NIILO JÄÄSKINEN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2010. július 15.1(1)
C‑77/09. sz. ügy
Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda
kontra
Ministero della Salute
(A Tribunale amministrativo regionale del Lazio [Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Növényvédő szerek – Fenarimol hatóanyag – 91/414/EGK irányelv – Felvétel az I. mellékletbe – Feltételek és korlátozások – 2006/134/EK irányelv– Érvényesség”
I – Bevezetés
1. A jelen ügyben a Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Olaszország) azt kéri a Bíróságtól, hogy fogaljon állást a 2006/134/EK(2) irányelv érvényességéről.
2. A 2006/134 irányelv módosította a 91/414/EGK irányelvet(3), amely előírja, hogy növényvédő szer (lényegében növényeken alkalmazható gyomirtók, rovarirtók és gombaölők) valamely tagállam területén csak akkor hozható forgalomba, és akkor használható, ha a szert az irányelv rendelkezései szerint engedélyezték. Valamely növényvédő szer csak akkor engedélyezhető, ha annak hatóanyagai a 91/414 irányelv I. mellékletében szerepelnek.
3. A 2006/134 irányelv meghatározott feltételek mellett a fenarimolt felveszi a 91/414 irányelv I. mellékletébe.
4. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2006/134 irányelv érvényességét érintheti‑e az említett irányelv és annak előkészítő anyaga, a jelen esetben a szóban forgó hatóanyag hatásainak értékelésére kijelölt referens tagállam által készített jelentés közötti esetleges eltérés.
II – Jogi háttér
A – A 91/414 irányelv
5. A 91/414 irányelv állapítja meg a növényvédő szerek forgalomba hozatalának engedélyezésére és az engedély visszavonására alkalmazandó közösségi szabályokat.
6. A 91/414 irányelv 4. cikke előírja, hogy „[a] tagállamok biztosítják, hogy növényvédő szereket csak akkor engedélyeznek, ha […] a szerben lévő hatóanyagok az I. mellékletben szerepelnek”.
7. Valamely hatóanyag I mellékletbe történő felvételének feltételeit a 91/414 irányelv 5. cikkének (1) és (2) bekezdésre határozza meg az alábbiak szerint:
„(1) Az adott időpontban érvényes tudományos és technikai ismeretek alapján egy hatóanyagot akkor vesznek fel az I. mellékletbe egy kezdeti, 10 évet meg nem haladó időszakra, ha feltételezhető, hogy a hatóanyagot tartalmazó növényvédő szer megfelel majd a következő feltételeknek:
a) maradványai, amelyek a helyes növényvédelmi gyakorlatnak megfelelő alkalmazáskor visszamaradnak, nincsenek ártalmas hatással az emberek vagy az állatok egészségére, vagy a talajvízre, vagy elfogadhatatlan hatással a környezetre, és ezek a maradványok, amennyiben toxikológiai vagy környezeti szempontból jelentőségük van, általánosan használt módszerekkel mérhetők;
b) használata, amennyiben az a helyes növényvédelmi gyakorlatnak megfelelően történik, nincs ártalmas hatással az emberek vagy állatok egészségére, sem elfogadhatatlan hatással a környezetre a 4. cikk (1) bekezdése iv. és v. pontjának megfelelően.
(2) Egy hatóanyag I. mellékletbe történő felvételekor különösen a következőket kell figyelembe venni:
a) ahol jelentősége van, az emberre vonatkozó megengedett napi felvétel (ADI);
b) a szerrel foglalkozó dolgozó megengedett expozíciós szintje (AOEL);
c) ahol jelentősége van, a hatóanyag sorsára és környezetben való eloszlására, valamint nem célzott fajokra gyakorolt hatására vonatkozó becslések.”
8. A 91/414 irányelv 5. cikke (4) bekezdésének rendelkezése szerint:
„A hatóanyag I. mellékletbe történő felvétele függhet olyan követelményektől, mint
[…]
– a 6. cikk szerinti adatok értékeléséből eredő korlátozások, figyelembe véve a szóban forgó mezőgazdasági, növény-egészségügyi és környezeti (beleértve éghajlati) feltételeket,
[…]
– az alkalmazás módja”.
9. A 91/414 irányelv 6. cikke így szól:
„(1) Egy hatóanyagnak az I. mellékletbe való felvételéről a döntéshozatal a 19. cikkben meghatározott eljárás szerint történik.
[...]”
10. A 91/414 irányelv 8. cikke az átmeneti intézkedésekről és eltérésekről szól. E cikk (2) bekezdésének második és negyedik albekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ennek az irányelvnek az elfogadását követően a Bizottság munkaprogramot indít, amelynek keretében sor kerül a fenti hatóanyagok fokozatos vizsgálatára […]. Ez a program szükségessé teheti, hogy az érdekelt felek a programban meghatározott határidőn belül minden megkívánt adatot benyújtsanak a Bizottságnak és a tagállamoknak. A program végrehajtásához szükséges rendelkezéseket egy rendelet fogja tartalmazni, amelyet a 19. cikkben meghatározott eljárással fogadnak el.
[…]
[…] azt követően, hogy a 19. cikkben említett bizottság megvizsgálta a hatóanyagot, az ugyanabban a cikkben meghatározott eljárással hozható döntés arról, hogy az érintett hatóanyag felvehető‑e az I. mellékletbe, és ha igen, milyen feltételekkel, vagy azokban az esetekben, amikor az 5. cikk követelményei nem teljesülnek, vagy a megkívánt tájékoztatást és adatokat az előírt időszakon belül nem nyújtották be, arról, hogy az adott hatóanyag nem vehető fel az I. mellékletbe. A tagállamok biztosítják, hogy a megfelelő engedélyeket a helyzethez mérten, meghatározott határidőn belül megadják, visszavonják vagy módosítják.”
11. A 91/414 irányelv 19. cikke(4) előírja, hogy a Bizottságot szabályozási bizottság, nevezetesen az Élelmiszerlánc- és Állat-egészségügyi Állandó Bizottság (a továbbiakban: bizottság) segíti.
B – A 3600/92/EGK rendelet
12. A 91/414 irányelv 8. cikkének (2) bekezdésében szabályozott, az érvényes engedélyekkel rendelkező növényvédő szerekben található hatóanyagoknak a 91/414/EGK irányelv I. mellékletébe történő felvételére vonatkozó eljárás a 3600/92/EGK rendeleten(5) alapul. Ez az eljárás a Bizottság részére történő bejelentéssel indul meg, amelyet az említett rendelet 4. cikke értelmében a termelőnek kell megtennie.
13. A 3600/92 rendelet preambulumából következik, hogy az értékelésre vonatkozó tanulmányokat szét kell osztani a tagállamok illetékes hatóságai között; és minden hatóanyagra referens tagállamot kell kijelölni.
14. A jelen ügyben a fenarimol termelője, a DowElanco Europe bejelentését követően a Bizottság a 3600/92 rendelet 5. cikkének (2) bekezdése értelmében elfogadta a 933/1994/EK rendeletet(6). Ebből kitűnik, hogy referens tagállamként Nagy Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága került kijelölésre.
15. A 3600/92 rendelet 7. cikke részletesen meghatározza a referens tagállam és a Bizottság kötelezettségeit és a követendő eljárást. A referens tagállamnak javaslatot tartalmazó értékelő jelentést kell eljuttatnia a Bizottsághoz [(1) bekezdés]. A Bizottság vizsgálat céljából megküldi a dossziét és a jelentést az állandó bizottságnak [(3) bekezdés], majd ezt követően, adott esetben irányelvtervezetet vagy határozattervezetet terjeszt a bizottság elé [(3a) bekezdés].
16. Ezenkívül a 3600/92 rendelet 8. cikke meghatározza a referens tagállam és a Bizottság kötelezettségeit és az általuk követendő eljárást arra az esetre, ha kiegészítő kísérletek eredményeire vagy egyéb kiegészítő információk benyújtására van szükség.
C – A 2006/134 irányelv
17. A 2006/134 irányelv felvette a fenarimolt a 94/414 irányelv I. mellékletébe a 2007. január 1. és 2008. június 30. közötti időszakra, és meghatározta e hatóanyag használatának korlátait(7).
18. A 2006/134 irányelv másodiktól nyolcadikig terjedő preambulumbekezdései összefoglalják az irányelv elfogadásához vezető körülményeket és az abban szereplő bizonyos döntések – nevezetesen az engedélyezett használatra vonatkozó korlátozások (ötödik és hatodik preambulumbekezdés), a jegyzéken szereplés időtartamának csökkentése (nyolcadik preambulumbekezdés) és további információk megszerzésének szükségessége (tizedik preambulumbekezdés) – indokait.
19. A 2006/134 irányelv melléklete előírja, hogy a fenarimol csak bizonyos növények gombaölő szereként engedélyezhető (paradicsom, üvegházban nevelt paprika, padlizsán, üvegházban nevelt uborka, görögdinnye [helyesen: sárgadinnye], dísznövények, faiskolák, évelő növények). Az irányelv meghatározza az egyes növényeknél alkalmazható mennyiségek felső határát is. Emellett a melléklet a fenarimol egyes felhasználási módjaira vonatkozó tilalmat tartalmaz (légi kijuttatás, kijuttatás háti permetezővel vagy kézi permetezővel, akár szakemberek, akár nem szakemberek által [helyesen: nem szakemberek által], házi kert). Végezetül a tagállamoknak kell gondoskodniuk arról, hogy minden megfelelő kockázatcsökkentő intézkedés megtörténjen, külön figyelmet kell fordítani a vízinövények, földigiliszták, a madarak és az emlősök, valamint a kezelők és a dolgozók védelmére.
III – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
20. 1993. július 28‑án a DowElanco Europe társaság értesítette a Bizottságot arról, hogy a fenarimolnak a 91/414 irányelv I. mellékletébe történő felvételét kívánja. A portugál jog alá tartozó Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda (a továbbiakban: Gowen), miután átvette a DowElanco Europe tevékenységeit, saját nevében folytatta a fenarimol felvételére irányuló eljárást.
21. A 2006/134 irányelv elfogadását követően az Olasz Köztársaság a 2007. június 8‑i miniszteri határozattal visszavonta a Gowan részére a fenarimol hatóanyagot tartalmazó növényvédő szerek forgalomba hozatalára vonatkozó engedélyeit.
22. A 2007. október 17‑i miniszteri határozat elrendelte a fenarimol felvételét az Olaszországban engedélyezett hatóanyagoknak az 1995. március 17‑i 194. sz. törvényerejű rendelet I. mellékletében szereplő jegyzékébe.
23. A kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy a 2007. június 8‑i határozatot a későbbiekben egy másik határozat – amelynek időpontját nem tüntette fel – részlegesen visszavonta annak érdekében, hogy néhány fenarimolt tartalmazó terméket ideiglenesen visszahelyezzen az Olaszországban a 2006/134 irányelv alapján a 2007. október 17‑én módosított, fent említett 194. sz. törvényerejű rendeletnek megfelelően engedélyezett termékek sorába.
24. A Gowan e két utóbbi határozattal szemben megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be a Tribunale amministrativo regionale del Laziónál.
25. E keresetében a Gowan a 2006/134 irányelv jogellenességére hivatkozik. Lényegében azzal érvel, hogy a fenarimol használatára vonatkozó korlátozások szigorúságát nem indokolják az értékelési eljárás során végzett tudományos vizsgálatok.
26. A Gowan szerint a fenarimolnak a 91/414 irányelv I. mellékletébe való felvételére vonatkozó rendelkezések e hatóanyag használatát 18 hónapon keresztül olyan növényekre korlátozzák, amelyek jelentősége elenyésző a hatóanyag addigi elsődleges piacát jelentő növényekhez képest (szőlő, alma, körte, barack, görögdinnye, cukkini, üvegházon kívül termelt paprika és szamóca).
27. A kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy a tudományos értékelési eljárás pozitív eredményre jutott, és hogy a Bizottság korábban javasolta a fenarimol korlátozás nélküli felvételét a 91/414 irányelv I. mellékletébe.
28. A Tribunale amministrativo regionale del Lazio, melynek így kétségei támadtak a 2006/134 irányelv jogszerűségéről, úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Jogszerű‑e [a 2006/134] irányelv, amely jelentősen korlátozta a fenarimol használatát figyelemmel arra a tényre, hogy a referens tagállam által végzett műszaki-tudományos vizsgálat eredménye, úgy tűnik, arra a következtetésre vezetett, hogy az említett használatból eredő kockázat elfogadható?”
IV – A felek észrevételeinek összefoglalása
29. Az alapügy felperese, a német és a görög kormány, valamint a Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be. A német kormány kivételével valamennyien megjelentek a 2010. április 29‑én tartott tárgyaláson.
30. Az alapügy felperesének kivételével a megjelent felek mind a 2006/134 irányelv érvényessége mellett érveltek.
V – Az elfogadhatóság elemzése
31. A német kormány és a Bizottság kétségeit fejezte ki az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságát illetően, mivel szerintük az pontatlan és nem egyértelmű.
32. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a közösségi jog nemzeti bíróság számára hasznos értelmezésének szüksége megköveteli, hogy a nemzeti bíróság meghatározza az általa felvetett kérdés ténybeli és jogszabályi hátterét, vagy legalábbis kifejtse azokat a ténybeli körülményeket, amelyeken e kérdés alapul(8).
33. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokban szolgáltatott információknak nemcsak azt kell lehetővé tenniük a Bíróság számára, hogy hasznos választ adhasson, hanem lehetőséget kell adniuk a tagállamok kormányainak, valamint más érdekelt feleknek is arra, hogy – a Bíróság alapokmánya 23. cikkének megfelelően – előterjeszthessék észrevételeiket. A Bíróságra hárul e lehetőség védelmének biztosítása, tekintettel arra, hogy az említett rendelkezés értelmében az érdekelt felekkel csak az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokat közlik(9).
34. Jelen esetben az előzetes döntéshozatalra utaló határozat kellően részletes ahhoz, hogy a tagállamok kormányai és más érdekelt felek előterjeszthessék észrevételeiket. Másfelől a német és a görög kormány, valamint a Bizottság által előterjesztett észrevételekből kiderül, hogy képesek voltak érdemleges módon állást foglalni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéssel kapcsolatban.
35. Úgy vélem, hogy a Bíróság úgy tekintheti, hogy megfelelő tájékoztatást kapott az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban és az észrevételekben azon információkról, amelyek számára ahhoz szükségesek, hogy érdemi választ adhasson a feltett kérdésre.
36. Ugyanakkor a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságának másik kérdését is meg kell vizsgálni. Megkérdőjelezhető ugyanis, hogy a Gowan jogosult‑e még arra, hogy a 2006/134 irányelv jogellenességét a nemzeti bíróságok előtt kifogásolja, tekintettel arra, hogy az érdekelt nem indított keresetet az említett irányelv megsemmisítése iránt az EK 230. cikk által megállapított határidőn belül a Törvényszék előtt annak ellenére, hogy erre jogosult lett volna(10).
37. A TWD Textilwerke Deggendorf ügyben hozott ítélet szerint ugyanis az a természetes vagy jogi személy, aki az EK 230. cikk alapján arra közvetlenül jogosult lett volna, főszabály szerint előzetes döntéshozatalra utalás útján közvetve nem vitathatja valamely közösségi intézmény jogi aktusának érvényességét(11).
38. A közösségi jogi aktusok előzetes döntéshozatali eljárás útján történő megtámadásának korlátozása a jogbiztonság elvét veszi figyelembe, amikor megakadályozza, hogy a joghatásokkal bíró közösségi intézkedéseket időbeli határ nélkül meg lehessen kérdőjelezni. Az ezzel ellentétes szemlélet lehetővé tenné bárki számára, hogy megkerülje a határozatnak a közvetlen kereset indítására az EK 230. cikk negyedik bekezdése értelmében nyitva álló határidő lejárta után beálló jogerejét(12).
39. Ugyanakkor az állandó ítélkezési gyakorlatból világosan kitűnik, hogy valamely személy számára csak akkor kizárt a közösségi jogi aktus jogellenességének megállapítására irányuló kereset megindítása a nemzeti bíróság előtt, illetve az aktus érvénytelenségének közvetett kifogásolása az EK 234. cikk alapján indított eljárásban, ha az EK 230. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset előterjesztésére való jogosultsága minden kétséget kizáróan fennáll(13).
40. Ennek megfelelően, tekintettel arra, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem egy irányelvre vonatkozik, azt a kérdést kell megvizsgálni, hogy a Gowan által a 2006/134 irányelv ellen benyújtott kereset minden kétséget kizáróan elfogadható lett volna‑e azon az alapon, hogy ezen irányelv rendelkezései e céget közvetlenül és személyében érintik(14).
41. Véleményem szerint a jelen ügyben nem ez a helyzet.
42. Mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy a TWD Textilwerke Deggendorf ügyben az érintett vállalkozás végrehajtási intézkedések címzettje volt. Ezt az ítélkezési gyakorlatot alkalmazta a Bíróság néhány rendelet vonatkozásában, rámutatva, hogy bizonyos körülmények között valamely rendelet megtámadható aktusnak minősülhet, ami az ilyen előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlanságával jár(15).
43. Ugyanakkor irányelvek esetén eltérő a helyzet. A Bíróság a Eurotunnel-ügyben megállapította, hogy az irányelveket nem lehet ugyanígy vizsgálni(16).
44. Még ha a 91/414 irányelv egyedi viszonylatában az Európai Közösségek Elsőfokú Bírósága nemrég el is ismerte egy bejelentés alapján elfogadott irányelv megsemmisítése iránt a bejelentő cég által benyújtott kereset elfogadhatóságát(17), ez a jelen ügyben három okból sem teszi az alapügy felperesének keresetét kétséget kizáróan elfogadhatóvá. Egyrészről az Elsőfokú Bíróság ezen ítéletét csak 2009‑ben hozta meg, míg az alapügy felperesének keresetét 2007 elején, tehát jóval az említett ítélet meghozatala előtt kellett volna benyújtania. Másrészről a Bíróságnak nem állt módjában az Elsőfokú Bíróság által alkalmazott megoldásról nyilatkozni. Végezetül – tekintettel a Szerződés szövegére és általános megfogalmazására, amely sem közvetve, sem közvetlenül nem rendelkezik ilyen kereset benyújtásának lehetőségéről – véleményem szerint a jogbiztonság elvével ellentétes az elfogadhatóság ilyen, a bírói gyakorlat útján történő kiterjesztése. Ennélfogva a Gowan 2006/134 irányelv elleni keresetének elfogadhatósága nem állt fenn minden kétséget kizáróan.
45. A fentiek alapján az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatónak tűnik.
VI – Az ügy érdemének elemzése
A – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés értelmezése
46. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy a 2006/134 irányelv jelentősen korlátozta a fenarimol használatát. Arra vár választ, hogy ez az irányelv jogszerű‑e, figyelemmel arra a tényre, hogy a referens tagállam által végzett műszaki-tudományos vizsgálat eredménye, úgy tűnik, arra a következtetésre vezetett, hogy az említett használatból eredő kockázat elfogadható.
47. Előzetesen megjegyzem, hogy ez, a közösségi intézkedés érvényességére vonatkozó kérdés elég általános formában került megfogalmazásra, annak pontosítása nélkül, hogy melyik jogszabály vagy jogelv sérülhet.
48. Az érvényesség megállapítására irányuló előzetes döntéshozatali ügyekben a kérdéseket és az érvénytelenség esetleges indokait általában maga a kérdést előterjesztő bíróság fogalmazza meg elég pontosan magában az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben(18). Ennek hiányában még mindig értelmezhető a kérdés az előzetes döntéshozatalra utaló döntés alapján(19).
49. Azonban a jelen ügyben nem így van. A kérdést elterjesztő bíróság úgy döntött, hogy kérdését meglehetősen általános módon fogalmazza meg. Elképzelhető, hogy a kérdés értelmezéséhez az előzetes döntéshozatalra utaló végzés indokolásának elemeit kell megvizsgálni, de ez sem sokkal egyértelműbb.
50. Emlékeztetnem kell arra, hogy az EK 234. cikkben előírt előzetes döntéshozatali eljárás a Bíróság és a nemzeti bíróságok között szoros együttműködést hoz létre, amely a közöttük lévő feladatmegosztáson alapul. Ezen együttműködés keretében a Bíróság elé terjesztendő kérdéseket kizárólag a nemzeti bíróság határozhatja meg, és a felek nem korlátozhatják vagy terjeszthetik ki azokat.
51. Valamely közösségi jogi aktus érvényességének mérlegelése során bizonyos párhuzamot kell vonni a megsemmisítés iránti keresettel. Amint arra a Bíróság emlékeztetett, a megsemmisítés iránti keresetekhez hasonlóan az érvényesség elbírálása céljából előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem a közösségi jogi aktusok jogszerűsége felülvizsgálatának egyik formáját jelenti(20). Elfogadhatatlan az olyan megsemmisítés iránti kereset, amely nem jelöli meg pontosan, mely okokból kellene megsemmisíteni a megtámadott jogi aktust. Ugyanígy elfogadhatatlannak kell minősíteni az érvényességre vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelmet, ha sem a kérdésből, sem – közvetve – az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból nem derülnek ki az érvénytelenség indokai. Nem a Bíróság feladata, hogy az intézkedés érvényességét érintő valamennyi kérdést hivatalból megvizsgálja(21).
52. Véleményem szerint főszabályként a Bíróságnak az intézkedés érvényességére és esetleges felülvizsgálatára vonatkozó előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéshez kell tartania magát, azt nem terjesztheti ki. E vélemény mellett két érv is szól.
53. Először is a megsemmisítés iránti keresetben a felperes feladata, hogy tetszése szerint megválassza és megfogalmazza a kifogásait. Az előzetes döntéshozatalra utalás azonban a nemzeti bíróság és a Bíróság közötti együttműködés egyik formája, a felek nem lehetnek az ügy urai. Előzetes döntéshozatali kérelem előterjesztéséről kizárólagosan a nemzeti bíróságnak kell döntenie. Szintén ennek a bíróságnak kell megfogalmaznia a kérdést, és – kivételes esetektől eltekintve – az együttműködés szabályai szerint a Bíróság nem vizsgálhatja ezen döntés megalapozottságát, és nem vizsgálhatja felül az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést. Még kevésbé jogosultak a felek kiterjeszteni a kérdést előterjesztő bíróság által megfogalmazott kérdést.
54. Másodszor: az előzetes döntéshozatali eljárás járulékos jellegű az alapeljáráshoz viszonyítva, ahol a felek a kontradiktórius eljárás elve alapján folytathatják le a vitájukat. Emellett, ellentétben a Törvényszék előtti megsemmisítés iránti keresetekkel, ahol két egymást követő beadványváltásra (kereset és védekezés, majd válasz és viszonválasz) kerül sor, a Bíróság előtti előzetes döntéshozatali eljárás megelégszik a felek egyszeri, egyidőben előterjesztett beadványával, anélkül hogy a feleknek lehetőségük volna a másik fél beadványával kapcsolatos írásbeli észrevételek benyújtására. Ráadásul megsemmisítés iránti kereset esetén a Törvényszék szinte automatikusan tárgyalást tart, míg a Bíróság előtti előzetes döntéshozatali eljárás esetén nem ez a helyzet(22).
55. Ilyen körülmények között egyértelmű, hogy az előzetes döntéshozatali eljárásra utaló végzés szövege az alapköve ezen együttműködésnek. Ez a dokumentum az, amely alapján egyrészről a tagállamok eldönthetik, hogy előterjesztik‑e vagy sem írásbeli észrevételeiket, másrészről az, amelyből kiindulva a Bíróság előtti eljárásban szereplő felek kialakíthatják álláspontjukat. Ha általánosan megengedett lenne, hogy az írásbeli észrevételeket előterjesztő felek kezükbe vegyék az eljárást, és ezáltal átfogalmazzák az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket új érvénytelenségi okok bevonása érdekében, az megnyitná az utat az előzetes döntéshozatali eljárás burkolt megsemmisítés iránti eljárássá változtatása előtt, amely súlyos mértékben megzavarhatja a Bíróság előtti eljárást(23).
56. E megfontolásokra tekintettel, a kérdést előterjesztő bíróság által a kérelmében hivatkozott, a 2006/134 irányelv érvényességére vonatkozó két kifogásra kell összpontosítani, azaz egyrészről a referens tagállam jelentése és a 2006/134 irányelv közötti kapcsolat kérdésére, másrészről arra, hogy az említett irányelv a fenarimol használatát különböző feltételektől teszi függővé.
B – A referens tagállam és a 2006/134 irányelv közötti kapcsolatról
57. A kérdést előterjesztő bíróság a referens tagállam és az irányelv közötti kapcsolat közötti esetleges ellentmondásra hivatkozik érvénytelenségi okként.
58. E tekintetben meg kell állapítanom, hogy a 3600/92 rendeletből, és különösen annak 7. és 8. cikkéből az következik, hogy mielőtt a Bizottság (vagy adott esetben a Tanács) az értékelést követően bármilyen intézkedést tenne, a feleknek párbeszédet kell folytatniuk.
59. A referens tagállamnak a jelen ügyben betöltött szerepére vonatkozóan az alapeljárás felperese és a Bizottság a Bíróság kérelmére benyújtotta a referens tagállam 1996. márciusi jelentését, és e jelentés három, 2000. augusztusi, 2001. februári és 2003. októberi kiegészítését.
60. A Bizottság rámutat, hogy az 1996‑os jelentés nem a fenarimolnak a 91/414 irányelv I. mellékletébe történő felvételét, hanem a döntés elhalasztását javasolja olyan adatok hiánya miatt, mint a hatóanyag maradékanyagaira vagy az ökotoxikológiai értékeire, vagyis a vízi élőlényekkel szembeni veszélyességre vonatkozó adatok.
61. A Bizottság arra is rámutat, hogy a jelentést és a kiegészítéseket más tagállamok is értékelték. A tagállamok szakértői által 1997 és 2004 között folytatott ezen vizsgálat folyamán a többi tagállam a jelentések módosítására és kiegészítésére tett javaslatokat.
62. A Bizottság szerint 2000 novemberétől a jelentést és a kiegészítéseket két munkacsoport vitatta meg. Az „értékelési” munkacsoport a jelentés és a kiegészítések lényegét műszaki és tudományos szempontból vizsgálja, és főleg tudományos adatok alapján próbálja meghatározni a kockázat szintjét („risk assessment”, vagyis kockázatértékelés). A „törvényhozói” munkacsoportnak kell kidolgoznia a felvételről szóló irányelv tervezetét, adott esetben a tudományos bizonytalanságból adódó kockázat kezelésre vonatkozó szélesebb körű vizsgálat figyelembevétele mellett. Ennek a csoportnak a feladata többek között a politikai-társadalmi típusú megállapítások figyelembevétele. Meg kell állapítania a tudományos bizonytalanság társadalom által elfogadható szintjét, és értékelnie kell az elfogadható kockázat kezelésének és minimalizálásának lehetőségét („risk management”, vagyis kockázatkezelés).
63. A jelen ügyben a munkacsoportoknak kizárólag a műszaki és tudományos értékelésre vonatkozó tevékenysége 2000‑től 2004‑ig tartott. Már e tevékenység megkezdése előtt számos tagállam segítette a munkát a közös értékelés során készített kiegészítésekkel.
64. A Bizottság véleménye szerint az irányelv első tervezetét csak 2004‑ben terjesztették elő. Ugyanakkor 2004. július 27. és 2006. szeptember 13. között a Bizottság az irányelv legalább nyolc különböző változatát készítette el, amelyből hármat a „törvényhozói” munkacsoport megvitatott, és egyet az állandó bizottság elé szavazásra bocsátott.
65. Az alapeljárás felperese és a Bizottság a szóban forgó irányelv elfogadására irányuló eljárástól kismértékben eltérő feljegyzéseket nyújtottak be. A Bíróság így az események leírásának három – a Gowan által bemutatott, a Bizottság által bemutatott és az említett irányelv preambulumában szereplő – verziójával rendelkezik. Az előzetes döntéshozatalra irányuló eljárásban kétség kívül nem szükséges mindhárom változatot részleteiben elemezni(24).
66. Az előzetes döntéshozatalra utalt kérdést illetően a kérdést előterjesztő bíróság nem pontosítja, hogy a jelentés és az irányelv közötti állítólagos eltérés milyen hatással lehet ez utóbbi érvényességére. Emellett a kérdést előterjesztő bíróság azt sem pontosítja, hogy melyik dokumentumra hivatkozik.
67. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a referens tagállam által készített jelentés és a Bizottság által elfogadott jogi aktus között fennálló közvetlen összefüggés nem bizonyított.
68. A referens tagállam jelentését és a kiegészítéseket ugyanis a tagállamok szakértőivel folytatott párbeszéd és a felvételnek az „értékelési” és „törvényhozói” munkacsoport általi vizsgálata kiindulópontjául használták. A Bizottság csak ezen összetett eljárás lezárultával készíti el az irányelv első tervezetét.
69. A Szerződés egyik alapvető szabálya értelmében a Bizottság az észrevételek figyelembevételével bármikor módosíthatja vagy új tervezettel helyettesítheti a tervezetét, amint arra a jelen ügyben is sor került. A jogalkotási javaslatokra vonatkozóan ezt a szabályt az EUMSZ 293. cikk (2) bekezdése szabályozza.
70. Valamennyi, a 91/414 irányelvhez kapcsolódó irányelv elfogadására irányuló eljárásban a Bizottság diszkrecionális jogokat gyakorol legalább két vonatkozásban: egyidejűleg ad ki kockázatelemzést és a kockázat elfogadhatóságára vonatkozó politikai értékelést.
71. A kockázatelemzés kellően objektív feladat, amennyiben létezik elfogadott, rögzült módszertan, ennek hiányában azonban (mint a fenarimol ügyében is) a kockázatelemzés szükségképpen tetszőleges állásfoglalásokhoz vezet(25). A vizsgálat által feltárt kockázatok elfogadhatóságára vonatkozó elemzés szükségszerűen magában foglalja politikai és szociális jellegű döntések meghozatalát, amely a Bizottság feladata.
72. Mindenképpen olyan területről van szó, amelyet összetett értékelések és széleskörű diszkrecionális jogkör jellemez. Olyan terület ez, ahol a Bíróság a meghozott határozatokat csak nyilvánvaló ténybeli vagy jogi hiba, illetve hatáskörrel való visszaélés esetén semmisítheti meg. Amint ugyanis arra az Elsőfokú Bíróság rámutatott, a Bizottságnak széles mérlegelési jogkörrel kell rendelkeznie a reá ruházott célok hatékony megvalósítása érdekében, és tekintettel kell lennie az általa elvégzendő összetett műszaki értékelésekre(26).
73. A jelen ügyben – tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés rövidségére – nem vizsgálhatóak a részletek. Emellett eltérően adta elő a tényállást az alapeljárás felperese és a Bizottság az irányelv elfogadását megelőző szakaszok vonatkozásában. Véleményem szerint a Bíróság előtti előzetes döntéshozatali eljárás jellegénél fogva nem teszi lehetővé az ilyen tényállásbeli kérdések tisztázását. Ilyen körülmények között erről nem lehet többet mondani.
74. A fentiekből az következik, hogy a referens tagállam által a 3600/92 rendelet alapján készített valamennyi dokumentum a Bizottság állásfoglalásának előkészítéséhez szükséges és hasznos iratnak minősül, azonban ezek a dokumentumok nem lehetnek egyedül döntőek vagy meghatározóak. Ezek kizárólag előkészítő dokumentumok. Csak egyrészről az elfogadott módszertanon alapuló és minden tudományos bizonytalanságot kizáró jelentés, és másrészről a Bizottság állásfoglalása közötti alapvető ellentmondás vezethet az érintett intézkedés érvénytelenségéhez.
75. Ugyanakkor az ügy irataiból nem tűnik ki ilyen, a 2006/134 irányelv érvényességének megkérdőjelezésére kizárólagosan alkalmas ellentmondás.
C – A fenarimol használatának a 2006/134 irányelvben meghatározott feltételeiről
76. A kérdést előterjesztő bíróság a 2006/134 irányelv érvényességét is vitatja, azon az alapon, hogy ez jelentősen korlátozta a fenarimol használatát. Azonban nem pontosítja, hogy mely feltételek lehetnek hatással az említett irányelv érvényességére. Ezért csak általános elemzést végzek.
77. Meg kell állapítani, hogy a 91/414 irányelv 5. cikke szerint a hatóanyag I. mellékletbe történő felvétele különböző feltételektől függhet.
78. A 2006/134 irányelvben a fenarimolra előírt feltételek értékelésével kapcsolatban emlékeztetni kell arra, hogy az arányosság általános jogelve megköveteli, hogy a közösségi intézmények aktusai ne haladják meg a szóban forgó rendelkezés által kitűzött, jogos cél elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket, azaz több megfelelő intézkedés közül a kevésbé korlátozó jellegűt kell választani, és az okozott hátrányok nem lehetnek aránytalanok az elérendő célhoz képest(27).
79. Ebből következik, hogy az ilyen elv megvalósításának bírói felülvizsgálata keretében – tekintettel arra, hogy a Bizottság a 2006/134 irányelv elfogadására széles mérlegelési jogkörrel rendelkezett – ezen intézkedés jogellenessége csak akkor állapítható meg, ha az nyilvánvalóan nem alkalmas az általa kitűzött cél elérésére(28).
80. A 2006/134 irányelv indokolásával kapcsolatban a preambulumában található alábbi tényezőket kell figyelembe venni.
81. Az elvégzett különböző vizsgálatok alapján a Bizottság úgy véli, hogy a fenarimolt tartalmazó növényvédő szerek várhatóan megfelelnek a 91/414/EGK irányelv 5. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontjában meghatározott követelményeknek azon felhasználási célokat illetően, amelyeket a Bizottság felülvizsgálati jelentésében megvizsgáltak és részleteztek, feltéve, hogy megfelelő kockázatcsökkentő intézkedéseket hoznak(29).
82. A Bizottság ugyanakkor hangsúlyozza, hogy a fenarimol veszélyes anyag. Ezért használata nem lehet korlátozás nélküli. A Bizottság különösen azzal kapcsolatban fejezi ki aggodalmát, hogy a fenarimol önmagában mérgező hatású, beleértve lehetséges endokrinromboló tulajdonságait, valamint arra vonatkozóan, hogy nem létezik tudományos konszenzus a kockázat pontos mértékét illetően. Az elővigyázatosság alapelvét alkalmazva, valamint figyelembe véve a tudományos ismeretek jelenlegi állását, úgy határozott, hogy kockázatcsökkentő intézkedéseket vezet be az emberi és állati egészségnek, valamint a környezetnek a Közösségben vállalt magas szintű védelme érdekében(30).
83. Ennek érdekében a 91/414/EGK irányelv I. mellékletébe történő felvételt a fenarimol olyan javasolt felhasználásaira kívánták korlátozni, amelynek közösségi értékelése már ténylegesen megtörtént, és amelyekről megállapították, hogy megfelelnek a 91/414/EGK irányelv feltételeinek. Ez azt is jelenti, hogy olyan más felhasználás esetén, amelyre a fenti értékelés nem, vagy csak részben terjedt ki, teljes körű értékelést kell végezni, mielőtt mérlegelni lehetne a felvételt a 91/414/EGK irányelv I. mellékletébe(31).
84. Emellett a Bizottság indokoltnak találta a jegyzéken szereplés időtartamának 18 hónapra történő lecsökkentését. Véleménye szerint ez tovább csökkenti a kockázatokat azzal, hogy elsőbbséget ad a hatóanyag újbóli értékelésének(32).
85. Úgy vélem, hogy a 2006/134 irányelv preambulumának ezen elemei azt mutatják, hogy a Bizottság átfogóan mérlegelte a létrehozandó rendszer előnyeit és hátrányait, és e rendszer az elérni kívánt cél tekintetében nem nyilvánvalóan alkalmatlan.
86. Másfelől a fenarimollal szemben előírt alapvető feltételek és időbeli korlátozások egyáltalán nem tűnnek kivételeseknek az egyéb hatóanyagokra (metamidofoszra, procimidonra, fluzilazolra, karbendazimra és dinokapra) vonatkozóan ugyanezen a napon elfogadott különböző irányelvekhez képest(33).
87. Ennélfogva a 2006/134 irányelv érvényességét nem befolyásolja, hogy a 91/414 irányelv 5. cikke alapján olyan feltételeket tartalmaz, mint amilyenek a jelen ügyben szerepelnek.
VII – Végkövetkeztetések
88. A fentiekre tekintettel a Bíróságnak azt javaslom, hogy a Tribunale amministrativo regionale del Lazio számára a következő választ adja:
„Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés vizsgálata nem tárt fel semmilyen olyan tényezőt, mely arra engedne következtetni, hogy a 91/414/EGK tanácsi irányelvnek a fenarimol hatóanyagként való felvétele céljából történő módosításáról szóló, 2006. december 11‑i 2006/134/EK bizottsági irányelvet nem jogszerűen alkották meg.”