STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NIILO JÄÄSKINENA
přednesené dne 15. července 20101(1)
Věc C‑77/09
Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda
proti
Ministero della Salute
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Itálie)]
„Přípravky na ochranu rostlin – Účinná látka fenarimol – Směrnice 91/414/EHS – Zařazení do přílohy I – Podmínky a omezení – Směrnice 2006/134/ES – Platnost“
I – Úvod
1. V projednávané věci Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Itálie) žádá Soudní dvůr, aby se vyjádřil k platnosti směrnice 2006/134/ES(2).
2. Směrnice 2006/134 změnila směrnici 91/414/EHS(3), která vyžaduje, aby členské státy zajistily, aby přípravky na ochranu rostlin (hlavně herbicidy, pesticidy a fungicidy, které mají být použity na rostliny) nebyly uvedeny na trh a používány na jejich území, pokud nebyly povoleny v souladu s uvedenou směrnicí. Přípravek na ochranu rostlin nemůže být povolen, pokud nejsou jeho účinné látky uvedeny v příloze I směrnice 91/414.
3. Směrnice 2006/134 doplnila za určitých podmínek fenarimol do přílohy I směrnice 91/414.
4. Předkládající soud se v podstatě táže, zda platnost směrnice 2006/134 může být dotčena případným rozdílem mezi uvedenou směrnicí a jejím přípravným dokumentem, v projednávaném případě zprávou vypracovanou členským státem zpravodajem, který byl určen, aby posoudil účinky dotčené účinné látky.
II – Právní rámec
A – Směrnice 91/414
5. Směrnice 91/414 zavádí režim Společenství pro povolování a odnímání povolení pro uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh.
6. Článek 4 směrnice 91/414 stanoví, že „členské státy zajistí, aby přípravek na ochranu rostlin byl povolen, pouze pokud [...] jsou jeho účinné látky uvedeny v příloze I“.
7. Článek 5 odst. 1 a 2 směrnice 91/414 stanoví podmínky zařazení účinné látky do přílohy I takto:
„1. Účinná látka se na základě současných vědeckotechnických poznatků zařadí do přílohy I na počáteční dobu nepřesahující 10 let, jestliže lze očekávat, že přípravky na ochranu rostlin obsahující tuto účinnou látku splní následující podmínky:
a) jejich rezidua, která jsou následkem aplikace v souladu se správnou rostlinolékařskou praxí, nemají škodlivé účinky na zdraví lidí nebo zvířat a na podzemní vody ani nepřijatelný vliv na životní prostředí a tato rezidua, jsou-li významná toxikologicky nebo z hlediska životního prostředí, lze měřit obvyklými metodami;
b) jejich použití v souladu se správnou rostlinolékařskou praxí nemá škodlivé účinky na zdraví lidí nebo zvířat ani nepřijatelný vliv na životní prostředí podle čl. 4 odst. 1 písm. b) bodů iv) a v).
2. Pro zařazení účinné látky do přílohy I se bere v úvahu zejména:
a) přijatelný denní příjem pro člověka, je-li to nezbytné;
b) přijatelná úroveň expozice uživatelů, je-li to nezbytné;
c) odhad rozpadu a distribuce v životním prostředí a účinky na necílové druhy, je-li to nezbytné.“
8. Článek 5 odst. 4 směrnice 91/414 stanoví, že:
„Zařazení účinné látky do přílohy I může podléhat požadavkům, jako jsou:
[…]
– omezení plynoucí z hodnocení informací podle článku 6, přičemž se zvažují příslušné zemědělské a rostlinolékařské podmínky a podmínky prostředí (včetně klimatických podmínek),
[…]
– způsob použití.“
9. Článek 6 směrnice 91/414 zní takto:
„1. O zařazení účinné látky do přílohy I se rozhoduje postupem podle článku 19.
[...]“
10. Článek 8 směrnice 91/414 se týká přechodných opatření a odchylek. Jeho odstavec 2 druhý a čtvrtý pododstavec stanoví:
„Po přijetí této směrnice Komise zahájí pracovní program zaměřený na postupné přezkoumání těchto účinných látek […]. Tento program může ukládat zúčastněným stranám, aby předložily Komisi a členským státům všechny požadované údaje ve lhůtě stanovené v programu. Nařízením přijatým v souladu s postupem podle článku 19 se stanoví všechny podrobnosti nezbytné pro provádění programu.
[…]
[…], po přezkoumání účinné látky provedeném výborem podle článku 19 může být rozhodnuto v souladu s postupem stanoveným ve výše uvedeném článku, že látku lze zařadit do přílohy I a za jakých podmínek, nebo, pokud nejsou splněny požadavky článku 5 nebo nebyly požadované informace a údaje předloženy ve stanovené lhůtě, že taková účinná látka nebude zařazena do přílohy I. Členské státy zajistí, aby byla příslušná povolení udělena, odňata nebo změněna v průběhu stanoveného období.“
11. Článek 19 směrnice 91/414(4) stanoví, že Komisi je nápomocen regulativní výbor – Stálý výbor pro potravinový řetězec a zdraví zvířat (dále jen „výbor“).
B – Nařízení (EHS) č. 3600/92
12. Postup stanovený v čl. 8 odst. 2 směrnice 91/414 pro zařazení určitých účinných látek obsažených v přípravcích na ochranu rostlin do přílohy I směrnice 91/414 vyplývá z nařízení (EHS) č. 3600/92(5). Tento postup začíná oznámením Komisi, které má podle článku 4 tohoto nařízení učinit producent.
13. Z preambule nařízení č. 3600/92 vyplývá, že hodnotící studie ohledně účinných látek musí být rozeslány příslušným orgánům členských států a že pro každou účinnou látku se jmenuje členský stát zpravodaj.
14. V projednávané věci podal producent fenarimolu, a sice společnost DowElanco Europe, své oznámení, v důsledku kterého Komise přijala na základě čl. 5 odst. 2 nařízení č. 3600/92 nařízení (ES) č. 933/1994(6). Z tohoto nařízení vyplývá, že členským státem, který byl jmenován jako zpravodaj, je Spojené království Velké Británie a Severního Irska.
15. Článek 7 nařízení č. 3600/92 stanoví podrobně povinnosti členského státu zpravodaje a Komise, jakož i postup, který je třeba sledovat. Členský stát zpravodaj musí co nejdříve zaslat Komisi hodnotící zprávu včetně doporučení (odstavec 1). Komise zase musí předložit dokumentaci a dotčenou zprávu k posouzení výboru (odstavec 3) a dále případně předložit výboru návrh směrnice nebo návrh rozhodnutí (odstavec 3 a).
16. Dále článek 8 nařízení č. 3600/92 v případě, že jsou třeba dodatečné pokusy nebo informace, určuje příslušné povinnosti členského státu a Komise, jakož i postup, který je třeba sledovat.
C – Směrnice 2006/134
17. Směrnice 2006/134 zařadila fenarimol do přílohy I směrnice 91/414 pro období mezi 1. lednem 2007 a 30. červnem 2008 a definovala omezení použití této účinné látky(7).
18. Druhý až osmý bod odůvodnění směrnice 2006/134 shrnují okolnosti, které vedly k jejímu přijetí a poskytují odůvodnění, pokud jde o určité rozhodující volby uskutečněné uvedenou směrnicí, zejména pokud jde o omezení přípustných použití (pátý a šestý bod odůvodnění), omezení doby zařazení (osmý bod odůvodnění) a nezbytnost získat doplňující informace (desátý bod odůvodnění).
19. Příloha směrnice 2006/134 pro fenarimol stanoví, že jsou povolena jen jeho použití jako fungicid pro určité plodiny (rajčata, papriku zeleninovou ve sklenících, lilek, okurky salátové ve sklenících, melouny cukrové, okrasné rostliny, stromky pěstované ve školkách a víceleté rostliny). Stanoví rovněž maximální dávky pro každou plodinu. Příloha krom toho zakazuje určitá použití fenarimolu (aplikace do ovzduší, amatérské použití pomocí zádového a ručního postřikovače, zahrádkářství). Konečně členské státy musí zajistit, aby byla použita veškerá vhodná opatření ke zmírnění rizik a zvláštní pozornost musí být věnována ochraně vodních organismů, žížal, ptáků a savců, jakož i ochraně uživatelů a pracovníků.
III – Spor v původním řízení a předběžná otázka
20. Dne 28. července 1993 oznámila společnost DowElanco Europe Komisi svůj zájem na zařazení fenarimolu do přílohy I směrnice 91/414. Poté, co společnost založená podle portugalského práva Gowan Commercio International e Serviços Lda (dále jen „Gowan“) převzala činnosti DowElanco Europe, pokračovala v postupu ve věci zařazení fenarimolu vlastním jménem.
21. Po přijetí směrnice 2006/134 odejmula Italská republika ministerským rozhodnutím ze dne 8. června 2007 povolení vydaná společnosti Gowan uvádět na trh přípravky na ochranu rostlin obsahující fenarimol.
22. Ministerským rozhodnutím ze dne 17. října 2007 byl fenarimol zařazen na seznam účinných látek povolených v Itálii, který je uveden v příloze I legislativního nařízení č. 194 ze dne 17. března 1995.
23. Předkládající soud uvádí, že rozhodnutí ze dne 8. června 2007 bylo následně částečně vzato zpět rozhodnutím, jehož datum není uvedeno, s cílem dočasně znovu zařadit některé produkty na základě fenarimolu mezi produkty povolené v Itálii v souladu se zněním legislativního nařízení č. 194, změněným dne 17. října 2007 s ohledem na směrnici 2006/134.
24. Společnost Gowan napadla tato dvě posledně uvedená rozhodnutí tím, že podala k Tribunale amministrativo regionale del Lazio žalobu na neplatnost.
25. V rámci této žaloby namítá společnost Gowan protiprávnost směrnice 2006/134. Uvádí hlavně, že přísnost omezení užívání fenarimolu není odůvodněna vědeckými studiemi uskutečněnými v rámci postupu hodnocení.
26. Podle společnosti Gowan podmínky zařazení fenarimolu do přílohy I směrnice 91/414 omezují použití této látky po dobu 18 měsíců na některé plodiny malého významu v porovnání s plodinami, které až doposud tvořily její hlavní trh (vinná réva, jablka, hrušky, broskve, vodní melouny, okurky, paprika zeleninová mimo skleníků a jahodníky).
27. Předkládající soud konstatuje, že vědecký postup hodnocení vedl k pozitivním závěrům a že Komise původně navrhla zařadit fenarimol do přílohy I směrnice 91/414 bez jakéhokoliv omezení.
28. Tribunale amministrativo regionale del Lazio, který měl tedy pochybnosti o legalitě směrnice 2006/134, se rozhodl přerušit řízení a předložil Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je směrnice [2006/134], která významně omezila užití fenarimolu, platná s ohledem na skutečnost, že z výsledku technicko-vědeckého hodnocení provedeného státem zpravodajem, vyznívá závěr, že riziko plynoucí z tohoto užití je přijatelné?“
IV – Shrnutí vyjádření zúčastněných
29. Žalobkyně v původním řízení, německá a řecká vláda a Komise předložily písemná vyjádření. Všichni, až na německou vládu, byli přítomni na jednání, které se konalo dne 29. dubna 2010.
30. S výjimkou žalobkyně v původním řízení se přítomní zúčastnění vyjádřili ve prospěch platnosti směrnice 2006/134.
V – Analýza přípustnosti
31. Německá vláda a Komise vyjádřily pochybnosti o přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce z důvodu její nepřesnosti a nejasnosti.
32. V této souvislosti připomínám, že v souladu s ustálenou judikaturou vyžaduje nezbytnost dospět k výkladu práva Společenství, jenž bude užitečný pro vnitrostátní soud, aby tento soud vymezil skutkový a právní rámec, k němuž se vážou otázky, které pokládá, nebo aby přinejmenším vysvětlil skutkové předpoklady, na nichž jsou tyto otázky založeny(8).
33. Informace poskytnuté v předkládacích rozhodnutích nemají pouze umožnit Soudnímu dvoru podat užitečné odpovědi, ale mají rovněž poskytnout vládám členských států, jakož i ostatním zúčastněným možnost předložit vyjádření v souladu s článkem 23 statutu Soudního dvora. Je na Soudním dvoru, aby zajistil zachování této možnosti s ohledem na to, že na základě tohoto ustanovení jsou zúčastněným oznamována pouze předkládací rozhodnutí(9).
34. V projednávaném případě obsahuje předkládací rozhodnutí dostatek informací, jež umožňují vládám členských států i ostatním zúčastněným předložit vyjádření. Z vyjádření předložených německou a řeckou vládou, jakož i Komisí ostatně vyplývá, že mohly účinně zaujmout stanovisko k otázce položené předkládajícím soudem.
35. Zdá se mi, že Soudní dvůr může na základě informací, které jsou uvedeny v předkládacím rozhodnutí a ve vyjádřeních, která mu byla předložena, pokládat věc za dostatečně objasněnou k tomu, aby mohl užitečně odpovědět na otázku, která mu byla položena.
36. Je nicméně třeba přezkoumat jinou otázku týkající se přípustnosti této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Je totiž možné si položit otázku, zda je společnost Gowan ještě oprávněna uplatit před vnitrostátními soudy protiprávnost směrnice 2006/134, s ohledem na skutečnost, že zúčastněná osoba nepodala ve lhůtě stanovené v článku 230 ES žalobu na neplatnost proti uvedené směrnici k Tribunálu, ačkoliv k tomu měla právo(10).
37. Podle rozsudku TWD Textilwerke Deggendorf totiž fyzická nebo právnická osoba již v zásadě nemůže nepřímo napadnout platnost aktu orgánu Společenství prostřednictvím žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, pokud tato osoba může podat přímou žalobu proti uvedenému aktu na základě článku 230 ES(11).
38. Účelem takového omezení možnosti napadení aktu Společenství prostřednictvím žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je zajistit zásadu právní jistoty tím, že se zabrání tomu, aby akty Společenství, které vyvolávají právní účinky, byly napadány do nekonečna. Jinak by každý mohl obejít konečnou povahu, kterou má rozhodnutí po uplynutí lhůty k podání přímé žaloby stanovené ve čtvrtém pododstavci článku 230 ES(12).
39. Z ustálené judikatury však jasně vyplývá, že se dotyčný nemůže dovolávat protiprávnosti aktu Společenství před vnitrostátním soudem a napadat jeho platnost nepřímo podle článku 234 ES pouze v případě, kdy může podat nepochybně přípustnou žalobu na neplatnost na základě článku 230 ES(13).
40. Jelikož se předběžná otázka týká směrnice, je v důsledku toho třeba zjistit, zda by žaloba podaná společností Gowan proti směrnici 2006/134 byla bez jakékoliv pochybnosti přípustná vzhledem k tomu, že se jí její ustanovení bezprostředně a osobně dotýkají(14).
41. Podle mého názoru tomu tak v projednávaném případě není.
42. Nejprve je třeba připomenout, že ve věci TWD Textilwerke Deggendorf byla dotčenému podniku určena prováděcí opatření. Tato judikatura byla použita na určitá nařízení, když Soudní dvůr uvedl, že nařízení může být za určitých okolností napadnutelným aktem, z čehož vyplývá nepřípustnost takové předběžné otázky(15).
43. V případě směrnic je tomu nicméně jinak. Soudní dvůr upřesnil ve věci Eurotunnel, že směrnice nemůže být analyzována stejným způsobem (16).
44. I když je pravda, že ve zvláštním rámci směrnice 91/414 Soud prvního stupně Evropských Společenství nedávno připustil žalobu na neplatnost podanou oznamující podnikem proti směrnici přijaté na základě tohoto oznámení(17), nevede to v projednávaném případě k tomu, že je bez jakékoliv pochybnosti přípustné, aby žalobkyně v původním řízení takovou žalobu podala, a to ze tří důvodů. Zaprvé byl tento rozsudek Soudu (nyní Tribunálu) vydán až v roce 2009, zatímco žalobkyně v původním řízení měla podat svou žalobu na začátku roku 2007, tedy před vydáním výše uvedeného rozsudku. Krom toho Soudní dvůr neměl příležitost se vyjádřit k řešení přijatému Tribunálem. Konečně s ohledem na znění Smlouvy, jakož i její obecnou strukturu, která nestanoví, a to ani nepřímo, možnost takové žaloby, brání dle mého názoru zásada právní jistoty tomu, aby se takovéto rozšíření přípustnosti stanovilo prostřednictvím soudcovského práva. Proto nebylo bez jakékoliv pochybnosti jisté, že by společnost Gowan mohla podat přípustnou žalobu proti směrnici 2006/134.
45. Z výše uvedeného vyplývá, že předběžná otázka je dle mého názoru přípustná.
VI – Analýza věci samé
A – Výklad předběžné otázky
46. V předběžné otázce předkládající soud konstatuje, že směrnice 2006/134 významně omezila užití fenarimolu. Přeje si zjistit, zda je uvedená směrnice platná s s ohledem na skutečnost, že z výsledku technicko-vědeckého hodnocení provedeného státem zpravodajem vyznívá závěr, že riziko plynoucí z tohoto užití je přijatelné.
47. Nejprve poznamenávám, že tato otázka, která se týká platnosti aktu Společenství, je formulována značně obecně a neupřesňuje právní pravidlo nebo právní zásadu, která by mohla být narušena.
48. V řízeních o předběžné otázce týkajících se posouzení platnosti jsou otázky a případné důvody neplatnosti často předkládajícím soudem formulovány dostatečně přesně v samotné otázce(18). Pokud se tak nestalo, je nicméně možné objasnit otázku s ohledem na samotné předkládací rozhodnutí(19).
49. Avšak v tomto případě tomu tak není. Předkládající soud se rozhodl formulovat otázku dosti obecně. Pro objasnění otázky by přicházelo do úvahy zkoumat skutečnosti v odůvodnění samotného rozhodnutí o předložení předběžné otázky, ale toto rozhodnutí je sotva přesnější.
50. Připomínám, že článek 234 ES zavádí rámec úzké spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem založené na rozdělení pravomocí mezi nimi. V rámci této spolupráce je tedy pouze vnitrostátní soud oprávněn určit otázky, které budou položeny Soudnímu dvoru, a zúčastnění v řízení před Soudním dvorem je nemohou omezovat nebo rozšiřovat.
51. Pokud jde o posouzení platnosti aktu, je třeba vidět určitou paralelu se žalobou na neplatnost. Jak Soudní dvůr připomněl, žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se posouzení platnosti představuje, stejně jako žaloba na neplatnost jeden z prostředků přezkumu legality aktů orgánů Společenství(20). Žaloba na neplatnost, která neuvádí přesně důvody, pro které by měl být napadený akt zrušen, je nepřípustná. Stejně tak musí být prohlášena za nepřípustnou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti, pokud důvody neplatnosti nevyplývají z otázky ani podpůrně z rozhodnutí. Soudnímu dvoru nepřísluší, aby z moci úřední vznesl všechny důvody, které mohou ovlivnit platnost aktu(21).
52. Pokud jde o předběžnou otázku týkající se platnosti aktu a její případné přeformulování, Soudní dvůr by se měl dle mého názoru této otázky držet a nerozšiřovat ji. Ve prospěch tohoto přístupu hovoří dva argumenty.
53. Zaprvé v případě žaloby na neplatnost přísluší žalobkyni samotné, aby podle svého vybrala a formulovala výtky. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je naopak formou spolupráce mezi vnitrostátním soudem a Soudním dvorem a hlavní zúčastněné osoby nejsou pány řízení. Rozhodnutí předložit předběžnou otázku přísluší vnitrostátnímu soudu a jen jemu. Tomuto soudu rovněž přísluší formulovat otázku a s ohledem na pravidla spolupráce není věcí Soudního dvora, s výjimkou výjimečných případů, aby zkoumal opodstatněnost tohoto rozhodnutí nebo přeformuloval předběžnou otázku. Tím spíše nepřísluší zúčastněným, aby rozšířili otázku formulovanou předkládajícím soudem.
54. Zadruhé řízení o předběžné otázce je incidenční ve vztahu ke sporu v původním řízení, v němž mají účastníci řízení možnost diskutovat na základě zásady kontradiktornosti. Na rozdíl od žaloby na neplatnost u Tribunálu, kde jsou stanoveny dvě na sebe navazující výměny písemností (žaloba a žalobní odpověď, pak replika a duplika), řízení o předběžné otázce se u Soudního dvora omezuje na jediné vyjádření zúčastněných, podané souběžně, aniž by zúčastnění mohli podat písemné připomínky k vyjádřením jiných zúčastněných. Navíc je v rámci žaloby na neplatnost u Tribunálu téměř pravidlem, že proběhne jednání, zatímco v případě řízení o předběžné otázce u Soudního dvora tomu tak není(22).
55. Za těchto okolností je zřejmé, že znění samotné žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je nadále základním kamenem této spolupráce. Je to dokument, na jehož základě se členské státy rozhodují, zda předloží, či nepředloží písemná vyjádření, a každý ze zúčastněných v řízení před Soudním dvorem připravuje své stanovisko. Pokud by se obecně připustilo, že zúčastnění, kteří předkládají písemná vyjádření, mohou vzít řízení do svých rukou, a tedy přeformulovat předběžné otázky, aby uplatnili jiné důvody neplatnosti, otevřela by se tím cesta ke zkreslení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce směrem ke skryté žalobě na neplatnost, což by mohlo závažně narušit řízení u Soudního dvora(23).
56. S ohledem na tyto úvahy je třeba se koncentrovat na dva druhy pochybností týkajících se platnosti směrnice 2006/134, které jsou uvedeny předkládajícím soudem v jeho žádosti, a sice zaprvé na otázku vztahu mezi zprávou členského státu zpravodaje a směrnicí 2006/134 a zadruhé na skutečnost, že uvedená směrnice podřizuje užití fenarimolu různým podmínkám.
B – Ke vztahu mezi zprávou členského státu zpravodaje a směrnicí 2006/134
57. Předkládající soud uplatňuje případný nesoulad mezi zprávou členského státu zpravodaje a přijatou směrnicí jako důvod neplatnosti.
58. V tomto ohledu je třeba konstatovat, že z nařízení č. 3600/92, a zejména z jeho článků 7 a 8 vyplývá, že před tím, než Komise (nebo případně Rada) přijme v návaznosti na hodnocení jakýkoliv akt, dojde k řadě výměn písemností mezi různými subjekty.
59. Pokud jde o úlohu členského státu zpravodaje v projednávaném případě, žalobkyně v původním řízení a Komise na žádost Soudního dvora poskytly zprávu členského státu zpravodaje z března 1996, jakož i tři dodatky k této zprávě, ze srpna 2000, února 2001 a října 2003.
60. Komise uvádí, že ve zprávě z roku 1996 nebylo navrhováno zařadit fenarimol do přílohy I směrnice 91/414, ale odložit rozhodnutí z důvodu nedostatku určitých údajů týkajících se zejména reziduí a jeho ekotoxické vazby, to znamená rizik, kterým jsou vystaveni vodní živočichové.
61. Komise rovněž uvádí, že zpráva a dodatky byly předloženy k posouzení ostatním členským státům. V průběhu tohoto přezkumu národními experty, který proběhl v letech 1997 až 2004, navrhly ostatní členské státy změny nebo doplňky zprávy.
62. Podle Komise byly již od listopadu 2000 zpráva a dodatky diskutovány ve dvou pracovních skupinách. Skupina „hodnocení“ se zabývá přezkumem látky z technického a vědeckého hlediska a směřuje zejména k určení úrovně rizika na základě vědeckých údajů („risk assessment“ nebo hodnocení rizika). „Legislativní“ skupina je pověřena přípravou návrhu směrnice o zařazení s případným zohledněním širšího hodnocení řízení rizik v případě vědecké nejistoty. Tato skupina musí zejména přihlédnout k politicko-sociálním úvahám. Stanoví úroveň vědecké nejistoty, která je pro společnost přijatelná, a hodnotí možnost zvládat a potlačovat riziko, které je známé („risk management“ nebo řízení rizik).
63. V projednávaném případě činnosti pracovních skupin probíhaly od roku 2000 do roku 2004, pokud jde o samotné technické a vědecké hodnocení. Ještě před jejich zahájením řada členských států přispěla v rámci společného hodnocení ve formě dodatků.
64. Podle tvrzení Komise byla první verze návrhu směrnice předložena až v roce 2004. Nicméně mezi 27. červencem 2004 a 13. zářím 2006 připravila Komise ne méně než osm různých verzí směrnice, z nichž tři byly diskutovány „legislativní“ skupinou a o jedné bylo hlasováno ve výboru.
65. Žalobkyně v původním řízení a Komise vylíčily postup přijímání sporné směrnice poněkud odlišně. Soudní dvůr tak disponuje třemi různými verzemi událostí, a sice verzí společnosti Gowan, Komise a verzí, která je uvedena v preambuli uvedené směrnice. V rámci řízení o předběžné otázce není bezesporu nezbytné zkoumat tyto různé verze podrobně(24).
66. Pokud jde o předběžnou otázku, předkládající soud neupřesňuje, v čem může mít údajný rozdíl mezi zprávou a směrnicí vliv na platnost této směrnice. Navíc předkládající soud neupřesňuje, na jaký dokument odkazuje.
67. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že není možné stanovit přímou spojitost mezi zprávou připravenou členským státem zpravodajem a aktem přijatým Komisí.
68. Zpráva členského státu zpravodaje a dodatky jsou totiž používány jako výchozí bod při diskusích s experty členských států a při přezkumu zařazení „hodnotící“ a „legislativní“ skupinou. Komise vypracuje první návrh směrnice až na konci tohoto složitého procesu.
69. Podle základního pravidla Smlouvy může Komise při zohlednění připomínek kdykoli svůj návrh změnit nebo jej nahradit novým návrhem, jak tomu bylo v projednávaném případě. Pokud jde o legislativní návrhy, je vyjádřením tohoto pravidla čl. 293 odst. 2 SFEU.
70. V rámci postupu přijímání každé směrnice na základě směrnice 91/414 vykonává Komise diskreční pravomoc přinejmenším ve dvou ohledech, a sice že provádí hodnocení rizik a politické posouzení jejich přijatelnosti.
71. Hodnocení rizik je dostatečně objektivní postup, pokud existuje nezpochybněná stanovená metodologie, ale pokud taková metodologie chybí (jako v projednávaném případě pro fenarimol), vede nezbytně k diskrečním stanoviskům(25). Posouzení týkající se přípustnosti rizik, která byla zjištěna na základě analýzy, s sebou nezbytně nese rozhodnutí politické a sociální povahy, která přísluší Komisi.
72. V každém případě se jedná o oblast, která se vyznačuje komplexními hodnoceními a širokou diskreční pravomocí. Je to oblast, ve které Soudní dvůr může kritizovat přijatá rozhodnutí pouze v případě zjevně nesprávného skutkového zjištění či právního posouzení nebo zneužití pravomoci. Jak totiž uvedl Tribunál, Komisi musí být v tomto rámci přiznána široká posuzovací pravomoc, aby mohla účinně sledovat cíl, jehož dosažení jí bylo svěřeno, a s ohledem na komplexní technické posuzování, jež musí provádět(26).
73. V projednávaném případě není s ohledem na stručnost předběžné otázky možné v tomto bodě zacházet do podrobností. Krom toho existují rozdíly ve vylíčení skutkového rámce mezi žalobkyní v původním řízení a Komisí, pokud jde o fáze, které předcházely přijetí směrnice. Samotná povaha řízení o předběžné otázce u Soudního dvora dle mého názoru neumožňuje objasnění takových skutkových otázek. Za těchto okolností není možné k tomu říct více.
74. Závěr, který je třeba vyvodit z výše uvedeného, je ten, že každý dokument vypracovaný členským státem zpravodajem v rámci nařízení č. 3600/92 je pro přípravu stanoviska Komise nezbytný a užitečný, ale takový dokument není sám o sobě rozhodující nebo určující. Jedná se pouze o přípravné dokumenty. Pouze zjevný nesoulad mezi zprávou založenou na nezpochybněné metodologii, která neponechává prostor pro žádnou vědeckou nejistotu a jednak stanoviskem Komise může vést k neplatnosti dotyčného aktu.
75. Nicméně spis neodhaluje existenci takového nesouladu, který by jako jediný mohl zpochybnit platnost směrnice 2006/134.
C – K podřízení užití fenarimolu podmínkám stanoveným směrnicí 2006/134
76. Předkládající soud zpochybňuje platnost směrnice 2006/134 rovněž na základě skutečnosti, že tato směrnice významně omezila užití fenarimolu. Nicméně neupřesňuje, jaké podmínky by konkrétně mohly mít vliv na platnost uvedené směrnice. Moje analýza zůstane tedy obecnou.
77. Je třeba konstatovat, že podle článku 5 směrnice 91/414 mohou být uloženy různé podmínky, pokud je účinná látka zařazena do přílohy I.
78. Pokud jde o posouzení podmínek, které směrnice 2006/134 stanoví pro fenarimol, je třeba připomenout, že obecná zásada proporcionality vyžaduje, aby akty orgánů Společenství nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, čímž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi více přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nepříznivé následky nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům(27).
79. Z toho vyplývá, že v rámci soudního přezkumu uplatňování takové zásady, s ohledem na širokou posuzovací pravomoc, kterou měla Komise při přijímání směrnice 2006/134, může být legalita takového opatření dotčena pouze zjevně nepřiměřenou povahou opatření ve vztahu k cíli, který hodlá sledovat(28).
80. Co se týče odůvodnění směrnice 2006/134, je třeba uvést následující skutečnosti, které vyplývají z její preambule.
81. Na základě různých provedených zkoumání se Komise domnívá, že přípravky na ochranu rostlin obsahující fenarimol mohou splňovat požadavky stanovené v čl. 5 odst. 1 písm. a) a b) směrnice 91/414/EHS, pokud jde o použití, která byla zkoumána a podrobně popsána ve zprávě o přezkoumání, kterou vypracovala, pokud jsou použita opatření ke zmírnění rizika(29).
82. Komise nicméně zdůrazňuje, že fenarimol je nebezpečná látka. Jeho použití by tedy nemělo být povoleno bez omezení. Odkazuje na existující obavy, zejména pokud jde o jeho vlastní toxické účinky, včetně vlastností, které potenciálně narušují činnost žláz s vnitřní sekrecí, jakož i na neexistující vědecký konsenzus ohledně přesné míry rizika. Podle zásady předběžné opatrnosti a s ohledem na současný stav vědeckých poznatků se rozhodla zavést opatření ke zmírnění rizika, aby bylo dosaženo vysoké úrovně ochrany zdraví lidí a zvířat, jakož i životního prostředí zvolené v Evropském společenství(30).
83. Za tímto účelem je zařazení do přílohy I směrnice 91/414 omezeno na navrhovaná použití fenarimolu, jež se v rámci hodnocení Společenství skutečně zkoumala a v jejichž případě se mělo za to, že splňují podmínky směrnice 91/414. V důsledku toho ostatní použití, jichž se toto hodnocení netýkalo vůbec anebo pouze zčásti, se ještě před tím, než by se mohlo zvážit jejich zařazení do přílohy I směrnice 91/414, musí nejprve podrobit celkovému posouzení(31).
84. Navíc pokud jde o dobu zařazení, Komise považuje za užitečné stanovit její omezení na 18 měsíců. Podle ní toto omezení dále sníží rizika tím, že se zajistí přednostní opětovné posouzení dotyčné látky(32).
85. Zdá se mi, že tyto prvky uvedené v preambuli směrnice 2006/134 prokazují, že Komise provedla celkové posouzení výhod a nevýhod zaváděného systému a že posledně uvedený systém každopádně nebyl zjevně nepřiměřený ve vztahu k sledovaným cílům.
86. Krom toho hmotněprávní podmínky a dočasná omezení uložená s ohledem na fenarimol se nezdají nijak výjimečnými oproti podmínkám a omezením přijatým téhož dne v odlišných směrnicích pro jiné účinné látky, jako je methamidofos, procymidon, flusilazol, karbendazim a dinokap(33).
87. Proto skutečnost, že je uvedená směrnice provázena takovými podmínkami, jako jsou podmínky stanovené v projednávaném případě v souladu s článkem 5 směrnice 91/414, neovlivňuje sama o sobě její platnost.
VII – Závěry
88. S ohledem na výše uvedené skutečnosti navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky Tribunale amministrativo regionale del Lazio odpověděl následovně:
„Přezkum položené předběžné otázky neodhalil žádnou skutečnost, která by umožňovala dospět k závěru, že směrnice Komise 2006/134/ES ze dne 11. prosince 2006, kterou se mění směrnice Rady 91/414/EHS za účelem zařazení účinné látky fenarimol, nebyla platně přijata.“