CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. JÄÄSKINEN
van 15 juli 2010 (1)
Zaak C‑77/09
Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda
tegen
Ministero della Salute
[verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend door het Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italië)]
„Gewasbeschermingsmiddelen – Werkzame stof fenarimol – Richtlijn 91/414/EEG – Opneming in bijlage I – Voorwaarden en beperkingen – Richtlijn 2006/134/EG – Geldigheid”
I – Inleiding
1. In de onderhavige zaak verzoekt het Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italië) het Hof zich uit te spreken over de geldigheid van richtlijn 2006/134/EG(2).
2. Richtlijn 2006/134 heeft richtlijn 91/414/EEG(3) gewijzigd. Richtlijn 91/414 verplicht de lidstaten erop toe te zien dat gewasbeschermingsmiddelen (te weten met name herbiciden, pesticiden en fungiciden voor toepassing op planten) alleen op hun grondgebied op de markt worden gebracht of gebruikt, indien zij overeenkomstig de richtlijn zijn toegelaten. Een gewasbeschermingsmiddel mag slechts worden toegelaten indien de werkzame stoffen ervan zijn opgenomen in bijlage I bij richtlijn 91/414.
3. Richtlijn 2006/134 voegt fenarimol toe aan bijlage I bij richtlijn 91/414 en stelt daarbij bepaalde voorwaarden.
4. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of de geldigheid van richtlijn 2006/134 kan worden aangetast door een eventueel verschil tussen deze richtlijn en een voorbereidend document daarvan, namelijk een verslag dat is opgesteld door de rapporterende lidstaat die was aangewezen om de effecten van de betrokken werkzame stof te beoordelen.
II – Rechtskader
A – Richtlijn 91/414
5. Richtlijn 91/414 bevat de communautaire regeling voor de toelating en de intrekking van de toelating voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen.
6. Artikel 4 van richtlijn 91/414 bepaalt dat „[d]e lidstaten erop [zien] toe dat een gewasbeschermingsmiddel slechts wordt toegelaten indien [...] de werkzame stoffen die het bevat in bijlage I zijn vermeld”.
7. In artikel 5, leden 1 en 2, van richtlijn 91/414 worden de voorwaarden voor de opneming van werkzame stoffen in bijlage I vastgesteld:
„1. Op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis wordt een werkzame stof in bijlage I opgenomen voor een eerste periode van ten hoogste tien jaar, indien kan worden verwacht dat gewasbeschermingsmiddelen die de werkzame stof bevatten, aan de volgende voorwaarden voldoen:
a) de residuen hebben, na een toepassing die in overeenstemming is met de goede gewasbeschermingspraktijken, geen schadelijke uitwerking op de gezondheid van mens en dier of op het grondwater en geen onaanvaardbaar milieueffect en deze residuen kunnen − voor zover ze in toxicologisch opzicht of uit milieuoogpunt van belang zijn − door middel van algemeen gebruikte methoden worden gemeten;
b) het gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen heeft, na een toepassing die in overeenstemming is met de goede gewasbeschermingspraktijken, geen schadelijke uitwerking op de gezondheid van mens en dier of geen onaanvaardbaar milieueffect, als bedoeld in artikel 4, lid 1, sub b‑iv en ‑v.
2. Bij het opnemen van een werkzame stof in bijlage I dient zeer in het bijzonder rekening te worden gehouden met de volgende elementen:
a) in voorkomend geval een ADI-waarde voor de mens;
b) zo nodig een aanvaardbaar niveau van blootstelling van degenen die met deze stof omgaan;
c) in voorkomend geval een beoordeling van de vraag waar de stof in het milieu terechtkomt en wordt verspreid, alsmede wat de uitwerking is op niet-doelsoorten.”
8. Artikel 5, lid 4, van richtlijn 91/414 bepaalt:
„Aan de opneming van een werkzame stof in bijlage I kunnen eisen worden verbonden zoals:
[...]
– beperkingen op grond van de in artikel 6 bedoelde beoordeling van de gegevens, waarbij rekening is gehouden met de relevante agrarische, fytosanitaire en ecologische, met inbegrip van klimatologische, omstandigheden,
[...]
– de wijze van gebruik.”
9. Artikel 6 van richtlijn 91/414 bepaalt:
„1. Over de opneming van een werkzame stof in bijlage I wordt beslist volgens de procedure van artikel 19.
[...]”
10. Artikel 8 van richtlijn 91/414 heeft betrekking op overgangs‑ en afwijkende maatregelen. Lid 2, tweede en vierde alinea, van dit artikel bepaalt:
„Na de aanneming van deze richtlijn start de Commissie een werkprogramma om die werkzame stoffen [...] geleidelijk te onderzoeken. In het kader van dit programma kan worden geëist dat de belanghebbenden alle vereiste gegevens binnen een in het programma vastgelegde termijn aan de Commissie en aan de lidstaten meedelen. Alle bepalingen die voor de tenuitvoerlegging van het programma noodzakelijk zijn, zullen in een overeenkomstig de procedure van artikel 19 aangenomen verordening worden vastgelegd.
[...]
[...] [N]a onderzoek in het in artikel 19 bedoelde Comité en volgens de procedure van dat artikel, [kan] worden besloten of een dergelijke werkzame stof in bijlage I kan worden opgenomen en, zo ja, op welke voorwaarden, of dat een dergelijke werkzame stof niet in bijlage I wordt opgenomen, in die gevallen namelijk waarin niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 5 of waarin de vereiste informatie en gegevens niet binnen de voorgeschreven periode zijn verstrekt. De lidstaten zorgen ervoor dat de betrokken toelatingen binnen een voorgeschreven periode, naargelang van het geval, worden verstrekt, ingetrokken of gewijzigd.”
11. Artikel 19 van richtlijn 91/414(4) bepaalt dat de Commissie wordt bijgestaan door een regelgevend comité, het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid (hierna: „comité”).
B – Verordening (EEG) nr. 3600/92
12. Verordening (EEG) nr. 3600/92(5) bevat de in artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414 bedoelde procedure voor de opneming in bijlage I bij richtlijn 91/414 van bepaalde werkzame stoffen in gewasbeschermingsmiddelen. Deze procedure vangt aan met een kennisgeving aan de Commissie, die volgens artikel 4 van deze verordening door de producent wordt verricht.
13. Blijkens de considerans van verordening nr. 3600/92 dienen de evaluatiewerkzaamheden met betrekking tot de werkzame stoffen over de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te worden verdeeld en wordt voor elke werkzame stof een als rapporteur optredende lidstaat aangewezen.
14. In casu heeft de producent van fenarimol, DowElanco Europe, een kennisgeving verricht, waarop de Commissie overeenkomstig artikel 5, lid 2, van verordening nr. 3600/92 verordening (EG) nr. 933/94(6) heeft vastgesteld. Daaruit blijkt dat de als rapporteur aangewezen lidstaat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland is.
15. Artikel 7 van verordening nr. 3600/92 bevat een uitvoerige beschrijving van de verplichtingen van de rapporterende lidstaat en de Commissie en van de te volgen procedure. De als rapporteur optredende lidstaat moet een evaluatieverslag met daarin een aanbeveling aan de Commissie toezenden (lid 1). De Commissie moet het dossier en het verslag aan het comité doen toekomen voor verder onderzoek (lid 3) en vervolgens, in voorkomend geval, een ontwerprichtlijn of een ontwerpbeschikking aan het comité voorleggen (lid 3 bis).
16. Voorts wordt in artikel 8 van verordening nr. 3600/92 bepaald welke verplichtingen de rapporterende lidstaat en de Commissie hebben en welke procedure moet worden gevolgd wanneer bepaalde bijkomende proeven of bijkomende gegevens worden gevraagd.
C – Richtlijn 2006/134
17. Richtlijn 2006/134 heeft fenarimol opgenomen in bijlage I bij richtlijn 91/414 voor de periode van 1 januari 2007 tot en met 30 juni 2008 en heeft omschreven welke beperkingen voor het gebruik van deze werkzame stof gelden.(7)
18. In de punten 2 tot en met 8 van de considerans van richtlijn 2006/134 wordt een overzicht gegeven van de omstandigheden die hebben geleid tot de vaststelling van deze richtlijn en worden gegevens verstrekt ter rechtvaardiging van bepaalde in de richtlijn gemaakte beslissende keuzes, met name met betrekking tot de voor de toegelaten toepassingen geldende beperkingen (punten 5 en 6), de beperking van de opnemingsperiode (punt 8) en de noodzaak nadere gegevens te verkrijgen (punt 10).
19. Volgens de bijlage bij richtlijn 2006/134 is fenarimol alleen toegelaten voor gebruik als fungicide op bepaalde gewassen (tomaat, paprika in kassen, aubergine, komkommer in kassen, meloen, siergewassen, bomen in boomkwekerijen en meerjarige planten). De bijlage voorziet ook in maximale doseringen voor elk gewas. Voorts zijn sommige toepassingen van fenarimol verboden (sproeien vanuit de lucht, toediening met behulp van druk‑ en rugspuiten door particuliere gebruikers en gebruik door hobbytelers). Ten slotte moeten de lidstaten ervoor zorgen dat alle passende risicobeperkende maatregelen worden genomen en bijzondere aandacht moet worden besteed aan de bescherming van waterorganismen, regenwormen, vogels en zoogdieren, alsook aan de bescherming van gebruikers en werknemers.
III – Hoofdgeding en prejudiciële vraag
20. Op 28 juli 1993 heeft de onderneming DowElanco Europe aan de Commissie gemeld dat zij belang had bij de opneming van fenarimol in bijlage I bij richtlijn 91/414. Nadat zij de activiteiten van DowElanco Europe had overgenomen, heeft de vennootschap naar Portugees recht Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda (hierna: „Gowan”) de procedure tot opneming van fenarimol onder eigen naam voortgezet.
21. Na de vaststelling van richtlijn 2006/134 heeft de Italiaanse Republiek bij ministerieel besluit van 8 juni 2007 de aan Gowan verleende vergunningen voor het in de handel brengen van gewasbeschermingsmiddelen die fenarimol bevatten, ingetrokken.
22. Bij ministerieel besluit van 17 oktober 2007 is fenarimol opgenomen in de lijst van in Italië toegelaten werkzame stoffen, die als bijlage I bij het decreto legislativo (wetsbesluit) nr. 194 van 17 maart 1995 is gevoegd.
23. De verwijzende rechter merkt op dat het besluit van 8 juni 2007 nadien gedeeltelijk is ingetrokken bij een besluit waarvan de datum niet is vermeld, om bepaalde producten op basis van fenarimol tijdelijk weer op te nemen in de lijst van producten die in Italië zijn toegelaten overeenkomstig decreto legislativo nr. 194, zoals op 17 oktober 2007 gewijzigd ingevolge richtlijn 2006/134.
24. Gowan heeft bij het Tribunale amministrativo regionale del Lazio de nietigverklaring van die laatste twee besluiten gevorderd.
25. In het kader daarvan stelt Gowan dat richtlijn 2006/134 onwettig is. Gowan betoogt in wezen dat de strenge beperkingen op het gebruik van fenarimol geen steun vinden in de wetenschappelijke studies die tijdens de evaluatieprocedure zijn uitgevoerd.
26. Volgens Gowan beperken de voorwaarden waaronder fenarimol in bijlage I bij richtlijn 91/414 is opgenomen, het gebruik van deze stof tot 18 maanden en tot bepaalde gewassen waarvan het belang veel geringer is dan dat van de gewassen die tot dusver de voornaamste markt ervan waren (wijnbouw, appel, peer, perzik, watermeloen, courgette, niet in kassen gekweekte paprika en aardbeiplanten).
27. De verwijzende rechter constateert dat de conclusies van de wetenschappelijke evaluatie positief waren en dat de Commissie aanvankelijk had voorgesteld fenarimol zonder beperkingen in bijlage I bij richtlijn 91/414 op te nemen.
28. Aangezien het Tribunale amministrativo regionale del Lazio daardoor twijfels had over de wettigheid van richtlijn 2006/134, heeft het de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Is richtlijn [2006/134], waarbij het gebruik van fenarimol aanzienlijk is beperkt, geldig, gelet op de uitkomst van het door de rapporterende lidstaat verrichte technisch-wetenschappelijke onderzoek, waarvan de conclusie lijkt te zijn dat het uit dit gebruik voortvloeiende risico aanvaardbaar is?”
IV – Samenvatting van de ingediende opmerkingen
29. Verzoekster in het hoofdgeding, de Duitse en de Griekse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Met uitzondering van de Duitse regering waren zij vertegenwoordigd op de terechtzitting van 29 april 2010.
30. Met uitzondering van verzoekster in het hoofdgeding hebben de vertegenwoordigde partijen zich op het standpunt gesteld dat richtlijn 2006/134 geldig is.
V – Beoordeling van de ontvankelijkheid
31. De Duitse regering en de Commissie betwijfelen of het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is aangezien het niet nauwkeurig en duidelijk genoeg is.
32. Dienaangaande herinner ik eraan dat volgens vaste rechtspraak de nationale rechter, wegens het vereiste om tot een voor hem nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht te komen, een omschrijving moet geven van het feitelijke en juridische kader waarin zijn vragen moeten worden geplaatst, of althans de feiten moet uiteenzetten waarop die vragen zijn gebaseerd.(8)
33. De in verwijzingsbeslissingen verstrekte gegevens dienen niet enkel om het Hof in staat te stellen een bruikbaar antwoord te geven, maar ook om de regeringen van de lidstaten en de andere belanghebbenden de mogelijkheid te bieden overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie opmerkingen te maken. Het Hof dient erop toe te zien dat deze mogelijkheid gewaarborgd blijft, in aanmerking genomen dat ingevolge deze bepaling alleen de verwijzingsbeslissingen ter kennis van de belanghebbenden worden gebracht.(9)
34. In casu bevat de verwijzingsbeslissing voldoende gedetailleerde gegevens om de regeringen van de lidstaten en de andere belanghebbenden de mogelijkheid te bieden opmerkingen te maken. Uit de door de Duitse en de Griekse regering en de Commissie ingediende opmerkingen blijkt overigens dat deze hun standpunt over de door de verwijzende rechter gestelde vraag naar behoren hebben kunnen bepalen.
35. Mijns inziens kan het Hof zich voldoende ingelicht achten door de gegevens in de verwijzingsbeslissing en in de bij hem ingediende opmerkingen om een bruikbaar antwoord te kunnen geven op de hem voorgelegde vraag.
36. Daarentegen moet met betrekking tot de ontvankelijkheid van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing een andere vraag worden onderzocht. Het is namelijk niet zeker dat Gowan voor de nationale rechter nog een exceptie van onwettigheid van richtlijn 2006/134 kan opwerpen nu betrokkene niet binnen de in artikel 230 EG gestelde termijn een beroep tot nietigverklaring van die richtlijn bij het Gerecht heeft ingesteld, ook al was hij mogelijkerwijs hiertoe bevoegd.(10)
37. Zoals uit het arrest TWD Textilwerke Deggendorf blijkt, kan een natuurlijke of rechtspersoon de geldigheid van een handeling van een gemeenschapsinstelling immers in beginsel niet op indirecte wijze aanvechten in een prejudiciële procedure wanneer hij dit op grond van artikel 230 EG rechtstreeks kan doen.(11)
38. Deze beperking van de mogelijkheid om in een prejudiciële procedure op te komen tegen een gemeenschapshandeling, beoogt recht te doen aan het rechtszekerheidsbeginsel, door te voorkomen dat gemeenschapshandelingen die rechtsgevolgen teweegbrengen, onbeperkt in geding kunnen worden gebracht. Anders zou een persoon het onherroepelijke karakter van een besluit kunnen omzeilen na het verstrijken van de periode voor het instellen van een rechtstreeks beroep krachtens artikel 230, vierde alinea, EG.(12)
39. Uit vaste rechtspraak blijkt evenwel duidelijk dat een persoon slechts verstoken blijft van het recht om zich voor de nationale rechter op de onwettigheid van een gemeenschapshandeling te beroepen en de geldigheid ervan krachtens artikel 234 EG indirect in geding te brengen wanneer het boven elke twijfel verheven is dat hij krachtens artikel 230 EG bevoegd was om de nietigverklaring te vorderen.(13)
40. Aangezien de prejudiciële vraag betrekking heeft op een richtlijn, rijst de vraag of een beroep van Gowan tegen richtlijn 2006/134 zonder twijfel ontvankelijk zou zijn geweest op grond dat de bepalingen ervan haar rechtstreeks en individueel raken.(14)
41. Mijns inziens is dit in casu niet het geval.
42. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat in de zaak TWD Textilwerke Deggendorf de betrokken onderneming de adressaat van de uitvoeringsmaatregelen was. Nadat het Hof erop had gewezen dat een verordening onder bepaalde omstandigheden een aanvechtbare handeling kan zijn die ertoe leidt dat een dergelijke prejudiciële verwijzing niet-ontvankelijk is, is die rechtspraak op sommige verordeningen toegepast.(15)
43. Het voorgaande geldt echter niet voor richtlijnen. Het Hof heeft in de zaak Eurotunnel geoordeeld dat voor een richtlijn niet dezelfde gevolgtrekkingen gelden.(16)
44. In het specifieke kader van richtlijn 91/414 heeft het Gerecht weliswaar onlangs de ontvankelijkheid erkend van een beroep tot nietigverklaring dat door een kennisgevende onderneming was ingesteld tegen een op grond van die kennisgeving vastgestelde richtlijn(17), maar dat betekent nog niet dat in casu boven elke twijfel verheven is dat verzoekster in het hoofdgeding bevoegd was om een dergelijk beroep in te stellen, en wel om drie redenen. Allereerst is dat arrest van het Gerecht pas in 2009 gewezen, terwijl verzoekster in het hoofdgeding haar beroep begin 2007 had moeten instellen, dus ruim voordat dat arrest is gewezen. Voorts heeft het Hof niet de gelegenheid gehad zich uit te spreken over de door het Gerecht gekozen oplossing. Ten slotte verzet het rechtszekerheidsbeginsel, gelet op de bewoordingen en de algemene opzet van het Verdrag waarbij niet − ook niet indirect − in de mogelijkheid van een dergelijk beroep is voorzien, zich mijns inziens tegen een dergelijke verruiming van de ontvankelijkheid via de rechtspraak. Het is dus niet boven elke twijfel verheven dat Gowan bevoegd zou zijn geweest om beroep tot nietigverklaring van richtlijn 2006/134 in te stellen.
45. Uit het voorgaande volgt dat de prejudiciële vraag ontvankelijk moet worden verklaard.
VI – Beoordeling ten gronde
A – Uitlegging van de prejudiciële vraag
46. In de prejudiciële vraag stelt de verwijzende rechter vast dat het gebruik van fenarimol in richtlijn 2006/134 aanzienlijk is beperkt. Hij wenst te vernemen of die richtlijn geldig is, gelet op de uitkomst van het door de rapporterende lidstaat verrichte technisch-wetenschappelijke onderzoek waarvan de conclusie lijkt te zijn dat het uit dit gebruik voortvloeiende risico aanvaardbaar is.
47. Ik merk meteen op dat deze vraag, die de geldigheid van een gemeenschapshandeling betreft, redelijk algemeen geformuleerd is, zonder vermelding van de rechtsregel of het rechtsbeginsel waarvan de schending wordt gesteld.
48. In prejudiciële verzoeken om beoordeling van de geldigheid zet de verwijzende rechter de problemen en de redenen voor de eventuele ongeldigheid vaak voldoende duidelijk uiteen in de vraag zelf.(18) Waar dat niet het geval is, kan voor verduidelijking van de vraag vaak te rade worden gegaan met de verwijzingsbeslissing.(19)
49. In casu is dat echter niet zo. De verwijzende rechter heeft de vraag in redelijk algemene bewoordingen gesteld. Elementen ter verduidelijking van de vraag zouden kunnen worden gezocht in de motivering van de verwijzingsbeslissing, maar nadere gegevens worden daarin nauwelijks aangetroffen.
50. Artikel 234 EG schept het kader voor een nauwe samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, gebaseerd op een onderlinge taakverdeling. In het kader van die samenwerking komt de bevoegdheid om de aan het Hof voor te leggen vragen te formuleren, alleen aan de nationale rechter toe en kunnen partijen in de procedure voor het Hof de inhoud daarvan niet beperken of uitbreiden.
51. Wat de beoordeling van de geldigheid van een handeling betreft, kan tot op zekere hoogte een vergelijking worden gemaakt met het beroep tot nietigverklaring. Zoals het Hof in herinnering heeft gebracht, is het prejudiciële verzoek om beoordeling van de geldigheid van een handeling, evenals het beroep tot nietigverklaring, een vorm van wettigheidstoetsing van handelingen van de gemeenschapsinstellingen.(20) Een beroep tot nietigverklaring waaruit niet duidelijk blijkt waarom de bestreden handeling nietig moet worden verklaard, is niet-ontvankelijk. Hetzelfde geldt voor een prejudicieel verzoek met betrekking tot de geldigheid, indien de redenen voor de ongeldigheid niet blijken uit de vraag en al evenmin uit de verwijzingsbeslissing. Het is niet de taak van het Hof elke reden die de geldigheid van een handeling kan aantasten, ambtshalve aan de orde te stellen.(21)
52. Bij een prejudiciële vraag over de geldigheid van een handeling en de mogelijke herformulering ervan dient het Hof zich mijns inziens te houden aan de inhoud van de vraag en deze niet te verruimen. Twee argumenten pleiten daarvoor.
53. In de eerste plaats worden de grieven bij een beroep tot nietigverklaring door de verzoekende partij naar eigen inzicht gekozen en geformuleerd. De prejudiciële verwijzing daarentegen is een vorm van samenwerking tussen de nationale rechter en het Hof, waarbij de voornaamste belanghebbenden geen meester van de procedure zijn. De beslissing om een prejudiciële vraag te stellen komt alleen toe aan de nationale rechter, die ook de vraag formuleert. Overeenkomstig de regels voor de samenwerking is het Hof niet bevoegd, tenzij in uitzonderlijke gevallen, om te beoordelen of die beslissing gegrond is dan wel om de prejudiciële vraag te herformuleren. A fortiori mogen de partijen de door de verwijzende rechter geformuleerde vraag niet verruimen.
54. In de tweede plaats vormt de prejudiciële procedure een incident in het hoofdgeding, waarin de partijen op tegenspraak hun standpunten kenbaar kunnen maken. Voorts is er bij een prejudiciële verwijzing voor het Hof, anders dan bij een beroep tot nietigverklaring voor het Gerecht − waarbij er sprake is van twee opeenvolgende uitwisselingen van memories (verzoekschrift en verweerschrift, daarna repliek en dupliek) − slechts sprake van één, tegelijkertijd ingediende, memorie per partij en kunnen de partijen geen schriftelijke opmerkingen over de memories van de andere partijen indienen. Daarnaast wordt bij een beroep tot nietigverklaring vrijwel stelselmatig een terechtzitting voor het Gerecht gehouden, terwijl dat niet het geval is bij de prejudiciële procedure voor het Hof(22).
55. Bijgevolg is het duidelijk dat de verwijzingsbeslissing de hoeksteen van die samenwerking uitmaakt. Op basis daarvan dienen de lidstaten al dan niet schriftelijke opmerkingen in en bereidt elke partij in de procedure voor het Hof haar standpuntbepaling voor. Indien op algemene wijze wordt toegestaan dat de partijen die schriftelijke opmerkingen indienen, de procedure naar hun hand mogen zetten en de prejudiciële vraag inderdaad mogen herformuleren om andere redenen voor de ongeldigheid aan te voeren, kan dat ertoe leiden dat de prejudiciële procedure een verdoken beroep tot nietigverklaring wordt, met het gevaar dat het procesverloop voor het Hof ernstig wordt verstoord.(23)
56. Gelet op het voorgaande, moet worden stilgestaan bij de twijfels over de geldigheid van de richtlijn welke de verwijzende rechter in zijn verzoek ter sprake brengt, te weten in de eerste plaats de verhouding tussen het verslag van de rapporterende lidstaat en richtlijn 2006/134 en in de tweede plaats het feit dat in die richtlijn voorwaarden aan het gebruik van fenarimol worden gesteld.
B – Verhouding tussen het verslag van de rapporterende lidstaat en richtlijn 2006/134
57. De verwijzende rechter voert als een reden voor de ongeldigheid aan dat het verslag van de rapporterende lidstaat en de vastgestelde richtlijn mogelijkerwijs niet met elkaar te rijmen vallen.
58. Dienaangaande zij vastgesteld dat uit verordening nr. 3600/92, en met name de artikelen 7 en 8 ervan, blijkt dat tussen verschillende actoren meermaals informatie wordt uitgewisseld voordat de Commissie (of in voorkomend geval de Raad) na afloop van de evaluatie een handeling vaststelt.
59. Wat de rol van de in casu rapporterende lidstaat betreft, is het zo dat verzoekster in het hoofdgeding en de Commissie, op verzoek van het Hof, het verslag van de rapporterende lidstaat van maart 1996 hebben verstrekt, alsook drie addenda bij dat verslag, van respectievelijk augustus 2000, februari 2001 en oktober 2003.
60. De Commissie merkt op dat in het verslag van 1996 niet werd voorgesteld om fenarimol in bijlage I bij richtlijn 91/414 op te nemen, maar om het besluit uit te stellen omdat bepaalde gegevens over de residuen en de ecotoxiciteit van fenarimol ontbraken, namelijk de risico’s voor in het water levende organismen.
61. De Commissie stelt tevens dat het verslag en de addenda ter beoordeling zijn voorgelegd aan de andere lidstaten. Tijdens die beoordeling door de nationale deskundigen, die tussen 1997 en 2004 plaatsvond, hebben de andere lidstaten wijzigingen en toevoegingen voorgesteld.
62. Volgens de Commissie zijn het verslag en de addenda vanaf november 2000 in twee werkgroepen besproken. De groep Evaluatie is belast met het onderzoek van de stof vanuit technisch en wetenschappelijk oogpunt en heeft in het bijzonder tot doel aan de hand van wetenschappelijke gegevens te bepalen in welke mate er risico bestaat („risk assessment” of risicobeoordeling). De groep Regelgeving is verantwoordelijk voor de voorbereiding van het voorstel voor een opnemingsrichtlijn en gaat in geval van wetenschappelijke onzekerheid daarbij uit van een ruimere evaluatie van het risicobeheer. Deze groep moet met name rekening houden met politiek-maatschappelijke overwegingen. Zij bepaalt welke mate van wetenschappelijke onzekerheid maatschappelijk aanvaardbaar is en beoordeelt of het geïdentificeerde risico kan worden beheerd en ingedamd („risk management” of risicobeheer).
63. In casu hebben de werkgroepen zich van 2000 tot 2004 alleen met de technische en wetenschappelijke evaluatie beziggehouden. Nog voor zij van start gingen, hadden tal van lidstaten in de vorm van addenda aan de gemeenschappelijke evaluatie bijgedragen.
64. Volgens de Commissie is de eerste versie van het voorstel voor een richtlijn pas in 2004 gepresenteerd. Tussen 27 juli 2004 en 13 september 2006 bereidde de Commissie echter niet minder dan acht verschillende versies van de richtlijn voor, waarvan er drie in de werkgroep Regelgeving zijn besproken en één ter stemming aan het comité is voorgelegd.
65. Verzoekster in het hoofdgeding en de Commissie hebben enigszins uiteenlopende versies gegeven van hoe de betrokken richtlijn tot stand is gekomen. Aldus beschikt het Hof over drie verschillende versies van de gebeurtenissen, namelijk Gowans versie, die van de Commissie en die welke in de considerans van die richtlijn wordt gegeven. In het kader van een prejudiciële procedure hoeven die verschillende versies niet nader te worden onderzocht.(24)
66. Met betrekking tot de prejudiciële vraag geeft de verwijzende rechter niet aan hoe het gestelde verschil tussen het verslag en de richtlijn van invloed kan zijn op de geldigheid van de richtlijn. Verder vermeldt de verwijzende rechter niet naar welk document hij verwijst.
67. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat er geen directe correlatie bestaat tussen een door de rapporterende lidstaat voorbereid verslag en de door de Commissie vastgestelde handeling.
68. Het verslag van de rapporterende lidstaat en de addenda worden namelijk als uitgangspunt gebruikt voor de besprekingen met de deskundigen van de lidstaten en voor de door de groepen Evaluatie en Regelgeving verrichte beoordeling van de opneming. Pas na afloop van dat complexe proces stelt de Commissie een eerste voorstel voor een richtlijn op.
69. Krachtens een fundamentele regel van het Verdrag kan de Commissie te allen tijde haar voorstel wijzigen of een nieuw voorstel doen gelet op de geformuleerde opmerkingen, hetgeen in casu is geschied. Voor wetgevingsvoorstellen komt die regel tot uitdrukking in artikel 293, lid 2, VWEU.
70. In de procedure tot vaststelling van een richtlijn op grondslag van richtlijn 91/414 heeft de Commissie een discretionaire bevoegdheid op minstens twee punten, aangezien zij zowel de risico’s evalueert als de aanvaardbaarheid daarvan beleidsmatig beoordeelt.
71. De evaluatie van de risico’s is een vrij objectief gegeven, mits er een vastgestelde methodologie is die niet wordt betwist, maar die bij gebreke daarvan (zoals in casu voor fenarimol) noodzakelijkerwijs tot uiteenlopende standpunten leidt.(25) De beoordeling of de door middel van de analyse geïdentificeerde risico’s aanvaardbaar zijn, houdt noodzakelijkerwijs in dat beleidsmatige en maatschappelijke keuzes worden gemaakt, wat tot de bevoegdheid van de Commissie behoort.
72. Hoe dan ook is er in dit verband steeds sprake van complexe evaluaties en een ruime beoordelingsmarge. Het Hof kan de ter zake gegeven besluiten slechts als onrechtmatig aanmerken in geval van een kennelijke vergissing feitelijk of rechtens of misbruik van bevoegdheid. Zoals het Gerecht heeft geoordeeld, komt de Commissie, om het gestelde doel efficiënt te kunnen nastreven en gelet op de te verrichten ingewikkelde technische evaluaties, dan ook een ruime beoordelingsmarge toe.(26)
73. In casu kan niet in detail worden getreden gelet op de beknoptheid van de prejudiciële vraag op dit punt. Daarnaast verschillen de door verzoekster in het hoofdgeding gegeven versie van de feiten en die van de Commissie over wat voorafging aan de vaststelling van de richtlijn. Gezien de aard van de prejudiciële procedure voor het Hof is het mijns inziens niet mogelijk dergelijke feitelijke kwesties te verduidelijken. Bijgevolg kan daarover niets meer worden gezegd.
74. De conclusie die uit het voorgaande moet worden getrokken, is dat documenten die de rapporterende lidstaat in het kader van verordening nr. 3600/92 opstelt, noodzakelijk en nuttig zijn ter voorbereiding van de standpuntbepaling van de Commissie, doch op zich niet bepalend of doorslaggevend zijn. Het betreft slechts voorbereidende documenten. Alleen de flagrante tegenstrijdigheid tussen een verslag dat gebaseerd is op een onbetwiste methodologie en wetenschappelijke onzekerheid uitsluit, en het standpunt van de Commissie kan leiden tot ongeldigheid van de betrokken handeling.
75. Uit het dossier blijkt evenwel niet dat er een dergelijke inconsistentie is die op zich afbreuk kan doen aan de geldigheid van richtlijn 2006/134.
C – In richtlijn 2006/134 gestelde voorwaarden voor het gebruik van fenarimol
76. De verwijzende rechter heeft ook twijfels over de geldigheid van richtlijn 2006/134 omdat het gebruik van fenarimol daarin aanzienlijk is beperkt. Hij geeft echter niet aan welke specifieke beperkingen van invloed kunnen zijn op de geldigheid van die richtlijn. Mijn analyse zal bijgevolg algemeen zijn.
77. Vastgesteld moet worden dat overeenkomstig artikel 5 van richtlijn 91/414 verschillende voorwaarden kunnen worden verbonden aan de opneming van een werkzame stof in bijlage I bij die richtlijn.
78. Wat de beoordeling van de in richtlijn 2006/134 met betrekking tot fenarimol gestelde voorwaarden betreft, zij eraan herinnerd dat volgens het algemene evenredigheidsbeginsel handelingen van gemeenschapsinstellingen niet verder mogen gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is ter verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die de geringste belasting meebrengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen.(27)
79. Hieruit volgt dat, gelet op de ruime beoordelingsmarge waarover de Commissie bij het vaststellen van richtlijn 2006/134 beschikte, wat de rechterlijke toetsing van de toepassing van een dergelijk beginsel betreft, de wettigheid van een maatregel slechts ter discussie komt te staan wanneer deze maatregel kennelijk ongeschikt is om het nagestreefde doel te bereiken.(28)
80. Met betrekking tot de motivering van richtlijn 2006/134 zij gewezen op de hierna volgende elementen van de considerans ervan.
81. Op basis van de verschillende onderzoeken is de Commissie van mening dat gewasbeschermingsmiddelen die fenarimol bevatten, voor de toepassingen waarvoor zij zijn onderzocht en die zijn opgenomen in het evaluatieverslag dat zij had opgesteld, zouden voldoen aan de in artikel 5, lid 1, sub a en b, van richtlijn 91/414 gestelde eisen, mits passende risicobeperkende maatregelen worden genomen.(29)
82. De Commissie benadrukt evenwel dat fenarimol een gevaarlijke stof is. Het mag dus niet zonder enige beperking worden gebruikt. Zij wijst op de ongerustheid over de intrinsieke toxische effecten van deze stof, waaronder mogelijkerwijs hormoonontregeling, en op het ontbreken van wetenschappelijke overeenstemming over de exacte omvang van het risico. Ingevolge het voorzorgsbeginsel en rekening houdend met de huidige stand van de wetenschappelijke kennis heeft zij besloten om met het oog op de hoge mate van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu waarvoor de Europese Gemeenschap heeft gekozen, risicobeperkende maatregelen op te leggen.(30)
83. Om die reden is de opneming van fenarimol in bijlage I bij richtlijn 91/414 beperkt tot toepassingen die al door de Gemeenschap waren geëvalueerd en die werden geacht aan de voorwaarden van richtlijn 91/414 te voldoen. Bijgevolg moeten andere toepassingen die tijdens die beoordeling niet of slechts gedeeltelijk waren onderzocht, eerst een volledige beoordeling ondergaan voordat kan worden overwogen om ze in bijlage I bij richtlijn 91/414 op te nemen.(31)
84. Voorts acht de Commissie het passend om de opnemingsperiode te beperken tot 18 maanden. Daarmee wordt volgens haar het risico verder beperkt, aangezien gewaarborgd wordt dat deze stof met voorrang opnieuw wordt beoordeeld.(32)
85. Uit deze informatie in de considerans van richtlijn 2006/134 blijkt dat de Commissie de voor‑ en nadelen van het op te zetten stelsel globaal heeft beoordeeld, en dat dit stelsel hoe dan ook niet kennelijk ongeschikt was voor de nagestreefde doelstellingen.
86. Bovendien lijken de aan het gebruik van fenarimol verbonden materiële voorwaarden en beperkingen in de tijd geenszins uitzonderlijk vergeleken met die welke in andere richtlijnen met dezelfde datum zijn vastgesteld voor bepaalde andere werkzame stoffen, zoals methamidofos, procymidon, flusilazool, carbendazim en dinocap.(33)
87. Dat richtlijn 2006/134 overeenkomstig artikel 5 van richtlijn 91/414 voorwaarden bevat als in casu aan de orde, doet dus op zich geen afbreuk aan de geldigheid ervan.
VII – Conclusie
88. Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging om de door het Tribunale amministrativo regionale del Lazio gestelde prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
„Bij onderzoek van de gestelde vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat richtlijn 2006/134/EG van de Commissie van 11 december 2006 tot wijziging van richtlijn 91/414/EEG van de Raad teneinde fenarimol op te nemen als werkzame stof, niet geldig is vastgesteld.”