответните агротехнически, фитосанитарни, природни (включително климатични) условия,
[…]
– начин на употреба“.
9. Член 6 от Директива 91/414 гласи следното:
„1. Включването на активно вещество в приложение I се извършва в съответствие с процедурата, предвидена в член 19.
[…]“
10. Член 8 от Директива 91/414 се отнася до преходните мерки и дерогациите. Параграф 2, втора и четвърта алинея от него гласи:
„След приемането на настоящата директива Комисията започва изпълнението на работна програма за постепенното изследване на въпросните активни вещества […]. Тази програма може да изисква от заинтересованите страни да предоставят на Комисията и на държавите членки всички необходими данни в срок, предвиден в програмата. Регламент, приет съобразно постановената в член 19 процедура, ще уточни всички разпоредби, необходими за изпълнението на програмата.
[…]
[…] след изследване на такива активни вещества от комитета, посочен в член 19, може да се вземе решение посредством процедурата, постановена в настоящия член, че активното вещество може да бъде включено в приложение I и при какви условия; или в случаи, когато изискванията на член 5 не са изпълнени или изискваната информация и данни не са били представени в предписания срок, да се вземе решение тези активни вещества да не бъдат включени в приложение I. Държавите членки осигуряват издаването, отнемането или изменението на съответните разрешения в предписания срок“.
11. Член 19 от Директива 91/414(4) предвижда, че Комисията се подпомага от регулаторен комитет, постоянния комитет по хранителната верига и здравето на животните (наричан по-нататък „Комитетът“).
Б – Регламент (ЕИО) № 3600/92
12. Процедурата, която трябва да се следва — предвидена в член 8, параграф 2 от Директива 91/414 за включване в приложение І към Директива 91/414 на определени активни вещества, съдържащи се в продуктите за растителна защита, — се съдържа в Регламент (ЕИО) № 3600/92(5). Тази процедура започва с нотификация до Комисията, която съгласно член 4 от посочения регламент трябва да бъде направена от производителя.
13. Съгласно преамбюла на Регламент № 3600/92 изследванията за оценка следва да се разпространяват между компетентните органи на държавите членки и за всяко активно вещество следва да се определи държава членка докладчик.
14. В случая производителят на фенаримол, а именно DowElanco Europe, извършва своята нотификация, след което по силата на член 5, параграф 2 от Регламент № 3600/92 Комисията приема Регламент (ЕО) № 933/1994(6). От последния е видно, че определената за докладчик държава членка е Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия.
15. Член 7 от Регламент № 3600/92 описва подробно съответните задължения на държавата членка докладчик и на Комисията, както и процедурата, която трябва да се следва. Държавата членка докладчик изпраща на Комисията доклад за оценката си, включително препоръки (параграф 1). От своя страна, Комисията отнася досието и доклада за разглеждане от Комитета (параграф 3) и евентуално след това сезира Комитета с проект на директива или с проект на решение (параграф 3а).
16. По-нататък, в случай че са необходими допълнителни опити или допълнителна информация, член 8 от Регламент № 3600/92 определя съответните задължения на държавата членка докладчик и на Комисията, както и процедурата, която трябва да се следва.
В – Директива 2006/134
17. Директива 2006/134 включва фенаримола в приложение І към Директива 91/414 за периода между 1 януари 2007 г. и 30 юни 2008 г. и определя ограниченията при употребата на това активно вещество(7).
18. Съображения от второ до осмо от Директива 2006/134 обобщават обстоятелствата, довели до нейното приемане, и съдържат мотиви относно решаващия избор, направен в посочената директива, по-специално що се отнася до ограниченията на допустимите употреби (пето и шесто съображение), ограничението на периода на включване (осмо съображение) и необходимостта да се получи допълнителна информация (десето съображение).
19. Що се отнася до фенаримола, приложението към Директива 2006/134 предвижда, че могат да бъдат разрешени само употреби като фунгицид при определени култури (домати, чушки в оранжерии, патладжани, краставици в оранжерии, пъпеши, декоративни растения, разсадници и многогодишни растения). Директивата определя и максималните нива за всяка култура. Освен това приложението забранява определени употреби на фенаримол (въздушно прилагане, приложение при раници и хендхелд (hand-held) от любители, домашно градинарство). Накрая, държавите членки гарантират, че се прилагат всички подходящи мерки за смекчаване на риска и че се обръща специално внимание на защитата на водни организми, дъждовни червеи, птици и бозайници, както и на оператори и работници.
III – Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
20. На 28 юли 1993 г. дружеството DowElanco Europe уведомява Комисията относно своя интерес от включването на фенаримол в приложение І към Директива 91/414. След като поема дейността на DowElanco Europe, португалското дружество Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda (наричано по-нататък „Gowan“) продължава от свое име процедурата за включване на фенаримола.
21. След приемането на Директива 2006/134, с министерско решение от 8 юни 2007 г. Италианската република оттегля издадените на Gowan разрешения за пускане на пазара на продукти за растителна защита, съдържащи фенаримол.
22. С министерско решение от 17 октомври 2007 г. фенаримолът е включен в списъка на разрешените в Италия активни вещества, съдържащ се в приложение І към законодателен декрет № 194 от 17 март 1995 г.
23. Запитващата юрисдикция отбелязва, че впоследствие решението от 8 юни 2007 г. е частично отменено с решение, чиято дата не е посочена, с цел отново да включи временно някои продукти на основата на фенаримола сред продуктите, разрешени в Италия, съгласно текста на посочения законодателен декрет № 194, изменен на 17 октомври 2007 г. в светлината на Директива 2006/134.
24. Gowan оспорва последните две решения като сезира Tribunale amministrativo regionale del Lazio с жалба за отмяна.
25. С тази жалба Gowan оспорва законосъобразността на Директива 2006/134. По същество Gowan изтъква, че строгостта на ограниченията при употребата на фенаримол не е обоснована от научните изследвания, извършени в хода на процедурата за оценка.
26. Според Gowan срокът, за който фенаримолът е включен в приложение І към Директива 91/414 — период от 18 месеца, — свеждал използването на това вещество до определени култури, които били второстепенни по отношение на онези, които дотогава представлявали основният пазар на продукта (лозя, ябълки, круши, праскови, дини, тиквички, непарникови чушки и ягоди).
27. Запитващата юрисдикция констатира, че процедурата за научна оценка е достигнала до положителни изводи и че Комисията първоначално е предложила фенаримола да бъде включен в приложение І към Директива 91/414 без никакви ограничения.
28. Тъй като има съмнения относно законосъобразността на Директива 2006/134, Tribunale amministrativo regionale del Lazio решава да отложи производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Валидна ли е Директива [2006/134], с която значително се ограничава употребата на фенаримола, като се има предвид обстоятелството, че резултатът от извършената от държавата докладчик научно-техническа оценка изглежда води до извода, че произтичащият от тази употреба риск е приемлив?“
IV – Кратко изложение на становищата на страните
29. Писмени становища представят жалбоподателят в главното производство, германското и гръцкото правителство, както и Комисията. С изключение на германското правителство, всички са представлявани по време на съдебното заседание, проведено на 29 април 2010 г.
30. С изключение на жалбоподателя в главното производство, всички представлявани страни са се произнесли в полза на валидността на Директива 2006/134.
V – Анализ на допустимостта
31. Германското правителство и Комисията изразяват съмнения относно допустимостта на преюдициалното запитване, поради това че му липсва точност и яснота.
32. В това отношение напомням, че съгласно постоянната практика на Съда необходимостта да се даде тълкуване на общностното право, което да е от полза за националния съд, изисква последният да определи фактическия и правен контекст, в който се вписват поставените от него въпроси, или най-малко да обясни фактическите хипотези, на които те се основават(8).
33. Целта на съдържащата се в актовете за преюдициално запитване информация е не само да позволи на Съда да даде полезен отговор, но и да даде възможност на правителствата на държавите членки и на другите заинтересовани страни да представят становища съгласно член 23 от Статута на Съда. Съдът трябва да следи тази възможност да бъде запазена предвид обстоятелството, че по силата на тази разпоредба заинтересованите лица се уведомяват само за актовете за преюдициално запитване(9).
34. В конкретния случай актът за преюдициално запитване съдържа достатъчно подробности, за да позволи на правителствата на държавите членки, както и на останалите заинтересовани лица, да представят становища. Впрочем от представените от германското и гръцкото правителство и от Комисията становища е видно, че същите са могли пълноценно да формират позиция по поставения от запитващата юрисдикция въпрос.
35. На мен ми се струва, че от информацията, съдържаща се в акта за преюдициално запитване и в становищата, които са му представени, Съдът може да приеме, че е достатъчно осведомен, за да даде полезен отговор на поставения му въпрос.
36. Следва обаче да се разгледа един друг въпрос, свързан с допустимостта на настоящото преюдициално запитване. Всъщност можем да се запитаме дали Gowan все още има право да се позовава на законосъобразността на Директива 2006/134 пред националните юрисдикции предвид обстоятелството, че заинтересованото лице не е подало жалба за отмяна на посочената директива пред Общия съд в срока, предвиден в член 230 ЕО, макар че може да е имало право на това(10).
37. Всъщност съгласно съдебната практика по дело TWD Textilwerke Deggendorf физическо или юридическо лице не може по принцип да оспори по косвен начин валидността на акт на общностна институция посредством преюдициално запитване, ако е имало право да подаде пряко жалба срещу посочения акт на основание член 230 EО(11).
38. Това ограничаване на възможността за оспорване на общностен акт посредством преюдициално запитване има за цел да защити правната сигурност, като избегне неограничено във времето обжалване на общностните актове, които пораждат правни последици. Липсата на такова ограничаване би означавало всеки да може да заобикаля окончателния характер, който решението е придобило след изтичането на срока за пряко обжалване на основание член 230, четвърта алинея EО(12).
39. От постоянната съдебна практика обаче става ясно, че дадено лице може да бъде възпрепятствано да се позове на незаконосъобразността на общностен акт пред национална юрисдикция и да оспорва неговата валидност косвено на основание член 234 EО само ако несъмнено е процесуално легитимирано да иска отмяната на основание на член 230 ЕО(13).
40. Тъй като преюдициалното запитване се отнася до директива, следва да се установи дали подадена от Gowan жалба срещу Директива 2006/134 би била несъмнено допустима, поради това че нейните разпоредби го засягат пряко и лично(14).
41. Според мен в настоящия случай това не е така.
42. Преди всичко следва да се напомни, че по дело TWD Textilwerke Deggendorf въпросното предприятие е адресат на мерките за изпълнение. Тази съдебна практика е прилагана към някои регламенти, когато Съдът е посочвал, че при определени обстоятелства даден регламент може да представлява атакуем акт, като това означава, че преюдициалното запитване е недопустимо(15).
43. Положението обаче е различно, когато става дума за директива. По делото Eurotunnel Съдът уточнява, че директивата не може да бъде разглеждана по същия начин(16).
44. Макар да е вярно, че в специфичния контекст на Директива 91/414 Първоинстанционният съд на Европейските общности [понастоящем Общият съд ] неотдавна е приел за допустима жалба за отмяна, подадена от нотифициращо предприятие срещу директива, приета въз основа на тази нотификация(17), в конкретния случай това не означава, че за жалбоподателя в главното производство без съмнение е било допустимо да подаде такава жалба, и това е така по три групи причини. Преди всичко, посоченото Решение на Общия съд е постановено едва през 2009 г., а жалбоподателят в главното производство би трябвало да е подал жалбата си в началото на 2007 г., следователно много преди постановяването на посоченото решение. Освен това Съдът не е имал повод да се произнесе по възприетото от Общия съд разрешение. Накрая, предвид текста на Договора, както и на общата му структура, които дори и косвено не предвиждат възможност за подобна жалба, според мен принципът на правната сигурност не допуска да се въведе такова разширяване на допустимостта по съдебен път. При това положение за Gowan не е било без съмнение допустимо да подаде жалба срещу Директива 2006/134.
45. От гореизложеното следва, че според мен преюдициалното запитване е допустимо.
VI – Анализ по същество
А – Тълкуване на преюдициалния въпрос
46. В преюдициалния въпрос запитващата юрисдикция констатира, че Директива 2006/134 значително ограничава употребата на фенаримола. Тя иска да установи дали посочената директива е валидна предвид обстоятелството, че резултатът от извършената от държавата членка докладчик научно-техническа оценка изглежда е водела до извода, че произтичащият от тази употреба риск е приемлив.
47. Веднага отбелязвам, че този въпрос, който се отнася до валидността на общностен акт, е формулиран доста общо, без да уточнява правната норма или правния принцип, които биха могли да бъдат нарушени.
48. По преюдициалните запитвания, свързани с преценка на валидността, въпросите и евентуалните основания за невалидност често са формулирани доста точно от запитващата юрисдикция в самия преюдициален въпрос(18). Когато това не е така, все пак е възможно въпросът да се изясни в светлината на самия акт за преюдициално запитване(19).
49. Тук обаче случаят не е такъв. Запитващата юрисдикция е решила да формулира въпроса доста общо. С цел изясняване може да се потърси информация в мотивите на самото преюдициално запитване, но и то не е много по-точно.
50. Напомням, че член 234 ЕО създава рамката за тясно сътрудничество между националните юрисдикции и Съда, основана на разпределение на функциите помежду им. В рамките на това сътрудничество възможността за определяне на въпросите, които да се поставят на Съда, се полага единствено на националния съд и участващите в производството пред Съда не биха могли да ги ограничават или разширяват.
51. Що се отнася до преценката на валидността на даден акт, следва да се направи определен паралел с жалбата за отмяна. Както напомня Съдът, преюдициалното запитване за преценка на валидността, също както жалбата за отмяна, представлява средство за контрол на законосъобразността на актовете на общностните институции(20). Жалба за отмяна, която не посочва точно причините, поради които обжалваният акт би трябвало да се отмени, е недопустима. По същия начин преюдициално запитване относно валидността трябва да се обяви за недопустимо, ако основанията за невалидност не следват от въпроса, нито евентуално от решението. Съдът не следва да разглежда служебно всеки довод, който би могъл да засегне валидността на даден акт(21).
52. Що се отнася до преюдициалния въпрос относно валидността на даден акт и евентуалното преформулиране на този въпрос, според мен по принцип Съдът би трябвало да се придържа към последния и да не го разширява. Две групи доводи подкрепят този подход.
53. Първо, в жалбата за отмяна самият жалбоподател трябва да избере и да формулира оплакванията си по свой начин. От друга страна, преюдициалното запитване е форма на сътрудничество между националната юрисдикция и Съда и основните заинтересовани лица не са господари на процедурата. Решението да постави преюдициален въпрос принадлежи единствено на националната юрисдикция. Тази юрисдикция има право и да формулира въпроса и освен в изключителни случаи Съдът не може да разглежда основателността на това решение или да преформулира преюдициалния въпрос, като се имат предвид правилата за сътрудничество. А fortiori, страните не могат да разширяват формулирания от запитващата юрисдикция въпрос.
54. Второ, преюдициалното производство е инцидентно по отношение на главното производство, където страните имат възможност за устни състезания съгласно принципа на състезателност. Освен това, за разлика от жалбата за отмяна пред Общия съд, където е предвидена последователна размяна на писмени становища на два пъти (жалба и писмена защита, след това писмена реплика и писмена дуплика), при преюдициалното запитване пред Съда всяка страна представя само едно писмено становище; тези становища се депозират едновременно, без страните да могат да представят писмено съображенията си относно становищата на другите страни. Освен това при жалба за отмяна почти системно се провежда заседание пред Общия съд, а това не е така при преюдициалното запитване пред Съда(22).
55. При тези обстоятелства е явно, че самият текст на преюдициалното запитване остава крайъгълният камък на това сътрудничество. Това е документът, въз основа на който, от една страна, държавите членки решават дали да представят писмени становища и от друга страна, всяка от страните в производството пред Съда подготвя своята позиция. Ако бе възможно, най-общо, страните, които представят писмени становища, да могат да управляват производството и така да преформулират преюдициалните въпроси, за да наведат други основания за невалидност, това би довело до преобразуване на преюдициалното запитване в прикрита жалба за отмяна с риск сериозно да се наруши производството пред Съда(23).
56. Предвид тези съображения следва да се съсредоточим върху двата фактора, които будят съмнение във валидността на Директива 2006/134, изтъкнати от запитващата юрисдикция в запитването ѝ, а именно, на първо място, въпроса за отношението между доклада на държавата членка докладчик и Директива 2006/134 и на второ място, обстоятелството, че посочената директива поставя различни условия пред използването на фенаримол.
Б – По отношението между доклада на държавата членка докладчик и Директива 2006/134
57. Като основание за невалидност запитващата юрисдикция изтъква евентуално несъответствие между доклада на държавата членка докладчик и приетата директива.
58. В това отношение трябва да се приеме, че от Регламент № 3600/92, и по-специално от членове 7 и 8 от същия, следва, че приемането на всеки акт от Комисията (или според случая от Съвета) вследствие на оценка се предшества от размяна на множество документи между различните действащи лица.
59. Що се отнася до ролята на държавата членка докладчик в конкретния случай, по искане на Съда жалбоподателят в главното производство и Комисията са предоставили доклада на държавата членка докладчик от март 1996 г., както и три допълнения към него, датирани от август 2000 г., февруари 2001 г. и октомври 2003 г.
60. Комисията отбелязва, че в доклада от 1996 г. не се предлага включването на фенаримола в приложение І към Директива 91/414, а отлагане на решението поради липсата на някои данни относно по-специално остатъците от фенаримола и доколко той е вреден за околната среда, т.е. рисковете за водните организми.
61. Комисията изтъква също така, че докладът и допълненията са предоставени за преценка на другите държави членки. В хода на този преглед от националните експерти, който се провежда между 1997 г. и 2004 г., другите държавите членки предлагат промени и добавки към докладите.
62. Според Комисията от ноември 2000 г. докладът и допълненията са обсъждани в две работни групи. Групата „за оценка“ се заема да разгледа веществото от техническа и научна гледна точка, и по-специално има за цел да определи нивото на риска въз основа на научните данни („risk assessment“ или оценка на риска). На групата „по законодателство“ е възложена подготовката на проекта на директива за включване, като, ако е необходимо, тя трябва да разгледа по-широко понятието за управление на риска, в случай че липсва яснота от научна гледна точка. Тази група трябва по-специално да отчете съображения от политико-социален характер. Тя установява приемливото ниво на научна несигурност за обществото и оценява възможността да управлява и контролира признатия риск („risk management“ или управление на риска).
63. В случая работните групи продължават дейността си от 2000 г. до 2004 г., що се отнася само до техническата и научната оценка. Още преди да започнат тази дейност, множество държави членки правят своя принос под формата на допълнения в хода на съвместната оценка.
64. Според Комисията първият вариант на проекта на директива е представен едва през 2004 г. Между 27 юли 2004 г. и 13 септември 2006 г. обаче Комисията подготвя не по-малко от осем различни варианта на директивата, от които три са обсъдени в групата „по законодателство“ и са представени на Комитета за гласуване.
65. Жалбоподателят в главното производство и Комисията описват по различен начин процедурата за приемане на въпросната директива. Ето защо Съдът разполага с три различни варианта на събитията, а именно този на Gowan, на Комисията и този, който фигурира в преамбюла на посочената директива. Без съмнение в рамките на преюдициалното запитване не е необходимо различните варианти да се разглеждат подробно(24).
66. Що се отнася до преюдициалния въпрос, запитващата юрисдикция не уточнява по какъв начин твърдяната разлика между доклада и директивата може да засегне валидността на последната. Освен това запитващата юрисдикция не уточнява на кой документ се позовава.
67. В това отношение следва да се напомни, че не може да се установи пряко съотношение между доклада, подготвен от държавата членка докладчик, и приетия от Комисията акт.
68. Всъщност докладът на държавата членка докладчик и допълненията се използват като отправна точка при обсъжданията с експертите на държавите членки и при прегледа на включването на веществото от групите „по оценка“ и „по законодателство“. Едва в края на този сложен процес Комисията съставя първия проект на директива.
69. Съгласно основно правило в Договора Комисията може във всеки момент да измени своя проект или да го замени с нов, като вземе предвид коментарите, както е станало в конкретния случай. Що се отнася до законодателните предложения, това правило е закрепено в член 293, параграф 2, ДФЕС.
70. В процедурата по приемане на всяка директива, извършвана в приложение на Директива 91/414, Комисията разполага с дискреционна власт поне в две отношения, а именно: тя оценява рисковете и едновременно с това преценява политическата им приемливост.
71. Оценката на рисковете е относително обективна дейност, стига да е установена безспорна методология, но при липса на такава методология (както е в случая с фенаримола) непременно се стига до приемане на позиции в условията на дискреционна власт(25). Преценката на приемливостта на разкритите при анализа рискове непременно предполага избор от политическо и социално естество, който принадлежи на Комисията.
72. Във всеки случай става дума за област, която се характеризира със сложни оценки и широка дискреционна власт. Това е област, в която Съдът би трябвало да критикува взетите решения само в случай на явна фактическа или правна грешка или при злоупотреба с власт. Всъщност, както отбелязва Общият съд, за да може да преследва ефективно възложената ѝ цел и предвид сложните технически оценки, които трябва извърши, на Комисията следва да бъде признато широко право на преценка(26).
73. В случая не е възможно да се навлезе в детайли предвид краткостта на преюдициалното запитване по този въпрос. Освен това съществуват разминавания във фактическата обстановка, изложена от жалбоподателя в главното производство, от една страна, и от Комисията, от друга, що се отнася до етапите, предшествали приемането на директивата. Струва ми се, че самото естество на производството за постановяване на преюдициално заключение пред Съда не позволява изясняване на такива фактически въпроси. При тези обстоятелства не е възможно да се каже повече по този въпрос.
74. Изводът, който следва да се направи от горепосоченото, е, че всеки документ, изготвен в рамките на Регламент № 3600/92 от държавата членка докладчик, е необходим и полезен за подготовката на позицията на Комисията, но че такъв документ сам по себе си не е решаващ или определящ. Става дума единствено за подготвителни документи. Само очевидно несъответствие между доклад, основан на безспорна методология, след който вече не съществува никаква научна несигурност, от една страна, и взетата от Комисията позиция, от друга, би могло да доведе до невалидност на разглеждания акт.
75. Преписката обаче не разкрива такова несъответствие, което единствено би могло да постави под въпрос валидността на Директива 2006/134.
В – Относно поставянето на условия от Директива 2006/134 при използване на фенаримола
76. Запитващата юрисдикция се съмнява във валидността на Директива 2006/134 и въз основа на факта, че последната значително ограничава употребата на фенаримола. Тя обаче не уточнява в частност кои условия биха могли да засегнат валидността на посочената директива. По тази причина анализът ми ще бъде общ.
77. Следва да се отбележи, че съгласно член 5 от Директива 91/414, когато дадено активно вещество е включено в приложение I към тази директива, могат да бъдат налагани различни условия.
78. Що се отнася до преценката на предписаните в Директива 2006/134 условия за фенаримола, следва да се напомни, че общият принцип на пропорционалност изисква актовете на общностните институции да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели(27).
79. От това следва, че в рамките на съдебния контрол на прилагането на такъв принцип с оглед на широкото право на преценка, с което разполага Комисията при приемане на Директива 2006/134, само явно неподходящият характер на мярка, приета в тази област, с оглед на целта, която тя е предназначена да преследва, може да се отрази на нейната законосъобразност(28).
80. Що се отнася до мотивите на Директива 2006/134, следва да се позовем на следните съображения, съдържащи се в преамбюла ѝ.
81. Въз основа на направените различни изследвания Комисията счита, че продуктите за растителна защита, съдържащи фенаримол, могат да удовлетворяват изискванията, определени в член 5, параграф 1, буква a) и б) от Директива 91/414, по отношение на употребите, които са изследвани и подробно изброени в съставения от Комисията доклад от проверката, при условие че са приложени необходимите мерки за смекчаване на риска(29).
82. Комисията подчертава, че фенаримолът е опасно вещество. Неговата употреба следва да не бъде без ограничения. Тя се позовава на изразеното безпокойство, в частност за неговите съществени токсични ефекти, включително потенциални свойства за ендокринна дразнимост, както и на липсата на научно единодушие за точната степен на риска. Като прилага принципа на предпазните мерки и като взема предвид сегашното състояние на научното познание, Комисията решава да наложи мерки за смекчаване на риска с цел да се постигне високото ниво на защита здравето на хората и животните и на околната среда в Европейската общност(30).
83. За тази цел включването в приложение I към Директива 91/414 е ограничено до използването на фенаримол, което всъщност е било определено в рамките на оценката на Общността и за което предложените употреби са били отчетени като отговарящи на условията на Директива 91/414. Следователно други употреби, които не са били или са били частично покрити от тази оценка, трябва първо да бъдат обект на пълна оценка, преди да може да се вземе предвид включването им в приложение I към Директива 91/414(31).
84. Освен това, що се отнася до продължителността на включването, Комисията преценява, че е полезно ограничение от 18 месеца. Според нея това допълнително понижава всеки риск чрез осигуряване приоритетна преоценка на това вещество(32).
85. Струва ми се, че тези съображения, възпроизведени в преамбюла на Директива 2006/134, показват, че Комисията е извършила цялостна преценка на предимствата и недостатъците на системата, която предстои да бъде въведена, и че последната в никакъв случай не е явно неподходяща с оглед на преследваните цели.
86. Освен това условията по същество и ограниченията във времето, наложени във връзка с фенаримола изобщо не изглеждат като изключение, като се имат предвид тези, приети в същия ден от различни директиви за някои други активни вещества, като например веществата метамидофос, процимидон, флузилазол, карбендазим и динокап(33).
87. При това положение фактът, че Директива 2006/134 съдържа условия като предвидените в член 5 от Директива 91/414, сам по себе си не се отразява на нейната валидност.
VII – Заключение
88. В светлината на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на Tribunale amministrativo regionale del Lazio следното:
„При разглеждането на поставения преюдициален въпрос не са установени никакви обстоятелства, от които да се заключи, че Директива 2006/134/EО на Комисията от 11 декември 2006 година за изменение на Директива 91/414/ЕИО на Съвета за включване на фенаримол като активно вещество не е валидно приета.“