JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ANTONIO TIZZANO
24 päivänä marraskuuta 2005 1(1)
Asia C‑98/03
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Saksan liittotasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Luontotyyppien suojelu – Luonnonvarainen eläimistö ja kasvisto
I Johdanto
1. Euroopan yhteisöjen komissio pyytää tässä 28.2.2003 EY 226 artiklan nojalla nostetussa kanteessa yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, ettei Saksan liittotasavalta ole noudattanut luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY(2) (jäljempänä direktiivi tai luontotyyppidirektiivi) 6 artiklan 3 ja 4 kohdan, 12 artiklan sekä 13 ja 16 artiklan mukaisia velvoitteitaan.
II Sovellettavat oikeussäännöt
A Asian kannalta merkitykselliset yhteisön säännökset
2. Luontotyyppidirektiivin pääasiallisena tarkoituksena on sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan ”edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan”.
3. Tässä tarkoituksessa saman säännöksen 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläin‑ ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen.
– – ”
4. Direktiivin 3 artiklassa todetaan, että ”perustetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, ’Natura 2000’. Tämän verkoston avulla, joka koostuu alueista, joilla on liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella – – ”.
5. Direktiivin 6 artiklan 2–4 kohdassa säädetään tämän jälkeen suojeltavien alueiden suojelujärjestelmästä.
6. Direktiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan ”jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin”.
7. Tämän asian kannalta merkityksellisemmissä 3 ja 4 kohdassa säädetään suunnitelmien ja hankkeiden hyväksymisjärjestelmästä seuraavaa:
”3. Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.
4. Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet. Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.”
8. Eläinlajien suojelusta säädetään direktiivin 12 artiklassa seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä:
a) kaikki näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa;
b) näiden lajien tahallinen häiritseminen erityisesti niiden lisääntymis‑, jälkeläistenhoito‑, talvehtimis‑ ja muuttoaikana;
c) tahallinen munien hävittäminen tai ottaminen luonnosta;
d) lisääntymis‑ tai levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen.
2. Jäsenvaltioiden on kiellettävä näiden lajien luonnosta otettujen yksilöiden hallussapito, kuljetus, kaupan pitäminen tai vaihtaminen ja tarjoaminen myytäväksi tai vaihdettavaksi, lukuun ottamatta niitä yksilöitä, jotka on otettu laillisesti ennen tämän direktiivin täytäntöönpanoa.
3. Edellä 1 kohdan a ja b alakohdassa sekä 2 kohdassa tarkoitettuja kieltoja sovelletaan tässä artiklassa tarkoitettujen eläinten kaikkiin elämänvaiheisiin – – .”
9. Direktiivin 13 artiklassa säädetään puolestaan kasvilajien suojelusta seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV olevassa b kohdassa olevia kasvilajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi ja kiellettävä:
a) näiden kasvien tahallinen poimiminen, kerääminen, leikkaaminen, irtikiskominen tai hävittäminen luonnosta niiden luontaisella levinneisyysalueella;
b) kyseisten lajien luonnosta otettujen yksilöiden hallussapito, kuljetus, kaupan pitäminen tai vaihtaminen ja tarjoaminen myytäväksi tai vaihdettavaksi, lukuun ottamatta niitä yksilöitä, jotka on otettu laillisesti ennen tämän direktiivin täytäntöönpanoa.
2. Edellä 1 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitettuja kieltoja sovelletaan tässä artiklassa tarkoitettujen kasvien kaikkiin elämänvaiheisiin.”
10. Direktiivin 16 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa 12, 13 ja 14 artiklan ja 15 artiklan a ja b alakohdan säännöksistä:
a) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ja luontotyyppien säilyttämiseksi;
b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta;
c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle;
d) näiden lajien tutkimus‑ ja koulutus‑, uudelleensijoittamis‑ ja uudelleenistuttamis‑ tarkoituksessa ja näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen;
e) salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa – – .”
B Asian kannalta merkitykselliset kansalliset säännökset
11. Saksan liittotasavalta on täytäntöönpannut luontotyyppidirektiivin 30.4.1998 annetulla Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes ‑nimisellä lailla (liittovaltion luonnonsuojelulain muuttamisesta annettu toinen laki, jäljempänä Bundesnaturschutzgesetz tai BNatSchG).(3)
12. Tämä laki on sittemmin korvattu 25.3.2002 annetulla Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften ‑nimisellä lailla (luonnon‑ ja maisemansuojeluoikeudellisten säännösten uudistamisesta ja muiden säännösten sopeuttamisesta annettu laki, jäljempänä uusi laki),(4) jonka tämän asian kannalta merkitykselliset säännökset ovat lähes kokonaan samansisältöiset kuin aikaisemman lain merkitykselliset säännökset.(5)
13. Tämän asian kannalta merkityksellisen uuden lain 10 §:n 1 momentin 11 kohdan a–c alakohdan (aiempi BNatSchG:n 19 a §:n 2 momentin 8 kohta) mukaan ”hankkeella” tarkoitetaan
”a) yhteisön tärkeänä pitämällä alueella tai eurooppalaisella lintujensuojelualueella toteutettavia hankkeita ja toimenpiteitä, jos niille on saatava viranomaisen hyväksyminen tai jos ne on ilmoitettava viranomaisille taikka jos ne ovat viranomaisten toteuttamia;
b) 18 §:ssä tarkoitettuja luontoa ja maisemaa koskevia toimenpiteitä, jos niille on saatava viranomaisen hyväksyminen tai jos ne on ilmoitettava viranomaisille taikka jos ne ovat viranomaisten toteuttamia, ja
c) laitoksia, joille on saatava lupa Bundes-Immissionsschutzgesetzin (ilmansuojelua ja meluntorjuntaa koskeva liittovaltion laki) perusteella, ja sellaista vesien käyttöä, jolle on saatava Wasserhaushaltsgesetzissä (vesitalouslaki) tarkoitettu lupa tai hyväksyntä,
jos ne ovat sellaisia, että ne erikseen tai yhdessä muiden hankkeiden tai suunnitelmien kanssa ovat omiaan vaikuttamaan merkittävästi yhteisön tärkeänä pitämään alueeseen tai eurooppalaiseen lintujensuojelualueeseen – – ”.
14. Tuon lain 18 §:ssä (aiemmin BNatSchG:n 8 artikla), johon 10 §:n 1 momentin 11 kohdan b alakohdassa viitataan, määritellään käsite ”luontoa ja maisemaa koskevat toimenpiteet” seuraavasti:
”1. Tässä laissa tarkoitettuja luontoa ja maisemaa koskevia toimenpiteitä ovat maa-alueiden muodon tai käytön muutokset tai maanpinnan kanssa yhteydessä olevien pohjavesien tason muutokset, jotka voivat aiheuttaa huomattavia muutoksia ekosysteemin tai maiseman suorituskykyyn ja toimintaan.
2 Toimenpiteitä eivät ole maaperän käyttäminen maatalouteen, metsätalouteen ja kalastukseen, jos luonnon‑ ja maisemansuojelua koskevat tavoitteet ja periaatteet on otettu huomioon. Maaperän käyttämisellä maatalouteen, metsätalouteen ja kalastukseen ei lähtökohtaisesti vaaranneta edellä mainittuja tavoitteita ja periaatteita, jos 5 §:n 4–6 momentissa säädettyjä edellytyksiä ja maataloudesta, metsätaloudesta ja kalastuksesta annetun lain sekä Bundes-Bodenschutzgesetzin (liittovaltion maaperänsuojelulaki) 17 §:n 2 momentin mukaisia hyvää ammattikäytäntöä koskevia sääntöjä on noudatettu.”
15. Uuden lain 36 §:ssä (aikaisempi BNatSchG:n 19 e §) säädetään päästöistä seuraavaa:
”Jos on odotettavissa, että sellaisesta laitoksesta, jolle on saatava Bundes-Immissionsschutzgesetzissä tarkoitettu lupa, aiheutuu päästöjä, joilla mahdollisesti yhdessä muiden laitosten tai toimenpiteiden kanssa on tämän laitoksen vaikutusalueella vakavia vaikutuksia yhteisön tärkeänä pitämän alueen tai eurooppalaisen lintujensuojelualueen suojelemisen edellytyksenä oleviin seikkoihin, ja jos alueen heikentymisestä ei voida korjata 19 §:n 2 momentin mukaisesti, lupaa ei myönnetä, jolleivät 34 §:n 3 ja 4 momentin säännöksissä asetetut edellytykset täyty. 34 §:n 1 ja 5 momenttia sovelletaan soveltuvin osin. Päätökset tehdään yhdessä luonnon‑ ja maisemansuojelusta vastaavien toimivaltaisten viranomaisten kanssa.”
16. Uuden lain 43 §:n 4 momentissa (aiemmin BNatSchG:n 20 f §:n 3 momentti) säädetään lopuksi poikkeuksista ympäristön suojelua varten asetetuista kielloista seuraavasti:
”Edellä 42 §:n 1 ja 2 momentissa säädettyjä kieltoja ei sovelleta toimiin, jotka on tarkoitettu maaperän käyttöön maatalous‑, metsätalous‑ ja kalastustarkoituksiin ja jotka on toteutettu hyvän ammattikäytännön ja 5 §:n 4–6 momentissa säädettyjen edellytysten mukaisesti, eikä toimiin, joilla pyritään käyttämään hyväksi näistä toiminnoista saatavia tuotteita tai toteuttamaan 19 §:ssä tarkoitettu hyväksytty toimenpide tai joilla pyritään ympäristövaikutusten arviointiin ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain mukaisesti taikka vielä toteuttamaan toimenpide, jolle on myönnetty 30 §:ssä tarkoitettu lupa, edellyttäen, että tällä ei tahallaan häiritä eläimiä, niiden pesimis‑ tai hautomisalueita, elinympäristöä tai suojapaikkoja, eikä myöskään erityisesti suojeltuja kasvilajeja. Tämä ei vaikuta paremman suojan antaviin osavaltioiden säännöksiin.”
17. Luontotyyppidirektiivi on pantu Saksassa täytäntöön myös useilla sektorikohtaisilla laeilla. Nyt esillä olevan asian kannalta kannattaa mainita 14.5.1998 annettu Pflanzenschutzgesetz (kasviensuojelulaki),(6) jonka 6 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kasvinsuojeluaineita on käytettävä hyvän ammattikäytännön mukaisesti. Niiden käyttö on kielletty, jos on odotettavissa, että siitä aiheutuu haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveydelle tai pohjavedelle taikka että sillä on muita vakavia haitallisia vaikutuksia erityisesti luonnon tasapainolle. Toimivaltainen viranomainen voi määrätä toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen tämän momentin 1 ja 2 virkkeessä mainittujen edellytysten täyttämiseksi.”
III Tosiseikat ja oikeudenkäynti
18. Sen jälkeen kun komissio oli tutkinut Saksan liittotasavallan sille ilmoittamat kansalliset täytäntöönpanosäännökset, se totesi epäilevänsä niiden yhteensoveltuvuutta luontotyyppidirektiivin kanssa, ja tästä syystä se lähetti 10.4.2000 tuolle valtiolle EY 226 artiklassa tarkoitetun virallisen huomautuskirjeen.
19. Tätä kirjettä seurasi 25.7.2001 perusteltu lausunto, jossa Saksaa kehotettiin kahden kuukauden kuluessa noudattamaan kyseistä direktiiviä.
20. Koska Saksan hallituksen toimittamat selvitykset ja vastaukset eivät tyydyttäneet komissiota, se nosti 28.2.2003 jätetyn kanteen, jossa se vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut [luontotyyppi]direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan ja 12 artiklan, 13 artiklan sekä 16 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se
”– ei ole säätänyt, että direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen erityisten suojelutoimien alueiden ulkopuolella toteuttujen tiettyjen hankkeiden vaikutukset alueeseen on arvioitava 6 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisesti riippumatta siitä, ovatko nämä hankkeet sellaisia, että niillä saattaa olla merkittävä vaikutus [edellä mainittuihin alueisiin]
– sallii päästöt erityisten suojelutoimien alueelle riippumatta siitä, ovatko nämä päästöt sellaisia, että niillä saattaa olla merkittävä vaikutus kyseiseen alueeseen
– on jättänyt lajien suojelua koskevien säännöstöjen soveltamisalan ulkopuolelle tiettyjä suojeltuihin eläimiin kohdistuvia tahattomia vahinkoja
– ei ole taannut direktiivin 16 artiklassa tarkoitettujen poikkeusten myöntämisedellytysten noudattamista alueiden suojelun kanssa yhteensoveltuvina [pidettyjen] tiettyjen toimenpiteiden osalta
– on antanut kasvinsuojeluaineiden käyttöä koskevia säännöksiä, joilla ei riittävästi oteta huomioon lajien suojelua,
– ei ole ilmoittanut kalastusta koskevia säännöksiä ja/tai ei ole varmistanut, että nämä säännökset sisältävät [direktiivissä asetettujen edellytysten mukaiset] riittävät kalastusta koskevat kiellot.”
21. Saksa ja komissio ovat esittäneet yhteisöjen tuomioistuimessa kirjallisia huomautuksia.
22. Saksan hallitus ja komissio ovat lisäksi osallistuneet 14.7.2005 pidettyyn istuntoon.
IV Asian arviointi
A Tutkittavaksi ottaminen
23. Saksan hallitus toteaa, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi, ja väittää, ettei komissio ollut riittävästi ottanut huomioon sitä vaikutusta, joka oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aikana sekä BNatSchG:hen että muihin yksittäisiin kansallisiin säännöksiin tehdyillä olennaisilla muutoksilla oli ollut. Komission olisi pitänyt näiden muutosten johdosta arvioida eri tavoin Saksan lainsäädännön yhteensoveltuvuutta luontotyyppidirektiivin kanssa.
24. Totean heti, etteivät Saksan viranomaisten lausumat vaikuta minusta perustelluilta tämän kanteen tutkittavaksi ottamista kiistettäessä. Kysymys siitä, onko komissio ottanut huomioon määrättyjä lainmuutoksia arvioidessaan Saksan lainsäädännön yhteensoveltuvuutta, liittyy näet pääasiaan ja näin ollen kanteen perusteltavuuteen eikä sen tutkittavaksi ottamiseen.
25. Tämän sanottuani totean, että uuden lain ja muiden tekstien antamisella, mihin vastaajana oleva hallitus vetoaa, ei ole muutettu yhdenkään komission perustellussa lausunnossa riitauttaman säännöksen sisältöä. Toisin sanoen nyt esillä oleva kanne koskee säännöksiä, jotka ovat olennaisilta osiltaan säilyneet muuttumattomina.(7)
26. Joka tapauksessa vaikka haluttaisiinkin teoretisoida, että näillä muutoksilla on ollut joitain vaikutuksia joihinkin komission riitauttamiin säännöksiin, niillä ei kuitenkaan voida perustella tämän kanteen tutkimatta jättämistä. On nimittäin tunnettua, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”on arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteensa, otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia”.(8) Saksalle 25.7.2001 lähetetyssä perustellussa lausunnossa vahvistetun kahden kuukauden pituisen määräajan päättyessä Saksan hallituksen mainitsemat lainmuutokset eivät vielä olleet tulleet voimaan. Kuten Saksan hallitus on istunnossa todennut, ne annettiin näet vasta maaliskuussa 2002.
27. Uskon siis, että Saksan hallituksen tältä osin esittämät vastaväitteet on hylättävä.
28. Toisaalta – haluttaessa ottaa epäily tutkittavaksi viran puolesta, koska Saksa ei ole sitä vastustanut – komissiota ei myöskään voida moittia siitä, että se olisi perustanut kanteensa muihin kuin oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aikana esitettyihin seikkoihin sen vuoksi, että se on kannekirjelmässä viitannut uuden lain säännöksiin, jotka eivät olleet voimassa perustellussa lausunnossa asetettujen määräaikojen päättyessä. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että kanteen tutkittavaksi ottamiseksi ei ole tarpeen, että ”perustellussa lausunnossa ja kanteessa mainittujen kansallisten säännösten pitäisi kaikissa tapauksissa vastata toisiaan täydellisesti”.(9) Yhteisöjen tuomioistuin piti riittävänä, ”että oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä riitautetulla lainsäädännöllä käyttöön otettu järjestelmä on kokonaisuudessaan pysytetty niillä uusilla toimenpiteillä, joita jäsenvaltio on toteuttanut perustellun lausunnon antamisen jälkeen ja jotka riitautetaan kanteessa”.(10) Ja tämä edellytys, kuten on todettu, täyttyy täysin nyt esillä olevassa asiassa.
29. Tämän tultua täsmennetyksi siirryn tutkimaan komission esittämien moitteiden yksityiskohtia.
B Ensimmäinen kanneperuste
30. Komissio vastustaa ennen kaikkea sitä, että direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohta on pantu epätäydellisesti täytäntöön, koska uuden lain 10 §:n 1 momentin 11 kohdan b ja c alakohtaan (aiemmin BNatSchG:n 19 a §:n 2 momentin 8 kohta) sisältyvä ja erityisten suojelualueiden ulkopuolella toteutettaviin hankkeisiin sovellettava käsite ”hanke” on liian suppea ja sillä suljetaan vaikutusten arviointivelvollisuuden ulkopuolelle muutamia sellaisia toimintoja ja toimenpiteitä, jotka mahdollisesti ovat vaarallisia suojelluille alueille.
31. Komissio toteaa ensinnäkin, että 10 §:n 1 momentin 11 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin ”luontoa ja maisemaa koskeviin toimenpiteisiin” kuuluvat vain sellaiset 18 §:n 1 momentissa (aiemmin 8 §:n 1 momentti), johon säännöksessä viitataan, tarkoitetut toimenpiteet, joilla muutetaan ”maa-alueiden muotoa tai käyttöä”, ottamatta kuitenkaan huomioon kaikkia muita sellaisia toimintoja tai toimenpiteitä, joilla ei aiheuteta muutoksia. Uuden lain 18 §:n 2 momentissa (aiemmin 8 §:n 7 momentti) suljetaan siten nimenomaisesti tämän käsitteen ulkopuolelle maaperän käyttäminen maatalouteen, metsätalouteen ja kalastukseen edellyttäen, että tässä käytössä otetaan huomioon luonnonsuojelun ja maisemansuojelun tavoitteet ja periaatteet. Tämä edellytys on komission mukaan muotoiltu liian yleisesti, jotta sillä voitaisiin taata suojeltujen alueiden asianmukainen suojelu.
32. Komissio jatkaa edelleen, että ainoastaan sellaisia veden käyttöön tarkoitettuja laitteistoja ja laitoksia, jotka kuuluvat pilaantumisen estämistä koskevan lain ja vesilain mukaisen lupa‑ tai hyväksymismenettelyn alaisuuteen, pidetään ”hankkeina” (10 §:n 1 momentin 11 kohdan c alakohta). Kaikki laitteistot ja laitokset, jotka eivät kuulu näiden menettelyjen alaisuuteen, välttyvät kuitenkin direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetyltä arviointivelvollisuudelta, sillä niiden osalta ei harkita, voiko niillä olla merkittävää vaikutusta suojeltuihin alueisiin.
33. Saksan hallitus puolestaan toteaa, että komission ehdottama tulkinta käsitteestä ”hanke” on liian laaja, koska se ei salli sitä, että merkittävien laitosten vaikutusten arviointivelvollisuutta mitenkään rajoitettaisiin. Tätä käsitettä pitää sen sijaan tulkita tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettuun direktiiviin 85/337/ETY sisältyvän täsmällisen määritelmän valossa.(11)
34. Vastaajana oleva hallitus väittää lisäksi, että edellä mainitun 10 §:n 1 momentin 11 kohdan b ja c alakohdassa säädettyihin ”hankkeisiin” kuuluvat käytännössä kaikki sellaiset toimenpiteet, jotka toteutetaan erityisten suojelualueiden ulkopuolella ja jotka mahdollisesti merkittävästi vaikuttavat näihin alueisiin. Näihin ryhmiin kuulumattomat toimenpiteet kuuluvat joka tapauksessa ympäristöalan ankarien sääntöjen alaisuuteen, millä taataan erityisten suojelualueiden asianmukainen ja tehokas suojelu.
35. Totean heti, etteivät Saksan hallituksen lausumat vaikuta minusta vakuuttavilta.
36. Minusta nimittäin vaikuttaa siltä, että kansallisissa säännöksissä omaksuttu lähestymistapa on ristiriidassa niin luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 3 kohdan kirjaimen kuin sen hengenkin kanssa. Uuden lain 10 §:n 1 momentin 11 kohdan b ja c alakohdasta ja 18 §:n 1 ja 2 momentista yhdessä tarkasteltuina ilmenee nimittäin – eikä Saksan hallitus ole sitä kiistänyt –, että tietyt toimenpiteet ja toiminnot on jätetty käsitteen ”hanke” ja siis arviointivelvollisuuden ulkopuolelle suhteessa sellaisiin seikkoihin kuin toimenpiteen luonne (toisin sanoen muutetaanko niillä maa-alueiden muotoa tai käyttöä taikka pohjavesien tasoa), toimintasektori (maatalous, metsätalous ja kalastus) ja se seikka, etteivät ne kuulu määrättyjen lupa‑ tai hyväksymismenettelyjen soveltamisalaan.
37. Luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ”kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka – – saattavat vaikuttaa – – merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin”.(12) Kyse on siis laajasti sovellettavasta velvollisuudesta, joka koskee kaikkia sellaisia toimenpiteitä ja toimintoja, jotka yksinään tai yhdessä toisten kanssa ovat haitallisia erityisille suojelualueille, ja jonka soveltamista voidaan rajoittaa vain yhdellä tavalla eli silloin kun mahdollisia merkittäviä vaikutuksia näihin alueisiin ei ole.
38. Minusta näyttää siis selvältä, ettei Saksan säännöksistä ilmenevin tavoin voida abstraktisti ja yleisesti olettaa, etteivät ennalta määriteltyjen toimintojen tai toimenpiteiden ryhmät koskaan aiheuta tällaisia vaikutuksia. Hankkeen vaikutus on nimittäin suhteellinen seikka, joka vaihtelee joko kyseisen hankkeen tai yksittäistapauksessa kyseessä olevan alueen luonteen ja ominaispiirteiden mukaan ja jota on tämän vuoksi arvioitava tapauskohtaisesti. Esimerkiksi alueellisesti rajoitetut luonnolliset elinympäristöt, joilla esiintyy harvinaisia ja erityisen haavoittuvaisia lajeja, voivat vastata jonkin tyyppisiin ulkoisiin toimiin paljon intensiivisemmin kuin muut, vähemmän ”herkät” suojellut alueet. Tämä tulkinta näyttää minusta myös täysin yhdenmukaiselta sen seikan kanssa, että direktiivissä annetaan etusija suojelualueiden ja uhanalaisten lajien suojelulle.
39. Yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 3 kohdan säännösten vastaisia ovat sellaiset kansalliset säännöt, joiden ”seurauksena on mahdollista yleisesti välttyä hankkeiden alueeseen kohdistuvien vaikutusten arvioinnilta kustannusten suunnitellun vähäisyyden tai kyseessä olevan toiminnan erityisen luonteen johdosta”.(13) Tätä toteamusta voidaan mielestäni sitäkin suuremmalla syyllä soveltaa nyt esillä olevan kaltaiseen kansalliseen lainsäädäntöön, jolla a priori suljetaan kokonaisia toiminto‑ ja toimenpidenryhmiä ennaltaestävän arvioinnin ulkopuolelle.
40. Tällaisia täytäntöönpanosäännöksissä olevia aukkoja ei mielestäni voida paikata sillä Saksan hallituksen esittämällä seikalla, että arvioimatta jäävien hankkeiden on joka tapauksessa uuden lain 18 §:n nojalla noudatettava ympäristöalan, luonnonsuojelun ja maisemansuojelun periaatteita ja sääntöjä, mikä aiheuttaa kyseisen hallituksen mukaan, vaikkakin välillisesti, sen, että luontotyyppidirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdassa asetettuja edellytyksiä on noudatettu alueiden suojelun ja vaikutusten arvioinnin osalta. Mielestäni viittauksella yleisiin sääntöihin tai hyvään ammattikäytäntöön ei voida taata yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä direktiivien täytäntöönpanon alalla edellytettyä riittävän täsmällisyyden, tarkkuuden ja selvyyden tasoa.(14) Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska täytäntöönpanon asianmukaisuus on erityisen tärkeää nyt esillä olevassa asiassa, sillä kyse on luontotyyppidirektiivin yleisen rakenteen kannalta perustavanlaatuisista menettelysäännöistä, joilla säännellään yksityiskohtaisesti määrättyjen alueiden suojelua (erityisten suojelutoimien alueet Natura 2000) ja tässä tarkoituksessa annetaan keskeinen asema arviointivelvollisuudelle.
41. Katson siis, että direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa koskevat komission väitteet ovat perusteltuja.
C Toinen kanneperuste
42. Toisessa kanneperusteessaan komissio väittää, että direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohta on täytäntöönpantu epätäydellisesti myös niiden vaikutusten arvioinnin osalta, joita ilmaan laskettavilla päästöillä on suojelluilla alueilla.
43. Komission mukaan ongelma syntyy siitä, että uuden lain 36 §:n mukaan (aiemmin BNatSchG:n 19 e §) päästöjä aiheuttavalle laitokselle voidaan antaa lupa vain siinä tapauksessa, että on oletettavissa, että se vaikuttaa merkittävästi sen ”vaikutusvyöhykkeellä” sijaitsevaan erityissuojelualueeseen, sellaisena kuin se on määritelty pilaantumisen vastustamista koskevan lain täytäntöönpanosäännöksissä ja erityisesti niin kutsutussa ”ilma”‑soveltamisohjeessa (Erste allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz – TA Luft 16).(15) ”Vaikutusvyöhykkeen” ulkopuolella sijaitseville erityissuojelualueille aiheutuvia vaikutuksia ei tästä syystä ole otettu huomioon, millä rikotaan direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa.
44. Saksan hallitus vastaa tähän, että pilaavien aineiden määrätyllä ”vaikutusvyöhykkeellä” aiheuttamia haitallisia vaikutuksia valvottaessa otetaan nimenomaisesti huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset paikalliset tekijät. Mitään lupia ei käytännössä voida myöntää sellaisille päästöille, jotka saattavat aiheuttaa vahinkoa luontotyyppidirektiivissä tarkoitetulle suojellulle oikeushyvälle.
45. Minä puolestani uskon, että tähän voidaan sujuvasti soveltaa mutatis mutandis niitä lausumia, jotka juuri on esitetty ensimmäistä kanneperustetta tutkittaessa. Tässäkin tapauksessa Saksan lainsäädännöllä nimittäin rajoitetaan a priori määrätyistä toiminnoista suojelualueille aiheutuvien vaikutusten huomioon ottamista sellaisella erottelevalla perusteella (sijaitseeko suojelualue ”vaikutusvyöhykkeellä” vai sen ulkopuolella), josta ei säädetä direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdassa.
46. Olen näin ollen sitä mieltä, että tämä kanneperuste on hyväksyttävä.
D Kolmas kanneperuste
47. Tässä kanneperusteessa komissio väittää, ettei direktiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohtaa ole pantu asianmukaisesti täytäntöön Saksan oikeusjärjestyksessä, sillä viimeksi mainitussa kielletään vain tahallisen vahingon aiheuttaminen muutamien eläinlajien lisääntymis‑ ja lepoalueille. Komissio riitauttaa tarkemmin ottaen sen, että direktiivin edellä mainitun artiklan täytäntöönpanemiseksi annettuihin kansallisiin säännöksiin (uuden lain 43 §:n 4 momentti, aiemmin BNatSchG:n 20 f §:n 3 momentti) sisältyy poikkeus eläinlajien suojelun alalla sovellettavista kielloista sellaisten toimintojen hyväksi, joista aiheutuu tahatonta vahinkoa suojeltujen lajien pesintä‑, hautomis‑ ja lepoalueille. Direktiivin 12 artiklassa säädetty suojajärjestelmä ei kuitenkaan salli tämäntyyppisiä poikkeuksia.
48. Saksa kiistää sen, että 12 artiklan 1 kohdan d alakohtaa voitaisiin tulkita tällä tavoin, ja katsoo, että tulkinta on liian ankara ja näin ollen ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen kanssa.
49. Minä puolestani katson, että komission puolustama tulkinta saa tukea ennen kaikkea itse kyseisen säännöksen sanamuodosta. Toisin kuin muut 12 artiklan 1 kohdassa mainitut kiellot, joita nimenomaan sovelletaan ainoastaan ”tahallisiin” (a alakohta) tai ”tahallaan” toteutettuihin toimiin (b ja c alakohta), lisääntymis‑ ja levähdyspaikkojen osalta säädetty kielto (d alakohta) koskee kaikenlaista heikentämistä ja hävittämistä, eikä siinä siis tehdä minkäänlaista eroa sen osalta, ovatko kyseiselle vyöhykkeelle aiheutuneet vahingot syntyneet tahallisesti tai tahattomasti.
50. Mutta näiden alueiden vahvistettu suojelu on mielestäni perusteltua myös huomioiden luontotyyppidirektiivin ensisijainen tavoite, joka ”on edistää luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä”.(16) Lisääntymis‑ ja levähtämispaikkojen suojelu vaikuttaa minusta ratkaisevan tärkeältä ei vain uhanalaisten eläinlajien säilymisen vaan myös itse niiden eloonjäämisen kannalta katsoen.
51. Kyseisellä Saksan lainsäädännöllä ei sitä vastoin varmisteta tällaista suojelua, koska sillä, kuten vastaajana oleva hallitus itsekin myöntää, sallitaan se, että direktiivin 12 artiklassa säädetyn eläinlajien suojelujärjestelmän ulkopuolelle jätetään toimintoja, jotka saattavat aiheuttaa tahattomia vahinkoja suojeltujen lajien lisääntymis‑ ja levähtämispaikoille.(17)
52. Näin ollen katson, ettei Saksan liittotasavalta ole noudattanut sille direktiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan kuuluvia velvollisuuksia.
E Neljäs kanneperuste
53. Komissio katsoo myös, ettei 16 artiklan 1 kohtaa ole pantu asianmukaisesti täytäntöön Saksan oikeudessa, koska niitä täsmällisiä edellytyksiä, jotka tässä säännöksessä asetetaan direktiivissä säädetyistä eri kielloista poikkeamiselle, ei ole noudatettu. Uuden lain 43 §:n 4 momentista (aiempi BNatSchG:n 20 f §:n 3 momentti) puuttuu erityisesti selvä viittaus näihin edellytyksiin.
54. Totean heti, että myös tässä tapauksessa komission esittämä arvostelu vaikuttaa minusta perustellulta. Kansallisen lain 43 §:n 4 momentti, jolla säännellään eläinten ja kasvien suojelun alalla sovellettavista kielloista tehtäviä poikkeuksia, ei kuitenkaan sisällä minkäänlaista viittausta direktiivin 16 artiklaan tai tuossa artiklassa tyhjentävästi lueteltujen sallittujen poikkeusten ryhmiin. Näin minusta vaikuttaa siltä, että kyseisellä säännöksellä sallitaan ylimääräisiä poikkeuksia tai ainakin sellaisia, jotka on muotoiltu paljon yleisemmällä tavalla kuin direktiivissä säädetään.(18) Siinä säädetään esimerkiksi, että ”kieltoja – – ei sovelleta toimenpiteisiin, jotka koskevat maaperän käyttöä maatalous‑, metsätalous‑ ja kalastustarkoituksiin – – ”, vaikka direktiivin 16 artiklan 1 kohdan b alakohdalla sallitaan näillä aloilla tehtävän poikkeuksia vain ”erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta”.
55. Tästä seuraa, että uuden lain 43 §:n 4 momentilla (aiemmin BNatSchG:n 20 f §:n 3 momentti) ei panna riittävän selvästi ja täsmällisesti täytäntöön direktiivin edellä mainittua säännöstä toisin kuin – kuten olen jo todennut (edellä 40 kohta) – vakiintuneessa oikeuskäytännössä vaaditaan.
56. Näin ollen katson, että myös neljäs kanneperuste on hyväksyttävä.
F Viides kanneperuste
57. Viidennessä kanneperusteessa komissio valittaa sitä, että Pflanzenschutzgesetzin (kasviensuojelulaki) 6 §:n 1 momentissa, jonka Saksa on ilmoittanut sille täytäntöönpanotoimena, ei oteta riittävästi huomioon direktiivin 12 ja 13 artiklassa tarkoitettujen eläin‑ ja kasvilajien suojelua kasvinsuojeluaineiden käytön osalta.
58. Saksan hallitus on pääasiallisesti todennut, että näiden aineiden mahdollisia haitallisia vaikutuksia ihmisten ja eläinten terveyteen sekä ”luonnon tasapainoon” valvotaan aina niiden hyväksymiseen saakka, mikä mahdollistaa luontotyyppidirektiivin tavoitteiden toteuttamisen.
59. Yhdyn kuitenkin komissioon ja totean, että kyseisessä säännöksessä, kun siinä mainitaan ne tapaukset, joissa kasvinsuojeluaineiden käyttö on kiellettyä, ei ainoastaan jätetä viittaamatta luontotyyppidirektiiviin vaan ennen kaikkea jätetään selvästi ja nimenomaisesti kieltämättä vahingon aiheuttaminen 12 ja 13 artiklassa mainituille suojelluille lajeille. Ei siis voida katsoa, että direktiivissä asetettuja täsmällisiä velvoitteita olisi noudatettu.
60. Katson siis, että komission esittämät moitteet ovat perusteltuja.
G Kuudes kanneperuste
61. Lopuksi komissio väittää, että direktiivin 12 ja 16 artiklaa on rikottu, koska i) Saksa ei ole kahdeksan osavaltion osalta ilmoittanut sille kalastusalan asianomaisia säännöksiä(19) eikä ii) muussa kolmessa osavaltiossa voimassa oleviin säännöksiin(20) sisälly sellaisia kalastuskieltoja, jotka olisivat direktiivissä asetettujen edellytysten mukaisia.
62. Vaikka Saksan hallitus myöntääkin, etteivät osavaltioiden, kuten esimerkiksi Bremenin osavaltion, tietyt kalastusalan säännökset ole täysin direktiivin mukaisia, se kiistää sen, että sillä olisi ollut velvollisuus ilmoittaa nämä säännökset, sillä niitä annettaessa on joka tapauksessa ollut noudatettava liittovaltion ja siis yhteisön oikeutta.
63. Tältä osin en voi olla vielä kerran muistuttamatta (ks. edellä 40 kohta), että yhteisöjen tuomioistuinten vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin säännökset on pantava täytäntöön ”kiistattoman pakottavasti sekä niin yksilöidysti, täsmällisesti ja selvästi, että oikeusvarmuuden vaatimus täyttyy”.(21) Tämän oikeuskäytännön mukaan näin on erityisesti silloin, kun kyseessä on nyt tutkittavana olevan kaltainen teksti, jolla ”yhteisen luonnonperinnön hallinnointi on uskottu kullekin jäsenvaltiolle sen alueella”.(22)
64. Vaikka näin ollen myönnettäisiinkin, että osavaltioiden kalastusalan säännökset ovat liittovaltion ja yhteisön oikeuden mukaisia, viittauksella viimeksi mainitun ensisijaisiin yleisiin periaatteisiin ja niiden mukaiseen tulkintaan ei voida katsoa selkeästi ja täsmällisesti täytäntöönpantavan direktiiviä. Päinvastoin normien ristiriitatilanne, jonka Saksan hallitus on myöntänyt ainakin joidenkin osavaltioiden osalta, vaikuttaa minusta siltä, että sillä pikemminkin aiheutetaan epäselvyyttä, minkä johdosta kalastuskieltojen tosiasiallinen noudattaminen on epävarmaa.
65. Näin ollen ei liene epäilystä siitä, että Saksa ei ole noudattanut sille direktiivin 12 ja 16 artiklan nojalla kuuluvia velvollisuuksia kalastuslainsäädännön alalla.
66. Kaiken kaikkiaan katson, että komission kanne on perusteltu kaikkien kanneperusteiden osalta ja että se näin ollen on hyväksyttävä.
V Oikeudenkäyntikulut
67. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut, että Saksa velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut ja koska Saksa on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan kulut.
VI Ratkaisuehdotus
68. Edellä esitettyjen seikkojen valossa ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisisi asian seuraavasti:
1) Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 3 ja 4 kohdan, 12 artiklan, 13 artiklan ja 16 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole täytäntöönpannut niitä täydellisesti ja asianmukaisesti.
2) Saksan liittotasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.