JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NIILO JÄÄSKINEN
15 päivänä heinäkuuta 2010 1(1)
Asia C‑77/09
Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda
vastaan
Ministero della Salute
(Tribunale amministrativo regionale del Lazion (Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Kasvinsuojeluaineet – Tehoaine fenarimoli – Direktiivi 91/414/ETY – Sisällyttäminen liitteeseen I – Edellytykset ja rajoitukset – Direktiivi 2006/134/EY – Pätevyys
I Johdanto
1. Nyt käsiteltävässä asiassa Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italia) pyytää unionin tuomioistuinta lausumaan direktiivin 2006/134/EY(2) pätevyydestä.
2. Direktiivillä 2006/134 muutettiin direktiiviä 91/414/ETY,(3) jossa velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan, että kasvinsuojeluaineita (eli kasveihin käytettäviä torjunta-aineita, rikkakasvien torjunta-aineita ja sienitautien torjunta-aineita) ei saateta markkinoille tai käytetä niiden alueella, elleivät ne ole hyväksyneet kyseistä tuotetta mainitun direktiivin mukaisesti. Kasvinsuojeluaine voidaan hyväksyä ainoastaan, jos sen tehoaineet on lueteltu direktiivin 91/414 liitteessä I.
3. Direktiivillä 2006/134 lisättiin direktiivin 91/414 liitteeseen I fenarimoli tietyin edellytyksin.
4. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä sitä, vaikuttaako direktiivin 2006/134 ja sitä koskevan valmisteluasiakirjan eli kertomuksen, jonka on laatinut kyseisen tehoaineen vaikutusten arviointia varten nimetty esittelevä jäsenvaltio, mahdollinen eroavaisuus mainitun direktiivin pätevyyteen.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Direktiivi 91/414
5. Direktiivillä 91/414 otetaan käyttöön kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevien lupien antamista ja peruuttamista koskeva yhteisön järjestelmä.
6. Direktiivin 91/414 4 artiklassa säädetään, että ”jäsenvaltioiden on varmistettava, että kasvinsuojeluaine hyväksytään ainoastaan, jos – – sen tehoaineet luetellaan liitteessä I”.
7. Direktiivin 91/414 5 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään edellytyksistä, jotka koskevat tehoaineen sisällyttämistä liitteeseen I, seuraavaa:
”1. Ottaen huomioon tieteellisen ja teknisen tietämyksen tason tehoaine on sisällytettävä liitteeseen I enintään 10 vuoden pituiseksi alkujaksoksi, jos voidaan olettaa, että kyseistä tehoainetta sisältävät kasvinsuojeluaineet täyttävät seuraavat edellytykset:
a) niiden jäämillä, jotka syntyvät hyvän kasvinsuojelukäytännön mukaisen käytön seurauksena, ei ole haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveyteen tai pohjaveteen tai kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristölle, ja silloin, kun mainitut jäämät ovat toksikologisesti tai ympäristön kannalta merkitseviä, ne voidaan mitata yleisesti käytetyillä menetelmillä
b) niiden käytöllä hyvän kasvinsuojelukäytännön mukaisesti ei ole haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveyteen tai kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristölle 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan iv ja v alakohdassa säädetyllä tavalla.
2. Tehoaineen sisällyttäminen liitteeseen I edellyttää, että erityisesti seuraavat seikat otetaan huomioon:
a) tarvittaessa ihmisen sallittu päiväannos (ADI)
b) tarvittaessa käyttäjän sallittu altistumistaso
c) tarvittaessa arvio aineen kohtalosta ja leviämisestä ympäristössä sekä sen vaikutuksista muihin kuin torjuttaviin lajeihin.”
8. Direktiivin 91/414 5 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tehoaineen sisällyttämiselle liitteeseen I voidaan asettaa vaatimuksia, kuten
– –
– jäljempänä 6 artiklassa tarkoitettujen tietojen arvioinnista aiheutuvat rajoitukset ottaen huomioon kyseiset maatalouteen, kasvinsuojeluun ja ympäristöön liittyvät olosuhteet, ilmastolliset olosuhteet mukaan lukien,
– –
– käyttötapa.”
9. Direktiivin 91/414 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tehoaineen sisällyttämisestä liitteeseen I päätetään 19 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen.
– –”
10. Direktiivin 91/414 8 artikla koskee siirtymä- ja poikkeustoimenpiteitä. Sen 2 kohdan toisessa ja neljännessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin antamisen jälkeen komissio käynnistää työohjelman, jolla pyritään näiden tehoaineiden asteittaiseen tutkimiseen – –. Ohjelma voi edellyttää, että asianomaiset toimittavat komissiolle ja jäsenvaltioille kaikki tarvittavat tiedot ohjelmassa annetun määräajan kuluessa. Jäljempänä 19 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen annettavassa asetuksessa säädetään kaikista tarvittavista säännöksistä ohjelman täytäntöönpanoa varten.
– –
– – voidaan 19 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen päättää, sen jälkeen kun samassa artiklassa tarkoitettu komitea on tutkinut kyseisen tehoaineen, että se voidaan sisällyttää liitteeseen I, sekä siitä, millä edellytyksillä sisällyttäminen voi tapahtua, tai jos 5 artiklan vaatimuksia ei täytetä tai vaadittuja tietoja ei anneta säädetyn määräajan kuluessa, että kyseistä tehoainetta ei sisällytetä liitteeseen I. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että asianmukaiset luvat myönnetään, peruutetaan tai niitä muutetaan tapauksen mukaan säädetyn määräajan kuluessa.”
11. Direktiivin 91/414 19 artiklassa(4) säädetään, että komissiota avustaa sääntelykomitea, joka on elintarvikeketjua ja eläinten terveyttä käsittelevä pysyvä komitea (jäljempänä komitea).
B Asetus (ETY) N:o 3600/92
12. Direktiivin 91/414 8 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, jonka mukaisesti kasvinsuojeluaineiden sisältämät tietyt tehoaineet sisällytetään direktiivin 91/414 liitteeseen I, perustuu asetukseen (ETY) N:o 3600/92.(5) Kyseinen menettely alkaa ilmoituksella, joka tuottajan on tehtävä komissiolle mainitun asetuksen 4 artiklan nojalla.
13. Asetuksen N:o 3600/92 johdanto-osasta käy ilmi, että tehoaineiden arviointitehtävät on jaettava jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kesken ja että kunkin tehoaineen osalta on nimettävä esittelevä jäsenvaltio.
14. Fenarimolin tuottaja DowElanco Europe teki nyt käsiteltävässä asiassa vaaditun ilmoituksen, minkä jälkeen komissio antoi asetuksen N:o 3600/92 5 artiklan 2 kohdan nojalla asetuksen (EY) N:o 933/1994.(6) Jälkimmäisestä asetuksesta ilmenee, että esitteleväksi jäsenvaltioksi nimettiin Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta.
15. Asetuksen N:o 3600/92 7 artiklassa säädetään yksityiskohtaisesti esittelevän jäsenvaltion ja komission velvollisuuksista sekä noudatettavasta menettelystä. Esittelevän jäsenvaltion on toimitettava komissiolle arviointikertomus, joka sisältää suosituksen (1 kohta). Komission on puolestaan annettava komitealle tehtäväksi kyseisen asiakirjan ja kertomuksen tutkiminen (3 kohta) ja tämän jälkeen saatettava tarvittaessa komitean käsiteltäväksi direktiivi- tai päätösluonnos (3 kohdan toinen alakohta).
16. Jos tietyt lisäkokeet tai -tiedot ovat tarpeen, asetuksen N:o 3600/92 8 artiklassa määritellään myös tältä osin esittelevän jäsenvaltion ja komission velvollisuudet sekä noudatettava menettely.
C Direktiivi 2006/134
17. Direktiivillä 2006/134 sisällytettiin fenarimoli direktiivin 91/414 liitteeseen I 1.1.2007 ja 30.6.2008 väliseksi ajaksi, ja siinä määriteltiin kyseisen tehoaineen käytön rajoitukset.(7)
18. Direktiivin 2006/134 johdanto-osan toisesta kahdeksanteen perustelukappaleessa esitetään lyhyesti tilanne, joka johti direktiivin antamiseen, ja perustellaan joitakin siinä tehtyjä ratkaisevia valintoja erityisesti sallittuihin käyttötarkoituksiin tehtyjen rajoitusten (viides ja kuudes perustelukappale), aineen liitteeseen I sisällyttämistä koskevan ajanjakson lyhentämisen (kahdeksas perustelukappale) ja lisätietojen hankkimisen tarpeellisuuden (kymmenes perustelukappale) osalta.
19. Direktiivin 2006/134 liitteessä todetaan fenarimolista, että lupa myönnetään ainoastaan sienitautien torjunta-aineena käyttämiseen tiettyjä viljelykasveja varten (tomaatit, kasvihuoneissa kasvatettavat paprikat, munakoisot, kasvihuoneissa kasvatettavat kurkut, melonit, koristekasvit, puuntaimet ja perennat). Siinä asetetaan myös enimmäismäärät kullekin viljelykasville. Lisäksi liitteessä kielletään fenarimolin käyttö tiettyihin tarkoituksiin (ilmaruiskutus, harrastekäyttäjien selässä tai käsin kannettavat laitteet ja kotipuutarhat). Jäsenvaltioiden on myös varmistettava, että kaikkia aiheellisia riskinhallintatoimenpiteitä sovelletaan, ja erityistä huomiota on kiinnitettävä vesieliöiden, lierojen, lintujen ja nisäkkäiden sekä käyttäjien ja työntekijöiden suojeluun.
III Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
20. DowElanco Europe ‑niminen yhtiö ilmaisi 28.7.1993 komissiolle kiinnostuksensa fenarimolin sisällyttämiseen direktiivin 91/414 liitteeseen I. Portugalin oikeuden mukaan perustettu yritys Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda (jäljempänä Gowan) jatkoi DowElanco Europen toimintaa ja omissa nimissään myös fenarimolin liitteeseen sisällyttämistä koskevaa menettelyä.
21. Direktiivin 2006/134 antamisen vuoksi Italian tasavalta peruutti 8.6.2007 tehdyllä ministeriön päätöksellä Gowanille myönnetyt fenarimolia sisältävien kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevat luvat.
22. Fenarimoli sisällytettiin 17.10.2007 tehdyllä ministeriön päätöksellä Italiassa sallittujen tehoaineiden luetteloon, joka on 17.3.1995 annetun asetuksen (decreto legislativo) nro 194 liitteessä I.
23. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että 8.6.2007 tehty päätös kumottiin myöhemmin osittain päätöksellä, jonka tekopäivämäärä ei ole tiedossa, ja tarkoituksena oli sisällyttää tietyt fenarimoliin perustuvat aineet väliaikaisesti uudelleen Italiassa sallittujen aineiden joukkoon edellä mainitun asetuksen nro 194, sellaisena kuin se on muutettuna 17.10.2007 direktiivin 2006/134 vuoksi, mukaisesti.
24. Gowan riitautti kaksi viimeksi mainittua päätöstä nostamalla kumoamiskanteen Tribunale amministrativo regionale del Laziossa.
25. Gowan vetoaa kanteessaan direktiivin 2006/134 lainvastaisuuteen. Se väittää myös, että fenarimolin käytön tiukat rajoitukset eivät ole perusteltuja arviointimenettelyn aikana tehtyjen tieteellisten tutkimusten valossa.
26. Gowanin mukaan fenarimoli sisällytettiin direktiivin 91/414 liitteeseen I ehdoilla, joilla rajoitetaan aineen käyttöä siten, että sitä voidaan 18 kuukauden ajan käyttää ainoastaan joihinkin sellaisiin viljelykasveihin, joiden merkitys Gowanille on erittäin vähäinen verrattuna niihin viljelykasveihin, jotka ovat tähän mennessä muodostaneet yrityksen suurimmat markkinat (viiniköynnökset, omenat, päärynät, persikat, vesimelonit, kesäkurpitsat, muualla kuin kasvihuoneissa kasvatettavat paprikat ja mansikat).
27. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että tieteellisestä selvityksestä oli saatu myönteisiä tuloksia ja että komissio oli alun perin ehdottanut fenarimolin sisällyttämistä rajoituksetta direktiivin 91/414 liitteeseen I.
28. Koska Tribunale amministrativo regionale del Lazio näin ollen epäili direktiivin 2006/134 laillisuutta, se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko direktiivi [2006/134], jolla on huomattavasti rajoitettu fenarimolin käyttöä verrattuna kertomuksen antavan jäsenvaltion tekemään teknis-tieteelliseen selvitykseen, jossa näytettäisiin päätyvän siihen, että kyseisestä käytöstä aiheutuvaa vaaraa pidetään hyväksyttävänä, pätevä?”
IV Yhteenveto asianosaisten huomautuksista
29. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet pääasian kantaja, Saksan ja Kreikan hallitukset sekä komissio. Saksan hallitusta lukuun ottamatta nämä kaikki olivat edustettuina 29.4.2010 pidetyssä istunnossa.
30. Pääasian kantajaa lukuun ottamatta kaikki edustettuina olleet osapuolet pitivät direktiiviä 2006/134 pätevänä.
V Tutkittavaksi ottamisen edellytysten arviointi
31. Saksan hallitus ja komissio epäilevät, voidaanko ennakkoratkaisupyyntöä ottaa tutkittavaksi sen täsmällisyydessä ja selkeydessä havaittujen puutteiden vuoksi.
32. Muistutan tältä osin, että vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu, että jotta unionin oikeutta voitaisiin tulkita niin, että tulkinta olisi kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen, kansallisen tuomioistuimen on määritettävä esittämiinsä kysymyksiin liittyvät tosiseikat ja oikeussäännöt tai ainakin selostettava ne tosiseikkoja koskevat lähtökohdat, joihin kysymykset perustuvat.(8)
33. Tietojen antamisella ennakkoratkaisupyynnöissä pyritään paitsi siihen, että niiden perusteella unionin tuomioistuin voi antaa hyödyllisiä vastauksia, myös siihen, että jäsenvaltioilla ja muilla osapuolilla on mahdollisuus esittää huomautuksensa Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisesti. Unionin tuomioistuimen on huolehdittava tämän mahdollisuuden turvaamisesta, kun otetaan huomioon se, että edellä mainitun artiklan mukaan ainoastaan ennakkoratkaisupyynnöt annetaan tiedoksi kyseisille osapuolille.(9)
34. Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyyntö sisältää riittävästi tietoja, jotta jäsenvaltioiden hallitukset ja muut, joita asia koskee, voivat esittää huomautuksensa. Saksan ja Kreikan hallitusten sekä komission esittämistä huomautuksista käy lisäksi ilmi, että ne ovat voineet esittää asianmukaisesti kantansa kansallisen tuomioistuimen esittämästä ennakkoratkaisukysymyksestä.
35. Unionin tuomioistuin voi mielestäni katsoa saaneensa ennakkoratkaisupyynnöstä ja sille esitetyistä huomautuksista riittävästi tietoja voidakseen antaa esitettyyn kysymykseen hyödyllisen vastauksen.
36. On kuitenkin tarkasteltava tiettyä toista seikkaa, joka liittyy nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamiseen. Voidaan nimittäin pohtia, onko Gowan edelleen oikeutettu vetoamaan kansallisissa tuomioistuimissa direktiivin 2006/134 lainvastaisuuteen, kun otetaan huomioon, että se ei nostanut unionin yleisessä tuomioistuimessa kumoamiskannetta kyseisestä direktiivistä EY 230 artiklassa tarkoitetussa määräajassa, vaikka sillä olisi saattanut olla siihen oikeus.(10)
37. Asiassa TWD Textilwerke Deggendorf annetun tuomion mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö ei näet lähtökohtaisesti voi riitauttaa välillisesti unionin toimielimen toteuttaman toimen pätevyyttä ennakkoratkaisupyynnön avulla, jos kyseinen henkilö voi nostaa samasta toimesta suoran kanteen EY 230 artiklan nojalla.(11)
38. Sulkemalla pois mahdollisuus unionin toimen riitauttamiseen ennakkoratkaisumenettelyssä pyritään noudattamaan oikeusvarmuuden periaatetta estämällä se, että oikeusvaikutuksia tuottavat unionin toimet asetetaan yhä uudelleen kyseenalaisiksi. Muutoin henkilö voisi kiertää sen, että hänelle vastaisen päätöksen perustana olevasta unionin toimenpiteestä on tullut suhteessa asianomaiseen lainvoimainen, jopa EY 230 artiklan neljännessä kohdassa suoran kanteen nostamiselle säädetyn määräajan päätyttyä.(12)
39. Vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella on kuitenkin selvää, että henkilön oikeus vedota unionin toimen lainvastaisuuteen kansallisessa tuomioistuimessa ja riitauttaa välillisesti sen pätevyys EY 234 artiklan nojalla estyy vain, jos hän olisi selvästi ja epäilemättä voinut vaatia kyseisen toimen kumoamista EY 230 artiklan perusteella.(13)
40. Koska nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee direktiiviä, on siis selvitettävä, olisiko Gowanin voinut selvästi ja epäilemättä nostaa kanteen direktiivistä 2006/134 sillä perusteella, että sen säännökset koskevat sitä suoraan ja erikseen.(14)
41. Mielestäni niin ei ole nyt käsiteltävässä asiassa.
42. Ensiksi on muistettava, että asiassa TWD Textilwerke Deggendorf täytäntöönpanotoimenpiteet oli osoitettu kyseiselle yritykselle. Yhteisöjen tuomioistuin on soveltanut tätä oikeuskäytäntöä tiettyihin asetuksiin ja todennut, että tietyissä tilanteissa asetus voi olla kannekelpoinen toimi, minkä vuoksi tällaista ennakkoratkaisupyyntöä ei voida ottaa tutkittavaksi.(15)
43. Asia on kuitenkin toisin direktiivien tapauksessa. Yhteisöjen tuomioistuin täsmensi asiassa Eurotunnel antamassaan tuomiossa, että direktiiviä ei voida arvioida samalla tavalla.(16)
44. Vaikka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin onkin vastikään todennut direktiiviin 91/414 liittyvässä asiassa, että ilmoituksen tehneen yrityksen nostama kumoamiskanne direktiivistä, joka on annettu kyseisen ilmoituksen nojalla, voidaan ottaa tutkittavaksi,(17) tästä ei kuitenkaan nyt käsiteltävässä asiassa seuraa, että pääasian kantaja voisi selvästi ja epäilemättä nostaa tällaisen kanteen, ja tähän on kolme syytä. Ensinnäkin kyseinen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio annettiin vasta vuonna 2009, kun taas pääasian kantajan olisi pitänyt nostaa kanteensa vuoden 2007 alussa eli huomattavasti tuomion antamispäivää aiemmin. Unionin tuomioistuin ei myöskään ole voinut lausua ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaisusta. Kun lisäksi otetaan huomioon perustamissopimuksen sanamuoto ja yleinen rakenne, jotka eivät anna edes epäsuorasti mahdollisuutta tällaisen kanteen nostamiseen, oikeusvarmuuden periaate on nähdäkseni esteenä tällaisen tutkittavaksi ottamista koskevan laajennuksen vahvistamiselle oikeuskäytännössä. Näin ollen Gowan ei olisi voinut selvästi ja epäilemättä vaatia direktiivin 2006/134 kumoamista.
45. Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisukysymys on mielestäni otettava tutkittavaksi.
VI Asiakysymys
A Ennakkoratkaisukysymyksen tulkinta
46. Kansallinen tuomioistuin toteaa ennakkoratkaisukysymyksessään, että direktiivillä 2006/134 on huomattavasti rajoitettu fenarimolin käyttöä. Se tiedustelee, onko direktiivi pätevä, kun otetaan huomioon, että esittelevän jäsenvaltion tekemässä teknis-tieteellisessä selvityksessä näytettäisiin päätyvän tulokseen, jonka mukaan käytöstä aiheutuva vaara on hyväksyttävä.
47. Huomautan aluksi, että kyseinen unionin toimen pätevyyttä koskeva kysymys on muotoiltu suhteellisen yleisesti täsmentämättä sitä oikeussääntöä tai oikeudellista periaatetta, jota on mahdollisesti rikottu.
48. Pätevyyden arvioimista koskevissa ennakkoratkaisumenettelyissä kansallinen tuomioistuin on usein muotoillut kysymykset ja mahdolliset pätemättömyysperusteet suhteellisen täsmällisesti varsinaisessa ennakkoratkaisukysymyksessä.(18) Muussa tapauksessa kysymystä on voitu selventää ennakkoratkaisupäätöksen perusteella.(19)
49. Näin ei kuitenkaan ole nyt käsiteltävässä asiassa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on päättänyt muotoilla kysymyksen varsin yleisesti. Kysymystä voisi olla mahdollista selventää ennakkoratkaisupäätöksen perustelujen pohjalta, mutta niitäkään ei ole juuri muotoiltu tarkemmin.
50. Muistutan, että EY 234 artiklassa vahvistetaan kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen tiivis yhteistyö, joka perustuu niiden väliseen toimivaltajakoon. Tässä yhteistyössä unionin tuomioistuimelle esitettävien kysymysten määrittely kuuluu yksinomaan kansalliselle tuomioistuimelle, eikä unionin tuomioistuimessa vireillä olevan menettelyn osapuolten tehtävänä ole rajata tai laajentaa kysymyksiä.
51. Toimen pätevyyden arvioimista voidaan tietyllä tapaa verrata kumoamiskanteeseen. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut, pätevyyden arvioimista koskeva ennakkoratkaisupyyntö on kumoamiskanteen tavoin keino valvoa unionin toimielinten toimien laillisuutta.(20) Kumoamiskannetta, jossa ei täsmennetä syitä, joiden vuoksi riidanalainen toimi olisi kumottava, ei voida ottaa tutkittavaksi. Samalla tavoin myös pätevyyden arvioimista koskeva ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta, jos pätemättömyysperusteet eivät käy ilmi kysymyksestä eivätkä toissijaisesti myöskään päätöksestä. Unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole esittää viran puolesta syitä, jotka voisivat vaikuttaa toimen pätevyyteen.(21)
52. Kun kyse on toimen pätevyyttä koskevasta ennakkoratkaisukysymyksestä ja tällaisen kysymyksen mahdollisesta uudelleen muotoilemisesta, tuomioistuimen tulisi mielestäni lähtökohtaisesti pitäytyä kysymyksen sanamuodossa ja pidättäytyä laajentamasta sitä. Tätä lähestymistapaa puoltavat kahdentyyppiset seikat.
53. Ensinnäkin kantajan tehtävänä on valita kumoamiskanteessaan esittämänsä kanneperusteet ja muotoilla ne mielensä mukaan. Ennakkoratkaisupyyntö ilmentää sitä vastoin kansallisen tuomioistuimen ja unionin tuomioistuimen yhteistyötä, eikä keskeisillä asianomaisilla ole toimivaltaa määrätä menettelystä. Päätöksen ennakkoratkaisukysymyksen esittämisestä tekee yksinomaan kansallinen tuomioistuin. Sen tehtävänä on myös muotoilla kysymys, eikä unionin tuomioistuin voi yhteistyötä koskevien sääntöjen nojalla muuten kuin poikkeustapauksissa arvioida päätöksen aiheellisuutta tai muotoilla ennakkoratkaisukysymystä uudelleen. Sitä suuremmalla syyllä asianosaisten tehtävänä ei ole laajentaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen muotoilemaa kysymystä.
54. Toiseksi ennakkoratkaisumenettely liittyy luonteeltaan pääasian oikeudenkäyntiin, jossa asianosaiset voivat väitellä kontradiktorisen periaatteen mukaisesti. Lisäksi – toisin kuin unionin yleisessä tuomioistuimessa vireille pannussa kumoamiskannemenettelyssä, jossa näkemyksiä voidaan vaihtaa kahdesti (kanne ja vastine sekä kantajan vastaus ja vastineen antajan vastaus) – unionin tuomioistuimessa vireille pantu ennakkoratkaisumenettely käsittää asianosaista kohti ainoastaan yhden kirjelmän; ne on esitettävä samanaikaisesti, eivätkä asianosaiset voi esittää kirjallisia huomautuksia muiden asianosaisten kirjelmistä. Lisäksi lähes jokaisen unionin yleisessä tuomioistuimessa nostetun kumoamiskanteen yhteydessä pidetään suullinen käsittely, kun taas unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisumenettelyssä se on valinnainen.(22)
55. Näin ollen on ilmeistä, että ennakkoratkaisupyynnön sanamuoto muodostaa mainitun yhteistyön perustan. Juuri kyseisen asiakirjan perusteella yhtäältä jäsenvaltiot päättävät, esittävätkö ne kirjallisia huomautuksia, ja toisaalta kukin unionin tuomioistuimessa vireillä olevan menettelyn asianosainen valmistelee kantansa. Jos kirjallisia huomautuksia esittäville asianosaisille myönnettäisiin yleisesti valtuudet määrätä menettelystä ja tosiasiassa muotoilla uudelleen ennakkoratkaisukysymyksiä, jotta ne voisivat esittää muita pätemättömyysperusteita, tämä johtaisi ennakkoratkaisumenettelyn vääristymiseen ja tekisi siitä peitellyn kumoamiskannemenettelyn, mikä voisi haitata vakavasti unionin tuomioistuimessa käytävää menettelyä.(23)
56. Edellä esitetyn perusteella on keskityttävä arvioimaan direktiivin 2006/134 pätevyydestä esitettyjä kahdentyyppisiä epäilyjä, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt pyynnössään, eli ensiksi esittelevän jäsenvaltion laatiman kertomuksen ja direktiivin 2006/134 välistä yhteyttä ja toiseksi sitä, että fenarimolin käytölle asetetaan kyseisessä direktiivissä useita edellytyksiä.
B Esittelevän jäsenvaltion laatiman kertomuksen ja direktiivin 2006/134 yhteys
57. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää pätemättömyysperusteeksi esittelevän jäsenvaltion laatiman kertomuksen ja annetun direktiivin välisen mahdollisen ristiriidan.
58. Tässä yhteydessä on todettava, että asetuksesta N:o 3600/92 ja erityisesti sen 7 ja 8 artiklasta johtuu, että ennen kuin komissio (tai tarvittaessa neuvosto) toteuttaa arvioinnin jälkeen toimen, eri toimijat keskustelevat siitä keskenään.
59. Nyt käsiteltävässä asiassa pääasian kantaja ja komissio ovat selventäneet esittelevän jäsenvaltion tehtävää ja toimittaneet unionin tuomioistuimen pyynnöstä esittelevän jäsenvaltion maaliskuussa 1996 esittämän kertomuksen sekä kolme siihen tehtyä lisäystä elokuulta 2000, helmikuulta 2001 ja lokakuulta 2003.
60. Komissio toteaa, että vuoden 1996 kertomuksessa ei ehdotettu fenarimolin sisällyttämistä direktiivin 91/414 liitteeseen I vaan päätöksen tekemisen lykkäämistä siksi, että saatavilla ei ollut tiettyjä tietoja erityisesti fenarimolin jäänteistä ja sen ekotoksisuudesta eli vesieliöille aiheutuvasta vaarasta.
61. Komissio väittää myös, että muut jäsenvaltiot olivat arvioineet kertomuksen ja siihen tehdyt lisäykset. Kansalliset asiantuntijat tutkivat kertomukset vuosina 1997–2004, ja tuolloin jäsenvaltiot ehdottivat niihin muutoksia ja lisäyksiä.
62. Komission mukaan kertomusta ja siihen tehtyjä lisäyksiä käsiteltiin marraskuusta 2000 lähtien kahdessa työryhmässä. Arvioinnista vastaavan ryhmän tehtävänä on tutkia aine teknisesti ja tieteellisesti sekä määritellä riskitaso tieteellisten tietojen perusteella (riskinarviointi). Lainsäädännöstä vastaavan ryhmän tehtävänä on puolestaan laatia aineen sisällyttämistä koskeva direktiiviluonnos ottamalla tarvittaessa huomioon laajempi arviointi riskinhallinnasta, jos aineen vaarallisuudesta on tieteellistä epävarmuutta. Tämän ryhmän on erityisesti otettava huomioon poliittis-yhteiskunnalliset näkökohdat. Se määrittää yhteiskunnan hyväksymän tieteellisen epävarmuuden hyväksyttävän tason ja arvioi havaittujen riskien hallinta- ja rajaamismahdollisuuksia (riskinhallinta).
63. Nyt käsiteltävässä asiassa työryhmät laativat teknis-tieteellistä arviota vuosina 2000–2004. Ennen työskentelyn aloittamista useat jäsenvaltiot olivat antaneet osansa yhteiseen arviointimenettelyyn lisäysten muodossa.
64. Komission mukaan direktiiviluonnoksen ensimmäinen versio esiteltiin vasta vuonna 2004. Komissio laati direktiivistä kuitenkin 27.7.2004 ja 13.9.2006 välisenä aikana jopa kahdeksan eri versiota, joista kolmea käsiteltiin lainsäädännöstä vastaavassa ryhmässä ja yhdestä äänestettiin komiteassa.
65. Pääasian kantajan ja komission selvitykset kyseisen direktiivin hyväksymisprosessista eroavat hieman toisistaan. Unionin tuomioistuimelle on siis esitetty kolme eriävää versiota tapahtumista, toisin sanoen Gowanin ja komission versiot sekä direktiivin johdanto-osassa esitetty versio. Ennakkoratkaisumenettelyssä ei vaikuta tarpeelliselta tarkastella yksityiskohtaisesti kutakin näistä versioista.(24)
66. Kansallinen tuomioistuin ei täsmennä ennakkoratkaisukysymyksessään, miten kertomuksen ja direktiivin väitetty ero vaikuttaa direktiivin pätevyyteen. Kansallinen tuomioistuin ei myöskään tarkenna, mihin kertomukseen se viittaa.
67. Tässä yhteydessä on muistutettava, että esittelevän jäsenvaltion laatiman kertomuksen ja komission toteuttaman toimen välillä ei ole suoraa vastaavuutta.
68. Esittelevän jäsenvaltion laatimaa kertomusta ja lisäyksiä käytetään nimittäin lähtökohtana jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa käytävissä keskusteluissa sekä arvioinnista ja lainsäädännöstä vastaavien ryhmien tehoaineen sisällyttämistä koskevissa tutkimuksissa. Komissio laatii ensimmäisen direktiiviluonnoksensa vasta tämän monimutkaisen prosessin jälkeen.
69. Perustamissopimuksessa säädetyn perussäännön nojalla komissio voi halutessaan muuttaa luonnostaan tai korvata sen uudella luonnoksella saamiensa huomautusten perusteella, kuten nyt käsiteltävässä asiassa on tapahtunut. Kyseinen sääntö on ilmaistu lainsäädäntöehdotusten osalta SEUT 293 artiklan 2 kohdassa.
70. Direktiivin 91/414 nojalla annettujen direktiivien hyväksyntäprosessissa komissiolla on harkintavaltaa ainakin kahdella tapaa, sillä se tekee samalla sekä riskinarvioinnin että riskien hyväksyttävyyttä koskevan poliittisen arvioinnin.
71. Riskinarviointi on melko objektiivinen toimi edellyttäen, että käytettävissä on vakiintunut ja hyväksytty menetelmä, mutta ilman tällaista menetelmää (kuten nyt käsiteltävässä asiassa fenarimolin tapauksessa) kyse on väistämättä harkinnanvaraisista kannanotoista.(25) Arvioinnissa havaittujen riskien hyväksyttävyyden arviointi edellyttää väistämättä poliittisia ja yhteiskunnallisia valintoja, joiden tekeminen kuuluu komissiolle.
72. Joka tapauksessa kyse on alasta, jolle ovat luonteenomaisia monimutkaiset arvioinnit ja laaja harkintavalta. Unionin tuomioistuimen ei pitäisi kumota tällaisella alalla tehtyjä päätöksiä muuten kuin jos on kyse ilmeisestä tosiseikkoja koskevasta tai oikeudellisesta virheestä taikka harkintavallan väärinkäytöstä. Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut, komissiolla on oltava laaja harkintavalta, jotta se voi tehokkaasti pyrkiä sille asetettuun päämäärään, kun otetaan huomioon ne monitahoiset tekniset arvioinnit, jotka sen on tehtävä.(26)
73. Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole mahdollista tehdä tämän yksityiskohtaisempaa tarkastelua, sillä ennakkoratkaisukysymys on tältä osin hyvin suppea. Pääasian kantajan ja komission esittämien tosiseikkojen välillä on lisäksi eroja siltä osin, mitkä vaiheet johtivat direktiivin antamiseen. Nähdäkseni näiden tosiseikkojen selventäminen ei ole mahdollista unionin tuomioistuimessa käytävän ennakkoratkaisumenettelyn luonteen vuoksi. Näin ollen aiheesta ei voida todeta tämän enempää.
74. Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että kaikki esittelevän jäsenvaltion asetuksen N:o 3600/92 nojalla laatimat asiakirjat ovat komission kannan valmistelussa välttämättömiä ja tärkeitä osatekijöitä, mutta tällainen asiakirja ei ole yksinään ratkaiseva tai määräävä. Kyse on vain valmisteluasiakirjoista. Ainoastaan ilmeinen ristiriita yhtäältä hyväksyttyyn menetelmään perustuvan kertomuksen, joka ei jätä sijaa tieteelliselle epävarmuudelle, ja toisaalta komission omaksuman kannan välillä voi tehdä kyseessä olevasta toimesta pätemättömän.
75. Asiakirja-aineistosta ei kuitenkaan ilmene luonteeltaan sellaista ristiriitaa, joka itsessään voisi kyseenalaistaa direktiivin 2006/134 pätevyyden.
C Direktiivissä 2006/134 säädettyjen edellytysten asettaminen fenarimolin käytölle
76. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin epäilee direktiivin 2006/134 pätevyyttä myös sillä perusteella, että direktiivillä on huomattavasti rajoitettu fenarimolin käyttöä. Se ei kuitenkaan täsmennä, mitkä edellytykset olisivat erityisesti sellaisia, että ne voisivat vaikuttaa kyseisen direktiivin pätevyyteen. Voin siis tarkastella tätä seikkaa ainoastaan yleisesti.
77. On todettava, että direktiivin 91/414 5 artiklan nojalla tehoaineen sisällyttämiselle direktiivin liitteeseen I voidaan asettaa erilaisia edellytyksiä.
78. Direktiivissä 2006/134 säädettyjen fenarimolia koskevien edellytysten arvioinnista on todettava, että yleisen suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja siihen soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten pakottava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.(27)
79. Kun tuomioistuin näin ollen valvoo suhteellisuusperiaatteen noudattamista ja kun otetaan huomioon komissiolla direktiivin 2006/134 antamisessa ollut laaja harkintavalta, toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos se on ilmeisen soveltumaton komission tavoittelemien päämäärien saavuttamiseen.(28)
80. Direktiivin 2006/134 perustelujen osalta on muistettava sen johdanto-osasta ilmenevät seuraavat seikat.
81. Eri tutkimusten perusteella komissio katsoo, että fenarimolia sisältävien kasvinsuojeluaineiden voidaan olettaa täyttävän direktiivin 91/414 5 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa säädetyt vaatimukset erityisesti tutkittujen ja komission tarkastelukertomuksessa lueteltujen käyttötarkoitusten osalta edellyttäen, että riittäviä riskinhallintatoimenpiteitä toteutetaan.(29)
82. Komissio korostaa kuitenkin, että fenarimoli on vaarallinen aine. Sitä ei siis pitäisi voida käyttää rajoituksetta. Komissio viittaa sen huolta aiheuttaviin luontaisiin toksisiin vaikutuksiin, muun muassa sen mahdollisiin hormonitoimintaa häiritseviin ominaisuuksiin, sekä siihen, että riskin täsmällisestä laajuudesta ei ole päästy tieteelliseen yksimielisyyteen. Varovaisuusperiaatteen ja tämänhetkisen tieteellisen tietämyksen perusteella komissio päätti toteuttaa riskinhallintatoimenpiteitä, jotta päästäisiin unionissa tavoiteltuun ihmisten ja eläinten terveyden sekä ympäristön suojelun korkeaan tasoon.(30)
83. Tämän vuoksi direktiivin 91/414 liitteeseen I sisällytettiin vain ne fenarimolin ehdotetut käyttötarkoitukset, joille on tosiasiallisesti tehty yhteisön arviointi ja joiden katsottiin vastaavan direktiivin 91/414 vaatimuksia. Näin ollen muille käyttötarkoituksille, jotka eivät kokonaisuudessaan kuuluneet kyseisen arvioinnin piiriin tai kuuluivat siihen vain osittain, on ensin tehtävä täydellinen arviointi, ennen kuin niiden sisällyttämistä direktiivin 91/414 liitteeseen voitaisiin harkita.(31)
84. Lisäksi komissio pitää aiheellisena lyhentää aineen liitteeseen sisällyttämistä koskevaa ajanjaksoa 18 kuukauteen. Sen mukaan lyhentämisellä voidaan pienentää mahdollista riskiä entisestään, sillä sen avulla varmistetaan, että aineen uudelleenarviointi kuuluu prioriteetteihin.(32)
85. Mielestäni direktiivin 2006/134 johdanto-osassa esitetyt seikat osoittavat, että komissio on tehnyt kattavan arvioinnin käyttöön otettavan järjestelmän eduista ja haitoista ja että kyseinen järjestelmä ei missään tapauksessa ollut ilmeisen soveltumaton tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen.
86. Fenarimolin tapauksessa asetetut edellytykset ja aikarajat eivät myöskään vaikuta olevan poikkeuksellisia verrattuina erillisillä direktiiveillä samana päivänä hyväksyttyihin, tiettyjä muita tehoaineita – kuten metamidofossia, prosymidonia, flusilatsolia, karbendatsiimia ja dinokappia – koskeviin edellytyksiin ja aikarajoihin.(33)
87. Se, että direktiivi 2006/134 sisältää nyt käsiteltävässä asiassa direktiivin 91/414 5 artiklan mukaisesti säädetyn kaltaisia edellytyksiä, ei siis sinänsä vaikuta direktiivin pätevyyteen.
VII Ratkaisuehdotus
88. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunale amministrativo regionale del Lazion esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelussa ei ilmennyt mitään sellaista seikkaa, jonka perusteella voitaisiin päätellä, ettei neuvoston direktiivin 91/414/ETY muuttamisesta fenarimolin sisällyttämiseksi siihen tehoaineena 11.12.2006 annettua komission direktiiviä 2006/134/EY ole annettu pätevästi.