KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NIILO JÄÄSKINEN
esitatud 15. juulil 20101(1)
Kohtuasi C‑77/09
Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda
versus
Ministero della Salute
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Itaalia))
Taimekaitsevahendid – Toimeaine fenarimool – Direktiiv 91/414/EMÜ – I lisasse kandmine – Tingimused ja piirangud – Direktiiv 2006/134/EÜ – Kehtivus
I. Sissejuhatus
1. Käesolevas kohtuasjas palub Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Itaalia) Euroopa Kohtul teha otsus direktiivi 2006/134/EÜ(2) kehtivuse kohta.
2. Direktiiviga 2006/134 muudetakse direktiivi 91/414/EMÜ,(3) milles on ette nähtud, et liikmesriigid peavad tagama, et taimekaitsevahendeid (peamiselt herbitsiide, pestitsiide ja fungitsiide) ei viida nende territooriumil turule ega kasutata, kui selleks puudub nimetatud direktiivi sätetele vastavalt antud luba. Taimekaitsevahendi jaoks antakse luba üksnes juhul, kui selle toimeained on loetletud direktiivi 91/414 I lisas.
3. Direktiiviga 2006/134 kanti fenarimool teatavatel tingimustel direktiivi 91/414 I lisasse.
4. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib sisuliselt teada, kas võimalik erinevus direktiivi 2006/134 ja selle ettevalmistava dokumendi vahel, milleks käesoleval juhul on referentliikmesriigi poolt, kes on määratud hindama kõne all oleva toimeaine mõju, muudetud aruanne, võib mõjutada nimetatud direktiivi kehtivust.
II. Õiguslik raamistik
A. Direktiiv 91/414
5. Direktiiv 91/414 kehtestab ühenduse korra taimekaitsevahendite turuleviimiseks loa andmise ja loa andmisest keeldumise kohta.
6. Direktiivi 91/414 artikkel 4 sätestab, et „[l]iikmesriigid tagavad, et taimekaitsevahendi jaoks antakse luba üksnes juhul, kui […] selle toimeained on loetletud I lisas”.
7. Direktiivi 91/414 artikli 5 lõiked 1 ja 2 näevad toimeaine I lisasse kandmise tingimused ette järgmises sõnastuses:
„1. Pidades silmas olemasolevaid teaduslikke ja tehnilist teadmisi, kantakse toimeaine I lisasse esialgu kuni kümneks aastaks, kui võib eeldada, et kõnealust toimeainet sisaldavad taimekaitsevahendid vastavad järgmistele tingimustele:
a) jäägid, mis tulenevad taimekaitsevahendite kasutamisest vastavalt heale taimekaitsetavale, ei mõju kahjulikult inimeste ega loomade tervisele ega põhjaveele ega mõju ebasoodsalt keskkonnale, ning kui kõnealused jäägid on toksikoloogiliselt või keskkondlikult olulised, saab neid mõõta üldiselt kasutatavate meetoditega;
b) nende kasutamine vastavalt heale taimekaitsetavale ei mõju kahjulikult inimeste ega loomade tervisele ega ebasoodsalt keskkonnale, nagu on sätestatud artikli 4 lõike 1 punkti b alapunktides iv ja v.
2. Toimeaine kandmisel I lisasse võetakse eelkõige arvesse järgmist:
a) aktsepteeritav päevadoos inimesele, kui see on asjakohane;
b) ainega kokkupuutumise vastuvõetav ulatus, kui see on vajalik;
c) toimeaine hinnanguline säilimine ja levik keskkonnas ning selle toime muudele liikidele peale sihtliikide, kui see on asjakohane.”
8. Direktiivi 91/414 artikli 5 lõige 4 sätestab, et:
„Toimeaine kandmiseks I lisasse võib nõuda järgmiste nõuete täitmist:
[…]
– artiklis 6 osutatud teabe hindamisest tulenevad piirangud, mille puhul võetakse arvesse asjaomaseid põllumajandus‑, taimekaitse‑ ja keskkonnatingimusi (sh kliimatingmusi),
[…]
– kasutusviis”.
9. Direktiivi 91/414 artikkel 6 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Toimeaine kandmine I lisasse otsustatakse artiklis 19 sätestatud korras.
[...]”
10. Direktiivi 91/414 artikkel 8 käsitleb üleminekumeetmeid ja erandeid. Selle lõike 2 teine ja neljas lõik sätestavad:
„Pärast käesoleva direktiivi vastuvõtmist alustab komisjon tööprogrammi kõnealuste toimeainete järkjärguliseks kontrollimiseks […]. Kõnealuse programmi raames võidakse nõuda, et huvitatud isikud esitaksid komisjonile ja liikmesriikidele kõik nõutavad andmed programmis ettenähtud aja jooksul. Kõik kõnealuse programmi rakendamiseks vajalikud sätted nähakse ette artiklis 19 sätestatud korras vastuvõetud määrusega.
[…]
[…] pärast seda, kui artiklis 19 osutatud komitee on asjaomase toimeaine üle vaadanud, [võib] teha kõnealuses artiklis sätestatud korras otsuse kõnealuse toimeaine I lisasse lisamise kohta ja lisamise tingimuste kohta või juhul, kui artiklis 5 esitatud nõuded ei ole täidetud või kui nõutavat teavet ja andmeid ei ole ettenähtud aja jooksul esitatud, otsuse selle kohta, et kõnealust toimeainet ei kanta I lisasse. Liikmesriigid tagavad, et asjakohaste lubade andmine, tühistamine või muutmine toimub ettenähtud aja jooksul.”
11. Direktiivi 91/414(4) artikkel 19 sätestab, et komisjoni abistab regulatiivkomitee, milleks on toiduahela ja loomatervishoiu alaline komitee (edaspidi „komitee”).
B. Määrus (EMÜ) nr 3600/92
12. Määruses (EMÜ) nr 3600/92(5) on sätestatud teatud toimeainete, mis sisalduvad taimekaitsevahendites, mille jaoks on antud direktiivi 91/414 artikli 8 lõikes 2 osutatud luba, kõnealuse direktiivi I lisasse kandmise menetlus. See menetlus algab komisjonile teatise esitamisega, mis on nimetatud määruse artikli 4 alusel tootja kohustus.
13. Määruse nr 3600/92 preambulist nähtub, et toimeainete hindamisuuringud tuleb jagada liikmesriikide pädevate asutuste vahel ning iga toimeaine jaoks tuleb määrata referentliikmesriik.
14. Käesoleval juhul esitas fenarimooli tootja, milleks on DowElanco Europe, oma teatise, mille järel võttis komisjon määruse nr 3600/92 artikli 5 lõike 2 alusel vastu määruse (EÜ) nr 933/1994.(6) Viimasest määrusest nähtub, et referentliikmesriigiks määrati Suurbritannia ja Põhja‑Iiri Ühendkuningriik.
15. Määruse nr 3600/92 artikkel 7 sätestab üksikasjalikult referentliikmesriigi ja komisjoni vastavad kohustused ning järgitava menetluse. Referentliikmesriik saadab komisjonile hindamisaruande, mis sisaldab soovitust (lõige 1). Komisjon saadab omalt poolt toimiku ja kõne all oleva aruande komiteele läbivaatamiseks (lõige 3) ning vajaduse korral direktiivi või otsuse eelnõu (lõige 3a).
16. Lisaks määrab määruse nr 3600/92 artikkel 8 kindlaks referentliikmesriigi ja komisjoni vastavad kohustused ja järgitava menetluse juhuks, kui on vajadus lisakatsete tulemuste või täiendavate andmete järgi.
C. Direktiiv 2006/134
17. Direktiiviga 2006/134 kanti fenarimool kehtivusajaga 1. jaanuarist 2007 kuni 30. juunini 2008 direktiivi 91/414 I lisasse ning määrati kindlaks piirangud selle toimeaine kasutamise kohta.(7)
18. Direktiivi 2006/134 põhjendused 2−8 võtavad kokku asjaolud, mis tõid kaasa selle direktiivi vastuvõtmise ning toovad välja põhjendused nimetatud direktiiviga tehtud teatud lõplike valikute kohta, eelkõige, mis puudutab piiranguid lubatud kasutuse suhtes (põhjendused 5 ja 6), toimeaine lühendatud kehtivusaega (põhjendus 8) ja vajadust täiendava teabe saamise kohta (põhjendus 10).
19. Direktiivi 2006/134 lisa sätestab fenarimooliga seoses, et seda lubatakse kasutada üksnes fungitsiidina teatud kultuuride puhul (tomatid, kasvuhoonepaprika, baklažaanid, kasvuhoonekurgid, melonid, ilutaimed, puukoolide puutaimed ja mitmeaastased taimed). Samuti määrab see kindlaks maksimaalse määra iga kultuuri puhul. Lisaks keelab lisa fenarimooli teatud kasutusviisid (pritsimine lennukilt, pritsimine seljas või käes kantavate pritsidega, mida kasutavad eraisikud, kasutamine koduaianduses). Lõpuks peavad liikmesriigid tagama asjakohaste meetmete võtmise riskide vähendamiseks ning erilist tähelepanu tuleb pöörata sellele, et kaitsta veeorganisme, vihmausse, linde ja imetajaid ning selle kasutajaid ja töölisi.
III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
20. Äriühing DowElanco Europe teavitas 28. juulil 1993 komisjoni oma soovist kanda fenarimool direktiivi 91/414 I lisasse. Pärast DowElanco Europe’lt tegevuste ülevõtmist jätkas Portugali õiguse alusel asutatud äriühing Gowan Comércio International e Serviços Lda (edaspidi „Gowan”) fenarimooli lisasse kandmise menetlust enda nimel.
21. Pärast direktiivi 2006/134 vastuvõtmist tühistas Itaalia Vabariik 8. juuni 2007. aasta ministri määrusega Gowanile väljastatud toimeainet fenarimooli sisaldavate taimekaitsevahendite turuleviimise load.
22. Fenarimool kanti 17. oktoobri 2007. aasta ministri määrusega Itaalias lubatud toimeainete loetellu, mis esineb 17. märtsi 1995. aasta seadusandliku dekreedi nr 194 I lisas.
23. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et järgnevalt tühistati 8. juuni 2007. aasta määrus osaliselt määrusega, mille kuupäevale ei ole viidatud, eesmärgiga keelata taas ajutiselt teatud fenarimooli sisaldavad vahendid, mis vastavalt seadusandlikule dekreedile nr 194, mida on direktiivi 2006/134 kohaselt 17. oktoobril 2007 muudetud, on Itaalias lubatud.
24. Gowan vaidlustas need kaks viimast määrust, esitades Tribunale amministrativo regionale del Laziole tühistamiskaebuse.
25. Selles kaebuses väidab Gowan, et direktiiv 2006/134 on õigusvastane. Peamiselt väidab ta, et hindamismenetluse käigus teostatud teaduslikud uuringud ei õigusta fenarimooli kasutamise piirangute rangust.
26. Gowani sõnul piiravad fenarimooli direktiivi 91/414 I lisasse kandmise tingimused selle aine kasutamist 18‑kuulise perioodi jooksul teatud teisejärgulise tähtsusega kultuuride puhul võrreldes nende kultuuridega, mis on siiani endast tema peamist turgu kujutanud (viinamarjad, õunad, pirnid, virsikud, arbuusid, suvikõrvitsad, välitingimustes kasvatatavad paprikad ja maasikad).
27. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et teaduslik hindamismenetlus viis positiivsetele tulemustele ning komisjon tegi algselt ettepaneku kanda fenarimool direktiivi 91/414 I lisasse ilma igasuguste piiranguteta.
28. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtul oli kahtlusi direktiivi 2006/134 õiguspärasuse suhtes, esitas ta Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas direktiiv 2006/134/EÜ, millega on oluliselt piiratud fenarimooli kasutamist, on kehtiv, kui võtta arvesse asjaolu, et referentliikmesriigi teadusliku ja tehnilise hinnangu tulemuste põhjal näib, et sellisest kasutamisest tulenev oht on vastuvõetav?”
IV. Poolte märkuste kokkuvõte
29. Põhikohtuasja hageja, Saksamaa ja Kreeka valitsused ja komisjon esitasid oma kirjalikud märkused. Kõik, välja arvatud Saksamaa valitsus, olid 29. aprillil 2010 toimunud kohtuistungil esindatud.
30. Kõik menetlusosalised, välja arvatud põhkohtuasja hageja, olid seisukohal, et nimetatud direktiiv 2006/134 on kehtiv.
V. Vastuvõetavuse analüüs
31. Saksamaa valitsus ja komisjon väljendasid eelotsusetaotluse ebatäpsuse ja ebaselguse tõttu kahtlusi selle vastuvõetavuse suhtes.
32. Sellega seoses tuletan ma meelde, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale eeldab vajadus anda siseriiklikule kohtule tarvilik ühenduse õiguse tõlgendus, et viimane määratleks oma esitatud küsimuste faktilise ja õigusliku raamistiku või vähemalt selgitaks küsimuste aluseks olevat faktilist olukorda.(8)
33. Eelotsusetaotlustes esitatud andmed peavad mitte üksnes võimaldama Euroopa Kohtul anda tarviliku vastuse, vaid ühtlasi andma liikmesriikide valitsustele ja huvitatud isikutele võimaluse esitada märkusi kooskõlas Euroopa Kohtu põhikirja artikliga 23. Euroopa Kohus peab tagama selle võimaluse kaitse, arvestades asjaolu, et selle sätte alusel teavitatakse huvitatud isikuid üksnes eelotsusetaotlustest.(9)
34. Käesoleval juhul sisaldab eelotsusetaotlus piisavalt andmeid, et võimaldada liikmesriikide valitsustel ja teistel huvitatud isikutel esitada oma märkused. Pealegi nähtub Saksamaa ja Kreeka valitsuste ja komisjoni esitatud märkustest, et nad said eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse kohta võtta tarviliku seisukoha.
35. Mulle tundub, et Euroopa Kohus saab leida, et eelotsusetaotluses ja märkustes esitatud asjaolusid arvestades on tal piisavalt informatsiooni esitatud küsimusele tarviliku vastuse andmiseks.
36. Siiski tuleb käesoleva eelotsusetaotluse vastuvõetavusega seoses uurida ühte teist küsimust. Nimelt tuleb kontrollida, kas Gowanil on siseriiklikus kohtus õigus direktiivi 2006/134 õigusvastasusele tugineda, võttes arvesse asjaolu, et Gowan ei esitanud EÜ artiklis 230 sätestatud tähtaja jooksul Üldkohtule selle direktiivi suhtes tühistamishagi, kuigi tal oli õigus seda teha.(10)
37. Nimelt tuleneb TWD Textilwerke Deggendorfi kohtuotsusest, et füüsilisel ega juriidilisel isikul ei ole põhimõtteliselt võimalik eelotsusetaotluse abil kaudselt vaidlustada ühenduse institutsiooni akti kehtivust, kui sel isikul olnuks õigus teha seda otseselt, EÜ artikli 230 alusel.(11)
38. See ühenduse akti eelotsusetaotluse kaudu vaidlustamise võimaluse piirang on ette nähtud õiguskindluse põhimõttega arvestamiseks, hoides ära õiguslike tagajärgedega ühenduse meetmete lõputu vaidlustamise. Vastasel juhul tähendaks see seda, et isikule antakse õigus eirata otsuse lõplikkust, mille see on omandanud EÜ artikli 230 neljandas lõigus ette nähtud hagi esitamise tähtaja möödumisega.(12)
39. Siiski nähtub väljakujunenud kohtupraktikast selgelt, et isikul on õigus tugineda siseriiklikus kohtus ühenduse akti õigusvastasusele ning vaidlustada sellise akti kehtivus kaudselt EÜ artikli 234 alusel üksnes siis, kui tema õigus taotleda selle akti tühistamist EÜ artikli 230 alusel oli selge ja väljaspool kahtlust.(13)
40. Kuivõrd esitatud küsimus puudutab direktiivi, tuleb küsida, kas Gowani hagi direktiivi nr 2006/134 peale oleks olnud seetõttu, et selle direktiivi sätted puudutavad teda otseselt ja isiklikult, igal juhul vastuvõetav.(14)
41. Minu arvates ei ole tõendatud, et see käesoleval juhul nii on.
42. Esiteks tuleb meenutada, et kohtuasjas TWD Textilwerke Deggendorf oli asjaomane ettevõtja rakendusmeetmete adressaat. Seda kohtupraktikat on kohaldatud teatud eeskirjade suhtes, kui Euroopa Kohus on leidnud, et teatud asjaoludel võib määrus olla vaidlustatav akt, milles tagajärjel võib eelotsusetaotlus olla vastuvõetamatu.(15)
43. Siiski on see direktiivide puhul teisiti. Euroopa Kohus täpsustas kohtuasjas Eurotunnel, et direktiivi ei saa sellisel viisil käsitleda.(16)
44. Kuigi on tõsi, et direktiivi 91/414 erilises raamistikus on Üldkohus hiljuti tunnistanud, et teatise esitanud ettevõtja poolt selle teatise alusel vastu võetud direktiivi suhtes esitatud tühistamishagi on vastuvõetav,(17) ei too see käesoleval juhul kaasa seda, et põhikohtuasja hageja saaks kahtlemata sellise hagi esitada ning seda kolmel põhjusel. Esiteks tegi Üldkohus nimetatud otsuse alles 2009. aastal, samas kui põhikohtuasja hageja oleks oma hagi pidanud esitama 2007. aasta alguses, seega tunduvalt varem kui eespool viidatud kohtuotsus tehti. Lisaks ei ole Euroopa Kohtul olnud võimalust Üldkohtu lahendi suhtes otsust teha. Lõpuks, võttes arvesse asutamislepingu sõnastust ja selle üldist ülesehitust, mis ei sätesta isegi kaudselt sellise hagi esitamise võimalust, on minu arvates selline vastuvõetavuse laiendamine kohtuliku õigusloome raames vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Seega ei saanud Gowan ilma igasuguse kahtluseta direktiivi 2006/134 suhtes hagi esitada.
45. Eelnevast nähtub, et eelotsuse küsimus näib mulle olevat vastuvõetav.
VI. Sisuline analüüs
A. Eelotsuse küsimuse tõlgendamine
46. Eelotsuse küsimuses märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et direktiiv 2006/134 piiras oluliselt fenarimooli kasutamist. Ta soovib teada, kas nimetatud direktiiv on kehtiv, kui võtta arvesse asjaolu, et referentliikmesriigi teadusliku ja tehnilise hinnangu tulemuste põhjal näib, et sellisest kasutamisest tulenev risk on vastuvõetav.
47. Ma märgin esiteks, et see eelotsuse küsimus, mis käsitleb ühenduse akti kehtivust, on sõnastatud piisavalt üldiselt, ilma et oleks täpsustatud õigusnormi või õiguspõhimõtet, mis võiks seda rikkuda.
48. Kehtivust käsitlevates eelotsusetaotlustes on küsimused ja võimalikud põhjendused õigusvastasuse kohta tihti eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt juba küsimuses endas piisavalt täpselt sõnastatud.(18) Kui see nii ei ole, on siiski küsimust eelotsusetaotlusest endast tulenevalt võimalik täpsustada.(19)
49. Käesoleval juhul ei ole see aga nii. Eelotsusetaotluse esitanud kohus otsustas küsimuse sõnastada piisavalt üldiselt. Küsimuse täpsustamiseks võib leida asjaolusid eelotsusetaotlusest endast, kuid see ei ole ka oluliselt täpsem.
50. Ma meenutan, et EÜ artikkel 234 loob siseriiklike kohtute ja Euroopa Kohtu vahel tiheda koostöö, mis põhineb nendevahelisel pädevuse jaotusel. Selle sama koostöö raames on üksnes liikmesriigi kohtu pädevuses Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste määratlemine ning pooled ei saa muuta nende küsimuste ulatust.
51. Seoses akti kehtivuse hindamisega tuleb tõmmata paralleel tühistamishagiga. Nagu Euroopa Kohus on meenutanud, on kehtivust käsitlev eelotsusetaotlus samamoodi nagu tühistamishagi ühenduse institutsioonide õigusaktide seaduslikkuse kontrolli vahend.(20) Tühistamishagi, mis ei viita täpselt põhjustele, mille tõttu vaidlustatud akt tuleks tühistada, on vastuvõetamatu. Samamoodi tuleb kehtivust käsitlev eelotsusetaotlus tunnistada vastuvõetamatuks, kui põhjendused õigusvastasuse kohta ei tulene ei küsimusest ega teise võimalusena eelotsusetaotlusest. Euroopa Kohtu ülesanne ei ole omal algatusel kindlaks teha kõiki põhjuseid, mis võivad akti kehtivust mõjutada.(21)
52. Mis puudutab akti kehtivust käsitlevat eelotsuse küsimust ja selle võimalikku ümbersõnastamist, siis minu arvates peaks Euroopa Kohus põhimõtteliselt jääma olemasoleva sõnastuse juurde ja hoiduma selle laiendamisest. Sellist lähenemist toetavad kaks argumenti.
53. Esiteks on tühistamishagi puhul hageja ülesanne vastavalt oma tahtele valida ja sõnastada väited. Eelotsusetaotlus on vastupidi aga siseriikliku kohtu ja Euroopa Kohtu vahelise koostöö vorm ning põhikohtuasja menetlusosalised ei määratle seda menetlust. Otsuse esitada eelotsusetaotlus teeb siseriiklik kohus ja ainult siseriiklik kohus. Samuti on selle kohtu ülesandeks sõnastada küsimus ning Euroopa Kohtu ülesandeks ei ole, välja arvatud erandlikel juhtudel, kontrollida selle otsuse või eelotsuse küsimuse sõnastuse põhjendatust, võttes arvesse koostöö eeskirju. Seda enam ei ole menetluse poolte ülesanne eelotsusetaotluse esitanud kohtu koostatud küsimuse sõnastust laiendada.
54. Teiseks on eelotsusemenetlus põhikohtuasjaga võrreldes, kus menetluse pooltel on võimalus võistlevuse põhimõtet kohaldades vaielda, oma iseloomult hinnanguline. Lisaks piirdub eelotsusetaotluse menetlus Euroopa Kohtus vastupidi Üldkohtule esitatava tühistamishagiga, mille puhul on ette nähtud kaks järjestikust seisukohtade vahetamist (hagiavaldus ja kostja vastus, seejärel repliik ja vasturepliik), ainult ühe menetlusdokumendiga poole kohta, mille nad esitavad üheaegselt ilma, et neil oleks võimalus teiste poolte menetlusdokumentide kohta kirjalikke märkusi esitada. Lisaks toimub tühistamishagi korral Üldkohtus peaaegu alati kohtuistung, samas kui eelotsusetaotluse korral Euroopa Kohtus see nii ei ole.(22)
55. Neil asjaoludel on selge, et eelotsusetaotluse sõnastus on iseenesest selle koostöö nurgakivi. See on dokument, mille alusel liikmesriigid otsustavad esiteks, kas nad esitavad kirjalikud märkused või mitte, ning teiseks kujundab iga menetluse pool Euroopa Kohtus selle alusel oma seisukoha. Kui tunnistada üldiselt, et pooled, kes esitavad kirjalikke märkusi võivad menetluses initsiatiivi võtta ja seega eelotsuse küsimused selleks, et õigusvastasuse kohta muid põhjendusi esitada, ümber sõnastada, siis toob see kaasa eelotsusetaotluse menetluse muutumise varjatud tühistamishagi menetluseks, riskides tõsiselt Euroopa Kohtu menetluse takistamisega.(23)
56. Nende kaalutlustega seoses tuleb keskenduda direktiivi 2006/134 kehtivusega seotud kahte tüüpi kahtlustele, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus on viidanud, st esiteks referentliikmesriigi aruande ja direktiivi 2006/134 vaheline seos ning teiseks asjaolu, et direktiiv allutab fenarimooli kasutamise mitmetele tingimustele.
B. Referentliikmesriigi aruande ja direktiivi 2006/134 vaheline seos
57. Eelotsusetaotluse esitanud kohus toob kehtetuse alusena välja võimaliku vastuolu referentliikmesriigi aruande ja vastuvõetud direktiivi vahel.
58. Sellega seoses tuleb nentida, et määrusest nr 3600/92 ja eelkõige selle artiklitest 7 ja 8 nähtub, et komisjon (või vajaduse korral nõukogu) võtab kõik aktid vastu pärast hindamist, millele eelneb seisukohtade vahetamine erinevate osapoolte vahel.
59. Mis puudutab referentliikmesriigi rolli käesolevas asjas, siis esitasid põhikohtuasja hageja ja komisjon Euroopa Kohtule tema palvel 1996. aasta märtsis referentliikmesriigi aruande ning selle aruande kolm lisa, mis kannavad kuupäevasid august 2000, veebruar 2001 ja oktoober 2003.
60. Komisjon märkis, et 1996. aasta aruandes ei tehtud ettepanekut fenarimooli direktiivi 91/414 I lisasse kandmiseks, vaid sellega lükati sellise otsuse tegemine edasi, kuna puudusid teatud andmed eelkõige selle jääkide ja ökotoksilise valentsi, st veeorganismidele tuleneva ohu kohta.
61. Komisjon väidab samuti, et aruanne ja lisad esitati ka teistele liikmesriikidele hinnangu andmiseks. Läbivaatamise käigus riiklike ekspertide poolt, mis toimus aastatel 1997–2004, esitasid teised liikmesriigid aruannete kohta muudatusi või täiendusi.
62. Komisjoni sõnul arutati aruannet ja selle lisasid alates novembrist 2000 kahes töögrupis. „Hindamise” töögrupp tegeles toimeaine kontrollimisega tehnilisest ja teaduslikust aspektist lähtuvalt ning selle eesmärk oli määrata teaduslike andmete alusel kindlaks riskitase („risk assessment” või riski hindamine). Mis puudutab „juriidilist” töögruppi, siis oli selle kohustus valmistada ette lisasse kandmise direktiivi eelnõu, võttes vajaduse korral arvesse riski haldamise laiemat hinnangut, mis võib esineda teadusliku ebakindluse korral. See töögrupp peab eelkõige võtma arvesse poliitilist ja sotsiaalset laadi kaalutlusi. Ta määrab kindlaks ühiskonna poolt aktsepteeritava teadusliku ebakindluse taseme ning hindab võimalust tunnustatud riski hallata ja ohjata („risk management” või riski haldamine).
63. Käesoleval juhul tegutsesid töögrupid seoses üksnes tehnilise ja teadusliku hinnanguga aastatel 2000−2004. Enne nende tegevuse alustamist andsid liikmesriigid lisade näol ühishinnangu andmise käigus oma panused.
64. Komisjoni sõnul esitati esimene direktiivi eelnõu alles 2004. aastal. Seejärel valmistas komisjon ajavahemikus 27. juuli 2004 kuni 13. september 2006 ette vähemalt 8 erinevat direktiivi versiooni, millest kolme arutas „juriidiline” töögrupp ja millest üks esitati hääletamiseks komiteele.
65. Põhikohtuasja hageja ja komisjon esitasid kõne all oleva direktiivi vastuvõtmise menetluse kohta veidi teistsuguse nägemuse. Seega on Euroopa Kohtul olukorra kohta kolm erinevat versiooni, st Gowani oma, komisjoni oma ning see, mis esineb nimetatud direktiivi preambulis. Eelotsusetaotluse raames ei ole kahtlemata vaja neid erinevaid versioone üksikasjalikult uurida.(24)
66. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei täpsustanud eelotsuse küsimusega seoses, mil viisil väidetav erinevus aruande ja direktiivi vahel võib selle direktiivi kehtivust mõjutada. Lisaks sellele ei täpsustanud eelotsusetaotluse esitanud kohus, millisele dokumendile ta osutab.
67. Sellega seoses tuleb meenutada, et otsest seost referentliikmesriigi aruande ja komisjoni poolt vastu võetud akti vahel ei saa kinnitada.
68. Nimelt kasutati referentliikmesriigi aruannet ja selle lisasid aruteludes liikmesriikide ekspertidega ja toimeaine võimalikku kandmise kaalumisel „hindamise” ja „juriidilise” töögrupi poolt lähtepunktina. Komisjon koostas esimese direktiivi eelnõu alles selle keerulise menetluse lõpus.
69. Asutamislepingu aluspõhimõtte alusel võib komisjon ükskõik millal oma eelnõud muuta või asendada selle uue eelnõuga, võttes arvesse esitatud kommentaare − nagu oli olukord käesoleval juhul. Seoses seadusandlike ettepanekutega on see reegel välja toodud ELTL artikli 293 lõikes 2.
70. Ükskõik millise direktiivi vastuvõtmise menetluses direktiivi 91/414 kohaldades, on komisjonil kaalutlusõigus vähemalt kahes aspektis: ta hindab riske ning annab poliitilise hinnangu nende vastuvõetavusele.
71. Riskide hindamine on võrdlemisi objektiivne tegevus, mille jaoks on kehtestatud metodoloogia, mida ei ole vaidlustatud, kuid juhul, kui sellist metodoloogiat ei ole kasutatud (nagu käesoleval juhul fenarimooli puhul), on võetud seisukohad kindlasti kaalutlusõiguslikud.(25) Riskide vastuvõetavusele hinnangu andmine toimub analüüsi kaudu, mis hõlmab kindlasti poliitiliste ja sotsiaalsete valikute tegemist, mis peab olema läbi viidud komisjoni poolt.
72. Igal juhul puudutab see valdkonda, mida iseloomustavad keerulised hindamised ja laiaulatuslik kaalutlusõigus. See on valdkond, kus Euroopa Kohus võib võetud otsuseid kontrollida vaid siis, kui on tegemist ilmse fakti‑ või õigusliku vea või võimu kuritarvitamisega. Nimelt, nagu Üldkohus seda juba märkinud on, tuleb tunnistada, et komisjonil on selleks, et ta saaks tõhusalt täita talle pandud eesmärke, arvestades tema tehniliste hinnangute keerukust, selles osas lai hindamisruum.(26)
73. Käesolevas asjas ei ole selles osas võimalik tulenevalt eelotsuse küsimuse lühidusest üksikasjadesse laskuda. Lisaks esinevad seoses direktiivi vastuvõtmisele eelnenud menetlusetappidega erinevused faktiliste andmete vahel, mille põhikohtuasja hageja ja komisjon esitasid. Eelotsusetaotluse menetlus Euroopa Kohtus ei näi mulle iseenesest selliste faktiliste küsimuste selgitamist võimaldavat. Neil asjaoludel ei ole võimalik selle kohta rohkem midagi öelda.
74. Eelnevast lähtudes tuleb teha järeldus, et iga dokument, mille referentliikmesriik määruse nr 3600/92 raames koostab, kujutab endast vajalikku ja kasulikku tõendit komisjoni seisukoha võtmise ettevalmistamisel, kuid selline dokument ei ole iseenesest üksinda lõpliku või otsustava tähtsusega. See puudutab ainult ettevalmistavaid dokumente. Ainult tugev vastuolu ühelt poolt aruande, mis põhineb metodoloogial, mida ei ole vaidlustatud, ja mis ei tekita mingisugust teaduslikku ebakindlust, ning teiselt poolt komisjoni poolt võetud seisukoha vahel, võib tuua kaasa asjassepuutuva akti kehtetuse.
75. Igal juhul ei nähtu toimikust, et selline ebakindlus, mis ainsana saab direktiivi 2006/134 kehtivuse kahtluse alla seada, eksisteeriks.
C. Fenarimooli kasutamise allutamine direktiivis 2006/134 ettenähtud tingimustele
76. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb direktiivi 2006/134 õiguspärasuses, tuginedes ka asjaolule, et see piirab oluliselt fenarimooli kasutamist. Siiski ei täpsusta ta, millised tingimused eelkõige mõjutavad nimetatud direktiivi kehtivust. Minu analüüs on seega üldist laadi.
77. Tuleb märkida, et direktiivi 91/414 artikli 5 kohaselt võib toimeaine I lisasse kandmiseks kehtestada mitmeid tingimusi.
78. Seoses hinnangu andmisega direktiivis 2006/134 fenarimooli kasutamise suhtes kehtestatud tingimustele, tuleb meenutada, et proportsionaalsuse üldpõhimõte nõuab, et ühenduse institutsioonide tegevus ei läheks kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks asjakohane ja vajalik, ning juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb võtta kõige vähem piiravam meede, ning loodud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega.(27)
79. Sellest järeldub, et juhul kui kohus kontrollib niisuguse põhimõtte kohaldamist, siis – arvestades komisjoni laia kaalutlusõigust direktiivi 2006/134 vastuvõtmisel – võib selle meetme õiguspärasust mõjutada ainult see, kui meede on sellega taotletava eesmärgi seisukohast ilmselgelt ebasobiv.(28)
80. Mis puudutab direktiivi 2006/134 põhjendusi, siis tuleb osutada selle preambulist tulenevatele järgmistele asjaoludele.
81. Mitmete uuringute põhjal on selgunud, et fenarimooli sisaldavaid taimekaitsevahendeid võib käsitada direktiivi 91/414/EMÜ artikli 5 lõike 1 punktides a ja b sätestatud nõuetele vastavana kasutusviiside puhul, mida uuriti ja mille kohta esitati üksikasjalikud andmed komisjoni koostatud aruandes, tingimusel et kohaldatakse piisavaid meetmeid riskide vähendamiseks.(29)
82. Komisjon rõhutab siiski, et fenarimool kuulub ohtlike ainete hulka. Seega on oluline, et selle kasutamist ei lubataks ilma piiranguteta. Ta viitab, et eelkõige tekitab muret selle loomupärane toksiline mõju, sealhulgas võimalik kahjulik mõju sisesekretsioonisüsteemile, ning et riski täpse ulatuse suhtes puudub teaduslikult põhjendatud üksmeel. Et saavutada inimeste ja loomade tervise ning keskkonna kaitse kõrget taset, mis on Euroopa Ühenduses kehtestatud, otsustas ta ettevaatuspõhimõtet rakendades ja teaduslikult põhjendatud teadmisi arvesse võttes kohaldada meetmeid riski vähendamiseks.(30)
83. Sel eesmärgil on fenarimooli direktiivi 91/414/EMÜ I lisasse kandmine piiratud nende kasutusviisidega, mida ühenduse hindamise raames on tegelikult kontrollitud ja mille kavandatavad kasutusviisid on kooskõlas direktiivi 91/414/EMÜ tingimustega. See tähendab, et enne kui on võimalik arutada kõnealusest hindamisest välja jäänud või ainult osaliselt kontrollitud muude kasutusviiside kandmist direktiivi 91/414/EMÜ I lisasse, tuleb läbi viia nende terviklik hindamine.(31)
84. Lisaks, mis puudutab toimeaine kehtivusaega, siis pidas komisjon otstarbekaks lühendada toimeaine kehtivusaega 18 kuule. Komisjoni sõnul vähendab see riski veelgi, tagades esmajärjekorras selle toimeaine ümberhindamise.(32)
85. Mulle näib, et direktiivi 2006/134 preambulis välja toodud asjaolud tõendavad, et komisjon hindas sisseviidava süsteemi eeliseid ja puudusi igakülgselt ning et süsteem ei olnud tema eesmärke arvestades igal juhul ilmselgelt sobimatu.
86. Lisaks ei näi fenarimooli suhtes kehtestatud sisulised tingimused ja kehtivusaeg võrreldes samal päeval teatud muude toimeainete – nagu metamidofoss, protsümidoon, flusilasool, karbendasiim ja dinokap ‑ kohta vastu võetud erinevate direktiividega mingil viisil erandlikud olevat.(33)
87. Seega asjaolu, et nimetatud direktiiv 2006/134 on seotud selliste tingimustega nagu on käesoleval juhul vastavalt direktiivi 91/414 artikliga 5 sätestatud, ei mõjuta iseenesest selle kehtivust.
VII. Ettepanek
88. Eelnevatest kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunale amministrativo regionale del Laziole järgnevalt:
„Esitatud küsimuse analüüs ei toonud esile ühtegi asjaolu, mis võiks mõjutada komisjoni 11. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/134/EÜ, millega muudetakse nõukogu direktiivi 91/414/EMÜ, et lisada toimeainete hulka fenarimool, vastuvõtmise õiguspärasust.”