GENERALINIO ADVOKATO
NIILO JÄÄSKINEN IŠVADA,
pateikta 2010 m. liepos 15 d.(1)
Byla C‑77/09
Gowan Comercio Internacional e servicos limitada
prieš
Ministero della Salute
(Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Augalų apsaugos produktai – Veiklioji medžiaga fenarimolis – Direktyva 91/414 – Įtraukimas į I priedą – Sąlygos ir apribojimai – Direktyva 2006/134 – Galiojimas“
I – Įžanga
1. Šioje byloje Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Lacijaus regiono administracinis teismas, Italija) Teisingumo Teismo prašo priimti sprendimą dėl Direktyvos 2006/134/EB(2) galiojimo.
2. Direktyva 2006/134 iš dalies pakeista Direktyva 91/414/EEB(3), kuria valstybės narės įpareigojamos užtikrinti, kad augalų apsaugos produktai (t. y. augalams naudojami herbicidai, pesticidai ir fungicidai) nebūtų pateikti į rinką ir naudojami jų teritorijoje, kol nėra įregistruoti laikantis šioje direktyvoje nustatytos tvarkos. Augalų apsaugos produktas gali būti įregistruotas tik tuo atveju, jeigu jo veikliosios medžiagos yra išvardytos Direktyvos 91/414 I priede.
3. Direktyva 2006/134 fenarimolis su tam tikromis sąlygomis įtrauktas į Direktyvos 91/414 I priedą.
4. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Direktyvos 2006/134 galiojimui gali turėti įtakos galimas skirtumas tarp šios direktyvos ir jos parengiamojo dokumento, šiuo atveju – ataskaitos, kurią parengė valstybė narė, paskirta įvertinti aptariamos veikliosios medžiagos poveikį.
II – Teisinis pagrindas
A – Direktyva 91/414
5. 1991 m. liepos 15 d. Tarybos direktyva 91/414/EEB dėl augalų apsaugos produktų pateikimo į rinką yra nustatyta Bendrijos sistema, taikoma leidimui pateikti augalų apsaugos produktus į rinką ir tokio leidimo panaikinimui.
6. Direktyvos 91/414 4 straipsnyje nustatyta, jog „valstybės narės užtikrina, kad augalų apsaugos produktas nebūtų registruojamas, kol <...> jo veikliosios medžiagos neįrašytos į I priedo sąrašą [būtų registruojamas tik jeigu <...> jo veikliosios medžiagos yra išvardytos I priede]“.
7. Direktyvos 91/414 5 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatytos veikliosios medžiagos įtraukimo į I priedą sąlygos:
„1. Atsižvelgiant į dabartines mokslo ir technikos žinias, veiklioji medžiaga gali būti įrašyta į I priedą pradiniam laikotarpiui, neviršijančiam 10 metų, jeigu tikimasi [galima tikėtis], kad augalų apsaugos produktai, savo sudėtyje turintys veikliosios medžiagos, atitinka šias sąlygas:
a) jų likučiai, atsirandantys po naudojimo pagal gerą augalų apsaugos praktiką, neturi jokio kenksmingo poveikio žmonių ar gyvulių [gyvūnų] sveikatai ar požeminiam vandeniui arba jokios nepriimtinos įtakos aplinkai ir minėti likučiai, jeigu jie yra toksikologiškai ar ekotoksikologiškai svarbūs, gali būti nustatyti bendrai taikomais metodais;
b) jų naudojimas pagal gerą augalų apsaugos praktiką neturi kenksmingo poveikio žmogaus [žmonių] ar gyvulių [gyvūnų] sveikatai arba nedaro jokios nepriimtinos įtakos aplinkai pagal 4 straipsnio 1 dalies b punkto iv ir v papunkčių nuostatas.
2. Kad veiklioji medžiaga būtų įrašyta į I priedą, ypač reiktų atsižvelgti:
a) kur svarbu [prireikus], į žmogui leistiną paros normą (LPN);
b) jeigu būtina, į leistiną operatoriaus sąlyčio lygį;
c) kur svarbu [prireikus], į jos išlikimą ir pasiskirstymą aplinkoje bei jos poveikį rūšims, kurioms neskirta ši medžiaga.“
8. Direktyvos 91/414 5 straipsnio 4 dalyje nustatyta:
„Veikliąją medžiagą įrašant į I priedą gali būti nurodoma ši informacija:
<...>
– apribojimai, atsirandantys vertinant 6 straipsnyje minėtą [minimą] informaciją, atsižvelgiant į žemės ūkio, augalų sveikatos ir aplinkos (įskaitant klimato) sąlygas,
<...>
– naudojimo būdas“.
9. Direktyvos 91/414 6 straipsnis išdėstytas taip:
„1. Sprendimas dėl veikliosios medžiagos įrašymo į I priedą priimamas 19 straipsnyje nustatyta [tvarka].
<...>“
10. Direktyvos 91/414 8 straipsnis susijęs su pereinamojo laikotarpio priemonėmis ir leidžiančiomis nukrypti nuostatomis. Šio straipsnio 2 dalies antroje ir ketvirtoje pastraipose nustatyta:
„Priėmusi šią direktyvą, Komisija pradeda vykdyti darbų programą dėl šių veikliųjų medžiagų laipsniško vertinimo <...>. Pagal šią programą suinteresuotoms šalims gali tekti pateikti [visus] reikiamus duomenis Komisijai ir valstybėms narėms per tokioje programoje numatytą laikotarpį. Reglamentas, priimtas laikantis 19 straipsnyje nustatytos tvarkos, išdėsto visas nuostatas, būtinas programai įgyvendinti.
<...>
<...> 19 straipsnyje minėtam Komitetui įvertinus tokią veikliąją medžiagą, gali būti nuspręsta, laikantis tame straipsnyje nustatytos tvarkos, kad medžiaga gali būti įrašyta į I priedą ir kokiomis sąlygoms arba tuomet, kai 5 straipsnio nuostatos nevykdomos arba nebuvo pateikta būtina informacija ir duomenys per numatytą laikotarpį, kad tokia veiklioji medžiaga nebus įrašyta į I priedą. Valstybės narės užtikrina, kad augalų apsaugos produktai būtų atitinkamai registruojami, registracija panaikinama ar prireikus taisoma per numatytą laikotarpį.“
11. Direktyvos 91/414 19 straipsnyje(4) nustatyta, kad Komisijai padeda reglamentavimo komitetas, t. y. Maisto grandinės ir gyvūnų sveikatos nuolatinis komitetas (toliau – komitetas).
B – Reglamentas (EEB) Nr. 3600/92
12. Reglamente (EEB) Nr. 3600/92(5) nustatyta tam tikrų veikliųjų medžiagų, įeinančių į augalų apsaugos produktų sudėtį, įtraukimo į Direktyvos 91/414 I priedą procedūra. Ši procedūra pradedama pranešimu, kurį gamintojas privalo pateikti Komisijai pagal minėto reglamento 4 straipsnį.
13. Iš Reglamento Nr. 360/92 preambulės matyti, kad veikliųjų medžiagų įvertinimo darbai turėtų būti paskirstyti valstybių narių kompetentingoms institucijoms ir kad dėl kiekvienos veikliosios medžiagos turėtų būti paskirta valstybė narė ataskaitos rengėja.
14. Nagrinėjamu atveju fenarimolio gamintojas, t. y. DowElanco Europe, pateikė pranešimą ir Komisija pagal Reglamento Nr. 3600/92 5 straipsnio 2 dalį priėmė Reglamentą (EB) Nr. 933/1994(6). Iš jo matyti, kad valstybe nare ataskaitos rengėja buvo paskirta Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė.
15. Reglamento Nr. 3600/92 7 straipsnyje išsamiai nurodyti atitinkamos valstybės narės ataskaitos rengėjos ir Komisijos pareigos bei taikytina procedūra. Valstybė narė ataskaitos rengėja turi pateikti Komisijai įvertinimo ataskaitą, įskaitant rekomendaciją (7 straipsnio 1 dalis). Komisija savo ruožtu dokumentų rinkinį ir aptariamą ataskaitą turi perduoti tikrinti komitetui (3 dalis) ir po patikros prireikus pateikti komitetui direktyvos arba sprendimo projektą (3 dalies antra pastraipa).
16. Be to, tuo atveju, jei prireikia tam tikrų papildomų bandymų ar papildomos informacijos, Reglamento Nr. 3600/92 8 straipsnyje nustatyti atitinkamos valstybės narės ataskaitos rengėjos ir Komisijos pareigos bei taikytina procedūra.
C – Direktyva 2006/134
17. Direktyva 2006/134 fenarimolis buvo įtrauktas į Direktyvos 91/414 I priedą laikotarpiu nuo 2007 m. sausio 1 d. iki 2008 m. birželio 30 d., kartu apibrėžiant šios veikliosios medžiagos naudojimo apribojimus(7).
18. Direktyvos 2006/134 2–8 konstatuojamosiose dalyse glaustai išdėstomos aplinkybės, lėmusios jos priėmimą, ir pateikiami argumentai, susiję su tam tikrais svarbiais šioje direktyvoje priimtais sprendimais, pirmiausia dėl leidžiamų naudojimo atvejų apribojimų (5 ir 6 konstatuojamosios dalys), įtraukimo laikotarpio sutrumpinimo (8 konstatuojamoji dalis) ir būtinybės gauti papildomą informaciją (10 konstatuojamoji dalis).
19. Direktyvos 2006/134 priede dėl fenarimolio nustatyta, kad jį leidžiama naudoti tik kaip fungicidą tam tikroms kultūroms (pomidorams, šiltnamiuose auginamoms paprikoms, baklažanams, šiltnamiuose auginamiems agurkams, melionams, dekoratyviniams augalams, medelynams ir daugiamečiams augalams). Šiame priede nustatytos ir didžiausios kiekvienai kultūrai naudotinos dozės. Be to, pagal priedą draudžiama fenarimolį naudoti tam tikrais būdais (purškiant iš lėktuvo, mėgėjams pasitelkiant ant nugaros nešiojamą arba rankinį purškiklį, privačiuose soduose). Galiausiai valstybės narės turi užtikrinti, kad būtų taikomos visos tinkamos pavojų mažinančios priemonės; ypatingas dėmesys skirtinas vandens organizmų, sliekų, paukščių ir žinduolių, taip pat naudotojų ir darbuotojų apsaugai.
III – Pagrindinė byla ir prejudicinis klausimas
20. 1993 m. liepos 28 d. bendrovė DowElanco Europe pranešė Komisijai, jog yra suinteresuota, kad fenarimolis būtų įtrauktas į Direktyvos 91/414 I priedą. Pagal Portugalijos teisę įsteigta bendrovė Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda (toliau – Gowan), perėmusi DowElanco Europe veiklą, tęsė fenarimolio įtraukimo į I priedą procedūrą savo pačios vardu.
21. Po to, kai buvo priimta Direktyva 2006/134, Italijos Respublika 2007 m. birželio 8 d. ministro dekretu atšaukė Gowan suteiktus leidimus pateikti į rinką augalų apsaugos produktus, kuriuose yra fenarimolio.
22. 2007 m. spalio 17 d. ministro dekretu fenarimolis buvo įtrauktas į Italijoje leidžiamų naudoti veikliųjų medžiagų sąrašą, pateikiamą 1995 m. kovo 17 d. Įstatyminio dekreto Nr. 194 I priede.
23. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad 2007 m. birželio 8 d. dekretas vėliau buvo iš dalies panaikintas dekretu, kurio data nenurodyta, siekiant laikinai vėl įtraukti tam tikrus produktus, kuriuose yra fenarimolio, į Italijoje leidžiamų naudoti produktų sąrašą pagal minėtą Įstatyminį dekretą Nr. 194, iš dalies pakeistą 2007 m. spalio 17 d. atsižvelgiant į Direktyvą 2006/134.
24. Gowan apskundė du pastaruosius ministro dekretus Tribunale amministrativo regionale del Lazio pareikšdamas ieškinį dėl jų panaikinimo.
25. Ieškinį Gowan grindžia Direktyvos 2006/134 neteisėtumu. Iš esmės ji teigia, kad griežtiems fenarimolio naudojimo apribojimams prieštarauja per vertinimo procedūrą atlikti mokslo tyrimai.
26. Gowan teigimu, fenarimolis įtrauktas į Direktyvos 91/414 I priedą, nustatant, kad šią medžiagą 18 mėnesių laikotarpiu galima naudoti tik tam tikroms kultūroms, nesvarbioms, palyginti su tomis, kurios iki šiol sudarė jos pagrindinę rinką (vynuogės, obuoliai, kriaušės, persikai, arbūzai, cukinijos, ne šiltnamiuose auginamos paprikos ir braškės).
27. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konstatuoja, kad atlikus mokslinio vertinimo procedūrą buvo padarytos teigiamos išvados ir kad Komisija iš pradžių siūlė įtraukti fenarimolį į Direktyvos 91/414 I priedą be jokių apribojimų.
28. Taigi suabejojęs dėl Direktyvos 2006/134 teisėtumo Tribunale amministrativo regionale del Lazio nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokį prejudicinį klausimą:
„Ar galioja Direktyva [2006/134], kuria labai apribojamas fenarimolio naudojimas, nepaisant to, kad iš valstybės ataskaitos rengėjos atlikto techninio mokslinio įvertinimo rezultatų galima daryti išvadą, jog naudojant šią medžiagą atsirandanti rizika yra priimtina?“
IV – Šalių pastabų santrauka
29. Rašytines pastabas pateikė ieškovė pagrindinėje byloje, Vokietijos ir Graikijos vyriausybės bei Komisija. Visoms šioms šalims, išskyrus Vokietijos vyriausybę, buvo atstovauta 2010 m. balandžio 29 d. įvykusiame posėdyje.
30. Atstovautų šalių, išskyrus ieškovę pagrindinėje byloje, nuomone, Direktyva 2006/134 galioja.
V – Priimtinumo analizė
31. Vokietijos vyriausybė ir Komisija abejoja, ar prašymas priimti prejudicinį sprendimą priimtinas, nes šiam prašymui trūksta tikslumo ir aiškumo.
32. Šiuo atžvilgiu primintina, kad pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką, siekiant pateikti Bendrijos teisės išaiškinimą, kuris būtų naudingas nacionaliniam teismui, reikia, kad pastarasis apibrėžtų su pateikiamais klausimais susijusias faktines aplinkybes ir pagrindines teisines nuostatas arba bent paaiškintų šiuos klausimus pagrindžiančias faktines prielaidas(8).
33. Sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikiama informacija ne tik turi leisti Teisingumo Teismui pateikti tinkamus atsakymus, bet ir suteikti valstybių narių vyriausybėms bei suinteresuotosioms šalims galimybę pateikti pastabas pagal Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnį. Teisingumo Teismas privalo užtikrinti, kad ši galimybė būtų suteikiama, atsižvelgdamas į tai, kad pagal šias nuostatas suinteresuotosioms šalims yra pranešama tik apie sprendimus dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą(9).
34. Šiuo atveju sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą yra pakankamai informacijos, leidžiančios valstybių narių vyriausybėms ir kitiems suinteresuotiesiems asmenims pateikti pastabas. Be to, iš pastabų, kurias pateikė Vokietijos ir Graikijos vyriausybės bei Komisija, matyti, kad jos galėjo tinkamai pareikšti nuomonę dėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo užduoto klausimo.
35. Manau, jog Teisingumo Teismas gavo pakankamai informacijos iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą ir jam pateiktų pastabų, kad galėtų naudingai atsakyti į jam užduotą klausimą.
36. Tačiau reikia išnagrinėti kitą klausimą, susijusį su šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumu. Iš tikrųjų abejotina, ar Gowan dar turi teisę nacionaliniuose teismuose ginčyti Direktyvos 2006/134 teisėtumą atsižvelgiant į tai, kad suinteresuotoji šalis Bendrajame Teisme nepareiškė ieškinio dėl minėtos direktyvos panaikinimo per EB 230 straipsnyje nustatytą terminą, nors galėjo turėti tokią teisę(10).
37. Iš tikrųjų pagal Sprendimą TWD Textilwerke Deggendorf fizinis ar juridinis asmuo iš esmės nebegali, remdamasis prašymu priimti prejudicinį sprendimą, netiesiogiai ginčyti Bendrijos teisės akto galiojimo, jei galėjo tai padaryti tiesiogiai, remdamasis EB 230 straipsniu(11).
38. Šiuo galimybės ginčyti Bendrijos teisės aktą prašant priimti prejudicinį sprendimą ribojimu siekiama laikytis teisinio saugumo principo, neleidžiant neribotą laiką ginčyti teisines pasekmes turinčių Bendrijos teisės aktų. Priešingu atveju tai reikštų, kad asmeniui suteikiama galimybė nepaisyti to, jog sprendimas, pasibaigus terminui pareikšti ieškinį pagal EB 230 straipsnio ketvirtą pastraipą, tampa galutinis(12).
39. Tačiau iš nusistovėjusios teismo praktikos aiškiai matyti, kad nacionaliniame teisme asmuo negali remtis Bendrijos teisės akto neteisėtumu ir netiesiogiai ginčyti jo galiojimo pagal EB 234 straipsnį tik tokiu atveju, jeigu nėra jokios abejonės, kad jis turėjo teisę pareikšti ieškinį dėl panaikinimo pagal EB 230 straipsnį(13).
40. Todėl, kadangi prejudicinis klausimas susijęs su direktyva, reikia nustatyti, ar Gowan ieškinys dėl Direktyvos 2006/134 neabejotinai būtų buvęs priimtas, nes jos nuostatos yra tiesiogiai ir konkrečiai susijusios su šia bendrove(14).
41. Mano nuomone, šiuo atveju taip nėra.
42. Pirmiausia primintina, kad byloje TWD Textilwerke Deggendorf aptariama įmonė buvo vykdomųjų priemonių adresatė. Ši teismo praktika buvo taikyta tam tikrų reglamentų atžvilgiu, kai Teisingumo Teismas nurodė, kad tam tikromis aplinkybėmis reglamentas gali būti ginčijamas aktas, ir tai reikštų prašymo priimti prejudicinį sprendimą nepriimtinumą(15).
43. Tačiau direktyvų atveju yra kitaip. Teisingumo Teismas byloje Eurotunnel patikslino, kad direktyvai negalima taikyti to paties(16).
44. Tačiau nors būtent su Direktyva 91/414 susijusioje byloje Europos Bendrijų Pirmosios instancijos teismas neseniai nusprendė, kad įmonės pranešėjos ieškinys dėl direktyvos, priimtos šios įmonės pranešimo pagrindu, panaikinimo yra priimtinas(17), tai nereiškia, kad šiuo atveju nekyla abejonių, kad ieškovė pagrindinėje byloje turėjo teisę pareikšti tokį ieškinį, ir taip yra dėl trijų priežasčių. Pirmiausia, šį sprendimą Pirmosios instancijos teismas priėmė tik 2009 m., o ieškovė pagrindinėje byloje būtų turėjusi pareikšti ieškinį 2007 m. pradžioje, taigi daug anksčiau, nei buvo priimtas minėtas sprendimas. Be to, Teisingumo Teismas neturėjo galimybės pareikšti nuomonės dėl Pirmosios instancijos teismo priimto sprendimo. Galiausiai, atsižvelgiant į Sutarties tekstą ir į jos bendrą sistemą, pagal kurią netgi netiesiogiai nėra numatyta galimybė pareikšti tokį ieškinį, toks priimtinumo išplėtimas teisminiu keliu, mano manymu, prieštarauja teisinio saugumo principui. Todėl nėra visai neabejotina, kad Gowan turėjo teisę pareikšti ieškinį dėl Direktyvos 2006/134.
45. Iš to, kas išdėstyta, manau, matyti, kad prejudicinis klausimas yra priimtinas.
VI – Nagrinėjimas iš esmės
A – Prejudicinio klausimo išaiškinimas
46. Pateikdamas prejudicinį klausimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konstatuoja, kad Direktyva 2006/134 labai apribojamas fenarimolio naudojimas. Šis teismas nori išsiaiškinti, ar minėta direktyva galioja atsižvelgiant į tai, kad iš valstybės ataskaitos rengėjos atlikto techninio mokslinio įvertinimo rezultatų galima daryti išvadą, jog naudojant šią medžiagą atsirandanti rizika yra priimtina.
47. Pirmiausia pažymėtina, kad šis prejudicinis klausimas dėl Bendrijos teisės akto galiojimo suformuluotas gana bendrai, nepatikslinant teisės normos ar teisinio principo, kuris galėtų būti pažeistas.
48. Bylose dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, įvertinant, ar teisės aktas galioja, kylančius klausimus ir galimus negaliojimo pagrindus dažnai gana tiksliai suformuluoja prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas(18). Jei taip nėra, vis dėlto galima pasitikslinti klausimą pagal patį sprendimą dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą(19).
49. Tačiau šiuo atveju taip nėra. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nusprendė suformuluoti klausimą gana abstrakčiai. Siekiant pasitikslinti klausimą reikėtų ieškoti informacijos paties sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą motyvuose, bet ir jie išdėstyti ne ką konkrečiau.
50. Primintina, kad EB 234 straipsniu įtvirtinamas Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų glaudaus bendradarbiavimo pagrindas, pagrįstas jų funkcijų padalijimu. Vykstant tokiam bendradarbiavimui tik nacionalinis teismas turi teisę nuspręsti, kokius klausimus pateikti Teisingumo Teismui, ir šalys negali jų susiaurinti ar išplėsti.
51. Akto galiojimo vertinimas turi tam tikrų panašumų į ieškinį dėl panaikinimo. Kaip priminė Teisingumo Teismas, prašymas priimti prejudicinį sprendimą įvertinant galiojimą yra, kaip ir ieškinys dėl panaikinimo, Bendrijos institucijų teisės aktų teisėtumo kontrolės būdas(20). Ieškinys dėl panaikinimo, kuriame nėra tiksliai nurodyti motyvai, kuriais remiantis ginčijamas aktas turėtų būti panaikintas, yra nepriimtinas. Ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą įvertinant galiojimą turi būti pripažintas nepriimtinu, jeigu negaliojimo pagrindai nepaaiškėja nei iš prejudicinio klausimo, nei papildomai iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą. Teisingumo Teismas neprivalo savo iniciatyva nurodyti kokio nors pagrindo, kuris galėtų turėti įtakos akto galiojimui(21).
52. Kalbant apie prejudicinį klausimą dėl akto galiojimo ir galimą šio klausimo performulavimą Teisingumo Teismas, mano nuomone, iš esmės turėtų palikti esamą formuluotę ir susilaikyti nuo patikslinimo. Šį požiūrį pagrindžia dvi argumentų grupės.
53. Pirma, ieškinyje dėl panaikinimo ieškovas pats savo nuožiūra turi pasirinkti ir suformuluoti kaltinimus. O prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų bendradarbiavimo forma ir pagrindiniai suinteresuotieji asmenys proceso nevaldo. Sprendimą pateikti prejudicinį klausimą turi teisę priimti tik nacionalinis teismas. Taip pat šis teismas privalo suformuluoti klausimą ir Teisingumo Teismas pagal bendradarbiavimo taisykles neturi teisės, išskyrus išimtinius atvejus, nagrinėti šio sprendimo pagrįstumo ar performuluoti prejudicinio klausimo. Šalys juo labiau negali tikslinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo užduoto klausimo.
54. Antra, procesas dėl prejudicinio sprendimo yra papildomas pagrindinės bylos, kurią nagrinėjant šalys turi galimybę pareikšti nuomonę pagal rungimosi principą, atžvilgiu. Be to, kitaip nei Bendrajame Teisme pateikto ieškinio dėl panaikinimo atveju, kuriuo numatyta, kad šalys du kartus pasikeičia pareiškimais (ieškinys ir atsiliepimas į ieškinį, vėliau dublikas ir triplikas), vykstant procesui dėl Teisingumo Teismui pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą šalys pateikia tik po vieną pareiškimą tuo pačiu metu ir negali teikti su kitų šalių pareiškimais susijusių rašytinių pastabų. Be to, Bendrajame Teisme nagrinėjant ieškinį dėl panaikinimo beveik visada rengiami posėdžiai, o Teisingumo Teisme nagrinėjant prašymą priimti prejudicinį sprendimą taip nėra(22).
55. Šiomis aplinkybėmis akivaizdu, kad pats prašymo priimti prejudicinį sprendimą tekstas yra šio bendradarbiavimo pamatas. Tai dokumentas, kurio pagrindu, viena vertus, valstybės narės nusprendžia, ar teikti rašytines pastabas, ir, kita vertus, kiekviena proceso Teisingumo Teisme šalis parengia savo poziciją. Jei apskritai būtų nustatyta, kad rašytines pastabas teikiančios šalys gali pačios valdyti procesą ir faktiškai performuluoti prejudicinius klausimus siekdamos nurodyti kitus negaliojimo pagrindus, tai sudarytų sąlygas prašymui priimti prejudicinį sprendimą virsti paslėptu ieškiniu dėl panaikinimo ir kiltų grėsmė labai sutrikdyti Teisingumo Teisme vykstantį procesą(23).
56. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pagrindinį dėmesį reikia skirti dviem abejonių dėl direktyvos galiojimo keliantiems dalykams, kuriuos nurodė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, t. y. pirma, ryšio tarp valstybės narės ataskaitos rengėjos ataskaitos ir Direktyvos 2006/134 klausimui ir, antra, aplinkybei, kad direktyvoje nustatytos tam tikros fenarimolio naudojimo sąlygos.
B – Dėl ryšio tarp valstybės narės ataskaitos rengėjos ataskaitos ir Direktyvos 2006/134
57. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas galimą neatitikimą tarp valstybės narės ataskaitos rengėjos ataskaitos ir priimtos direktyvos nurodo kaip negaliojimo pagrindą.
58. Šiuo atžvilgiu konstatuotina, kad iš Reglamento Nr. 3600/92, pirmiausia iš jo 7 ir 8 straipsnių, matyti, kad prieš Komisijos (ar prireikus – Tarybos) įvertinimą priimant bet kurį teisės aktą įvairūs dalyviai ne kartą pasikeičia informacija.
59. Kalbant apie valstybės narės ataskaitos rengėjos vaidmenį šiuo atveju, pažymėtina, kad ieškovė pagrindinėje byloje ir Komisija Teisingumo Teismo prašymu pateikė valstybės narės ataskaitos rengėjos 1996 m. kovo mėn. parengtą ataskaitą ir tris jos papildymus, pateiktus 2000 m. rugpjūčio mėn., 2001 m. vasario mėn. ir 2003 m. spalio mėnesį.
60. Komisija pažymi, kad 1996 m. ataskaitoje buvo siūloma ne įtraukti fenarimolį į direktyvos I priedą, o atidėti sprendimo priėmimą, nes trūko kai kurių duomenų, susijusių pirmiausia su šios medžiagos likučiais ir jos ekotoksiniu poveikiu, t. y. vandens organizmams keliamu pavojumi.
61. Komisija taip pat teigia, kad ataskaita ir jos papildymai buvo pateikti įvertinti kitoms valstybėms narėms. Vykstant nacionalinių ekspertų vertinimui, kuris tęsėsi nuo 1997 m. iki 2004 m., kitos valstybės narės pasiūlė pakeitimų arba papildymų.
62. Komisijos teigimu, nuo 2000 m. lapkričio mėn. ataskaita ir jos papildymai buvo svarstomi dviejose darbo grupėse. „Vertinimo grupės“ funkcija – išnagrinėti medžiagą techniniu ir moksliniu požiūriu, visų pirma remiantis mokslo duomenimis nustatyti rizikos lygį („risk assessment“ – rizikos įvertinimas). „Teisės aktų grupė“ turi parengti direktyvos dėl medžiagos įtraukimo projektą, prireikus atsižvelgdama į išsamesnį rizikos valdymo vertinimą mokslinio netikrumo atveju. Ši grupė pirmiausia turi atsižvelgti į politinio-socialinio pobūdžio argumentus. Ji nustato visuomenei priimtino mokslinio netikrumo lygį ir įvertina galimybę valdyti ir mažinti pripažintą riziką („risk management“ – rizikos valdymas).
63. Aptariamu atveju darbo grupių veikla, susijusi tik su techniniu ir moksliniu vertinimu, tęsėsi nuo 2000 iki 2004 metų. Šiai veiklai dar net neprasidėjus daugelis valstybių narių pateikė papildymų, vykstant tarpusavio vertinimui.
64. Komisijos teigimu, pirmasis direktyvos projekto variantas buvo pateiktas tik 2004 metais. Tačiau nuo 2004 m. liepos 27 d. iki 2006 m. rugsėjo 13 d. Komisija parengė ne mažiau kaip aštuonis skirtingus direktyvos variantus, iš kurių trys buvo apsvarstyti „Teisės aktų grupėje“ ir vienas pateiktas komitetui balsuoti.
65. Ieškovė pagrindinėje byloje ir Komisija pateikė šiek tiek besiskiriančias aptariamos direktyvos priėmimo proceso versijas. Taigi Teisingumo Teismas yra susipažinęs su trimis skirtingomis įvykių versijomis, t. y. Gowan pateikta versija, Komisijos versija ir ta, kuri išdėstyta minėtos direktyvos preambulėje. Dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, žinoma, nebūtina išsamiai išnagrinėti visas šias versijas(24).
66. Kalbant apie prejudicinį klausimą, pažymėtina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nepatikslina, kaip tariamas skirtumas tarp ataskaitos ir direktyvos gali turėti įtakos pastarosios galiojimui. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nenurodo, kuriuo dokumentu remiasi.
67. Šiuo atžvilgiu primintina, kad tiesioginis ryšys tarp valstybės narės ataskaitos rengėjos parengtos ataskaitos ir Komisijos priimto teisės akto negali būti nustatytas.
68. Iš tikrųjų valstybės narės ataskaitos rengėjos ataskaita ir jos papildymai yra pagrindas diskutuojant su valstybių narių ekspertais bei „Vertinimo grupei“ ir „Teisės aktų grupei“ svarstant medžiagos įtraukimą į direktyvos priedą. Tik pasibaigus šiam kompleksiniam procesui Komisija parengia pirmąjį direktyvos projektą.
69. Pagal vieną iš pagrindinių Sutarties principų Komisija, atsižvelgdama į pastabas, gali bet kuriuo metu pakeisti savo projektą arba pateikti naują, kaip šiuo atveju ir padarė. Kalbant apie teisės aktų projektus, šis principas įtvirtintas SESV 293 straipsnio 2 dalyje.
70. Vykstant bet kurios direktyvos priėmimo remiantis Direktyva 91/414 procesui, Komisija naudojasi diskrecija bent dviem atžvilgiais: ji atlieka ir rizikos vertinimą, ir su rizikos priimtinumu susijusį politinį vertinimą.
71. Galima gana objektyviai įvertinti riziką, jeigu yra sukurtas neginčijamas metodas, bet jei tokio metodo nėra (kaip šiuo atveju – fenarimoliui taikytino metodo), neišvengiamai tenka pasinaudoti diskrecija(25). Su rizikos, nustatytos atlikus tyrimą, priimtinumu susijęs vertinimas būtinai reiškia politinio ir socialinio pobūdžio sprendimus, kuriuos turi teisę priimti Komisija.
72. Bet kuriuo atveju kalbama apie sritį, kurioje atliekamas kompleksinio pobūdžio vertinimas ir naudojamasi didele diskrecija. Tai sritis, su kuria susijusius sprendimus Teisingumo Teismas galėtų panaikinti, tik jei paaiškėtų, kad padaryta akivaizdi faktinė ar teisinė klaida arba piktnaudžiauta įgaliojimais. Iš tikrųjų, kaip pažymėjo Pirmosios instancijos teismas, Komisijai, kad ji galėtų veiksmingai siekti jai iškelto tikslo ir atsižvelgiant į sudėtingus techninius vertinimus, kuriuos ji turi atlikti, turi būti suteikta didelė diskrecija(26).
73. Šiuo atveju nėra galimybės labiau įsigilinti, nes prejudicinis klausimas šiuo atžvilgiu yra labai trumpas. Be to, ieškovės pagrindinėje byloje ir Komisijos faktinių bylos aplinkybių aprašymai skiriasi, kiek tai susiję su etapais iki direktyvos priėmimo. Mano manymu, pats prejudicinio sprendimo priėmimo Teisingumo Teisme pobūdis neleidžia išsiaiškinti šių faktinių klausimų. Tokiomis aplinkybėmis nebėra ką pridurti.
74. Iš to, kas pasakyta, darytina išvada, kad bet kuris valstybės narės ataskaitos rengėjos pagal Reglamentą Nr. 3600/92 parengtas dokumentas yra būtinas ir naudingas Komisijai priimant poziciją, tačiau vien jis nėra lemiamas. Tai tik parengiamieji dokumentai. Tik dėl akivaizdaus neatitikimo tarp neginčijamu, jokio mokslinio netikrumo nepaliekančiu metodu pagrįstos ataskaitos ir Komisijos pozicijos atitinkamas teisės aktas galėtų būti pripažintas negaliojančiu.
75. Tačiau iš bylos medžiagos nematyti tokio neatitikimo, kuris vienintelis galėtų suteikti pagrindą ginčyti Direktyvos 2006/134 galiojimą.
C – Dėl Direktyvoje 2006/134 nustatytų fenarimolio naudojimo sąlygų
76. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja dėl Direktyvos 2006/134 galiojimo remdamasis ir tuo, kad ja labai apribojamas fenarimolio naudojimas. Tačiau jis nepatikslina, kokios būtent sąlygos galėtų turėti įtakos minėtos direktyvos galiojimui. Todėl mano analizė bus bendro pobūdžio.
77. Reikia konstatuoti, kad pagal Direktyvos 91/414 5 straipsnį gali būti nustatytos įvairios į šios direktyvos I priedą įtrauktos veikliosios medžiagos naudojimo sąlygos.
78. Dėl Direktyvoje 2006/134 nustatytų fenarimolio naudojimo sąlygų įvertinimo primintina, kad pagal bendrąjį proporcingumo principą Bendrijos institucijų veiksmai neturi viršyti to, kas tinkama ir būtina siekiant teisėtų aptariamuose teisės aktuose nustatytų tikslų, todėl kai galima rinktis iš kelių tinkamų priemonių, reikia imtis mažiausiai suvaržančios, o sukelti nepatogumai neturi būti neproporcingi siekiamiems tikslams(27).
79. Vadinasi, vykdant šio teisinio principo laikymosi teisminę kontrolę ir atsižvelgiant į tai, kad Komisija turėjo didelę diskreciją priimdama Direktyvą 2006/134, tik akivaizdus priemonės netinkamumas jos tikslui pasiekti gali paveikti šios priemonės teisėtumą(28).
80. Dėl Direktyvos 2006/134 motyvavimo atsižvelgtina į šiuos jos preambulėje nurodytus dalykus.
81. Remdamasi įvairiais atliktais tyrimais Komisija mano, kad augalų apsaugos produktai, kurių sudėtyje yra fenarimolio, gali būti laikomi atitinkančiais Direktyvos 91/414/EB 5 straipsnio 1 dalies a ir b punktuose nustatytus reikalavimus tais naudojimo atvejais, kurie buvo išnagrinėti ir išsamiai aprašyti Komisijos peržiūros ataskaitoje, jeigu bus taikomos tinkamos pavojų mažinančios priemonės(29).
82. Tačiau Komisija pabrėžia, kad fenarimolis yra pavojinga veiklioji medžiaga, todėl svarbu, kad jo naudojimas būtų ribojamas. Komisija pažymi, kad susirūpinimą pirmiausia kelia tai, kad šiai medžiagai būdingas toksinis poveikis ir ji gali sutrikdyti endokrininės sistemos veiklą bei tai, kad šiuo metu mokslininkai nesutaria dėl tikslaus tokio pavojaus dydžio. Laikydamasi atsargumo principo ir atsižvelgdama į dabartinį mokslo žinių lygį Komisija nusprendė nustatyti pavojų mažinančias priemones siekiant numatyto aukšto žmonių ir gyvūnų sveikatos bei aplinkos apsaugos lygio Europos bendrijoje(30).
83. Tuo tikslu medžiagų įtraukimas į Direktyvos 91/414 I priedą yra apribotas tais fenarimolio naudojimo atvejais, kurie buvo įvertinti atsižvelgiant į Bendrijoje atliktą vertinimą ir kai buvo nustatyta, kad pasiūlyti naudojimo atvejai atitinka minėtoje direktyvoje nustatytas sąlygas. Todėl kiti naudojimo atvejai, kurie nebuvo įtraukti arba tik iš dalies įtraukti į šį vertinimą, pirmiausia turi būti išsamiai įvertinti prieš pradedant svarstyti, ar įtraukti juos į Direktyvos 91/414 I priedą(31).
84. Be to, Komisija mano, kad tikslinga nustatyti tik 18 mėnesių įtraukimo laikotarpį. Jos nuomone, toks apribojimas dar labiau sumažina riziką, nes taip užtikrinamas pakartotinis šios medžiagos vertinimas pirmumo teise(32).
85. Man atrodo, kad šie Direktyvos 2006/134 preambulėje nurodyti dalykai įrodo, kad Komisija visapusiškai įvertino nustatytinos sistemos privalumus ir trūkumus ir kad ši sistema siekiamų tikslų atžvilgiu bet kuriuo atveju nėra akivaizdžiai netinkama.
86. Be to, pagrindinės sąlygos ir terminai, nustatyti fenarimolio atžvilgiu, neatrodo išimtiniai, palyginti su sąlygomis ir terminais, nustatytais tą pačią dieną priimtose skirtingose direktyvose, susijusiose su kai kuriomis kitomis veikliosiomis medžiagomis, kaip antai metamidofosas, procimidonas, flusilazolas, karbendazimas ir dinokapas(33).
87. Todėl aplinkybė, kad pagal Direktyvos 91/414 5 straipsnį Direktyvoje 2006/134 nustatytos tokios sąlygos, kaip antai aptariamos, savaime neturi įtakos pastarosios direktyvos galiojimui.
VII – Išvada
88. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismui siūlau Tribunale amministrativo regionale del Lazio atsakyti taip:
„Išnagrinėjus pateiktą klausimą nenustatyta jokia aplinkybė, kuri leistų daryti išvadą, kad 2006 m. gruodžio 11 d. Komisijos direktyva 2006/134/EB, iš dalies keičianti Tarybos direktyvą 91/414/EEB, įtraukiant veikliąją medžiagą fenarimolį, buvo priimta nepagrįstai.“