OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NIILA JÄÄSKINENA
przedstawiona w dniu 15 lipca 2010 r.(1)
Sprawa C‑77/09
Gowan Comercio Internacional e Serviços Lda
przeciwko
Ministero della Salute
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Włochy)]
Środki ochrony roślin – Substancja czynna o nazwie fenarimol – Dyrektywa 91/414/EWG – Włączenie do załącznika I – Warunki i ograniczenia – Dyrektywa 2006/134/WE – Ważność
I – Wstęp
1. W niniejszej sprawie Tribunale amministrativo regionale del Lazio (sąd administracyjny dla regionu Lacjum, Włochy) zwraca się do Trybunału o orzeczenie w sprawie ważności dyrektywy 2006/134/WE(2).
2. Dyrektywa 2006/134 wprowadza zmiany do dyrektywy 91/414/EWG(3), która wymaga od państw członkowskich, aby środki ochrony roślin (zasadniczo herbicydy, pestycydy i fungicydy) nie były dopuszczane do obrotu ani stosowane na ich obszarze, o ile środki te nie zostaną urzędowo dopuszczone zgodnie z tą dyrektywą. Środek ochrony roślin nie może być urzędowo dopuszczony, o ile jego substancje czynne nie będą wymienione w załączniku I do dyrektywy 91/414.
3. Dyrektywa 2006/134 dodaje fenarimol do załącznika I do dyrektywy 91/414 pod pewnymi warunkami.
4. Sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy na ważność dyrektywy 2006/134 może mieć wpływ ewentualna różnica pomiędzy tą dyrektywą a dotyczącym jej dokumentem przygotowawczym, to jest w niniejszym przypadku sprawozdaniem sporządzonym przez państwo członkowskie, które zostało wyznaczone jako sprawozdawca do zbadania skutków omawianej substancji czynnej.
II – Ramy prawne
A – Dyrektywa 91/414
5. Dyrektywa 91/414 ustanawia wspólnotowy system obowiązujący w zakresie udzielania i cofania pozwoleń na wprowadzenie do obrotu środków ochrony roślin.
6. Artykuł 4 dyrektywy 91/414 stanowi, że „[p]aństwa członkowskie stanowią, że środek ochrony roślin jest dopuszczony do obrotu, tylko jeżeli: […] substancje czynne wchodzące w jego skład są wymienione w załączniku I”.
7. Artykuł 5 ust. 1 i 2 dyrektywy 91/414 formułuje w sposób następujący warunki włączenia substancji czynnej do załącznika I:
„1. W świetle obecnego stanu wiedzy naukowej i technicznej substancję czynną włącza się do załącznika I na wstępny okres nieprzekraczający 10 lat, jeżeli można spodziewać się, że środki ochrony roślin zawierające tę substancję czynną spełnią następujące kryteria:
a) ich pozostałości, wynikające ze stosowania zgodnie z dobrą praktyką ochrony roślin, nie mają żadnych szkodliwych skutków dla zdrowia ludzi lub zwierząt, lub wód gruntowych bądź żadnego niedopuszczalnego wpływu na środowisko, a wymienione pozostałości, o istotnym znaczeniu toksykologicznym i środowiskowym, mogą być mierzone za pomocą ogólnie stosowanych metod;
b) ich stosowanie, w sposób zgodny z dobrą praktyką ochrony roślin, nie wywołuje żadnych szkodliwych skutków dla zdrowia ludzi lub zwierząt i nie ma żadnego niedopuszczalnego wpływu na środowisko, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) [ppkt] iv), v).
2. Do celów włączenia substancji czynnej do wykazu załącznika I w szczególności bierze się pod uwagę:
a) jeśli ma to zastosowanie, jej dzienną dawkę dopuszczalną dla człowieka (ADI);
b) w razie konieczności dopuszczalny poziom narażenia użytkownika;
c) jeśli ma to zastosowanie, prognozę zalegania i rozprzestrzeniania się w środowisku, jak również wpływ na niezwalczane gatunki”.
8. Artykuł 5 ust. 4 dyrektywy 91/414 stanowi, że:
„[w]łączenie substancji czynnej do załącznika I może być uzależnione od spełnienia wymogów dotyczących
[…]
– ograniczeń wynikających z oceny informacji określonych w art. 6, przy uwzględnieniu danych warunków rolniczych, zdrowotności roślin i środowiskowych (w tym także klimatycznych),
[…]
– sposobu stosowania”.
9. Artykuł 6 dyrektywy 91/414 ma następujące brzmienie:
„1. Decyzję dotyczącą włączenia substancji czynnej do załącznika I podejmuje się zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 19.
[…]”.
10. Artykuł 8 dyrektywy 91/414 dotyczy środków przejściowych i odstępstw. Artykuł 8 ust. 2 akapity drugi i czwarty stanowi:
„Po przyjęciu niniejszej dyrektywy Komisja rozpocznie program prac mających na celu stopniowe badanie substancji czynnych […]. Z realizacją tego programu może wiązać się konieczność złożenia Komisji i państwom członkowskim przez zainteresowane strony wszystkich żądanych danych w czasie przewidzianym w programie. Rozporządzenie, przyjęte zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 19, ustanowi wszystkie przepisy niezbędne do realizacji tego programu.
[…]
[…], po analizie takiej substancji czynnej dokonanej przez Komitet, określony w art. 19, można na mocy procedury ustanowionej w tym artykule podjąć decyzję, że substancja czynna może być włączona do załącznika I i na jakich warunkach lub, w przypadku gdy wymogi art. 5 nie są spełnione albo żądane informacje i dane nie zostały przedłożone w określonym terminie, że taka substancja czynna nie będzie włączona do załącznika I. Państwa członkowskie zapewniają, aby zezwolenia [pozwolenia] na dopuszczenie były udzielane, cofane lub zmieniane w określonym terminie”.
11. Artykuł 19 dyrektywy 91/414(4) stanowi, że Komisję wspomaga komitet regulacyjny – Stały Komitet ds. Łańcucha Pokarmowego i Zdrowia Zwierząt (zwany dalej „komitetem”).
B – Rozporządzenie (EWG) nr 3600/92
12. Rozporządzenie (EWG) nr 3600/92(5) ustanawia procedurę włączenia do załącznika I do dyrektywy 91/414 niektórych substancji czynnych zawartych w środkach ochrony roślin objętych istniejącymi pozwoleniami, o której mowa w art. 8 ust. 2 tejże dyrektywy. Procedura ta rozpoczyna się od powiadomienia Komisji, do czego zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia zobowiązany jest producent.
13. Z preambuły do rozporządzenia nr 3600/92 wynika, że badania oceniające powinny być rozdzielone między właściwe władze państw członkowskich, a dla każdej substancji czynnej powinno być wyznaczone państwo członkowskie pełniące rolę sprawozdawcy.
14. W omawianym przypadku producent fenarimolu, to jest DowElanco Europe, dokonał powiadomienia, skutkiem czego Komisja przyjęła na mocy art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 3600/92 rozporządzenie (WE) nr 933/1994(6), z którego wynika, że państwem członkowskim wyznaczonym jako sprawozdawca jest Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.
15. Artykuł 7 rozporządzenia nr 3600/92 w sposób szczegółowy ustala odpowiednie obowiązki Komisji oraz państw członkowskich sprawozdawców, jak również procedurę, jaką należy przeprowadzić. Państwo członkowskie sprawozdawca przesyła Komisji sprawozdanie z oceny, łącznie z zaleceniem (ust. 1). Ze swej strony Komisja obowiązana jest przekazać komitetowi do zbadania dokumentację i wspomniane sprawozdanie (ust. 3), a następnie przedstawić komitetowi odpowiednio albo projekt dyrektywy, albo projekt decyzji (ust. 3a).
16. Ponadto jeżeli konieczne byłyby dodatkowe próby lub dodatkowe informacje, art. 8 rozporządzenia nr 3600/92 określa odpowiednie obowiązki Komisji oraz państw członkowskich sprawozdawców, jak również procedurę, jaką należy przeprowadzić.
C – Dyrektywa 2006/134
17. Dyrektywa 2006/134 włączyła fenarimol do załącznika I do dyrektywy 91/414 na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2008 r. i określiła ograniczenia w stosowaniu tej substancji czynnej(7).
18. Motywy 2–8 preambuły dyrektywy 2006/134 podsumowują okoliczności, które doprowadziły do jej przyjęcia, oraz uzasadniają niektóre rozstrzygające wybory dokonane w tej dyrektywie, dotyczące w szczególności ograniczenia dopuszczalnych zastosowań (motywy 5 i 6), skrócenia okresu włączenia (motyw 8) oraz konieczności uzyskania dodatkowych informacji (motyw 10).
19. Załącznik do dyrektywy 2006/134 zezwala wyłącznie na zastosowanie fenarimolu w charakterze środka grzybobójczego w odniesieniu do niektórych upraw (pomidory, papryka w szklarni, bakłażany, ogórki w szklarni, melony, rośliny ozdobne, szkółki drzew i byliny). Określa również maksymalne dawki dla każdej hodowli. Ponadto załącznik zakazuje niektórych zastosowań fenarimolu (rozpylanie strumieniem powietrza, korzystanie z opylacza plecakowego i innych urządzeń trzymanych w rękach przez osoby bez specjalnego przygotowania, stosowanie w ogrodnictwie przydomowym). Wreszcie państwa członkowskie muszą zapewnić stosowanie wszystkich odpowiednich środków ograniczających zagrożenie oraz zwrócić szczególną uwagę na ochronę organizmów wodnych, dżdżownic, ptaków i ssaków, jak również operatorów sprzętu i pracowników.
III – Spór przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
20. W dniu 28 lipca 1993 r. spółka DowElanco Europe powiadomiła Komisję, że jest zainteresowana włączeniem fenarimolu do załącznika I do dyrektywy 91/414. Po przejęciu działalności DowElanco Europe spółka prawa portugalskiego Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda (zwana dalej „Gowan”) kontynuowała postępowanie w sprawie włączenia fenarimolu w imieniu własnym.
21. Wskutek przyjęcia dyrektywy 2006/134, na mocy decreto ministeriale (dekretu ministerialnego) z dnia 8 czerwca 2007 r. Republika Włoska cofnęła przysługujące spółce Gowan pozwolenia na dopuszczenie do obrotu środków ochrony roślin zawierających fenarimol.
22. Na mocy decreto ministeriale (dekretu ministerialnego) z dnia 17 października 2007 r. fenarimol został włączony do rejestru substancji czynnych dopuszczonych we Włoszech, których listę zawiera załącznik I do decreto legislativo (dekretu z mocą ustawy) nr 194 z dnia 17 marca 1995 r.
23. Sąd krajowy podnosi, że dekret z dnia 8 czerwca 2007 r. został następnie częściowo uchylony innym dekretem, którego daty nie wskazano, mającym na celu tymczasowe ponowne zamieszczenie niektórych produktów na bazie fenarimolu wśród produktów dopuszczonych we Włoszech, zgodnie z przywołanym dekretem z mocą ustawy nr 194, zmienionym w dniu 17 października 2007 r. w związku z dyrektywą 2006/134.
24. Gowan zaskarżyła dwa ostatnie dekrety, wnosząc do Tribunale amministrativo regionale del Lazio o stwierdzenie ich nieważności.
25. W ramach tej skargi Gowan podnosi nieważność dyrektywy 2006/134, zarzucając głównie, że badania naukowe przeprowadzone podczas postępowanie w sprawie oceny nie uzasadniają surowych ograniczeń w zastosowaniu fenarimolu.
26. W ocenie Gowan warunki włączenia fenarimolu do załącznika I do dyrektywy 91/414 ograniczają przez okres 18 miesięcy stosowanie tej substancji do niektórych upraw o znaczeniu marginalnym w stosunku do tych, które dotychczas stanowiły jej główną działalność (winnice, jabłka, gruszki, brzoskwinie, arbuzy, cukinie, papryka poza szklarnią i truskawki).
27. Sąd krajowy stwierdził, że postępowanie w sprawie oceny naukowej doprowadziło do pozytywnych wniosków oraz że Komisja proponowała początkowo włączenie fenarimolu do załącznika I do dyrektywy 91/414 bez żadnych ograniczeń.
28. Powziąwszy wątpliwość co do zgodności z prawem dyrektywy 2006/134, Tribunale amministrativo regionale del Lazio postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy dyrektywa [2006/134], na mocy której użycie fenarimolu zostało w znacznym stopniu ograniczone, jest zgodna z prawem, mając na uwadze okoliczność, że wynik oceny techniczno-naukowej przeprowadzonej przez państwo pełniące rolę sprawozdawcy zdaje się prowadzić do wniosku, iż ryzyko wynikające z użycia tej substancji mieści się w dopuszczalnych granicach?”.
IV – Streszczenie uwag stron
29. Uwagi na piśmie zostały przedłożone przez stronę skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym, rządy niemiecki i grecki oraz Komisję. Z wyjątkiem rządu niemieckiego wszyscy reprezentowani byli na rozprawie, która odbyła się w dniu 29 kwietnia 2010 r.
30. Z wyjątkiem strony skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym wszystkie reprezentowane strony opowiedziały się za ważnością tej dyrektywy.
V – Badanie dopuszczalności
31. Rząd niemiecki i Komisja wyraziły wątpliwość co do dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z uwagi na jego niejasny i nieprecyzyjny charakter.
32. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem konieczność dokonania użytecznej dla sądu krajowego wykładni prawa wspólnotowego wymaga, by sąd ten określił faktyczne i prawne ramy, w jakich mieszczą się stawiane przez niego pytania lub by przynajmniej wyjaśnił założenia faktyczne, na których pytania te są oparte(8).
33. Informacje zawarte w postanowieniach odsyłających nie tylko powinny pozwolić Trybunałowi na udzielenie użytecznych odpowiedzi, ale także umożliwić rządom państw członkowskich oraz innym zainteresowanym stronom przedstawienie uwag zgodnie z art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości. Zadaniem Trybunału jest czuwanie, aby ta możliwość była zapewniona, przy uwzględnieniu faktu, że na mocy wymienionego artykułu zainteresowanym stronom doręczane są same postanowienia odsyłające(9).
34. W niniejszym przypadku postanowienie odsyłające zawiera wystarczającą liczbę szczegółów, aby umożliwić rządom państw członkowskich oraz innym zainteresowanym stronom przedstawienie uwag. Z uwag przedstawionych przez rządy niemiecki i grecki, jak również przez Komisję wynika zresztą, że mogły one skutecznie zająć stanowisko w kwestii pytania zadanego przez sąd krajowy.
35. Ze swej strony uważam, że Trybunał ma wystarczająco jasny obraz sprawy po zbadaniu informacji znajdujących się w postanowieniu odsyłającym i w przedłożonych mu uwagach, aby móc udzielić użytecznej odpowiedzi na przedłożone mu pytanie.
36. Należy jednakże rozważyć inną kwestię dotyczącą dopuszczalności niniejszego odesłania prejudycjalnego. Jest bowiem kwestią sporną, czy Gowan jest nadal uprawniona do podnoszenia przed sądem krajowym zarzutu niezgodności z prawem dyrektywy 2006/134, zważywszy na fakt, że zainteresowana strona nie wystąpiła do Sądu ze skargą o stwierdzenie nieważności tej dyrektywy w terminie przewidzianym w art. 230 WE, a takim uprawnieniem dysponowała(10).
37. Zgodnie bowiem z wyrokiem w sprawie TWD Textilwerke Deggendorf co do zasady osoba fizyczna lub prawna nie może pośrednio, w drodze orzeczenia prejudycjalnego, podważać ważności aktu wydanego przez instytucję wspólnotową, jeżeli ma możliwość akt ten zaskarżyć bezpośrednio na podstawie art. 230 WE(11).
38. Takie ograniczenie możliwości podważenia aktu wspólnotowego w drodze wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym służy zachowaniu zasady pewności prawa poprzez ochronę środków wspólnotowych wywierających skutki prawne przed możliwością nieograniczonego zaskarżania. W przeciwnym wypadku można byłoby dokonać obejścia ostatecznego charakteru środka wspólnotowego, jaki decyzja nabywa po upływie terminu dla bezpośredniego zaskarżenia zgodnie z art. 230 akapit czwarty WE(12).
39. Jednakże z utrwalonego orzecznictwa wynika jasno, że dana osoba nie może powoływać się przed sądem krajowym na niezgodność z prawem aktu wspólnotowego ani podważać ważności takiego aktu pośrednio na podstawie art. 234 WE tylko wtedy, gdy uprawnienie tej osoby do zaskarżenia tego aktu na podstawie art. 230 było niewątpliwie dopuszczalne(13).
40. Zatem, skoro pytanie prejudycjalne dotyczy dyrektywy, należy zbadać, czy postępowanie wszczęte przez Gowan przeciwko dyrektywie 2006/134 byłoby niewątpliwie dopuszczalne, bowiem jej przepisy stanowią w istocie decyzję dotyczącą Gowan indywidualnie i bezpośrednio(14).
41. Moim zdaniem z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
42. Przede wszystkim przypomnieć należy, że w sprawie TWD Textilwerke Deggendorf zainteresowana spółka była adresatem środków wykonawczych. Orzeczenie to było stosowane do niektórych rozporządzeń, gdy Trybunał wskazał, że w pewnych okolicznościach rozporządzenie mogło stanowić akt zaskarżalny, co pociągało za sobą niedopuszczalność odesłania prejudycjalnego(15).
43. Jednakże inaczej jest w przypadku dyrektyw. W sprawie Eurotunnel Trybunał podkreślił, że dyrektywy nie można analizować w ten sam sposób(16).
44. Nawet jeżeli prawdą jest, że w szczególnym przypadku dyrektywy 91/414 Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich przyjął niedawno dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez spółkę powiadamiającą przeciwko dyrektywie przyjętej na podstawie tego powiadomienia(17), nie sprawia to w omawianym przypadku, że jest niewątpliwie dopuszczalne wniesienie przez stronę skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym takiej skargi, a to z trzech powodów. Przede wszystkim ów wyrok Sądu został wydany dopiero w roku 2009, gdy tymczasem strona skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym powinna była wystąpić ze skargą na początku roku 2007, czyli na długo przed wydaniem wyżej wymienionego wyroku. Ponadto Trybunał nie wypowiadał się jeszcze w kwestii rozwiązania przyjętego przez Sąd. Dodatkowo z uwagi na brzmienie traktatu, jak również na jego ogólną systematykę, które nie przewidywały, nawet pośrednio, możliwości takiej skargi, w mojej ocenie ustanowienie takiego rozszerzenia dopuszczalności w drodze decyzji sądu pozostaje w sprzeczności z zasadą pewności prawa. Tym samym niewątpliwie nie byłoby dopuszczalne zaskarżenie przez Gowan dyrektywy 2006/134.
45. W związku z powyższym uważam, że pytanie prejudycjalne jest dopuszczalne.
VI – Analiza merytoryczna
A – Wykładnia pytania prejudycjalnego
46. W pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy stwierdza, że dyrektywa 2006/134 znacząco ograniczyła stosowanie fenarimolu. Sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy przywołana dyrektywa jest ważna, biorąc pod uwagę, że wynik oceny techniczno-naukowej przeprowadzonej przez państwo członkowskie sprawozdawcę zdaje się prowadzić do wniosku, iż ryzyko wynikające z użycia tej substancji mieści się w dopuszczalnych granicach.
47. Pragnę od razu zauważyć, że pytanie prejudycjalne dotyczące ważności wspólnotowego aktu prawnego zostało sformułowane w sposób dość ogólny, bez wskazania przepisu prawa lub zasady prawnej, które miałyby zostać naruszone.
48. W sprawach prejudycjalnych dotyczących oceny ważności, pytania i ewentualne przyczyny nieważności często są w sposób dość precyzyjny formułowane przez sąd krajowy w samym pytaniu(18). Jeżeli jednak tak nie było, można było wyjaśnić pytanie w świetle samego postanowienia odsyłającego(19).
49. Nie jest tak natomiast w omawianym przypadku. Sąd krajowy sformułował pytanie w sposób dość ogólny. Aby uczynić pytanie bardziej jasnym, należałoby zbadać uzasadnienie samego postanowienia odsyłającego, które jednakowoż nie jest wcale bardziej precyzyjne.
50. Pragnę przypomnieć, że art. 234 WE ustanawia ścisłą współpracę między sądami krajowymi a Trybunałem, opartą na podziale zadań między nimi. W ramach tej współpracy wyłącznie sąd krajowy jest władny ustalić, jakie pytania mają być przedstawione Trybunałowi, zaś stronom postępowania przed Trybunałem nie przysługuje uprawnienie do dokonywania zmian w treści tych pytań.
51. Co do oceny ważności aktu prawa należy dokonać pewnego porównania ze skargą o stwierdzenie nieważności. Jak przypomina Trybunał, odesłanie prejudycjalne, które pociąga za sobą ocenę ważności aktu prawa wspólnotowego, tak samo jak skarga o stwierdzenie nieważności stanowi właśnie jeden ze sposobów kontrolowania legalności aktów instytucji Wspólnoty(20). Skarga o stwierdzenie nieważności, w której nie wskazano wyraźnie podstaw nieważności zaskarżonego aktu, jest niedopuszczalna. Podobnie odesłanie prejudycjalne dotyczące oceny ważności powinno zostać uznane za niedopuszczalne, jeżeli przyczyny nieważności nie wynikają z pytania ani pośrednio z postanowienia o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Podnoszenie z urzędu jakiegokolwiek zarzutu nieważności aktu nie jest zadaniem Trybunału(21).
52. W mojej ocenie Trybunał powinien się co do zasady tego trzymać w zakresie pytania prejudycjalnego o ważność aktu i ewentualnego przeformułowania pytania oraz powstrzymać się od rozszerzania pytania. Na korzyść takiego działania przemawiają dwa argumenty.
53. Po pierwsze, w skardze o stwierdzenie nieważności wybór i formułowanie zarzutów należy wedle wyboru strony skarżącej do niej samej. Inaczej jest przy odesłaniu prejudycjalnym, które stanowi formę współpracy pomiędzy sądem krajowym i Trybunałem, a główni zainteresowani nie są gospodarzem procesu. Wyłącznie sąd krajowy jest władny wydać postanowienie dotyczące wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym. Tym samym to do sądu krajowego należy redagowanie pytania, a zważywszy na zasady współpracy, z wyjątkiem przypadków szczególnych, zadaniem Trybunału nie jest badanie zasadności takiego postanowienia ani przeformułowanie pytania prejudycjalnego. Strony tym bardziej nie mogą rozszerzać pytania zredagowanego przez sąd krajowy.
54. Po drugie, charakterystyczne w postępowaniu prejudycjalnym jest to, że stanowi ono postępowanie wpadkowe w stosunku do postępowania przed sądem krajowym, w którym zgodnie z zasadą kontradyktoryjności strony mają możliwość prowadzenia sporu. Ponadto w przeciwieństwie do skargi o stwierdzenie nieważności przed Sądem, gdzie przewidziana jest podwójna wymiana pism procesowych (skarga i odpowiedź na skargę, a następnie replika i duplika), odesłanie prejudycjalne przed Trybunałem ogranicza się do przedstawienia przez każdą ze stron – jednocześnie – jednego pisma procesowego zawierającego jej uwagi, bez możliwości przedstawiania uwag na piśmie w przedmiocie pism pozostałych stron. Dodatkowo, w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, prawie zawsze odbywa się rozprawa przed Sądem, natomiast inaczej jest w przypadku odesłania prejudycjalnego przed Trybunałem(22).
55. W tych okolicznościach oczywiste jest, że fundament tej współpracy stanowi brzmienie samego odesłania prejudycjalnego. Jest to dokument, na podstawie którego państwa członkowskie podejmują decyzje o przedstawieniu bądź nie uwag na piśmie, a każda ze stron w postępowaniu przed Trybunałem na podstawie tego dokumentu przygotowuje swoje stanowisko. Gdyby dopuścić, by strony, które przedstawią uwagi na piśmie, mogły przejąć prowadzenie postępowania, i tym samym przeformułować pytania prejudycjalne w celu powołania dodatkowych przyczyn nieważności, otworzyłoby to drogę do przekształcenia odesłania prejudycjalnego w ukrytą skargę o stwierdzenie nieważności, co stwarza ryzyko poważnego zakłócenia postępowania przed Trybunałem(23).
56. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, trzeba skoncentrować się na dwojakiego rodzaju wątpliwościach dotyczących ważności dyrektywy, które sąd krajowy powołuje w postanowieniu odsyłającym. Pierwsza wątpliwość dotyczy związku pomiędzy sprawozdaniem państwa członkowskiego sprawozdawcy i dyrektywą 2006/134, druga zaś faktu, że dyrektywa ta uzależnia użycie fenarimolu od spełnienia różnych warunków.
B – Związek między sprawozdaniem państwa członkowskiego wyznaczonego jako sprawozdawca i dyrektywą 2006/134
57. Jako podstawę nieważności sąd krajowy powołuje ewentualną rozbieżność pomiędzy sprawozdaniem państwa członkowskiego sprawozdawcy i przyjętą dyrektywą.
58. W tym względzie należy zauważyć, że z rozporządzenia nr 3600/92, a w szczególności z jego art. 7 i 8 wynika, że przyjęcie jakiegokolwiek aktu przez Komisję po dokonaniu oceny (lub przez Radę w odpowiednim przypadku) poprzedzone jest wymianą całej serii pism pomiędzy poszczególnymi uczestnikami.
59. Omawiając rolę państwa członkowskiego sprawozdawcy w niniejszym przypadku, należy wskazać, że na wniosek Trybunału strona skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym i Komisja dostarczyły sprawozdanie państwa członkowskiego sprawozdawcy z marca 1996 r., jak również trzy dodatki do tego sprawozdania, odpowiednio, z sierpnia 2000 r., lutego 2001 r. i października 2003 r.
60. Komisja podnosi, że sprawozdanie z 1996 r. nie zawierało propozycji włączenia fenarimolu do załącznika I do dyrektywy, lecz propozycję, aby odroczyć podjęcie decyzji z uwagi na brak niektórych danych dotyczących między innymi pozostałości fenarimolu i jego wartości ekotoksycznej, to jest ryzyka dla organizmów wodnych.
61. Komisja podnosi również, że sprawozdanie wraz z dodatkami zostało poddane ocenie innych państw członkowskich. W trakcie prowadzenia tego badania przez specjalistów krajowych w latach 1997–2004 pozostałe państwa członkowskie przedstawiały propozycje zmian lub uzupełnienia sprawozdań.
62. Zdaniem Komisji, począwszy od listopada 2000 r., sprawozdanie wraz z dodatkami było przedmiotem dyskusji w dwóch grupach roboczych. Grupa „ds. oceny” zajmująca się badaniem substancji pod kątem techniczno-naukowym miała w szczególności na celu określenie poziomu ryzyka na podstawie danych naukowych („risk assessment” lub ocena ryzyka). Natomiast zadanie grupy „legislacyjnej” to przygotowanie projektu dyrektywy dotyczącej włączenia fenarimolu, z odpowiednim uwzględnieniem, w przypadku niepewności naukowej, szerszego wyniku oceny zarządzania ryzykiem. Ta grupa musi między innymi brać pod uwagę względy społeczno-polityczne. Ustala ona poziom niepewności naukowej, która mieści się w dopuszczalnych przez społeczeństwo granicach oraz ocenia możność zarządzania rozpoznanym ryzykiem oraz możliwości jego ograniczenia („risk management” lub zarządzanie ryzykiem).
63. W niniejszej sprawie działania grup roboczych dotyczące wyłącznie oceny techniczno-naukowej miały miejsce w latach 2000–2004. Jeszcze przed ich rozpoczęciem, podczas wspólnych prac nad dokonaniem oceny, wiele państw członkowskich wniosło swój wkład w formie dodatków.
64. Według twierdzeń Komisji pierwsza wersja projektu dyrektywy została przedstawiona dopiero w 2004 r. Jednakże pomiędzy 27 lipca 2004 r. i 13 września 2006 r., Komisja przygotowała co najmniej osiem różnych wersji dyrektywy, z których trzy były przedmiotem dyskusji w ramach grupy „legislacyjnej”, a jedna pod głosowanie komitetu.
65. Strona skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym i Komisja przedstawiły trochę odmienne wersje procedur przyjęcia omawianej dyrektywy. Trybunał dysponuje zatem trzema różnymi wersjami zdarzeń, to jest wersją przedstawioną przez Gowan, wersją Komisji oraz tą, która figuruje w preambule rzeczonej dyrektywy. Niewątpliwie w ramach odesłania prejudycjalnego nie ma potrzeby szczegółowego ich badania(24).
66. Co do pytania prejudycjalnego sąd krajowy nie precyzuje, w jaki sposób rzeczona różnica pomiędzy sprawozdaniem a dyrektywą miałaby mieć wpływ na ważność dyrektywy. Nie wskazuje również, do którego dokumentu się odwołuje.
67. W tym względzie przypomnieć należy, że nie można ustalić bezpośredniego związku pomiędzy sprawozdaniem przygotowanym przez państwo członkowskie sprawozdawcę, a aktem przyjętym przez Komisję.
68. W rzeczywistości sprawozdanie państwa członkowskiego sprawozdawcy oraz dodatki stanowią punkt wyjścia do dyskusji ze specjalistami państw członkowskich oraz do badania włączenia fenarimolu przez grupy „ds. oceny” oraz „legislacyjną”. Dopiero przy końcu tej złożonej procedury Komisja redaguje pierwszy projekt dyrektywy.
69. Zgodnie z podstawową zasadą traktatową Komisja w każdej chwili może zmienić swój projekt lub zastąpić go nowym, uwzględniając komentarze, jak miało to miejsce w omawianym przypadku. Jeśli chodzi o projekty legislacyjne, zasadę tę wyraża art. 293 ust. 2 TFUE.
70. Przy przyjmowaniu jakiejkolwiek dyrektywy na podstawie dyrektywy 91/414 Komisja ma uprawnienia dyskrecjonalne co najmniej w dwóch aspektach: jednocześnie dokonuje oceny ryzyka oraz oceny politycznej, czy mieści się ono w dopuszczalnych granicach.
71. Ocena ryzyka jest zadaniem dosyć obiektywnym, o ile istnieje ustalona i niekwestionowana metodologia, jednakże brak takiej metodologii (jak to ma miejsce w przypadku fenarimolu) prowadzi nieuchronnie do podejmowania decyzji dyskrecjonalnych(25). Ocena dotycząca dopuszczalności ujawnionego w badaniu ryzyka nieuchronnie wiąże się z podejmowaniem decyzji o charakterze politycznym i społecznym, co jest zadaniem Komisji.
72. W każdym razie chodzi tu o dziedzinę, którą charakteryzuje złożony charakter dokonywanych ocen oraz szeroki zakres dyskrecjonalności. Jest to dziedzina, w której Trybunał powinien opowiadać się przeciwko podjętym decyzjom jedynie w razie oczywistego błędu co do ustaleń faktycznych, oczywistego naruszenia prawa lub nadużycia władzy. Jak zauważył Sąd, aby Komisja mogła skutecznie realizować wyznaczony jej cel oraz biorąc pod uwagę konieczność dokonywania przez nią złożonych ocen technicznych, należy jej przyznać szeroki zakres swobodnego uznania(26).
73. W omawianym przypadku nie ma możliwości zagłębienia się w szczegóły tego zagadnienia z uwagi na zwięzły charakter pytania prejudycjalnego. Ponadto, stan faktyczny przedstawiony przez Komisję różni się od tego, który przedstawił powód w postępowaniu przed sądem krajowym. Różnice dotyczą etapów poprzedzających przyjęcie dyrektywy. Wydaje mi się, że sam nawet charakter postępowania prejudycjalnego przed Trybunałem nie pozwala na wyjaśnianie takich zagadnień faktycznych. W takich okolicznościach nie można nic więcej w tej kwestii dodać.
74. Z powyższego należy wyciągnąć wniosek, że jakikolwiek dokument opracowany przez państwo członkowskie sprawozdawcę w ramach rozporządzenia nr 3600/92 stanowi niezbędny i konieczny element do zajęcia przez Komisję stanowiska, ale dokument ten samodzielnie nie jest decydujący lub determinujący. Chodzi tu wyłącznie o dokumenty przygotowawcze, a wyłącznie rażąca niespójność pomiędzy sprawozdaniem opartym na niekwestionowanej metodologii, która nie pozostawia żadnej niepewności naukowej, a stanowiskiem zajętym przez Komisję mogłaby pociągnąć za sobą brak ważności danego aktu.
75. Dokumentacja w sprawie nie wykazuje jednak istnienia takiej niespójności, która samodzielnie mogłaby podważyć ważność dyrektywy 2006/134.
C – Co do warunków stosowania fenarimolu przewidzianych w dyrektywie 2006/134
76. Sąd krajowy podaje w wątpliwość ważność dyrektywy 2006/134, opierając się również na fakcie, że ograniczyła ona znacząco użycie fenarimolu. Tym niemniej sąd krajowy nie precyzuje, jakie ograniczenia w szczególności mogłyby wpłynąć na ważność tej dyrektywy. Moja analiza pozostanie więc ogólna.
77. Stwierdzić należy, że zgodnie z art. 5 dyrektywy 91/414 włączenie substancji czynnej do załącznika I może zostać obwarowane różnymi warunkami.
78. Co do oceny warunków ustanowionych w dyrektywie 2006/134 dla fenarimolu należy przypomnieć, że ogólna zasada proporcjonalności wymaga, by akty instytucji Wspólnoty nie wykraczały poza zakres właściwy i konieczny do realizacji uzasadnionych celów tych uregulowań, przy czym spośród większej liczby właściwych działań możliwych do wyboru należy stosować najmniej restrykcyjne, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów(27).
79. Z powyższego wynika, że w ramach kontroli sądowej stosowania tej zasady, w świetle szerokiego zakresu swobodnego uznania, jaką dysponowała Komisja przy przyjmowaniu dyrektywy 2006/134, jedynie oczywiście niewłaściwy charakter aktu w stosunku do zamierzonego przez niego celu może podważyć zgodność z prawem tego aktu(28).
80. Co do uzasadnienia dyrektywy 2006/134 należy uwzględnić następujące kwestie wynikające z preambuły.
81. Na podstawie różnych przeprowadzonych badań Komisja ocenia, że środki ochrony roślin zawierające fenarimol mogą spełniać wymogi ustanowione w art. 5 ust. 1 lit. a), b) dyrektywy 91/414 w odniesieniu do zastosowań, które zostały zbadane i wyszczególnione w sprawozdaniu z przeglądu przedstawionym przez Komisję, o ile zastosowane zostaną odpowiednie środki ograniczające zagrożenie(29).
82. Komisja podkreśla jednakże, że fenarimol jest substancją niebezpieczną. Ważne jest zatem, aby pozwolenie na stosowanie tej substancji podlegało ograniczeniom. W szczególności Komisja podnosi, że istnieją obawy co do właściwego tej substancji działania toksycznego, łącznie z ewentualnymi właściwościami powodującymi zaburzenia endokrynologiczne. Obecnie wśród naukowców brak jest zgody co do dokładnych rozmiarów zagrożenia wynikającego ze stosowania substancji. Stosując zasadę ostrożności oraz biorąc pod uwagę obecny stan wiedzy technicznej, Komisja postanowiła, że należy nałożyć środki ograniczające zagrożenie w celu osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz ochrony środowiska, do którego dąży Wspólnota Europejska(30).
83. W tym celu włączenie fenarimolu do załącznika I do dyrektywy 91/414 ograniczone jest to takich jego zastosowań, które zostały faktycznie poddane ocenie przez Wspólnotę i które zostały uznane za zgodne z warunkami dyrektywy 91/414. Oznacza to, że inne zastosowania, które w ogóle nie zostały objęte oceną lub które zostały nią objęte w części, muszą najpierw zostać poddane pełnej ocenie, zanim można będzie rozważać ich włączenie do załącznika I do dyrektywy 91/414(31).
84. Dodatkowo jeśli chodzi o okres włączenia, Komisja uznaje za właściwe jego skrócenie do 18 miesięcy. W ocenie Komisji ogranicza to jeszcze bardziej wszelkie zagrożenie, zapewniając priorytet dla dokonania ponownej oceny tej substancji(32).
85. Wydaje mi się, że treść preambuły dyrektywy 2006/134 wskazuje na to, że Komisja dokonała ogólnej oceny korzyści i strat ustanawianego systemu, który w każdym razie nie jest oczywiście niewłaściwy w stosunku do zamierzonego celu.
86. Dodatkowo przesłanki merytoryczne i narzucone ograniczenia czasowe w zakresie fenarimolu nie wydają się w żaden sposób wyjątkowe w porównaniu z tymi, które tego samego dnia zostały przyjęte w innych dyrektywach dla innych substancji czynnych, takich jak metamidofos, procymidon, flusilazol, karbendazym i dinokap(33).
87. Tym samym okoliczność, iż rzeczona dyrektywa ustanawia takie warunki jak omawiane w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 5 dyrektywy 91/414, sama w sobie nie wpływa na jej ważność.
VII – Wnioski
88. Mając powyższe na uwadze, proponuję, aby na pytanie przedłożone przez Tribunale amministrativo regionale del Lazio Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
Badanie przedstawionego pytania prejudycjalnego nie wykazało niczego, co mogłoby prowadzić do wniosku, że dyrektywa Komisji 2006/134/WE z dnia 11 grudnia 2006 r. zmieniająca dyrektywę Rady 91/414/EWG w celu włączenia fenarimolu jako substancji czynnej nie została ważnie przyjęta.