SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NIILA JÄÄSKINENA,
predstavljeni 15. julija 2010(1)
Zadeva C-77/09
Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda
proti
Ministero della Salute
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italija))
„Fitofarmacevtska sredstva – Aktivna snov fenarimol – Direktiva 91/414/EGS – Uvrstitev v Prilogo I – Pogoji in omejitve – Direktiva 2006/134/ES – Veljavnost“
I – Uvod
1. V obravnavanem primeru Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italija) Sodišču predlaga, naj odloči o veljavnosti Direktive 2006/134/ES(2).
2. Z Direktivo 2006/134 je bila spremenjena Direktiva 91/414/EGS(3), v kateri se od držav članic zahteva, da fitofarmacevtska sredstva (to je zlasti herbicide, pesticide in fungicide, ki se uporabljajo za rastline) ne bodo dana v promet in uporabljena na njihovem ozemlju, če zadevno sredstvo ni bilo registrirano v skladu s to direktivo. Fitofarmacevtsko sredstvo se lahko registrira le, če so njegove aktivne snovi uvrščene v Prilogo I k Direktivi 91/414.
3. Z Direktivo 2006/134 je bil pod nekaterimi pogoji v Prilogo I k Direktivi 91/414 dodan fenarimol.
4. Predložitveno sodišče se v bistvu sprašuje, ali lahko na veljavnost Direktive 2006/134 vpliva morebitna razlika med navedeno direktivo in pripravljalnim dokumentom za to direktivo, v tem primeru poročilom, ki ga je pripravila država članica poročevalka, imenovana za ocenitev učinkov zadevne aktivne snovi.
II – Pravni okvir
A – Direktiva 91/414
5. Z Direktivo 91/414 je določena ureditev Skupnosti, ki se uporablja za registracijo in preklic registracije za dajanje fitofarmacevtskih sredstev v promet.
6. Člen 4 Direktive 91/414 določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da se fitofarmacevtsko sredstvo ne registrira, razen če […] so aktivne snovi v fitofarmacevtskem sredstvu uvrščene v Prilogo I“.
7. V členu 5(1) in (2) Direktive 91/414 so določeni ti pogoji za uvrstitev aktivne snovi v Prilogo I:
„1. Ob upoštevanju trenutnega znanstvenega in tehničnega znanja se aktivno snov uvrsti v Prilogo I za začetno obdobje največ 10 let, če se lahko pričakuje, da fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo to aktivno snov, izpolnjujejo naslednje pogoje:
(a) njihovi ostanki, pri nanašanju v skladu z dobro prakso varstva rastlin, nimajo nikakršnega škodljivega vpliva na zdravje ljudi ali živali ali na podtalnico ali nikakršnega nesprejemljivega vpliva na okolje, in da se navedene ostanke, če so toksikološko ali ekološko pomembni, lahko ugotavlja s splošno uporabljanimi metodami;
(b) njihova uporaba, pri nanašanju v skladu z dobro prakso varstva rastlin, nima nikakršnega škodljivega vpliva na zdravje ljudi ali živali ali nikakršnega nesprejemljivega vpliva na okolje, kot je to določeno v členu 4(1)(b)(iv) in (v).
2. Za uvrstitev aktivne snovi v Prilogo I je zlasti treba upoštevati naslednje:
(a) sprejemljiv dnevni vnos (ADI) za ljudi, kjer je to ustrezno;
(b) po potrebi dopustno izpostavljenost delavca;
(c) kjer je to ustrezno, oceno obnašanja in distribucije v okolju ter vpliv na neciljne vrste.“
8. Člen 5(4) Direktive 91/414 določa:
„Za uvrstitev aktivne snovi v Prilogo I se lahko zahteva:
[…]
– omejitve na podlagi ocene podatkov iz člena 6, ob upoštevanju pogojev kmetijstva, varstva rastlin in okolja (vključno s klimatskimi pogoji),
[…]
– način uporabe.“
9. Člen 6 Direktive 91/414 določa:
„1. O uvrstitvi aktivne snovi v Prilogo I se odloča v skladu s postopkom iz člena 19.
[…]“
10. Člen 8 Direktive 91/414 vsebuje prehodne ukrepe in odstopanja. V odstavku 2, drugi in četrti pododstavek, tega člena je določeno:
„Po sprejetju te direktive Komisija začne z izvajanjem delovnega programa za postopen pregled teh aktivnih snovi […]. Ta program lahko zahteva od zainteresiranih strani, da predložijo Komisiji in državam članicam vse potrebne podatke v roku, ki ga določa program. Potrebne določbe za izvajanje tega programa bodo določene v uredbi, ki se sprejme v skladu s postopkom iz člena 19.
[…]
[…] na podlagi pregleda aktivne snovi, ki ga opravi Odbor iz člena 19, [se lahko] po postopku iz navedenega člena odloči, da se snov uvrsti v Prilogo I in določi pogoje za uvrstitev, ali da se take aktivne snovi ne uvrsti v Prilogo I, če zahteve iz člena 5 niso izpolnjene ali pa potrebni podatki niso bili predloženi v predpisanem roku. Države članice zagotovijo, da se v predpisanem roku ustrezne registracije odobri, prekliče oziroma spremeni.“
11. Člen 19 Direktive 91/414(4) določa, da Komisiji pomaga regulativni odbor, in sicer Stalni odbor za prehranjevalno verigo in zdravje živali (v nadaljevanju: Odbor).
B – Uredba (EGS) št. 3600/92
12. Postopek iz člena 8(2) Direktive 91/414 za uvrstitev nekaterih aktivnih snovi, ki jih vsebujejo fitofarmacevtska sredstva, v Prilogo I k Direktivi 91/414 izvira iz Uredbe (EGS) št. 3600/92(5). Ta postopek se začne s prijavo Komisiji, ki jo mora opraviti proizvajalec na podlagi člena 4 navedene uredbe.
13. Iz preambule Uredbe št. 3600/92 je razvidno, da je treba izdelane ocene poslati pristojnim organom držav članic in da se za vsako aktivno snov imenuje država članica poročevalka.
14. V obravnavanem primeru je proizvajalec fenarimola, in sicer družba DowElanco Europe, aktivno snov prijavil, po tej prijavi pa je Komisija na podlagi člena 5(2) Uredbe št. 3600/92 sprejela Uredbo (ES) št. 933/1994(6). Iz te izhaja, da je bilo za državo članico poročevalko imenovano Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska.
15. Člen 7 Uredbe št. 3600/92 podrobno določa obveznosti države članice poročevalke in Komisije ter postopek. Država članica poročevalka mora Komisiji poslati poročilo z oceno, ki vsebuje priporočilo (odstavek 1). Komisija pa mora Odboru naložiti, da pregleda dokumentacijo in zadevno poročilo (odstavek 3), nato pa mu, če je potrebno, predloži osnutek direktive ali osnutek odločbe (odstavek 3a).
16. Poleg tega so v členu 8 Uredbe št. 3600/92 za primere, v katerih se zahtevajo dodatni poskusi ali dodatni podatki, določene obveznosti države članice poročevalke in Komisije ter postopek, ki se uporabi.
C – Direktiva 2006/134
17. Z Direktivo 2006/134 je bil fenarimol uvrščen v Prilogo I k Direktivi 91/414 za obdobje od 1. januarja 2007 do 30. junija 2008, opredeljene pa so bile tudi omejitve uporabe te aktivne snovi.(7)
18. V uvodnih izjavah od 2 do 8 Direktive 2006/134 so povzete okoliščine njenega sprejetja in navedeni razlogi za nekatere ključne odločitve v navedeni direktivi, zlasti glede omejitev dovoljene uporabe (uvodni izjavi 5 in 6), omejitve roka vključitve (uvodna izjava 8) in potrebe po pridobitvi nadaljnjih informacij (uvodna izjava 10).
19. V Prilogi k Direktivi 2006/134 je glede fenarimola določeno, da se lahko registrira samo kot fungicid za nekatere pridelke (paradižnik, paprika v rastlinjakih, jajčevci, kumare v rastlinjakih, melone, okrasne rastline, drevesne sadike in trajnice). Določene so tudi največje dovoljene količine za vsak pridelek. Poleg tega so s to prilogo prepovedane nekatere vrste uporabe fenarimola (nanos iz zraka, nanašanje z oprtnimi ali ročnimi škropilnicami amaterskih uporabnikov, uporaba na ohišnicah ali vrtovih). Nazadnje, države članice zagotovijo uporabo vseh ustreznih ukrepov za zmanjšanje tveganja, posebno pozornost pa je treba nameniti zaščiti vodnih organizmov, deževnikov, ptic in sesalcev ter delavcev.
III – Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
20. Družba DowElanco Europe je 28. julija 1993 Komisijo obvestila o svojem interesu za uvrstitev fenarimola v Prilogo I k Direktivi 91/414. Potem ko je družba portugalskega prava Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda (v nadaljevanju: Gowan) prevzela dejavnosti družbe DowElanco Europe, je postopek uvrstitve fenarimola nadaljevala v svojem imenu.
21. Po sprejetju Direktive 2006/134 je Italijanska republika z ministrsko odločbo z dne 8. junija 2007 preklicala registracije, ki so bile izdane družbi Gowan za dajanje fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo fenarimol, v promet.
22. Z ministrsko odločbo z dne 17. oktobra 2007 je bil fenarimol uvrščen na seznam aktivnih snovi, registriranih v Italiji, ta seznam pa je bil objavljen v Prilogi I k zakonski uredbi št. 194 z dne 17. marca 1995.
23. Predložitveno sodišče opozarja, da je bila odločba z dne 8. junija 2007 nato delno razveljavljena z odločbo, katere datum ni naveden, da bi bila nekatera sredstva s fenarimolom začasno znova uvrščena med sredstva, registrirana v Italiji, v skladu z navedeno zakonsko uredbo št. 194, kakor je bila spremenjena 17. oktobra 2007 na podlagi Direktive 2006/134.
24. Družba Gowan je zadnjenavedeni odločbi izpodbijala z ničnostno tožbo, ki jo je vložila pri Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
25. Družba Gowan se v okviru te tožbe sklicuje na nezakonitost Direktive 2006/134. Predvsem trdi, da stroga omejitev uporabe fenarimola ni upravičena z znanstvenimi raziskavami, opravljenimi med postopkom ocenjevanja.
26. Po njenem mnenju je v skladu z uvrstitvijo fenarimola v Prilogo I k Direktivi 91/414 uporaba te snovi omejena na 18 mesecev za nekatere pridelke, ki so manjšega pomena v primerjavi s tistimi, ki so do takrat sestavljali njen glavni trg (trte, jabolka, hruške, breskve, lubenice, bučke, paprike zunaj rastlinjakov in jagode).
27. Predložitveno sodišče ugotavlja, da so bili rezultati znanstvenega postopka ocenjevanja pozitivni in da je Komisija najprej predlagala uvrstitev fenarimola v Prilogo I k Direktivi 91/414 brez kakršne koli omejitve.
28. Ker Tribunale amministrativo regionale del Lazio dvomi o zakonitosti Direktive 2006/134, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je Direktiva [2006/134], s katero je bila znatno omejena uporaba fenarimola, glede na to, da se zdi, da so ugotovitve tehnično-znanstvene preučitve, ki jo je vodila država poročevalka, pokazale, da ta uporaba povzroča sprejemljivo tveganje, zakonita?“
IV – Povzetek stališč strank
29. Pisna stališča so vložile tožeča stranka v postopku v glavni stvari, nemška in grška vlada ter Komisija. Vse razen nemške vlade so bile zastopane na obravnavi 29. aprila 2010.
30. Razen tožeče stranke v postopku v glavni stvari so se vse zastopane stranke opredelile za veljavnost Direktive 2006/134.
V – Analiza dopustnosti
31. Nemška vlada in Komisija sta izrazili dvom o dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe zaradi njegove nenatančnosti in nejasnosti.
32. V zvezi s tem je opozarjam, da v skladu z ustaljeno sodno prakso potreba po razlagi prava Skupnosti, ki bi bila koristna za nacionalno sodišče, zahteva, da to opredeli dejanski in pravni okvir postavljenih vprašanj ali vsaj pojasni dejanske okoliščine, na katerih temeljijo ta vprašanja.(8)
33. Podatki, ki so navedeni v predložitvenih odločbah, naj ne bi omogočali samo tega, da Sodišče poda koristne odgovore, ampak tudi to, da se vladam držav članic in tudi zadevnim strankam omogoči predstavitev stališč v skladu s členom 23 Statuta Sodišča. Sodišče je dolžno skrbeti za uresničevanje te možnosti, ob upoštevanju dejstva, da se na podlagi te določbe zadevnim strankam vročijo le predložitvene odločbe.(9)
34. V obravnavanem primeru predložitvena odločba vsebuje dovolj podrobnih podatkov, da so vlade države članic in druge zainteresirane stranke lahko predložile stališča. Poleg tega je iz stališč, ki so jih predložile nemška in grška vlada ter Komisija, razvidno, da so lahko primerno predstavile stališče o vprašanju, ki ga je predložilo predložitveno sodišče.
35. Zdi se mi, da je mogoče šteti, da je Sodišče dovolj seznanjeno s podatki, navedenimi v predložitveni odločbi, in stališči, ki so mu bila predložena, da lahko koristno odgovori na vprašanje, ki mu je bilo postavljeno.
36. Vendar je treba preučiti neko drugo vprašanje, ki se nanaša na dopustnost tega predloga za sprejetje predhodne odločbe. Vprašamo se namreč lahko, ali se ima družba Gowan še pravico sklicevati na nezakonitost Direktive 2006/134 pred nacionalnimi sodišči, saj zadevna stranka ničnostne tožbe zoper navedeno direktivo pri Sodišču prve stopnje Evropskih skupnosti (zdaj Splošno sodišče Evropske unije) ni vložila v roku, določenem v členu 230 ES, ko je še imela pravico do tega(10).
37. V skladu s sodbo TWD Textilwerke Deggendorf fizična ali pravna oseba namreč načeloma ne more več posredno izpodbijati veljavnosti akta organa Skupnosti s predlogom za sprejetje predhodne odločbe, če je ta oseba upravičena vložiti direktno tožbo na podlagi člena 230 ES.(11)
38. Namen te omejitve možnosti izpodbijanja akta Skupnosti s predlogom za sprejetje predhodne odločbe je varovanje pravne varnosti s tem, da se prepreči časovno neomejeno izpodbijanje aktov Skupnosti, ki imajo pravne učinke. Sicer bi bila vsakomur priznana možnost, da zaobide pravnomočnost odločbe po izteku rokov za vložitev direktne tožbe, določenih v členu 230, četrti odstavek, ES(12).
39. Vendar je iz ustaljene sodne prakse jasno razvidno, da se osebi ne sme preprečiti, da izpodbija veljavnost akta Skupnosti pred nacionalnim sodiščem in izpodbija njegovo veljavnost posredno na podlagi člena 234 ES, razen če je bilo njeno upravičenje zahtevati razglasitev ničnosti tega akta na podlagi člena 230 ES nedvomno dopustno(13).
40. Ker se vprašanje za predhodno odločanje nanaša na direktivo, je zato treba preučiti, ali bi bila tožba, ki jo je družba Gowan vložila zoper Direktivo 2006/134, nedvoumno dopustna, ker jo določbe te direktive neposredno in posamično zadevajo.(14)
41. Po mojem mnenju v obravnavanem primeru ni tako.
42. Najprej je treba opozoriti, da je bilo v zadevi TWD Textilwerke Deggendorf zadevno podjetje naslovnik izvedbenih ukrepov. Ta sodna praksa se je uporabila za nekatere uredbe, potem ko je Sodišče navedlo, da je uredba v nekaterih okoliščinah lahko izpodbojni akt, kar je pomenilo nedopustnost takega predloga za sprejetje predhodne odločbe.(15)
43. Vendar to ne velja za direktive. Sodišče je v zadevi Eurotunnel pojasnilo, da direktive ni mogoče analizirati enako.(16)
44. Čeprav je res, da je v posebnem okviru Direktive 91/414 Splošno sodišče Evropske unije pred kratkim priznalo dopustnost ničnostne tožbe, ki jo je podjetje prijavitelj vložilo zoper direktivo, sprejeto na podlagi te prijave,(17) pa v obravnavanem primeru tožeča stranka v postopku v glavni stvari zato ni nedvoumno upravičena vložiti take tožbe, in sicer iz treh razlogov. Najprej, Splošno sodišče je to sodbo izreklo leta 2009, medtem ko bi tožeča stranka v postopku v glavni stvari tožbo morala vložiti v začetku leta 2007, torej dolgo pred izrekom navedene sodbe. Poleg tega Sodišče ni imelo priložnosti odločiti o rešitvi, ki jo je sprejelo Splošno sodišče. Nazadnje, ob upoštevanju besedila Pogodbe in njene splošne strukture, v kateri – niti posredno – ni predvidena možnost take tožbe, načelo pravne varnosti po mojem mnenju nasprotuje določitvi take razširitve dopustnosti s sodno prakso. Zato družba Gowan ne bi bila nedvoumno upravičena izpodbijati Direktive 2006/134.
45. Iz zgornjega izhaja, da se mi zdi vprašanje za predhodno odločanje dopustno.
VI – Vsebinska preučitev
A – Razlaga vprašanja za predhodno odločanje
46. Predložitveno sodišče v vprašanju za predhodno odločanje ugotavlja, da je bila z Direktivo 2006/134 uporaba fenarimola znatno omejena. Sprašuje, ali je ta direktiva, s katero je bila znatno omejena uporaba fenarimola, glede na to, da se zdi, da so ugotovitve tehnično‑znanstvene preučitve, ki jo je vodila država poročevalka, pokazale, da ta uporaba povzroča sprejemljivo tveganje, zakonita.
47. Najprej opozarjam, da je to vprašanje, ki se nanaša na veljavnost akta Skupnosti, izraženo precej splošno, ne da bi bilo natančneje določeno pravno pravilo ali načelo, ki bi lahko bilo kršeno.
48. V predlogih za sprejetje predhodne odločbe, s katerimi se zahteva presoja veljavnosti, je predložitveno sodišče vprašanja in morebitne razloge za neveljavnost pogosto izrazilo precej natančno v samem vprašanju.(18) Kadar ni bilo tako, je bilo vseeno mogoče pojasniti vprašanje s sámo predložitveno odločbo.(19)
49. Vendar v obravnavanem primeru ni tako. Predložitveno sodišče se je odločilo, da vprašanje oblikuje precej na splošno. Za pojasnitev vprašanja bi bilo treba poiskati elemente v obrazložitvi same predložitvene odločbe, vendar ta ni nič natančnejša.
50. Opozarjam, da je s členom 234 ES vzpostavljen okvir za tesno sodelovanje med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, ki temelji na delitvi pristojnosti med temi sodišči. V okviru tega sodelovanja lahko vprašanja, ki se predložijo Sodišču, določi le nacionalno sodišče, tisti, ki sodelujejo v postopku pred Sodiščem, pa teh vprašanj ne smejo omejiti ali razširiti.
51. Presoja veljavnosti akta je delno primerljiva z ničnostno tožbo. Kot je poudarilo Sodišče, je predlog za sprejetje predhodne odločbe, s katerim se zahteva presoja veljavnosti – tako kot ničnostna tožba – način nadzora nad zakonitostjo aktov institucij Skupnosti.(20) Ničnostna tožba, v kateri ni natančno navedeno, zakaj bi bilo treba izpodbijani akt razglasiti za ničen, ni dopustna. Tudi predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanaša na veljavnost, je treba razglasiti za nedopusten, če razlogi za neveljavnost niso razvidni niti iz vprašanja niti, podredno, iz odločbe. Sodišču ni treba po uradni dolžnosti navesti nobenega razloga, ki bi lahko vplival na veljavnost akta.(21)
52. Kar zadeva vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na veljavnost akta, in njegovo morebitno preoblikovanje, bi se ga Sodišče po mojem mnenju načeloma moralo držati in ga ne razširiti. Dva argumenta govorita v prid temu pristopu.
53. Prvič, tožeča stranka mora v ničnostni tožbi sama izbrati in predstaviti očitke po svoji želji. Predhodno odločanje je, nasprotno, oblika sodelovanja med nacionalnim sodiščem in Sodiščem, glavne zadevne stranke pa ne določajo postopka. Odločitev o predložitvi vprašanja za predhodno odločanje sprejme nacionalno sodišče in nihče drug. To sodišče mora tudi oblikovati vprašanje, Sodišče pa glede na pravila o sodelovanju, razen v izjemnih primerih, ne sme preučiti utemeljenosti te odločitve ali preoblikovati vprašanja za predhodno odločanje. Še toliko manj smejo vprašanje, ki ga je oblikovalo predložitveno sodišče, razširiti stranke.
54. Drugič, za postopek za sprejetje predhodne odločbe je značilno, da je postranski glede na postopek v glavni stvari, v katerem imajo stranke možnost razpravljati po načelu kontradiktornosti. Poleg tega je v nasprotju z ničnostno tožbo, vloženo pred Splošnim sodiščem, pri kateri sta predvideni dve zaporedni izmenjavi vlog (tožba in odgovor na tožbo, nato replika in duplika), postopek za sprejetje predhodne odločbe pred Sodiščem omejen na eno vlogo na stranko, ki se vložijo hkrati, ne da bi stranke mogle predložiti pisna stališča o vlogah drugih strank. Še več, obravnava v okviru ničnostne tožbe je skoraj sistematična pred Splošnim sodiščem, medtem ko v postopku za sprejetje predhodne odločbe pred Sodiščem ni tako.(22)
55. V teh okoliščinah je očitno, da sámo besedilo predloga za sprejetje predhodne odločbe ostaja temelj tega sodelovanja. To je dokument, na podlagi katerega se po eni strani države članice odločijo, ali bodo predložile pisna stališča, in po drugi strani vsaka stranka v postopku pred Sodiščem pripravi svoje stališče. Če bi bilo na splošno dovoljeno, da stranke, ki predložijo pisna stališča, prevzamejo nadzor nad postopkom in dejansko preoblikujejo vprašanja za predhodno odločanje, da bi navedle druge razloge za neveljavnost, bi to omogočilo, da se predhodno odločanje izkrivi v prikrito ničnostno tožbo, kar bi lahko resno oviralo postopek pred Sodiščem.(23)
56. Glede na te premisleke se je treba osredotočiti na dve vrsti dvomov o veljavnosti Direktive 2006/134, ki jih je predložitveno sodišče navedlo v predlogu, in sicer, prvič, vprašanje razmerja med poročilom države članice poročevalke in Direktivo 2006/134 in, drugič, dejstvo, da so v tej direktivi za uporabo fenarimola določeni različni pogoji.
B – Razmerje med poročilom države članice poročevalke in Direktivo 2006/134
57. Predložitveno sodišče kot razlog za neveljavnost navaja morebitno neskladnost med poročilom države članice poročevalke in sprejeto direktivo.
58. Glede tega je treba ugotoviti, da iz Uredbe št. 3600/92 in zlasti členov 7 in 8 te uredbe izhaja, da sprejetje vsakega akta s strani Komisije po ocenjevanju (ali če je primerno, s strani Sveta) sledi vrsti izmenjav vlog med različnimi akterji.
59. Glede vloge države članice poročevalke v obravnavanem primeru sta tožeča stranka v postopku v glavni stvari in Komisija na zahtevo Sodišča predložili poročilo države članice poročevalke iz marca 1996 in tri dodatke k temu poročilu iz avgusta 2000, februarja 2001 in oktobra 2003.
60. Komisija opozarja, da v poročilu iz leta 1996 ni bila predlagana uvrstitev fenarimola v Prilogo I k Direktivi 91/414, temveč je bil predlagan odlog odločitve zaradi neobstoja nekaterih podatkov, zlasti o njegovih ostankih in vrednosti ekotoksinov, torej tveganja za vodne organizme.
61. Komisija tudi trdi, da so bili poročilo in dodatki predloženi v presojo drugim državam članicam. Medtem ko so nacionalni izvedenci med letoma 1997 in 2004 pregledovali to poročilo, so druge države članice predlagale spremembe ali dodatke k poročilom.
62. Komisija trdi, da so od novembra 2000 o poročilu in dodatkih razpravljali v dveh delovnih skupinah. Skupina za ocenjevanje preučuje snov s tehničnega in znanstvenega vidika ter želi predvsem določiti raven tveganja na podlagi znanstvenih podatkov („risk assessment“ ali ocena tveganja). Skupina za zakonodajo pa pripravi osnutek direktive o uvrstitvi, po potrebi ob upoštevanju širše ocene obvladovanja tveganja v primeru znanstvene negotovosti. Ta skupina mora predvsem upoštevati politične in družbene premisleke. Poleg tega določi raven znanstvene negotovosti, ki je sprejemljiva za družbo, in oceni možnost obvladovanja in zmanjšanja tveganja, ki je bilo priznano („risk management“ ali obvladovanje tveganja).
63. V obravnavanem primeru so se dejavnosti delovnih skupin izvajale od leta 2000 do leta 2004 glede samega tehničnega in znanstvenega ocenjevanja. Še preden so se te dejavnosti začele, so številne države članice v okviru paritetnega ocenjevanja predložile svoje prispevke v obliki dodatkov.
64. Po trditvah Komisije je bila prva različica osnutka direktive predložena šele leta 2004. Vendar je Komisija med 27. julijem 2004 in 13. septembrom 2006 pripravila nič manj kot osem različic direktive, od katerih je skupina za zakonodajo razpravljala o treh, ena pa je bila predložena v glasovanje Odboru.
65. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari in Komisija sta nekoliko različno opisali postopek sprejetja zadevne direktive. Sodišče ima tako na voljo tri različice dogodkov, in sicer različici družbe Gowan in Komisije ter različico, predstavljeno v preambuli navedene direktive. V okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe nedvomno ni treba podrobno preučiti teh različic.(24)
66. Glede vprašanja za predhodno odločanje predložitveno sodišče ne pojasnjuje, zakaj bi domnevna razlika med poročilom in direktivo lahko vplivala na veljavnost zadnje. Predložitveno sodišče tudi ne pojasnjuje, na kateri dokument se sklicuje.
67. V zvezi s tem je treba opozoriti, da neposredne soodvisnosti med poročilom, ki ga je pripravila država članica poročevalka, in aktom, ki ga je sprejela Komisija, ni mogoče dokazati.
68. Poročilo države članice poročevalke in dodatki se namreč uporabijo kot izhodišče za razprave z izvedenci držav članic in za preučitev uvrstitve, ki jo opravita skupini za ocenjevanje in zakonodajo. Komisija šele po koncu tega zapletenega postopka pripravi prvi osnutek direktive.
69. Komisija lahko na podlagi temeljnega pravila iz Pogodbe kadar koli spremeni osnutek ali ga nadomesti z novim ob upoštevanju komentarjev, kot se je zgodilo v obravnavanem primeru. V zvezi z zakonodajnimi predlogi se to pravilo kaže v členu 293(2) PDEU.
70. Komisija v postopku sprejetja vsake direktive, ki se sprejme na podlagi Direktive 91/414, uveljavlja diskrecijsko pravico na najmanj dveh ravneh, in sicer hkrati opravi oceno tveganja in politično presojo o sprejemljivosti tega tveganja.
71. Ocena tveganja je precej objektiven postopek, če obstaja uveljavljena in nesporna metodologija, če pa take metodologije ni (kot je v obravnavanem primeru ni bilo za fenarimol), to nujno pomeni, da se stališča sprejmejo na podlagi diskrecije.(25) Presoja sprejemljivosti tveganja, ugotovljenega ob analizi, nujno vključuje politične in družbene odločitve, ki jih mora sprejeti Komisija.
72. Vsekakor gre za področje, za katero so značilne zapletene ocene in široka diskrecija. Na tem področju Komisija lahko graja sprejete odločitve le v primeru očitno napačno ugotovljenega dejanskega stanja, očitno napačne uporabe prava ali zlorabe pooblastil. Kot je opozorilo Splošno sodišče, je namreč treba Komisiji ob upoštevanju zapletenih tehničnih ocenjevanj, ki jih mora opraviti, priznati široko diskrecijsko pravico, da lahko učinkovito sledi cilju, ki ji je bil določen.(26)
73. V obravnavanem primeru ni mogoče obravnavati podrobnosti, ker je vprašanje za predhodno odločanje glede tega kratko. Poleg tega sta tožeča stranka v postopku v glavni stvari in Komisija različno predstavili dejansko stanje glede faz, ki so bile opravljene pred sprejetjem direktive. Zdi se mi, da sama narava postopka za sprejetje predhodne odločbe pred Sodiščem ne omogoča pojasnitve takih vprašanj, ki se nanašajo na dejansko stanje. V teh okoliščinah o tem ni mogoče povedati več.
74. Iz zgoraj navedenega je treba sklepati, da je vsak dokument, ki ga država članica poročevalka pripravi v okviru Uredbe št. 3600/92, potreben in koristen dokument za pripravo stališča Komisije, vendar tak dokument ni edini odločilen ali ključen. Gre le za pripravljalne dokumente. Le očitna neskladnost med poročilom, ki temelji na nesporni metodologiji in ne dopušča nobene znanstvene negotovosti, na eni strani in stališčem Komisije na drugi strani bi lahko povzročila neveljavnost zadevnega akta.
75. Vendar iz spisa ni razvidna taka neskladnost, ki bi edina lahko vzbudila dvom o veljavnosti Direktive 2006/134.
C – Odvisnost uporabe fenarimola od pogojev, določenih v Direktivi 2006/134
76. Predložitveno sodišče dvomi o veljavnosti Direktive 2006/134 in se pri tem opira tudi na dejstvo, da je bila s to direktivo znatno omejena uporaba fenarimola. Vendar ne pojasnjuje, kateri pogoji naj bi zlasti vplivali na veljavnost navedene direktive. Moja analiza bo torej splošna.
77. Treba je ugotoviti, da je v skladu s členom 5 Direktive 91/414 mogoče določiti različne pogoje, kadar se aktivna snov uvrsti v Prilogo I k tej direktivi.
78. Glede presoje pogojev, ki so v Direktivi 2006/134 določeni za fenarimol, je treba opozoriti, da splošno načelo sorazmernosti zahteva, da ravnanja institucij Skupnosti ne presežejo tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki se jim sledi z zadevno ureditvijo, pri tem pa velja, da je treba takrat, ko je mogoče izbrati med več ponujenimi primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, in da povzročene neprijetnosti ne smejo biti nesorazmerne glede na zastavljene cilje.(27)
79. Iz tega je razvidno, da v okviru sodnega nadzora izvršitve takega načela ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki jo je imela Komisija pri sprejetju Direktive 2006/134, lahko na zakonitost tega ukrepa vpliva samo dejstvo, da je ukrep očitno nesorazmeren glede na cilj, ki mu namerava slediti.(28)
80. Glede obrazložitve Direktive 2006/134 je treba upoštevati spodaj navedene elemente, ki so razvidni iz njene preambule.
81. Komisija na podlagi različnih opravljenih pregledov meni, da bi fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo fenarimol, lahko izpolnjevala zahteve iz člena 5(1)(a) in (b) Direktive 91/414 glede vrst uporabe, pregledanih in opisanih v poročilu o pregledu, ki ga je sestavila, če se uporabljajo ukrepi za zmanjšanje tveganja.(29)
82. Komisija vseeno poudarja, da je fenarimol nevarna snov. Njegova uporaba torej ne bi smela biti registrirana brez omejitev. Sklicuje se na izraženo skrb, zlasti glede njegovih toksičnih učinkov, med katerimi so potencialne motnje endokrinega sistema, ter na neobstoj znanstvenega soglasja o natančnem obsegu tveganja. Ob uporabi previdnostnega načela in upoštevanju trenutnih znanstvenih spoznanj se je odločila uvesti ukrepe za zmanjšanje tveganja, da bi se v Skupnosti zagotovila visoka raven varovanja zdravja ljudi in živali ter varstva okolja.(30)
83. Zato je uvrstitev v Prilogo I k Direktivi 91/414 omejena na predlagane vrste uporabe fenarimola, ki so bile dejansko obravnavane v okviru ocene Skupnosti in za katere se je štelo, da so skladne s pogoji iz Direktive 91/414. Tako je treba za druge vrste uporabe, ki v tej oceni niso bile zajete ali so bile zajete le delno, najprej opraviti celovito oceno pred njihovo vključitvijo v Prilogo I k Direktivi 91/414.(31)
84. Poleg tega Komisija meni, da je glede roka uvrstitve treba določiti omejitev 18 mesecev. Po njenem mnenju ta omejitev dalje zmanjšuje vsako tveganje z zagotovitvijo prednostne ponovne ocene te snovi.(32)
85. Zdi se mi, da ti elementi, povzeti v preambuli Direktive 2006/134, dokazujejo, da je Komisija opravila celovito oceno prednosti in pomanjkljivosti sistema, ki ga je treba uvesti, in da ta nikakor ni bil očitno neprimeren z vidika želenih ciljev.
86. Poleg tega se vsebinski pogoji in časovne omejitve, določene za fenarimol, nikakor ne zdijo izjemne glede na pogoje in omejitve, ki so bile istega dne določene v ločenih direktivah za nekatere druge aktivne snovi, kot so metamidofos, procimidon, flusilazol, karbendazim in dinokap.(33)
87. Zato dejstvo, da Direktiva 2006/134 vsebuje pogoje, kakršni so določeni v obravnavanem primeru v skladu s členom 5 Direktive 91/414, samo po sebi ne vpliva na njeno veljavnost.
VII – Predlog
88. Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje Tribunale amministrativo regionale del Lazio odgovori:
Preučitev predloženega vprašanja za predhodno odločanje ni razkrila nobenega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče sklepati, da Direktiva Komisije 2006/134/ES z dne 11. decembra 2006 o spremembi Direktive Sveta 91/414/EGS glede vključitve fenarimola kot aktivne snovi ni bila veljavno sprejeta.