CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
NIILO JÄÄSKINEN
prezentate la 15 iulie 20101(1)
Cauza C‑77/09
Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda
împotriva
Ministero della Salute
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italia)]
„Produse fitosanitare – Substanța activă fenarimol – Directiva 91/414/CEE – Înscrierea în anexa I – Condiții și limitări – Directiva 2006/134/CE – Validitate”
I – Introducere
1. În prezenta cauză, Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italia) solicită Curții să se pronunțe cu privire la validitatea Directivei 2006/134/CE(2).
2. Directiva 2006/134 a modificat Directiva 91/414/CEE(3), care impune statelor membre să se asigure ca produsele fitosanitare (în esență, erbicidele, pesticidele și fungicidele destinate tratării plantelor) să nu fie introduse pe piață și utilizate pe teritoriul lor decât dacă acestea au autorizat produsul în cauză în conformitate cu dispozițiile directivei menționate. Un produs fitosanitar nu va putea fi autorizat decât dacă substanțele sale active sunt enumerate în anexa I la Directiva 91/414.
3. Directiva 2006/134 a adăugat fenarimolul în anexa I la Directiva 91/414, sub rezerva îndeplinirii anumitor condiții.
4. Instanța de trimitere ridică, în esență, problema dacă validitatea Directivei 2006/134 poate fi afectată de o diferență eventuală între directiva respectivă și un document pregătitor al acesteia, în speță un raport redactat de statul membru raportor care fusese desemnat în vederea evaluării efectelor substanței active în discuție.
II – Cadrul juridic
A – Directiva 91/414
5. Directiva 91/414 stabilește regimul comunitar aplicabil autorizării și retragerii autorizației de introducere pe piață a produselor fitosanitare.
6. Articolul 4 din Directiva 91/414 prevede că „[s]tatele membre se asigură că un produs fitosanitar este autorizat numai în condițiile în care […] substanțele sale active sunt menționate în anexa I”.
7. Articolul 5 alineatele (1) și (2) din Directiva 91/414 stabilește condițiile de înscriere a unei substanțe active în anexa I după cum urmează:
„(1) Având în vedere stadiul cunoștințelor științifice și tehnice, o substanță activă este înscrisă în anexa I pentru o perioadă inițială care nu poate depăși zece ani în cazul în care se poate estima că produsele de uz fitosanitar care conțin această substanță activă vor îndeplini condițiile următoare:
(a) reziduurile lor provenite în urma aplicării pe baza practicilor fitosanitare nu au efecte nocive asupra sănătății umane sau animale sau asupra apelor subterane sau influențe negative asupra mediului și, în măsura în care sunt semnificative din punct de vedere toxicologic sau al mediului, pot fi determinate prin metode utilizate în mod curent;
(b) utilizarea lor în urma unei aplicări pe baza practicilor fitosanitare nu are efect nociv asupra sănătății umane sau animale sau influențe negative asupra mediului în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (b) punctele (iv) și (v).
(2) Pentru a include o substanță activă în anexa I trebuie să se țină seama în special de următoarele elemente:
(a) dacă este cazul, de o doză zilnică admisă (DZA) pentru om;
(b) de un nivel acceptabil de expunere a utilizatorului, dacă este necesar;
(c) dacă este cazul, de o estimare a acțiunii și diseminării sale în mediu, precum și de orice incidență asupra speciilor care nu sunt vizate.”
8. Articolul 5 alineatul (4) din Directiva 91/414 prevede că:
„Înscrierea unei substanțe active în anexa I poate fi condiționată de următoarele cerințe:
[…]
– restricțiile care rezultă din evaluarea informațiilor prevăzute în articolul 6, ținând seama de condițiile agricole, fitosanitare și de mediu, inclusiv climaterice,
[…]
– modul de utilizare”.
9. Articolul 6 din Directiva 91/414 este formulat astfel:
„(1) Înscrierea unei substanțe active în anexa I se decide în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 19.
[...]”
10. Articolul 8 din Directiva 91/414 se referă la măsurile tranzitorii și derogatorii. Alineatul (2) al doilea și al patrulea paragraf prevede:
„După adoptarea prezentei directive, Comisia demarează un program de lucru pentru examinarea progresivă a acestor substanțe active […]. Acest program poate impune celorlalte părți interesate să furnizeze Comisiei și statelor membre toate datele necesare, într‑un termen stabilit prin program. Un regulament adoptat în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 19 va stabili toate dispozițiile necesare implementării programului.
[…]
[...] se poate decide, după examinarea substanței active de către comitetul prevăzut la articolul 19 și potrivit procedurii prevăzute în același articol, includerea substanței menționate în anexa I și condițiile de includere sau, în cazul în care cerințele articolului 5 nu sunt respectate sau informațiile și datele cerute nu au fost prezentate în cursul perioadei prescrise, să nu se includă substanța activă în anexa I. Statele membre se asigură că autorizațiile în materie sunt acordate, retrase sau modificate, după caz, în cursul perioadei prescrise.”
11. Articolul 19 din Directiva 91/414(4) prevede că Comisia este asistată de un comitet de reglementare, Comitetul permanent pentru lanțul alimentar și sănătatea animală (denumit în continuare „comitetul”).
B – Regulamentul (CEE) nr. 3600/92
12. Procedura care trebuie urmată, prevăzută la articolul 8 alineatul (2) din Directiva 91/414, pentru înscrierea în anexa I la Directiva 91/414 a unor substanțe active conținute în produsele fitosanitare rezultă din Regulamentul (CEE) nr. 3600/92(5). Această procedură se inițiază printr‑o notificare adresată Comisiei, care revine producătorului în temeiul articolului 4 din regulamentul respectiv.
13. Rezultă din preambulul Regulamentului nr. 3600/92 că activitățile de evaluare a substanțelor active trebuie distribuite între autoritățile competente ale statelor membre și că un stat membru raportor este desemnat pentru fiecare substanță activă.
14. În speță, producătorul fenarimolului, și anume DowElanco Europe, a efectuat notificarea, în urma căreia Comisia a adoptat, în temeiul articolului 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 3600/92, Regulamentul (CE) nr. 933/1994(6). Rezultă din acesta din urmă că statul membru care a fost desemnat ca raportor este Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord.
15. Articolul 7 din Regulamentul nr. 3600/92 prevede în mod detaliat obligațiile statului membru raportor și, respectiv, ale Comisiei, precum și procedura care trebuie urmată. Statul membru raportor trebuie să transmită Comisiei un raport de evaluare, incluzând o recomandare [alineatul (1)]. Comisia, la rândul său, trebuie să încredințeze comitetului misiunea de a examina dosarul și raportul în discuție [alineatul (3)] și, în continuare, dacă este cazul, să sesizeze comitetul cu un proiect de directivă sau cu un proiect de decizie [alineatul (3a)].
16. În plus, în cazul în care ar fi solicitate anumite încercări sau informații suplimentare, articolul 8 din Regulamentul nr. 3600/92 stabilește obligațiile statului membru raportor și, respectiv, ale Comisiei, precum și procedura care trebuie urmată.
C – Directiva 2006/134
17. Directiva 2006/134 a înscris fenarimolul în anexa I la Directiva 91/414 pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 30 iunie 2008 și a definit restricțiile de utilizare a acestei substanței active(7).
18. Considerentele (2)-(8) ale Directivei 2006/134 rezumă circumstanțele care au condus la adoptarea sa și furnizează elemente de motivare în privința anumitor alegeri determinante efectuate de directiva respectivă, în special în ceea ce privește restricțiile aduse utilizărilor admise [considerentele (5) și (6)], limitarea perioadei de înscriere [considerentul (8)] și necesitatea obținerii unor informații complementare [considerentul (10)].
19. Anexa la Directiva 2006/134 prevede, în ceea ce privește fenarimolul, că sunt autorizate numai utilizările sale ca fungicid pe anumite culturi (tomate, ardei de seră, vinete, castraveți de seră, pepeni galbeni, plante ornamentale, puiet și plante perene). Aceasta stabilește de asemenea nivelurile maxime pentru fiecare cultură. În plus, anexa interzice anumite utilizări ale fenarimolului (aplicare aeriană, pulverizatoare purtabile pe spate sau aparate operate manual de către utilizatori amatori, grădinărit). În fine, statele membre trebuie să asigure aplicarea tuturor măsurilor corespunzătoare pentru reducerea riscurilor și o atenție specială trebuie să se acorde protecției organismelor acvatice, a viermilor de pământ, a păsărilor și a mamiferelor, precum și protecţiei operatorilor și a lucrătorilor.
III – Acțiunea principală și întrebarea preliminară
20. La 28 iulie 1993, societatea DowElanco Europe a notificat Comisiei interesul său pentru înscrierea fenarimolului în anexa I la Directiva 91/414. După ce a preluat activitățile DowElanco Europe, societatea de drept portughez Gowan Comércio International e Serviços Lda (denumită în continuare „Gowan”) a continuat procedura de înscriere a fenarimolului în nume propriu.
21. Ca urmare a adoptării Directivei 2006/134, printr‑o decizie ministerială din 8 iunie 2007, Republica Italiană a retras autorizațiile eliberate lui Gowan pentru introducerea pe piață a unor produse fitosanitare care conțin fenarimol.
22. Prin decizia ministerială din 17 octombrie 2007, fenarimolul a fost înscris în inventarul substanțelor active autorizate în Italia, listă care figurează în anexa I la Decretul legislativ nr. 194 din 17 martie 1995.
23. Instanța de trimitere arată că decizia din 8 iunie 2007 a fost ulterior parțial anulată printr‑o decizie, a cărei dată nu este indicată, în scopul reintegrării în mod provizoriu a anumitor produse pe bază de fenarimol printre produsele autorizate în Italia, în conformitate cu dispozițiile Decretului legislativ nr. 194, astfel cum a fost modificat la 17 octombrie 2007 în lumina Directivei 2006/134.
24. Gowan a contestat aceste două ultime decizii, sesizând Tribunale amministrativo regionale del Lazio cu o acțiune în anulare.
25. În cadrul acestei acțiuni, Gowan invocă nelegalitatea Directivei 2006/134. În esență, aceasta subliniază că severitatea restricțiilor pentru utilizarea fenarimolului nu este justificată de studiile științifice realizate în cursul procedurii de evaluare.
26. Potrivit Gowan, condițiile de înscriere a fenarimolului în anexa I la Directiva 91/414 ar restrânge utilizarea acestei substanțe, pentru o perioadă de 18 luni, în cazul anumitor culturi de importanță marginală în raport cu cele care constituiau, până atunci, piața principală (viță de vie, meri, peri, piersici, pepeni verzi, dovlecei, ardei de grădină și fragi).
27. Instanța de trimitere constată că procedura științifică de evaluare condusese la concluzii pozitive și că, inițial, Comisia propusese înscrierea fenarimolului în anexa I la Directiva 91/414, fără nicio restricție.
28. Având astfel îndoieli cu privire la legalitatea Directivei 2006/134, Tribunale amministrativo regionale del Lazio a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Directiva [2006/134] care a limitat în mod semnificativ utilizarea fenarimolului este validă având în vedere evaluarea tehnico-științifică efectuată de statul raportor care pare să conducă la concluzia că riscul care decurge din această utilizare este acceptabil?”
IV – Rezumatul observațiilor părților
29. Au depus observații scrise reclamanta din acțiunea principală, guvernele german și elen, precum și Comisia. Acestea, cu excepția guvernului german, au fost reprezentate în cadrul ședinței care a avut loc la 29 aprilie 2010.
30. Cu excepția reclamantei din acțiunea principală, părțile reprezentate s‑au pronunțat în favoarea validității Directivei 2006/134.
V – Analiza admisibilității
31. Guvernul german și Comisia au exprimat îndoieli cu privire la admisibilitatea cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare, din cauza lipsei de precizie și de claritate a acesteia.
32. În această privință, reamintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, necesitatea de a ajunge la o interpretare a dreptului comunitar care să fie utilă instanței naționale impune ca instanța să definească situația de fapt și cadrul juridic în care se încadrează întrebările adresate sau cel puțin să explice ipotezele de fapt pe care se întemeiază aceste întrebări(8).
33. Informațiile furnizate în deciziile de trimitere trebuie nu doar să permită Curții să dea răspunsuri utile, ci și să ofere guvernelor statelor membre, precum și celorlalte persoane interesate posibilitatea de a prezenta observații conform articolului 23 din Statutul Curții de Justiție. Revine Curții obligația de a supraveghea ca această posibilitate să fie asigurată, ținând seama de faptul că, în temeiul dispoziției menționate, doar deciziile de trimitere sunt notificate persoanelor interesate(9).
34. În speță, decizia de trimitere cuprinde suficiente detalii pentru a oferi guvernelor statelor membre, precum și celorlalte persoane interesate posibilitatea de a prezenta observații. Rezultă, de altfel, din observațiile prezentate de guvernele german și elen, precum și de Comisie că acestea au putut adopta în mod util o poziție cu privire la întrebarea adresată de instanța de trimitere.
35. În ceea ce ne privește, Curtea se poate considera suficient de lămurită de informațiile cuprinse în decizia de trimitere și în observațiile care i‑au fost prezentate pentru a putea răspunde în mod util la întrebarea care i‑a fost adresată.
36. Trebuie totuși să se examineze o altă problemă care are legătură cu admisibilitatea prezentei cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare. Astfel, trebuie să se ridice problema dacă Gowan mai are dreptul de a invoca în fața instanțelor naționale nelegalitatea Directivei 2006/314, ținând seama de faptul că persoana interesată nu a formulat o acțiune în anulare împotriva directivei respective în fața Tribunalului în termenul prevăzut la articolul 230 CE, cât timp aceasta putea avea dreptul de a formula o astfel de acțiune(10).
37. Astfel, potrivit Hotărârii TWD Textilwerke Deggendorf, o persoană fizică sau juridică nu mai poate, în principiu, să conteste în mod indirect validitatea unui act care emană de la o instituție comunitară prin intermediul unei hotărâri preliminare, atunci când această persoană poate formula o acțiune directă împotriva actului respectiv în temeiul articolului 230 CE(11).
38. Această limitare a posibilității de a contesta un act comunitar prin intermediul unei cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare urmărește asigurarea securității juridice, prin evitarea repunerii în discuție în mod nedelimitat a actelor comunitare care produc efecte juridice. În ipoteza contrară, ar însemna să se recunoască oricărei persoane posibilitatea de a nu respecta caracterul definitiv pe care îl prezintă decizia după expirarea termenelor de a formula acțiunea directă, prevăzute la articolul 230 al patrulea paragraf CE(12).
39. Cu toate acestea, rezultă în mod clar dintr‑o jurisprudență constantă că o persoană nu poate fi împiedicată să invoce nelegalitatea unui act comunitar în fața unei instanțe naționale și să conteste validitatea acestuia în mod indirect în temeiul articolului 234 CE decât dacă dreptul său de a introduce o acțiune în anulare în temeiul articolului 230 CE este fără îndoială admisibil(13).
40. În consecință, cum întrebarea preliminară se referă la o directivă, este necesar să se analizeze dacă o acțiune formulată de Gowan împotriva Directivei 2006/134 ar fi fost fără îndoială admisibilă pentru motivul că dispozițiile acesteia ar privi‑o în mod direct și individual(14).
41. În opinia noastră, nu este cazul în speță.
42. În primul rând, trebuie amintit că, în cauza TWD Textilwerke Deggendorf, întreprinderea în discuție era destinatara măsurilor de punere în aplicare. Această jurisprudență a fost aplicată anumitor regulamente atunci când Curtea a precizat că, în anumite circumstanțe, un regulament putea fi un act atacabil ce implică inadmisibilitatea unei asemenea trimiteri preliminare(15).
43. Cu toate acestea, este diferit în privința directivelor. Curtea a precizat, în cauza Eurotunnel, că o directivă nu putea fi analizată în același mod(16).
44. Chiar dacă este adevărat că, în cadrul specific al Directivei 91/414, Tribunalul de Primă Instanță al Comunităților Europene s‑a pronunțat recent în sensul admisibilității unei acțiuni în anulare formulate de o întreprindere care a făcut notificarea împotriva unei directive adoptate pe baza acestei notificări(17), aceasta nu înseamnă totuși că, în speță, reclamanta din acțiunea principală are dreptul să introducă, fără îndoială, o asemenea acțiune, pentru trei serii de motive. În primul rând, această hotărâre a Tribunalului a fost pronunțată abia în 2009, în timp ce reclamanta din acțiunea principală ar fi trebuit să formuleze acțiunea la începutul anului 2007, prin urmare cu mult timp înainte să se fi pronunțat hotărârea respectivă. În plus, Curtea nu a avut ocazia să se pronunțe cu privire la soluția reținută de Tribunal. În fine, ținând seama de textul tratatului, precum și de economia generală a acestuia care nu prevede, chiar și indirect, posibilitatea unei asemenea acțiuni, principiul securității juridice se opune, în opinia noastră, stabilirii unei asemenea extinderi a admisibilității pe cale judiciară. Prin urmare, Gowan nu ar fi avut, fără îndoială, dreptul să formuleze o acțiune împotriva Directivei 2006/134.
45. Rezultă din cele de mai sus că întrebarea preliminară ar fi admisibilă.
VI – Analiza cu privire la fond
A – Interpretarea întrebării preliminare
46. În cadrul întrebării preliminare, instanța de trimitere constată că Directiva 2006/134 a limitat în mod semnificativ utilizarea fenarimolului. Aceasta solicită să se stabilească dacă această directivă este validă, ținând seama de faptul că rezultatul evaluării tehnico-științifice realizate de statul membru raportor ar părea să conducă la concluzia că riscul care decurge din această utilizare este acceptabil.
47. Observăm de la bun început că această întrebare, care privește validitatea unui act comunitar, este formulată în termeni destul de generali, fără a preciza norma de drept sau principiul juridic care ar fi putut să fie încălcat.
48. În cauzele având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare în aprecierea validității, întrebările și eventualele motive de invaliditate au fost adeseori formulate destul de precis de instanța de trimitere în întrebare însăși(18). Atunci când nu era cazul, a fost totuși posibil să se clarifice întrebarea chiar în lumina deciziei de trimitere(19).
49. Or, nu este cazul în speță. Instanța de trimitere a decis să formuleze întrebarea în termeni destul de generali. Pentru a o clarifica, s‑ar putea avea în vedere să se analizeze elementele din motivarea deciziei de trimitere preliminară înseși, dar aceasta nu este deloc mai precisă.
50. Amintim că articolul 234 CE stabilește cadrul unei cooperări strânse între instanțele naționale și Curte, întemeiată pe o repartizare a competențelor între acestea. În cadrul acestei cooperări, competența de a stabili întrebările ce urmează a fi adresate Curții este acordată numai instanței naţionale, iar cei care participă la procedura în fața Curții nu au obligația de a le limita sau de a le extinde.
51. În ceea ce privește aprecierea validității unui act, este necesar să se facă o anumită paralelă cu acțiunea în anulare. Astfel cum a amintit Curtea, trimiterea preliminară în aprecierea validității constituie, în același temei precum acțiunea în anulare, o modalitate a controlului de legalitate a actelor instituțiilor comunitare(20). O acțiune în anulare care nu indică în mod precis motivele pentru care actul atacat ar trebui să fie anulat este inadmisibilă. În mod similar, o trimitere preliminară privind validitatea trebuie să fie declarată inadmisibilă dacă motivele de invaliditate nu rezultă din întrebare și nici, cu titlu subsidiar, din decizie. Nu revine Curții obligația de a invoca din oficiu orice motiv care ar putea aduce atingere validității unui act(21).
52. În ceea ce privește întrebarea preliminară privind validitatea unui act și eventuala sa reformulare, Curtea ar trebui, în opinia noastră, să se limiteze în principiu la textul acesteia și să se abțină să o interpreteze în sens larg. Două serii de argumente militează în favoarea acestei abordări.
53. În primul rând, în cadrul unei acțiuni în anulare, reclamantei îi revine obligația să aleagă și să formuleze motivele după placul său. Pe de altă parte, trimiterea preliminară este o formă de cooperare între instanța națională și Curte, iar principalele persoane interesate nu controlează procedura. Decizia de a adresa o întrebare preliminară revine exclusiv instanței naționale. De asemenea, revine acestei instanțe competența de a formula întrebarea și Curtea nu are obligația, cu excepția unor cazuri excepționale, să examineze temeinicia acestei decizii sau să reformuleze întrebarea preliminară, ținând seama de regulile de cooperare. Mai mult decât atât, nu le revine părților obligația de a extinde întrebarea formulată de instanța de trimitere.
54. În al doilea rând, procedura preliminară se caracterizează prin natura incidentă în raport cu acțiunea principală, în care părțile au posibilitatea de a dezbate, în aplicarea principiului contradictorialității. În plus, contrar unei acțiuni în anulare în fața Tribunalului, în care sunt prevăzute două schimburi succesive de memorii (cerere introductivă și memoriu în apărare, apoi memoriu în replică și memoriu în duplică), trimiterea preliminară în fața Curții se limitează la un singur memoriu pentru fiecare parte, depus simultan, fără ca părțile să poată prezenta observații scrise cu privire la memoriile celorlalte părți. În plus, desfășurarea unei ședințe în cadrul unei acțiuni în anulare este aproape sistematică în fața Tribunalului, ceea ce nu este cazul pentru o trimitere preliminară în fața Curții(22).
55. În aceste circumstanțe, este evident că trimiterea preliminară rămâne piatra de temelie a acestei cooperări. Este documentul pe baza căruia, pe de o parte, statele membre decid să prezinte sau să nu prezinte observații scrise și, pe de altă parte, fiecare parte la procedura în fața Curții își pregătește luarea de poziție. Dacă s‑ar admite, ca regulă generală, că părțile care prezintă observații scrise pot prelua controlul procedurii și, în fapt, reformula întrebările preliminare pentru a invoca alte motive de invaliditate, aceasta ar conduce la modificarea naturii trimiterii preliminare, care s‑ar converti într‑o acțiune în anulare disimulată, cu riscul de a perturba serios procedura în fața Curții(23).
56. Având în vedere aceste considerații, atenția trebuie îndreptată asupra celor două tipuri de îndoieli privind validitatea Directivei 2006/134 care sunt evocate de instanța de trimitere în cererea sa, și anume, în primul rând, problema relației dintre raportul elaborat de statul membru raportor și Directiva 2006/134 și, în al doilea rând, faptul că directiva respectivă supune utilizarea fenarimolului unor anumite condiții.
B – Cu privire la relația dintre raportul elaborat de statul membru raportor și Directiva 2006/134
57. Instanța de trimitere invocă o eventuală discordanță între raportul statului membru raportor și directiva adoptată ca motiv de invaliditate.
58. În această privință, trebuie să se constate că rezultă din Regulamentul nr. 3600/92 și, în special, din articolele 7 și 8, că adoptarea oricărui act de către Comisie ca urmare a evaluării (sau de către Consiliu, dacă este cazul) este precedată de o serie de schimburi între diferiții actori.
59. În ceea ce privește rolul statului membru raportor în speță, reclamanta din acțiunea principală și Comisia au furnizat, la cererea Curții, raportul elaborat de statul membru raportor în martie 1996, precum și trei anexe la acest raport, datând din august 2000, din februarie 2001 și, respectiv, din octombrie 2003.
60. Comisia subliniază că, în raportul din 1996, nu se propunea să se înscrie fenarimolul în anexa I la Directiva 91/414, ci să se amâne decizia din cauza lipsei anumitor informații privind în special reziduurile și valența ecotoxică ale acestuia, adică riscurile la care sunt expuse organismele acvatice.
61. De asemenea, Comisia subliniază că raportul și anexele au făcut obiectul aprecierii celorlalte state membre. În cursul acestei examinări de către experți naționali, care s‑a desfășurat între 1997 și 2004, celelalte state membre au propus modificări sau completări la rapoarte.
62. Conform Comisiei, începând cu luna noiembrie 2000, raportul și anexele au fost discutate în cadrul a două grupuri de lucru. Grupul „evaluare” se ocupă de examinarea substanței din punct de vedere tehnic și științific și vizează în special să stabilească nivelul de risc pe baza unor date științifice („risk assessment” sau evaluarea riscului). Grupul „legislație”, la rândul său, este însărcinat să pregătească proiectul de directivă de înscriere, ținând seama, dacă este cazul, de o evaluare mai largă a gestionării riscului în cazul unei incertitudini științifice. Acest grup trebuie să țină seama în special de considerații de tip politico‑social. Acesta stabilește nivelul de incertitudine științifică ce poate fi acceptat de societate și evaluează posibilitatea de a gestiona și de a conține riscul care a fost recunoscut („risk management” sau gestionarea riscului).
63. În speță, activitățile grupurilor de lucru s‑au desfășurat în perioada 2000-2004, în ceea ce privește numai evaluarea tehnică și științifică. Chiar înainte de inițierea acestora, numeroase state membre își aduseseră contribuțiile sub forma unor anexe, în cursul evaluării paritare.
64. În opinia Comisiei, prima versiune a proiectului de directivă nu a fost prezentată decât în 2004. Cu toate acestea, între 27 iulie 2004 și 13 septembrie 2006, Comisia pregătise nu mai puțin de opt versiuni diferite ale directivei, dintre care trei versiuni au fost discutate de grupul „legislație” și o versiune a fost supusă votului comitetului.
65. Reclamanta din acțiunea principală și Comisia au prezentat expuneri puțin diferite cu privire la procesul de adoptare a directivei în discuție. Curtea dispune astfel de trei versiuni diferite ale evenimentelor, respectiv versiunea lui Gowan, versiunea Comisiei și versiunea care figurează în preambulul directivei respective. În cadrul unei trimiteri preliminare, nu este fără îndoială necesar să se examineze în detaliu aceste versiuni diferite(24).
66. În ceea ce privește întrebarea preliminară, instanța de trimitere nu precizează aspectele cu privire la care pretinsa diferență dintre raport și directivă poate avea o incidență asupra validității acesteia din urmă. În plus, instanța de trimitere nu precizează la care document se referă.
67. În această privință, trebuie amintit că nu poate fi stabilită o corelare directă între raportul pregătit de statul membru raportor și actul adoptat de Comisie.
68. Astfel, raportul elaborat de statul membru raportor și anexele sunt utilizate ca punct de plecare cu ocazia discuțiilor cu experții statelor membre și cu ocazia examinării înscrierii de către grupurile „evaluare” și „legislație”. Numai la finalizarea acestui proces complex, Comisia redactează un prim proiect de directivă.
69. În temeiul unei norme fundamentale a tratatului, Comisia poate în orice moment să își modifice proiectul sau să îl înlocuiască cu un nou proiect, ținând seama de comentarii, astfel cum a fost cazul în speță. În ceea ce privește propunerile legislative, articolul 239 alineatul (2) TFUE este expresia acestei norme.
70. În cadrul procesului de adoptare a oricărei directive elaborate în aplicarea Directivei 91/414, Comisia exercită o putere discreționară din cel puțin două puncte de vedere, și anume aceasta realizează în același timp o evaluare a riscurilor și o apreciere politică privind acceptabilitatea acestora.
71. Evaluarea riscurilor este un exercițiu destul de obiectiv, în măsura în care există o metodologie stabilită necontestată, dar care, în absența unei asemenea metodologii (precum, în speță, în cazul fenarimolului) conduce în mod necesar la luări de poziție discreționare(25). Aprecierea privind acceptabilitatea riscurilor evidențiate de analiză implică în mod necesar alegeri de natură politică și socială, care sunt în sarcina Comisiei.
72. În orice caz, este vorba despre un domeniu care se caracterizează prin evaluări complexe și o largă marjă discreționară. Este un domeniu în care Curtea nu ar trebui să cenzureze deciziile adoptate decât în caz de eroare vădită de fapt sau de drept sau în caz de abuz de putere. Astfel, după acum a arătat Tribunalul, pentru a putea urmări în mod eficient obiectivul care îi este atribuit și ținând cont de evaluările tehnice complexe pe care trebuie să le realizeze, trebuie să fie recunoscută Comisiei o largă putere de apreciere(26).
73. În speță, nu este posibil să se detalieze, având în vedere concizia întrebării preliminare cu privire la acest aspect. În plus, există divergențe în expunerea situației de fapt între reclamanta din acțiunea principală și Comisie în ceea ce privește etapele care au precedat adoptarea directivei. Considerăm că însăși natura procedurii preliminare în fața Curții nu permite o clarificare a unor asemenea aspecte de fapt. În aceste circumstanțe, nu este posibil să facem alte afirmații.
74. Concluzia care trebuie să rezulte din cele de mai sus este că orice document elaborat de statul membru raportor în cadrul Regulamentului nr. 3600/92 constituie un document necesar și util pentru pregătirea luării de poziție a Comisiei, dar că un asemenea document nu este în sine decisiv sau determinant. Este vorba numai despre documente pregătitoare. Numai o incoerență flagrantă între un raport întemeiat pe o metodologie necontestată și care nu lasă să subziste nicio incertitudine științifică, pe de o parte, și luarea de poziție a Comisiei, pe de altă parte, ar putea determina lipsa validității actului în cauză.
75. Cu toate acestea, dosarul nu evidențiază existența unei asemenea incoerențe care ar fi în sine de natură să repună în discuție validitatea Directivei 2006/134.
C – Cu privire la supunerea utilizării fenarimolului unor condiții impuse prin Directiva 2006/134
76. Instanța de trimitere pune la îndoială validitatea Directivei 2006/134, întemeindu‑se și pe faptul că aceasta a limitat în mod semnificativ utilizarea fenarimolului. Totuși, instanța menționată nu precizează ce condiții ar putea, în special, să aibă o incidență asupra validității directivei respective. Prin urmare, analiza noastră va rămâne generală.
77. Se impune constatarea că, potrivit articolului 5 din Directiva 91/414, pot fi impuse anumite condiții atunci când o substanță activă este înscrisă în anexa I la această directivă.
78. În ceea ce privește aprecierea condițiilor prevăzute de Directiva 2006/134 pentru fenarimol, trebuie amintit că principiul general al proporționalității impune ca actele instituțiilor comunitare să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, având în vedere că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate(27).
79. Rezultă de aici că, în cadrul controlului jurisdicțional al punerii în aplicare a unui astfel de principiu, ținând seama de puterea largă de apreciere de care dispunea Comisia pentru adoptarea Directivei 2006/134, caracterul vădit neadecvat al unei măsuri în raport cu obiectivul pe care îl urmărește este singurul care poate afecta legalitatea acestei măsuri(28).
80. În ceea ce privește motivarea Directivei 2006/134, trebuie să se rețină următoarele elemente care rezultă din preambulul acesteia.
81. Pe baza diferitelor examinări efectuate, Comisia apreciază că produsele fitosanitare care conțin fenarimol ar putea îndeplini cerințele prevăzute la articolul 5 alineatul (1) literele (a) și (b) din Directiva 91/414, în ceea ce privește utilizările examinate și descrise în raportul de examinare pe care îl redactase, cu condiția aplicării unor măsuri privind reducerea riscurilor(29).
82. Totuși, Comisia subliniază că fenarimolul este o substanță periculoasă. Prin urmare, este important ca utilizarea acesteia să nu fie autorizată fără restricție. Comisia face trimitere la preocupările exprimate, mai exact pe tema efectelor sale toxice intrinsece, în special a proprietăților sale potențiale de perturbare endocrină, precum și a absenței consensului științific cu privire la amploarea precisă a riscului. Aplicând principiul precauției și luând în considerare stadiul actual al cunoștințelor științifice, aceasta a decis să impună măsuri privind reducerea riscurilor, în vederea obținerii nivelului ridicat de protecție a sănătății oamenilor și animalelor, precum și de protecție a mediului care a fost adoptat în cadrul Comunității Europene(30).
83. În acest scop, înscrierea în anexa I la Directiva 91/414 este limitată la utilizările propuse ale fenarimolului care au fost efectiv examinate în cadrul evaluării comunitare și care au fost considerate conforme cu condițiile prevăzute de Directiva 91/414. În consecință, alte utilizări, care nu erau reglementate sau erau parțial reglementate de această evaluare, trebuie mai întâi să facă obiectul unei evaluări complete, înainte ca înscrierea în anexa I la Directiva 91/414 să poată fi luată în considerare(31).
84. În plus, în ceea ce privește durata înscrierii, Comisia consideră util să se prevadă o limitare la 18 luni. Potrivit acesteia, limitarea reduce și mai mult riscurile, garantând reevaluarea cu prioritate a substanței în cauză(32).
85. Considerăm că aceste elemente reluate în preambulul Directivei 2006/134 demonstrează că Comisia a efectuat o apreciere globală a avantajelor și inconvenientelor sistemului care trebuia să fie pus în aplicare și că acesta din urmă nu era, în orice caz, vădit neadecvat având în vedere obiectivele urmărite.
86. Pe de altă parte, condițiile de fond și limitările în timp impuse în privința fenarimolului nu par nicidecum excepționale în raport cu condițiile adoptate în aceeași zi prin directive distincte pentru anumite alte substanțe active, precum metamidofos, procimidon, flusilazol, carbendazim și dinocap(33).
87. Prin urmare, faptul că Directiva 2006/134 este însoțită de condiții precum cele prevăzute în speță, în conformitate cu articolul 5 din Directiva 91/414, nu afectează, prin natura sa, validitatea acesteia.
VII – Concluzie
88. Având în vedere considerațiile prezentate mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Tribunale amministrativo regionale del Lazio după cum urmează:
„Analiza întrebării preliminare adresate nu a evidențiat niciun element de natură să permită a se concluziona că Directiva 2006/134/CE a Comisiei din 11 decembrie 2006 de modificare a Directivei 91/414/CEE a Consiliului în vederea înscrierii substanței active fenarimol nu a fost adoptată în mod valabil.”