FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. JÄÄSKINEN
fremsat den 15. juli 2010 1(1)
Sag C-77/09
Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda
mod
Ministero della Salute
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italien))
»Plantebeskyttelsesmidler – aktivstof fenarimol – direktiv 91/414 – opførelse i bilag I – betingelser og begrænsninger – direktiv 2006/134/EF – gyldighed«
I – Indledning
1. I den foreliggende sag anmoder Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italien) Domstolen om at udtale sig om gyldigheden af direktiv 2006/134/EF (2).
2. Med direktiv 2006/134 ændredes direktiv 91/414/EØF (3), hvori det kræves, at medlemsstaterne fastsætter, at plantebeskyttelsesmidler (dvs. navnlig herbicider, pesticider og fungicider til behandling af planter) kun kan markedsføres og anvendes på deres område, hvis de er officielt godkendt i overensstemmelse med direktivets bestemmelser. Et plantebeskyttelsesmiddel kan kun godkendes, hvis dets aktivstoffer er anført i bilag I til direktiv 91/414.
3. Med direktiv 2006/134 blev fenarimol opført i bilag I til direktiv 91/414 på visse betingelser.
4. Den forelæggende ret spørger nærmere bestemt, om gyldigheden af direktiv 2006/134 kan påvirkes af en eventuel forskel mellem det pågældende direktiv og et forberedende dokument hertil, i dette tilfælde en rapport udarbejdet af den rapporterende medlemsstat, der var blevet udpeget til at vurdere virkningerne af det pågældende aktivstof.
II – Retsforskrifter
A – Direktiv 91/414
5. Med direktiv 91/414 indføres en fællesskabsordning, der finder anvendelse på godkendelse eller tilbagetrækning af godkendelse til markedsføring af plantebeskyttelsesmidler.
6. Artikel 4 i direktiv 91/414 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne drager omsorg for, at plantebeskyttelsesmidler kun godkendes, når [...] de aktive stoffer er anført i bilag I«.
7. I artikel 5, stk. 1 og 2, i direktiv 91/414 fastsættes betingelserne for opførelse af et aktivstof i bilag I således:
»1. På grundlag af den foreliggende tekniske og videnskabelige viden optages et virksomt stof i bilag I for en begyndelsesperiode på ikke over ti år, hvis det kan forventes, at et plantebeskyttelsesmiddel, der indeholder det aktive stof, opfylder følgende betingelser:
a) dets restkoncentrationer efter en anvendelse, der er i overensstemmelse med god plantebeskyttelsespraksis, må hverken have nogen skadelige virkninger på menneskers eller dyrs sundhed eller på grundvandet eller nogen uacceptabel indvirkning på miljøet, og for så vidt de nævnte restkoncentrationer er af toksikologisk eller miljømæssig betydning, skal de kunne måles ved almindeligt anvendte metoder
b) anvendelsen heraf i overensstemmelse med god plantebeskyttelsespraksis må hverken have nogen skadelige virkninger på menneskers eller dyrs sundhed eller nogen uacceptabel indvirkning på miljøet, som fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), nr. iv) og v).
2. Med henblik på optagelse af et aktivt stof i bilag I tages der ganske særligt hensyn til følgende:
a) i givet fald en værdi for den acceptable daglige indtagelse (ADI) for mennesker
b) om nødvendigt et acceptabelt niveau for brugerens eksposition
c) i givet fald en vurdering af dets skæbne og udbredelse i miljøet samt af dets virkninger på arter uden for målgruppen.«
8. Artikel 5, stk. 4, i direktiv 91/414 bestemmer:
»Optagelse af et aktivt stof i bilag I kan være forbundet med krav med hensyn til
[...]
– begrænsninger som følge af vurderingen af de i artikel 6 omhandlede oplysninger under hensyntagen til de landbrugsmæssige, plantesundhedsmæssige og miljømæssige, herunder også klimatiske forhold, der er taget i betragtning
[...]
– anvendelsesområde.«
9. Artikel 6 i direktiv 91/414 har følgende ordlyd:
»1. Der træffes afgørelse om optagelse af et aktivt stof i bilag I efter fremgangsmåden i artikel 19.
[...]«
10. Artikel 8 i direktiv 91/414 vedrører overgangsbestemmelser og undtagelser. I stk. 2, andet og fjerde afsnit, bestemmes følgende:
»Efter vedtagelsen af nærværende direktiv skal Kommissionen påbegynde et arbejdsprogram for gradvis undersøgelse af disse aktive stoffer […]. Det kan i programmet indgå, at interesserede parter skal forelægge Kommissionen og medlemsstaterne alle relevante oplysninger inden for en i programmet fastsat frist. Alle de bestemmelser, der er nødvendige for programmets iværksættelse, fastsættes i en forordning, som vedtages efter fremgangsmåden i artikel 19.
[…]
[…] der [kan] efter undersøgelse i den i artikel 19 nævnte komité efter fremgangsmåden i samme artikel træffes afgørelse om, at det aktive stof kan optages i bilag I, og om betingelserne derfor, eller der kan i tilfælde, hvor kravene i artikel 5 ikke er opfyldt, eller de krævede oplysninger og data ikke er blevet forelagt inden for den fastsatte frist, træffes afgørelse om, at det pågældende aktive stof ikke skal optages i bilag I. Medlemsstaterne foreskriver, at relevante godkendelser skal gives, trækkes tilbage eller eventuelt ændres inden for en nærmere fastsat frist.«
11. I artikel 19 i direktiv 91/414 (4) bestemmes det, at Kommissionen bistås af Den Stående Komité for Fødevarekæden og Dyresundhed (herefter »komitéen«).
B – Forordning (EØF) nr. 3600/92
12. Den procedure, der i henhold til artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414 skal anvendes i forbindelse med optagelse i bilag I til direktiv 91/414 af visse aktivstoffer i plantebeskyttelsesmidler, følger af forordning (EØF) nr. 3600/92 (5). Denne procedure starter med, at producenten i henhold til nævnte forordnings artikel 4 indgiver en anmeldelse til Kommissionen.
13. Det fremgår af præamblen til forordning nr. 3600/92, at arbejdet med vurderingen af aktivstoffer bør fordeles mellem medlemsstaternes myndigheder, og at der for hvert aktivt stof bør udpeges en rapporterende medlemsstat.
14. I den foreliggende sag foretog producenten af fenarimol, DowElanco Europe, sin anmeldelse, hvorefter Kommissionen i henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 3600/92 vedtog forordning (EF) nr. 933/1994 (6). Det fremgår af sidstnævnte, at den medlemsstat, der er udpeget til rapporterende medlemsstat, er Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland.
15. I artikel 7 i forordning nr. 3600/92 redegøres detaljeret for den rapporterende medlemsstats og Kommissionens respektive forpligtelser og for den procedure, der skal følges. Den rapporterende medlemsstat skal tilstille Kommissionen en rapport om dens vurdering med en henstilling (stk. 1). Kommissionen forelægger Den Stående Komité for Plantesundhed resuméet og rapporten til behandling (stk. 3), hvorefter den i givet fald forelægger komitéen et udkast til direktiv eller et udkast til afgørelse (stk. 3a).
16. Såfremt der er behov for visse supplerende forsøg eller supplerende oplysninger, fastsætter artikel 8 i forordning nr. 3600/92 den rapporterende medlemsstats og Kommissionens respektive forpligtelser og den procedure, der skal følges.
C – Direktiv 2006/134
17. Med direktiv 2006/134 optages fenarimol i bilag I til direktiv 91/414 for perioden mellem den 1. januar 2007 og den 30. juni 2008, ligesom begrænsningerne i anvendelsen af dette aktivstof fastsættes (7).
18. I anden og ottende betragtning i præamblen til direktiv 2006/134 opsummeres de omstændigheder, der har ført til vedtagelsen af direktivet, ligesom visse afgørende valg i direktivet begrundes, navnlig med hensyn til restriktionerne for den tilladte anvendelse (femte og sjette betragtning), begrænsningen af optagelsesperioden (ottende betragtning) og behovet for at indhente yderligere oplysninger (tiende betragtning).
19. I bilaget til direktiv 2006/134 bestemmes det hvad angår fenarimol, at anvendelse kun er tilladt som fungicid på visse afgrøder (tomater, peberfrugter i drivhuse, auberginer, agurker i drivhuse, meloner, prydplanter, træer til udplantning og flerårige planter). Den maksimale dosering for hver afgrøde fastsættes ligeledes. Desuden forbydes visse anvendelser af fenarimol i bilaget (sprøjtning fra fly, private brugeres udspredning via ryg- og håndsprøjter i private haver). Endelig sørger medlemsstaterne for, at der træffes alle nødvendige risikobegrænsende foranstaltninger, og de skal være særligt opmærksomme på beskyttelsen af vandorganismer, regnorme, fugle og pattedyr samt af brugere og arbejdstagere.
III – Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
20. Den 28. juli 1993 meddelte selskabet DowElanco Europe Kommissionen sin interesse i at få optaget fenarimol i bilag I til direktiv 91/414. Efter at have overtaget DowElanco Europes aktiviteter videreførte det portugisiske privatretlige selskab Gowan Comércio International e Serviços Lda (herefter »Gowan«) proceduren for optagelse af fenarimol i sit eget navn.
21. Efter vedtagelsen af direktiv 2006/134 har Den Italienske Republik med ministeriel afgørelse af 8. juni 2007 tilbagekaldt tilladelserne til Gowan til at markedsføre plantebeskyttelsesmidler, der indeholder fenarimol.
22. Ved ministeriel afgørelse af 17. oktober 2007 blev fenarimol optaget på listen over aktivstoffer tilladt i Italien, en liste, som findes i bilag I til lovdekret nr. 194 af 17. marts 1995.
23. Den forelæggende ret bemærker, at afgørelsen af 8. juni 2007 efterfølgende er blevet delvist ophævet ved en afgørelse, hvis dato ikke er oplyst, med det formål midlertidigt at genoptage visse produkter på basis af fenarimol blandt de stoffer, der er tilladt i Italien, i medfør af bestemmelserne i lovdekret nr. 194, som ændret den 17. oktober 2007 på baggrund af direktiv 2006/134.
24. Gowan bestred disse to afgørelser og anlagde et annullationssøgsmål ved Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
25. I forbindelse med dette søgsmål fremførte Gowan en ulovlighedsindsigelse mod direktiv 2006/134. Selskabet gjorde hovedsageligt gældende, at de strenge restriktioner for anvendelsen af fenarimol ikke var begrundede i henhold til de videnskabelige undersøgelser, der blev foretaget under evalueringsproceduren.
26. Ifølge Gowan begrænsede bestemmelserne om optagelse af fenarimol i bilag I til direktiv 91/414 anvendelsen af dette stof i en periode på 18 måneder til visse afgrøder, der er af marginal betydning i forhold til dem, der indtil da udgjorde dets vigtigste marked (vin, æbler, pærer, ferskner, vandmeloner, courgetter, peberfrugter på friland og jordbær).
27. Den forelæggende ret har fastslået, at den videnskabelige evalueringsprocedure resulterede i positive konklusioner, og at Kommissionen oprindeligt havde foreslået, at fenarimol optages i bilag I til direktiv 91/414 uden restriktioner.
28. Den forelæggende ret, der således nærede tvivl om lovligheden af direktiv 2006/134, har forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er direktiv 2006/134/EF, hvorved anvendelsen af fenarimol er blevet væsentligt begrænset, gyldigt, henset til resultatet af den teknisk-videnskabelige undersøgelse, som den rapporterende medlemsstat har forestået, hvoraf det synes at fremgå, at den risiko, der følger af anvendelsen af fenarimol, er acceptabel?«
IV – Sammenfatning af parternes indlæg
29. Sagsøgeren i hovedsagen, den tyske og den græske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Alle parterne med undtagelse af den tyske regering var repræsenteret under retsmødet, der blev afholdt den 29. april 2010.
30. Alle de repræsenterede parter med undtagelse af sagsøgeren i hovedsagen udtalte sig til fordel for det pågældende direktivs gyldighed.
V – Analyse af formaliteten
31. Den tyske regering og Kommissionen har givet udtryk for tvivl med hensyn til, om anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling på grund af dens manglende præcision og klarhed.
32. Det skal bemærkes, at det ifølge fast praksis er påkrævet for at opnå en fortolkning af fællesskabsretten, som den nationale ret kan bruge, at denne giver en beskrivelse af de faktiske og retlige omstændigheder, som danner baggrund for de forelagte spørgsmål, eller i det mindste forklarer de faktiske antagelser, som spørgsmålet beror på (8).
33. De i forelæggelsesafgørelserne indeholdte oplysninger skal ikke blot sætte Domstolen i stand til at give formålstjenlige svar, men også give medlemsstaternes regeringer samt andre berørte parter mulighed for at afgive indlæg i henhold til artikel 23 i statutten for Domstolen. Domstolen skal drage omsorg for, at denne mulighed sikres, henset til, at det i henhold til denne bestemmelse kun er forelæggelsesafgørelserne, der meddeles de pågældende parter (9).
34. I det foreliggende tilfælde er forelæggelsesafgørelsen tilstrækkelig detaljeret til at give medlemsstaternes regeringer samt andre berørte parter mulighed for at afgive indlæg. Det fremgår endvidere af de indlæg, der er afgivet af den tyske og den græske regering samt Kommissionen, at disse på en formålstjenlig måde har kunnet tage stilling til det forelagte spørgsmål.
35. Jeg mener, at Domstolen kan finde sig tilstrækkeligt oplyst ved oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen og i de indlæg, der er afgivet for den, til at kunne give et formålstjenligt svar på det forelagte spørgsmål.
36. Der skal imidlertid foretages en undersøgelse at et andet spørgsmål vedrørende formaliteten med hensyn til den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse. Man kan stille sig det spørgsmål, om Gowan stadig kan gøre ulovligheden af direktiv 2006/134 gældende ved de nationale domstole, da selskabet ikke indgav et annullationssøgsmål til prøvelse af det pågældende direktiv ved Retten inden for den i artikel 230 EF fastsatte frist, selv om det kunne have ret hertil (10).
37. Som det følger af retspraksis i henhold til TWD Textilwerke Deggendorf-dommen, kan en fysisk eller juridisk person i princippet ikke indirekte anfægte gyldigheden af en retsakt fra en fællesskabsinstitution gennem en præjudiciel forelæggelse, hvis personen ville have været beføjet til at anlægge et direkte søgsmål i medfør af artikel 230 EF (11).
38. Denne begrænsning i muligheden for at anfægte en fællesskabsretsakt ved et præjudicielt søgsmål har til formål at overholde retssikkerhedsprincippet ved at forhindre, at fællesskabsretsakter, der afføder retsvirkninger, kan anfægtes i en ubegrænset tid. Ellers kunne en person omgå den endelige karakter, som tilkommer beslutningen efter udløbet af den frist for at anlægge et direkte søgsmål, som findes i artikel 230, stk. 4, EF (12).
39. Det fremgår imidlertid klart af fast retspraksis, at en person kun er forhindret i for en national ret at påberåbe sig, at en fællesskabsretsakt er ugyldig, og i at anfægte dens gyldighed indirekte i medfør af artikel 234 EF, hvis hans berettigelse til at nedlægge påstand om annullation af denne retsakt i medfør af artikel 230 EF er utvivlsom (13).
40. Da det præjudicielle spørgsmål vedrører et direktiv, skal det derfor undersøges, om et søgsmål anlagt af Gowan til prøvelse af direktiv 2006/134 utvivlsomt kunne antages til realitetsbehandling, fordi selskabet er umiddelbart og individuelt berørt (14).
41. Det er efter min opfattelse ikke tilfældet i denne sag.
42. For det første skal det understreges, at gennemførelsesforanstaltningerne i TWD Textilwerke Deggendorf-sagen var stilet til den pågældende virksomhed. Denne retspraksis er blevet anvendt på visse forordninger, når Domstolen har anført, at en forordning under visse omstændigheder kunne være en retsakt, der kan anfægtes, hvilket indebærer, at en sådan præjudiciel forelæggelse ikke kan antages til realitetsbehandling (15).
43. Det forholder sig imidlertid anderledes, når det gælder direktiver. Domstolen fastslog i Eurotunnel-sagen, at et direktiv ikke kan analyseres på samme måde (16).
44. Selv om Retten i Første Instans for nylig specifikt i forbindelse med direktiv 91/414 har antaget et annullationssøgsmål anlagt af en anmeldende virksomhed til prøvelse af et direktiv vedtaget på grundlag af denne anmeldelse (17) til realitetsbehandling, betyder det dog ikke i den foreliggende sag, at sagsøgeren i hovedsagen utvivlsomt var berettiget til at anlægge et sådant søgsmål, og der er tre årsager hertil. For det første blev Rettens dom først afsagt i 2009, mens sagsøgeren i hovedsagen skulle have indgivet sit søgsmål i begyndelsen af 2007, og således lang tid inden afsigelsen af nævnte dom. Desuden har Domstolen ikke haft lejlighed til at tage stilling til Rettens løsning. Og da traktatens ordlyd og dens generelle opbygning end ikke indirekte åbner mulighed for anlæggelse af et sådant søgsmål, er retssikkerhedsprincippet efter min mening til hinder for, at der med retspraksis indføres en sådan udvidelse af antagelsen til realitetsbehandling. Gowan var således ikke utvivlsomt berettiget til at anlægge søgsmål til prøvelse af direktiv 2006/134.
45. Følgelig må det præjudicielle spørgsmål behandles i realiteten.
VI – Analyse af realiteten
A – Fortolkning af det præjudicielle spørgsmål
46. I det præjudicielle spørgsmål fastslår den forelæggende ret, at direktiv 2006/134 har begrænset anvendelsen af fenarimol betydeligt. Den ønsker oplyst, om det pågældende direktiv er gyldigt, henset til resultatet af den teknisk-videnskabelige undersøgelse, som den rapporterende medlemsstat har forestået, hvoraf det synes at fremgå, at den risiko, der følger af anvendelsen af fenarimol, er acceptabel.
47. Jeg bemærker først og fremmest, at dette spørgsmål, der vedrører gyldigheden af en fællesskabsretsakt, er formuleret ret generelt uden nogen præcisering af, hvilken retsregel eller hvilket retligt princip der kan være blevet tilsidesat.
48. I præjudicielle sager om vurdering af gyldighed har den forelæggende ret ofte redegjort ret præcist for spørgsmålene og de eventuelle grunde til ugyldighed i selve spørgsmålet (18). Når dette ikke har været tilfældet, har det dog været muligt at klarlægge spørgsmålet ud fra selve forelæggelsesafgørelsen (19).
49. Dette er imidlertid ikke tilfældet her. Den forelæggende ret har valgt at formulere spørgsmålet ret generelt. Med henblik på en klarlæggelse af spørgsmålet ville det være en mulighed at søge disse elementer i selve begrundelsen for den præjudicielle forelæggelsesafgørelse, men den er ikke mere præcis.
50. Det bemærkes, at artikel 234 EF fastlægger rammerne for et tæt samarbejde mellem de nationale retter og Domstolen, som er baseret på en indbyrdes fordeling af disses opgaver. I forbindelse med dette samarbejde tilkommer det alene den nationale ret at bestemme, hvilke spørgsmål der skal forelægges Domstolen, og det tilkommer ikke de personer, der deltager i proceduren for Domstolen, at begrænse eller udvide deres indhold.
51. Hvad angår vurderingen af en retsakts gyldighed kan der etableres en vis parallel til annullationssøgsmålet. Som Domstolen har fremhævet, udgør den præjudicielle forelæggelse vedrørende gyldighedsspørgsmål i lighed med annullationsspørgsmål en kontrolmulighed vedrørende lovligheden af retsakter fra Fællesskabets institutioner (20). Et annullationssøgsmål, hvori der ikke præcist angives årsagerne til, at den anfægtede retsakt bør annulleres, kan ikke antages til realitetsbehandling. På samme måde skal en præjudiciel forelæggelse om gyldighed afvises, hvis begrundelserne for ugyldigheden ikke fremgår af spørgsmålet og heller ikke subsidiært af forelæggelsesafgørelsen. Det tilkommer ikke Domstolen af egen drift at nævne enhver begrundelse, der kan berøre en retsakts gyldighed (21).
52. Med hensyn til det præjudicielle spørgsmål om gyldigheden af en retsakt og en eventuel omformulering af denne bør Domstolen efter min mening i princippet holde sig til retsakten og afholde sig fra at udvide den. To argumenter taler herfor.
53. For det første er det i forbindelse med et annullationssøgsmål op til sagsøgeren selv at vælge og formulere sine klagepunkter. Den præjudicielle forelæggelse er derimod en form for samarbejde mellem den nationale ret og Domstolen, og de vigtigste berørte parter har ikke noget med sagsbehandlingen at gøre. Beslutningen om at forelægge et præjudicielt spørgsmål tilkommer ene og alene den nationale ret. Det påhviler også denne ret at formulere spørgsmålet, og det tilkommer kun under særlige omstændigheder Domstolen at undersøge, om denne beslutning er berettiget, og om det præjudicielle spørgsmål skal omformuleres i overensstemmelse med samarbejdsbestemmelserne. Med endnu større grund tilkommer det ikke parterne at udvide det spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt.
54. For det andet er den præjudicielle procedure af mindre betydning i forhold til tvisten i hovedsagen, hvor parterne har mulighed for at diskutere i henhold til kontradiktionsprincippet. I modsætning til et annullationssøgsmål for Retten, hvor der er to på hinanden følgende udvekslinger (stævning og svarskrift, dernæst replik og duplik), er den præjudicielle forelæggelse for Domstolen desuden begrænset til et enkelt indlæg fra hver part, der indgives samtidigt, uden at nogen af parterne har mulighed for at fremsætte skriftlige bemærkninger til de øvrige parters indlæg. Ydermere afholdes der næsten systematisk et retsmøde for Retten i forbindelse med et annullationssøgsmål, mens dette ikke er tilfældet i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse for Domstolen (22).
55. Under disse omstændigheder er det indlysende, at formuleringen af selve den præjudicielle forelæggelse er hjørnestenen i dette samarbejde. Det er det dokument, på baggrund af hvilket medlemsstaterne beslutter, om de skal fremsætte skriftlige bemærkninger eller ej, og parterne i retsforhandlingerne for Domstolen forbereder deres holdning. Hvis det generelt tillades, at de parter, der fremsætter skriftlige bemærkninger, kan overtage retsforhandlingerne og reelt omformulere de præjudicielle spørgsmål for at gøre andre ugyldighedsgrunde gældende, vil det bane vejen for, at den præjudicielle forelæggelse fordrejes til et skjult annullationssøgsmål med risiko for en alvorlig forstyrrelse af retsforhandlingerne ved Domstolen (23).
56. På denne baggrund vil jeg koncentrere mig om de to former for tvivl med hensyn til gyldigheden af direktiv 2006/134, som den forelæggende ret har gjort gældende i sin forelæggelse, nemlig dels spørgsmålet om forholdet mellem den rapporterende medlemsstats rapport og direktiv 2006/134, og dels den omstændighed, at direktivet gør anvendelsen af fenarimol betinget.
B – Forholdet mellem den rapporterende medlemsstats rapport og direktiv 2006/134
57. Den forelæggende ret gør en eventuel uoverensstemmelse mellem den rapporterende medlemsstats rapport og direktivet gældende som ugyldighedsgrund.
58. I denne forbindelse skal det fastslås, at det fremgår af forordning nr. 3600/92, navnlig artikel 7 og 8 heri, at der forud for Kommissionens (eller i givet fald Rådets) vedtagelse af enhver retsakt efter vurderingen sker en række udvekslinger mellem de forskellige aktører.
59. Med hensyn til den rapporterende medlemsstats rolle i den foreliggende sag har sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen på Domstolens anmodning fremlagt den rapporterende medlemsstats rapport af marts 1996 samt tre tillæg til denne rapport dateret august 2000, februar 2001 og oktober 2003.
60. Kommissionen har fremført, at det i denne første rapport af 1996 ikke blev foreslået at optage fenarimol i bilag I til direktiv 91/414, men at udskyde beslutningen, da der manglede nogle data om især dets restprodukter og dets økotoksiske valens, dvs. risiciene for vandorganismer.
61. Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at rapporten og tillæggene har været forelagt andre medlemsstater til vurdering. I løbet af de nationale sagkyndiges undersøgelse, der fandt sted mellem 1997 og 2004, foreslog de øvrige medlemsstater ændringer eller tilføjelser til rapporterne.
62. Ifølge Kommissionen blev rapporten og tillæggene drøftet i to arbejdsgrupper fra november 2000. Evalueringsgruppen undersøger stoffet ud fra et teknisk og videnskabeligt synspunkt og har navnlig til formål at fastslå risikoniveauet på grundlag af videnskabelige data (»risk assessment« eller risikovurdering). Lovgivningsgruppen har til opgave at forberede udkastet til direktiv om optagelse i givet fald under hensyntagen til en mere omfattende evaluering af risikostyringen i tilfælde af videnskabelig usikkerhed. Denne gruppe skal navnlig tage hensyn til overvejelser af politisk og social karakter. Den fastsætter det videnskabelige usikkerhedsniveau, som samfundet kan acceptere, og vurderer muligheden for at forvalte og inddæmme den risiko, der er blevet fastslået (»risk management« eller risikostyring).
63. I den foreliggende sag udførte arbejdsgrupperne deres arbejde, som udelukkende vedrørte den tekniske og videnskabelige evaluering, i perioden 2000-2004. Allerede inden arbejdet blev indledt, havde mange medlemsstater fremsendt deres bidrag i form af tillæg i forbindelse med den paritetiske evaluering.
64. Ifølge Kommissionen blev den første version af udkastet til direktiv ikke fremlagt før i 2004. Mellem den 27. juli 2004 og den 13. september 2006 udarbejdede Kommissionen dog ikke mindre end otte forskellige versioner af direktivet, hvoraf tre blev drøftet i lovgivningsgruppen, og et blev sendt til afstemning i udvalget.
65. Sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen har fremsat noget forskellige redegørelser for vedtagelsesproceduren for det pågældende direktiv. Domstolen er således i besiddelse af tre forskellige versioner af begivenhederne, nemlig Gowans, Kommissionens og den, der fremgår af præamblen til det pågældende direktiv. Det er sikkert ikke nødvendigt at undersøge disse forskellige versioner i detaljer i forbindelse med den præjudicielle forelæggelse (24).
66. Hvad angår det præjudicielle spørgsmål præciserer den forelæggende ret ikke, hvordan den påståede forskel mellem rapporten og direktivet kan have indflydelse på direktivets gyldighed. Desuden præciserer den forelæggende ret ikke, hvilken af de tre rapporter den henviser til.
67. I denne henseende skal det understreges, at der ikke er etableret en direkte korrelation mellem den rapport, som den rapporterende medlemsstat har udarbejdet, og den retsakt, som Kommissionen har vedtaget.
68. Den rapporterende medlemsstats rapport og tillæggene bruges således som udgangspunkt for drøftelserne med medlemsstaternes sagkyndige og i forbindelse med evalueringsgruppens og lovgivningsgruppens undersøgelse af optagelsen. Det er først efter afslutningen af denne komplekse proces, at Kommissionen udarbejder et første udkast til direktiv.
69. I henhold til en grundregel i traktaten kan Kommissionen på et hvilket som helst tidspunkt ændre sit udkast eller erstatte det med et nyt udkast på grundlag af kommentarer, som det har været tilfældet i den foreliggende sag. Hvad angår lovgivningsforslagene kommer denne regel til udtryk i artikel 293, stk. 2, TEUF.
70. Under proceduren med vedtagelse af ethvert direktiv i henhold til direktiv 91/414 udøver Kommissionen en skønsbeføjelse i mindst to henseender: Den foretager både en risikovurdering og en politisk vurdering af deres acceptabilitet.
71. Risikovurderingen er ret objektiv, når der findes en fastlagt metode, der ikke bestrides, men når der ikke findes en sådan metode (som i den foreliggende sag for fenarimol), fører det nødvendigvis til en skønsmæssig beslutningstagning (25). Vurderingen af acceptabiliteten af de risici, som analysen afslører, indebærer nødvendigvis valg af politisk og social art, som det tilkommer Kommissionen at træffe.
72. Under alle omstændigheder er der tale om et område, der er kendetegnet ved komplekse vurderinger og et vidt skøn. Det er et område, hvor Domstolen ikke bør censurere de trufne beslutninger undtagen i tilfælde af åbenbare faktiske vildfarelser, retsvildfarelser eller magtfordrejning. Som Retten har fastslået, bør der indrømmes Kommissionen et vidt skøn med henblik på en effektiv opfyldelse af det formål, den skal opfylde, og under hensyn til de komplicerede tekniske vurderinger, den skal foretage (26).
73. I den foreliggende sag er det ikke muligt at gå nærmere i detaljer, henset til det præjudicielle spørgsmåls kortfattethed med hensyn hertil. Desuden findes der forskelle i redegørelsen for de faktiske omstændigheder mellem sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen med hensyn til de faser, der gik forud for vedtagelsen af det pågældende direktiv. Selve arten af den præjudicielle procedure ved Domstolen muliggør efter min mening ikke en tydeliggørelse af sådanne faktuelle spørgsmål. Under disse omstændigheder er det ikke muligt at sige mere herom.
74. Den konklusion, der må drages af ovenstående, er, at ethvert dokument udarbejdet af den rapporterende medlemsstat inden for rammerne af forordning nr. 3600/92 udgør et nødvendigt og nyttigt dokument for forberedelsen af Kommissionens stillingtagen, men et sådant dokument er ikke i sig selv afgørende. Der er udelukkende tale om forberedende dokumenter. Kun en åbenbar uoverensstemmelse mellem en rapport baseret på en ubestridt metode, der ikke efterlader nogen som helst videnskabelig usikkerhed, og Kommissionens stillingtagen vil kunne medføre, at den pågældende retsakt mister sin gyldighed.
75. Det fremgår imidlertid ikke af sagen, at der findes en sådan manglende sammenhæng, der alene kan sætte spørgsmålstegn ved gyldigheden af direktiv 2006/134.
C – Anvendelsen af fenarimol underlægges betingelser fastsat ved direktiv 2006/134
76. Den forelæggende ret tvivler på gyldigheden af direktiv 2006/134 med den yderligere begrundelse, at det begrænser anvendelsen af fenarimol betydeligt. Den præciserer dog ikke, hvilke specifikke betingelser der vil kunne have indflydelse på det pågældende direktivs gyldighed. Min analyse vil derfor være generel.
77. Det må fastslås, at der i henhold til artikel 5 i direktiv 91/414 kan opstilles forskellige betingelser, når et aktivstof er opført i bilag I.
78. Hvad angår vurderingen af de betingelser, der er anført i direktiv 2006/134 for fenarimol, skal det understreges, at det almindelige proportionalitetsprincip indebærer, at fællesskabsinstitutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at hvis det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (27).
79. Heraf følger, at hvad angår domstolskontrollen med anvendelsen af et sådant princip og i betragtning af det vide skøn, som Kommissionen rådede over ved vedtagelsen af direktiv 2006/134, gælder det, at kun såfremt en foranstaltning er åbenbart uforholdsmæssig i forhold til det mål, som søges opnået med den, vil denne foranstaltning kunne kendes ulovlig (28).
80. Hvad angår begrundelsen for direktiv 2006/134 skal nævnes følgende, som fremgår af præamblen hertil.
81. På grundlag af diverse foretagne undersøgelser skønner Kommissionen, at plantebeskyttelsesmidler, der indeholder fenarimol, vil kunne opfylde kravene i artikel 5, stk. 1, litra a) og b), i direktiv 91/414 med hensyn til de anvendelsesformål, der er undersøgt og udførligt beskrevet i Kommissionens vurderingsrapport, hvis der træffes de fornødne risikobegrænsende foranstaltninger (29).
82. Kommissionen understreger dog, at fenarimol er et farligt stof. Det er således vigtigt, at en anvendelse heraf uden restriktioner ikke tillades. Den henviser til bekymringen med hensyn til de iboende toksiske virkninger, herunder potentielle hormonforstyrrende egenskaber samt fraværet af videnskabelig enighed om risikoens nøjagtige omfang. I henhold til forsigtighedsprincippet og under hensyntagen til den aktuelle videnskabelige viden besluttede den at indføre risikobegrænsende foranstaltninger for at nå det høje niveau for beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed og miljøet, som Det Europæiske Fællesskab har valgt at tilstræbe (30).
83. Med henblik herpå er optagelsen i bilag I til direktiv 91/414 begrænset til de foreslåede anvendelser af fenarimol, der rent faktisk var blevet vurderet i forbindelse med fællesskabsevalueringen, og som ansås for at være i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 91/414. Det betyder, at andre anvendelsesformål, som ikke eller kun delvist var omfattet af evalueringen, først skulle underkastes en fuld evaluering, inden det kunne overvejes at optage dem i bilag I til direktiv 91/414 (31).
84. Desuden fandt Kommissionen, at optagelsesperioden burde begrænses til 18 måneder. Derved nedbringes eventuelle risici, fordi det sikres, at en revurdering af dette stof prioriteres (32).
85. Jeg mener, at disse elementer, der findes i præamblen til direktiv 2006/134, viser, at Kommissionen har foretaget en helhedsbedømmelse af fordele og ulemper ved den ordning, der skulle indføres, og at denne under alle omstændigheder ikke var åbenbart uforholdsmæssig i forhold til de forfulgte formål.
86. Desuden ser de væsentlige betingelser og de tidsmæssige begrænsninger, der indføres i forbindelse med fenarimol, ikke på nogen måde ud til at være usædvanlige i forhold til dem, der samme dag blev vedtaget ved særdirektiver for visse andre stoffer såsom methamidophos, procymidon, flusilasol, carbendazim og dinocap (33).
87. Den omstændighed, at der i det pågældende direktiv er opstillet betingelser som dem, der er fastsat i den foreliggende sag i henhold til artikel 5 i direktiv 91/414, berører ikke i sig selv dets gyldighed.
VII – Forslag til afgørelse
88. Henset til det ovenstående, foreslår jeg Domstolen at svare Tribunale amministrativo regionale del Lazio således:
»Gennemgangen af det forelagte præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der gør det muligt at konkludere, at Kommissionens direktiv 2006/134/EF af 11. december 2006 om ændring af Rådets direktiv 91/414/EØF for at optage fenarimol som aktivstof ikke er blevet gyldigt vedtaget.«